SENTENCIA NÚMERO 79

INEPTITUD DE LA DEMANDA

RESUMEN

El juicio de constitucionalidad, debe ser eficaz, en manera alguna inocuo, puesto que su deber es de producir una decisión definitiva acerca de la preceptiva controlada.

La Corte se inhibe de decidir por ineptitud sustantiva de la demanda.

Corte Suprema de Justicia

Sala Plena

Referencia: Expediente No. 2247.

Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra parte del inciso 2o del artículo 12 de la Ley 21 del 1o de febrero de 1988 y los artículos 8o y 9o del Decreto Extraordinario No. 1586 de 1989.

Temas: Liquidación de la empresa Ferrocarriles Nacionales de Colombia. Indemnización de los trabajadores oficiales por término de su vinculación. Integración de la norma jurídica demandada.

Actor: Sr. Edgar Rentería Ramírez.

Magistrado: Dr. Pablo J. Cáceres Corrales.

Aprobada según Acta No. 22.

Bogotá, D. E., mayo 30 de 1991.

I. EL CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD:

ANTECEDENTES Y COMPETENCIA

El ciudadano señor Edgar Rentería Ramírez, en ejercicio de la acción de inconstitucionalidad solicita a esta Corporación declare inexequibles las disposiciones de la referencia de la Ley 12 de 1988 (parcialmente) y los artículos 8o y 9o del Decreto Extraordinario 1586 de 1989, cuyo texto se transcribe en seguida.

A. Las normas demandadas

1. Los textos de las disposiciones acusadas

a) De la Ley 21 del V de febrero de 1988:

El demandante impugna la parte del inciso segundo del artículo 12 que aparece destacada:

"Si en el desarrollo de las facultades extraordinarias de que trata la presente ley se suprimieren cargos desempeñados por empleados oficiales, éstos tendrán derecho a ser incorporados en los empleos que, de acuerdo con las necesidades del servicio, hagan parte de las plantas de personal de las empresas que se creen en ejercicio de las mencionadas facultades o los que existan en las plantas de otros organismos nacionales.

"Los trabajadores oficiales tendrán derecho a optar entre aceptar la nueva vinculación o percibir la indemnización que les sea aplicable, de conformidad con las disposiciones pertinentes o, a falta de ellas, con las que expida el Gobierno con fuerza de ley en ejercicio de las facultades de que trata el artículo octavo."

b) Del Decreto Extraordinario No. 1586 de 1989:

"Artículo 8o. Los trabajadores oficiales que sean desvinculados como consecuencia de la supresión del cargo y que no tuvieren derecho a la pensión prevista en las leyes o convenciones vigentes sobre la materia y en las que se expidan en virtud de las facultades de la Ley 21 de 1988, podrán optar entre la vinculación que se les ofrezca y la indemnización que les sea aplicable en virtud de la misma ley."

"Artículo 9o. El derecho a ser incorporado en las plantas de personal de las empresas que se creen en ejercicio de las facultades de la Ley 21 de 1988 o en las plantas de otros organismos nacionales, a que se refiere el artículo 12 de la citada ley, la indemnización correspondiente a los trabajadores oficiales de que trata la misma ley, y las pensiones de jubilación, invalidez y vejez consagradas en las leyes o convenciones aplicables a los empleados oficiales de la empresa son incompatibles entre sí."

Es de advertir que en el artículo 9o aparece resaltada por el actor únicamente la expresión: "son incompatibles entre sí", pero no expresa claramente que es ella exclusivamente la parte demandada, como sí lo hace con el fragmento del artículo 12 de la Ley 21 de 1988, por lo cual se entenderá que la demanda se orienta contra la totalidad del artículo 9o.

2. El contenido de las disposiciones demandadas

Por iniciativa del Gobierno, el Congreso de la República decidió reestructurar el medio de transporte ferroviario. Para ello determinó reorganizar el sistema institucional encargado de la prestación de ese servicio, ordenar los estudios que precisen administrativa, financiera, técnica y socialmente la nueva estructura que ha de explotar tal actividad y la viabilidad de ello. Entre las varias determinaciones está la de liquidar la antigua empresa Ferrocarriles Nacionales de Colombia, con la obvia consecuencia de la eliminación de los cargos de empleados públicos y trabajadores oficiales que existían en sus plantas de personal. La ley dispuso un sistema que evitara el desempleo inmediato de los empleados y trabajadores, mediante la absorción de esos recursos humanos por las nuevas instituciones o por organismos oficiales ya existentes.

