SENTENCIA NÚMERO 80

TÉCNICA LEGISLATIVA

RESUMEN

Aparece de manera por demás clara que el texto acusado no corresponde en su materia a la totalidad de la ley, violando, de esta manera, la Constitución Nacional. Unidad de materia que debe ostentar el texto de una ley.

Inexequibles los artículos 14 y 15 de la Ley 35 de 1990.

Corte Suprema de Justicia

Sala Plena

Referencia: Expediente No. 2266.

Normas acusadas: Artículos 14 y 15 de la Ley 35 de 1990.

Congresistas; Comisiones al exterior. Unidad de Materia.

Demandante; Ernesto Rey Cantor.

Magistrado Ponente: Dr. Jaime Sanín Greiffenstein.

Aprobada por Acta número 22.

Bogotá, D. E., mayo treinta (30) de mil novecientos noventa y uno (1991).

I. ANTECEDENTES

Cumplido el procedimiento consagrado en el Decreto 432 de 1969 y recibido el concepto del señor Procurador General de la Nación, procede la Corte a resolver la petición de inexequibilidad formulada por el ciudadano Ernesto Rey Cantor contra los artículos 14 y 15 de la Ley 35 de 1990, cuyo texto se transcribe a continuación:

''Articulo 14. La Comisión de la Mesa puede otorgar comisiones al exterior por invitación de otros parlamentos o para asistir a conferencias, congresos o eventos internacionales o para adelantar investigaciones o estudios que en su criterio reporten beneficio para el buen desempeño del Congreso."

"Artículo 15. Todo Congresista que sea comisionado al exterior debe, al término de la comisión, rendir informe escrito de la labor desarrollada".

II. FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA

Considera el actor que las normas acusadas son inconstitucionales por cuanto vulneran los artículos 77, 92, 79 inciso 2 y 207 de la Carta Política.

Las razones que se aducen para sostener tal afirmación son las que siguen:

a) Los mandatos materia de demanda constituyen un verdadero "mico" dentro de la Ley 35 de 1990, pues el "turismo parlamentario" que allí se regula no tiene relación alguna con el título de la ley que dice: "por la cual se modifican algunas normas sobre el régimen interno de las Cámaras y se dictan otras disposiciones" y mucho menos con su contenido, el que trata sobre el trámite que deben seguir los proyectos de ley, la distribución de competencias entre las distintas comisiones del Congreso, la citación de funcionarios públicos a los debates, etc. contrariándose de esta manera lo dispuesto en los artículos 77 y 92 de la Carta Política;

b) De otra parte, estima el acusador que como el "turismo parlamentario" implica un gasto público, el proyecto de ley ha debido ser presentado por iniciativa del Gobierno, mas no por un parlamentario como en efecto ocurrió, con lo cual se infringieron también los artículos 79 en su inciso 2 y 207 del Estatuto Máximo.

III. CONCEPTO FISCAL

El Procurador General de la Nación emitió la vista fiscal en oficio número 1671 del 19 de marzo de 1991, la que concluye solicitando a la Corte declarar inexequibles los preceptos 14 y 15 de la Ley 3 5 de 1990 por cuanto violan los artículos 77 y 92 de la Constitución Nacional.

Son éstos sus argumentos:

En primer lugar deja en claro el Ministerio Público que el título de la ley sí corresponde al contenido de la misma, la que trata sobre el trámite de las leyes, lo que en verdad pertenece al régimen interno de las Cámaras y en particular al reglamento de las mismas.

Sin embargo, considera que los artículos 14 y 15, materia de impugnación, contrarían lo dispuesto en los artículos 77 y 92 de la Carta Política, ya que en su entender lo que el Congreso quiso al expedir la Ley 35 de 1990 fue regular el trámite de los proyectos de ley y era ése el tema en que consistía la modificación de algunas normas del régimen interno de las Cámaras, motivo por el cual las comisiones al exterior de los Congresistas que se reglamentan en los mandatos acusados en nada se relacionan con las demás disposiciones de la ley, además de no guardar la armonía, ni la unidad de tema que exigen los artículos constitucionales que se citaron corno vulnerados.

IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

a) Competencia

Es esta Corporación tribunal competente para resolver la presente acusación, por dirigirse contra disposiciones que forman parte de una ley de la República (art. 214C.N.).

b) Inconstitucionalidad de leyes por vicios formales:

Cabe recordar aquí que la Constitución Nacional es fuente de validez de la ley no sólo en cuanto atañe a su contenido material, sino también respecto a su forma y al procedimiento previo que ésta debe cumplir para convertirse en tal. Y es así como la misma Carta consagra en distintas disposiciones cuáles son esas exigencias y los actos que han de ser observados por el Legislador al tiempo de expedir esa manifestación de la voluntad soberana. Dichos requisitos, a manera de ejemplo, se relacionan con la publicación del proyecto de ley antes de darle curso en la Comisión respectiva, la aprobación de tales textos en los respectivos debates de cada una de las comisiones y en las Plenarias de las Cámaras, la sanción de la ley por parte del Gobierno (art. 81); la iniciativa en la presentación de los proyectos de ley (art. 79); la unidad de materia que debe existir en todo proyecto de ley (art. 77); el título de la ley (art. 92); etc.

A la luz de la Constitución Nacional, los mandatos que establecen estas ritualidades en el trámite de las leyes tienen la misma valía e importancia y ocupan igual categoría y jerarquía que aquellos que regulan aspectos sustantivos, en forma tal que si esas exigencias son desconocidas por el Congreso al expedir la ley, corresponde a esta Corporación, ya sea a través de acusación ciudadana o por objeción presidencial, retirar del ordenamiento jurídico las disposiciones legales que de una u otra manera lesionen los preceptos superiores que las contemplan.

Aceptar que las normas constitucionales que tratan dichas formalidades de la ley son de menor importancia frente a los demás cánones del mismo Estatuto, sería crear una jerarquía normativa constitucional arbitraría, además de dar paso a la tesis de que existen mandatos superiores que pueden ser transgredidos y otros no, criterio que esta Corporación desechó desde tiempo atrás y es por ello que en el año de 1952 dijo:

"La Corte abandona el criterio diferencial hasta ahora defendido de que se distinguen en la Constitución preceptos sustantivos y preceptos adjetivos; normas principales y normas accesorias; reglas de forma y reglas de fondo. A todas las tiene la Corte como del mismo valor y de la misma categoría; superiores por todo concepto a las disposiciones de las leyes comunes. Una violación cualquiera de cualquier artículo de la Constitución queda bajo la jurisdicción de la Corte, siempre que su conocimiento pueda sometérsele ya sea por el Presidente de la República, en el caso de objeciones previstas por el artículo 90 de la Constitución, bien sea a través de las acusaciones de los ciudadanos, de acuerdo con el artículo 214 de la misma" (sent. 28 de junio de 1952. Néstor Pineda. Jurisprudencia Constitucional, Tomo I, págs. 88-89).

Tesis que hoy impera y que se ha reiterado en múltiples ocasiones así:

"No hay preceptos principales ni accesorios, ni las disposiciones que contienen reglas de forma son menos importantes que las que reglan asuntos de fondo, pues todas las normas constitucionales, sea que contengan regulaciones procedimentales o de fondo, sustantivas o adjetivas, todas tienen el mismo valor y son de la misma categoría, sin que exista mandato alguno en la Constitución cuya guarda no se haya entregado a esta Corporación". (Sent. de octubre 1o de 1975 reiterada en sentencia de octubre 26 de 1982) (Gaceta Judicial 2393, 2394, pág. 191).

Y no puede ser de otra manera, pues si fue el mismo Constituyente quien precisó la forma o el procedimiento especial que debe acatar el legislador al expedir la ley, mal podría la Corte desconocerlo haciendo caso omiso de los deberes que la Carta le ha impuesto como es el de guardar la integridad de la misma.

c) El artículo 77 de la Constitución Nacional

Este precepto que, como se dejó anotado, contiene .una exigencia formal relacionada con la elaboración de la ley, tuvo su origen en la reforma constitucional de 1968 (Acto Legislativo No. 1, art. 12) y se instituyó con el fin de lograr tecnificar el proceso legislativo, de manera que las disposiciones que se insertan en un proyecto de ley guarden la debida relación o conexidad con el tema general de la misma, es decir, que entre las distintas normas que lo componen exista unidad de materia, o, como se dijo en la exposición de motivos, "que los temas tratados en los proyectos tengan la coherencia que la lógica y la técnica jurídica suponen" y así evitar que se incluyan preceptos, adiciones o agregaciones que resultan totalmente extrañas o ajenas con la materia que se trata de regular o con el propósito o finalidad del proyecto de ley.