Como se advierte fácilmente la Ley 21 de 1988 en su artículo 12 crea para el Estado la obligación de incorporar a las nuevas plantas de personal de las empresas que manejarán el transporte ferroviario, a los trabajadores oficiales que queden cesantes debido a la supresión de sus cargos por la extinción de la empresa Ferrocarriles Nacionales de Colombia. Estos trabajadores tienen un derecho correlativo a la antedicha obligación oficial: si no aceptan la nueva vinculación, serán indemnizados de acuerdo con la ley laboral aplicables a sus casos, pero si optan por su vinculación no serán indemnizados. De ahí que tanto esta última reparación como las pensiones de jubilación, invalidez y vejez sean incompatibles de conformidad con la declaración que hace el artículo 9o del Decreto 1586.

B. Las razones de la demanda

Considera el actor que las normas transcritas quebrantan los artículos 16, 17, 30, 32 y 122 de la Constitución Política de Colombia. Su argumento básico radica en que al crearse la incompatibilidad entre el derecho de los trabajadores oficiales que deben ser desvinculados como consecuencia de la supresión del cargo, y la opción de reincorporarlos en las plantas de personal de las empresas creadas en el programa de reestructuración de ese medio de transporte o en otros organismos nacionales, se lesionan sus derechos laborales adquiridos, porque la nueva vinculación es ajena a la anterior, por lo cual la indemnización por la terminación de los cargos se causa de manera independiente a la posibilidad dé un nuevo contrato, para el cual no se presentaría el fenómeno de la sustitución patronal ya que en las hipótesis normativas cuestionadas no se trata de un traslado sino de una verdadera ruptura del vínculo anterior. Así las cosas, la incompatibilidad entre las mencionadas opciones (indemnización y nueva vinculación) es inconstitucional porque se traduce en la desprotección del trabajador que debe permanecer incólume aun en el estado de emergencia económica y es contraria a los tratados públicos que establecen idénticos principios de la misma manera que toda la legislación nacional.

C. La competencia de la Corte

Las normas demandadas son, en primer lugar, una ley emanada del Congreso de la República (Ley 21 del 1o de febrero de 1988) y, en segundo término, el Decreto 1586 de 1989 dictado por el Gobierno Nacional en uso de las facultades extraordinarias de que habla el numeral 12 del artículo 76 de la Constitución, origen y naturaleza que entrega el control de su constitucionalidad a la Corte Suprema de justicia según lo dispone el artículo 214 de la obra fundamental.

II. EL CONCEPTO DEL SEÑOR PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

El Procurador General solicita que los artículos impugnados sean declarados exequibles por cuanto la obligación que debe prestar el Estado al trabajo no impide que el legislador pueda adoptar en medidas que modifiquen las obligaciones de los patronos y, además, "lejos de violar los artículos 17 y 32 de la Constitución Nacional (las normas demandadas) los desarrollan, por cuanto al trabajador se le deja en libertad de escoger la situación que más convenga a sus intereses..." Estima que la alternativa que el legislador ofrece al trabajador oficial no vulnera la Carta y tampoco encuentra que el artículo 16 de ella esté en contradicción con los preceptos en cuestión porque "todos los trabajadores oficiales vinculados a los Ferrocarriles Nacionales, tienen las mismas prerrogativas entre escoger la indemnización por la terminación unilateral del contrato de trabajo o la vinculación a una nueva entidad, o sea que a una misma situación de hecho se da igual solución de derecho".

III. LAS CONSIDERACIONES DE LA CORTE

Surtido el trámite legal, la Corporación entra a decidir sobre la materia sometida a su control, para cuyos efectos, en este caso, es imprescindible determinar si el demandante impugnó debidamente la integridad del precepto de derecho, porque, así se analizará, el carácter parcial de su ataque coloca a la Corte en imposibilidad de estudiar el mérito del asunto.

Es de advertir, como consideración previa, que el Decreto Extraordinario No. 1586 de 3989 fue demandado ante esta Corporación porque el actor de entonces estimó que desbordaba las habilitaciones que la Ley 21 de 1988 había conferido al Presidente de la República. La Corte estimó que el decreto se expidió dentro del marco de las autorizaciones y así lo declaró en Sentencia No. 130 del 20 de septiembre de 1990 (Cfr. Exp. 2112 Mag. Pon. Dr. Fabio Morón Díaz). En el presente caso la acusación se refiere a su contenido puesto que el demandante estima que los preceptos acusados violan normas sustanciales del orden constitucional. Así las cosas, no se da la cosa juzgada por lo cual son procedentes los enjuiciamientos que la Corte hace a continuación.

Ha sostenido siempre la jurisprudencia que el proceso de inconstitucionalidad promovido mediante el ejercicio de la acción ciudadana, debe cumplir unas condiciones que, aunque mínimas, son indispensables para que la Corte pueda entrar a analizar la compatibilidad de las reglas sub examine con el orden jurídico superior. Dentro de estas exigencias, que afectan la formalidad de la demanda, aparece la de dirigir la acusación contra conceptos jurídicos que guarden integridad de tal manera que sean autónomos y produzcan ellos mismos efectos jurídicos completos. Esta calidad se exige tanto de la materia demandada como de la que quede vigente después del juicio. Repugna a la decisión de inconstitucionalidad el dejar vivas frases o expresiones sin sentido jurídico alguno de la misma manera que es rechazado todo fallo sobre materias incomprensibles desde la óptica jurídica. Como parte de este criterio, la Corte ha estimado que el juicio sobre la inconstitucionalidad de las reglas sometidas a él, debe ser eficaz y en manera alguna inocuo puesto que su deber es el de producir una decisión definitiva acerca de la preceptiva controlada. Esto último no podría ocurrir si, no obstante la declaración que retire del orden jurídico una disposición, por ser inexequible, otra norma perteneciente al mismo cuerpo jurídico, mantiene idéntica orden.

En el caso sub judice se conjugan dos exigencias:

a) La acusación contra expresiones jurídicas que guarden integridad y tengan significación autónoma, y

b) El carácter definitivo del control, cuando exige que su pronunciamiento tenga efectos ciertos y no sea inocuo porque sobrevive la misma regla de derecho al figurar en otro lugar del cuerpo normativo del cual haga parte.

Lo dicho frente a la acusación del demandante tiene estas consecuencias:

1. La parte del inciso 2o del artículo 12 de la Ley 21 de 1988 no tiene en sí misma un efecto jurídico autónomo porque el actor suprimió de la materia acusada el sujeto al cual se le aplicaría la consecuencia en ella establecida, es decir, como dice el texto, a "los trabajadores oficiales tendrán derecho...". Las frases siguientes no tienen una comprensión jurídica que las haga independientes desde el punto de vista conceptual y lo que quedaría de la norma (transcrita entre comillas) carece de sentido alguno. Es evidente que la regla así acusada no puede ser confrontada con el orden superior y cualquier declaración sobre su pertinencia constitucional resultaría en una confusión, antes que en una decisión esclarecedora y definitiva. Vale advertir que en este caso no podría acudirse a una remisión legislativa para resolver el problema planteado porque la Ley 21 de 1988 no trata el tema en otro lugar.

2. Los artículos 8o y 9o del Decreto Extraordinario No. 1586 de 1989 se ubican integralmente en el contenido del artículo 12 de la Ley 21 de 1988 y reiteran la opción que él dispone al precisar que el derecho del trabajador a ser reincorporado en las plantas de personal de las empresas que se creen con apoyo en la Ley 21 y en los demás organismos oficiales, es incompatible con la indemnización originada en la pérdida del empleo por la terminación jurídica del cargo que ocupaba el trabajador,

3. Como la demanda tiene el defecto expuesto en la primera consideración, las acusaciones y el fallo sobre los artículos 8o y 9o del Decreto Extraordinario 1586 de 1989 serían, en consecuencia, inocuos porque lo sustancial de lo allí tratado está en la Ley 21 de 1988, que permanecería vigente, aunque estos artículos sufrieran el juicio de inconstitucionalidad y fueran declarados inexequibles.