Dicho texto constitucional fue desconocido por el legislador al expedir la Ley 35 de 1990 a la cual pertenecen los artículos acusados, pues con excepción de éstos (arts. 14 y 15), todas las demás disposiciones tienen como finalidad primordial regular el trámite de los proyectos de ley en el Congreso de la República y la citación de funcionarios públicos para tratar asuntos a su cargo.

En efecto, el artículo 1o habla de la presentación de los proyectos de ley, publicación, reparto y trámite de los de iniciativa parlamentaria; el 2o regala el trámite de los proyectos de ley de origen ejecutivo y la designación de ponentes; el 3o consagra los plazos que tienen los ponentes o las subcomisiones para rendir su informe; el 4o trata de los informes para primer debate; el 5o contempla lo atinente a ¡as ponencias favorables o negativas; el 6o trae la designación de ponente para segundo debate en plenaria; el 8o consagra la forma como se pueden modificar los proyectos de ley en las comisiones; el 9o señala cómo se efectúan modificaciones en plenaria; el 10 estipula el término que tiene el orador para intervenir, al igual que el autor y el ponente del proyecto de ley; el 11 regula la citación de funcionarios públicos a las Cámaras para absolver cuestionarios; el 12 consagra la publicación del orden del día de cada sesión en comisión y en plenaria; el 13 trata del trámite de los proyectos de ley que se relacionan con facultades extraordinarias y autorizaciones al Gobierno, y el 16 contempla el tema de las interpelaciones que puede conceder el orador.

Y los artículos 14 y 15, materia de impugnación, confieren facultad a las Comisiones de la Mesa de las Cámaras para otorgar comisiones al exterior a los Congresistas ya sea para atender invitaciones de otros parlamentos, asistir a conferencias, congresos, eventos internacionales o para adelantar investigaciones o estudios que reporten en su criterio beneficio para el Congreso, a la vez que estatuyen la obligación de todo comisionado de rendir al término de la comisión un informe sobre la labor desarrollada. Estos asuntos ya a simple vista resultan ajenos al tema general que se regula en la ley, la que, como se expresó, reglamenta el trámite que deben seguir los proyectos de ley en el Congreso.

Ante esta circunstancia y apareciendo en forma clara y ostensible que estos dos últimos mandatos no encajan dentro del contexto general de la ley a la que pertenecen, procederá la Corte a declararlos inexequibles por violar lo dispuesto en el artículo 77 de la Constitución Nacional.

No cree la Corte que deba referirse a ningún otro argumento del actor, puesto que los razonamientos hasta aquí expuestos son suficientes para declarar la inconstitucionalidad pedida.

VI. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, previa ponencia de la Sala Constitucional, oído el parecer fiscal y de acuerdo con él,

RESUELVE:

Declarar inexequibles los artículos 14 y 1 5 de la Ley 35 de 1990, "por la cual se modifican algunas normas sobre el régimen interno de las Cámaras y se dictan otras disposiciones".

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

Pablo Cáceres Corrales, Presidente; Rafael Baquero Herrera, Jorge Carreño Luengas, Ricardo Calvete Rangel, Manuel Enrique Daza Alvarez, Guillermo Duque. Ruiz, Pedro Augusto Escobar Trujillo, Gustavo Gómez Velásquez, Carlos Esteban Jaramillo, Ernesto Jiménez Díaz, Pedro Lafont Pianetta, Héctor Marín Naranjo, Rafael Méndez Arango, Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero, Dídimo Páez Velandia, Jorge Iván Palacio Palacio, Simón Rodríguez Rodríguez, Rafael Romero Sierra, Edgar Saavedra Rojas, Jaime Sanín Greiffenstein, Hugo Suescún Pujols, Juan Manuel Torres Fresneda, Jorge Enrique Valencia Martínez, Ramón Zúñiga Valverde.

Blanca Trujillo de Sanjuán

Secretaria General