Las consideraciones anteriores conducen, pues, a una sentencia inhibitoria por los vicios de la demanda ya anotados.

IV. DECISION

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, previo estudio de su Sala Constitucional y oído el concepto del señor Procurador General de la Nación,

RESUELVE:

Inhibirse de decidir sobre la exequibilidad del inciso 2o del artículo 12 de la Ley 21 del 1o de febrero de 1988 en la parte demandada y los artículos 8o y 9o del Decreto Extraordinario No. 1586 de 1989, expedido por el Presidente de la República, debido a ineptitud sustancial de la demanda,

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta judicial y archívese el expediente.

Pablo J. Cáceres Corrales, Presidente; Rafael Baquero Herrera, Jorge Carreño Luengas, Ricardo Calvete Rangel, Manuel Enrique Daza Aívarez, Guillermo Duque Ruiz, Pedro Augusto Escobar Trujillo. Gustavo Gómez Velásquez, Carlos Esteban Jaramillo Schloss, Ernesto Jiménez Díaz, Pedro Lafont Pianetta, Rafael Méndez Arango, (con salvamento de voto); Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero, Dídimo Páez Velandia, (Salvo voto); Jorge Iván Palacio Palacio, Simón Rodríguez Rodríguez, Rafael Romero Sierra, Edgar Saavedra Rojas, Jaime Sanín Greiffenstein, (con salvamento de voto); Hugo Suescún Pujols, Juan Manuel Torres Fresneda, Jorge Enrique Valencia M., Ramón Zúñiga Valverde.

Blanca Trujillo de Sanjuán

Secretaria General

SALVAMENTO DE VOTO

Respetuosamente nos permitimos salvar el voto en la sentencia del expediente 2247 porque consideramos que ciertamente la decisión que debió recaer sobre el articulo 12 de la Ley 21 de 1988, parcialmente acusado, debió ser inhibitoria pero por sustracción de materia y no por faltarse a la regla de la proposición jurídica completa; creemos además que como consecuencia de la inhibición por este motivo, el fallo debió haber sido de fondo con relación a los artículos 8o y 9o del Decreto 1586 de 1989.

Acontece, en efecto, que precisamente el artículo 8^o del Decreto 1586 de 1989 subrogó el artículo 12 de la Ley 21 de 1988, pues reguló de manera exhaustiva y total el fenómeno o supuesto al que se refería esta última norma, a saber, los derechos o situación legal de "los trabajadores oficiales que sean desvinculados como consecuencia de la supresión del cargo" y lo hizo acogiendo en parte la misma preceptiva que había dispuesto la ley -lo cual ya representa que la base de la validez formal del precepto es distinta y, por lo tanto, la disposición es otra, esto es, la nueva exclusivamente- pero también apartándose de ella, pues a las alternativas dadas al trabajador cesante para aceptar una nueva vinculación o la indemnización respectiva, agregó la posibilidad de que se le concediera a tal trabajador cesante la pensión a que tuviere derecho. De manera, entonces, que las dos normas coinciden parcialmente, pero la razón de validez formal deja subsistente solamente la última; además, en parte, el contenido de la norma posterior es nuevo, y en total, representa la regulación sistemática de la situación jurídica planteada, de manera tal que se ha operado la derogatoria por subrogación.

Por lo anterior es por lo que decimos que la decisión debió ser en esa parte inhibitoria pero por carencia actual de objeto.

Así, luego, desvinculadas o separadas las normas de la ley de las del decreto, no hay razón para sostener que la proposición jurídica rota en la acusación de aquélla se comunicó a éstas, y en consecuencia, esta decisión debió haber sido de mérito,

Fecha, ut supra.

Dídimo Páez Velandia, Rafael Méndez Arango, Jaime Sanin Greiffenstein,