SENTENCIA NÚMERO 78

FACULTADES EXTRAORDINARIAS

RESUMEN

El que se modifiquen o derogen <sic> normas anteriores, no supone que se incurra en inconstitucionalidad, pues en la habilitación extraordinaria se halla incluida dicha facultad; expresándose además que el derecho es dinámico.

Norma demandada: artículos Nos. 11, 12, 18, 19, 20, 21 y 23 (parcial) del Decreto 1473 de 1990. Estructura Jurídica, naturaleza y funciones del Instituto Nacional de Salud.

Corte Suprema de Justicia

Sala Plena

Referencia: Expediente No. 2240.

Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos números 11, 12, 18, 19, 20, 21 y 23 (parcial) del Decreto Extraordinario 1473 de julio 9 de 1990, expedido por el Presidente de la República. Temas: Estructura jurídica, naturaleza y funciones del Instituto Nacional de Salud.

Actor: José Antonio Galán Gómez.

Magistrado Ponente: Dr. Pablo J. Cáceres Corrales.

Aprobada según Acta No. 22.

Bogotá, D.E., mayo treinta (30) de mil novecientos noventa y uno (1991).

I. EL CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD:

ANTECEDENTES Y COMPETENCIA

El ciudadano señor José Antonio Galán Gómez, en ejercicio de la acción pública, consagrada por el artículo 214 de la Constitución, solicita a la Corte Suprema de Justicia declare inexequibles los artículos números 11, 12, 18, 19, 20, 21 y 23 (parcial) del Decreto Extraordinario No. 1473 del 9 de julio de 1990 "por el cual se reorganiza el Instituto Nacional de Salud", expedido por el Presidente de la República en uso de las facultades extraordinarias que le confirió la Ley 10 de 1990.

A. LAS NORMAS DEMANDADAS

1. Los textos acusados

Las normas acusadas son las siguientes:

«DECRETO No. 1473 de 1990

(Julio 9)

"Artículo 11. El patrimonio del Instituto, estará formado por:

Los bienes que actualmente le pertenecen;

Las partidas que con destino a él se incluyan en el presupuesto nacional;

El valor de los derechos causados por la vigilancia sanitaria de medicamentos, productos biológicos, alimentos, bebidas, cosméticos y demás elementos que puedan tener impacto en la salud individual y colectiva;

Los recursos provenientes de la venta de productos biológicos y químicos y de la prestación de servicios;

El producto de las donaciones y subvenciones que reciba el Instituto de entidades públicas y privadas, nacionales o internacionales, y de personas naturales;

Los demás bienes que adquiera a cualquier título, en su condición de persona jurídica."

''Artículo 12. Control fiscal. La Contrataría General de la República ejercerá la vigilancia sobre los bienes y fondos del Instituto, por medio de auditores de su dependencia y con aplicación de reglamentos especiales acordes con la índole de la entidad y la naturaleza de las actividades a ella encomendadas, de modo que se deje a salvo su autonomía administrativa y se haga expedito su funcionamiento."

"Artículo 18. Salvo disposición legal en contrario, los actos administrativos que dicte el Instituto en cumplimiento de sus funciones, estarán sujetos a los procedimientos administrativos contemplados en el Código Contencioso Administrativo. Así mismo, la competencia de los jueces para conocer de ellos y de los demás actos, hechos y operaciones que realice, se rige por las normas del citado Código y demás normas que lo reglamenten, modifiquen, adicionen o sustituyan."

'Artículo 19. El régimen contractual del instituto, así como las adquisiciones de bienes y servicios, se ceñirán a las normas vigentes sobre la materia."

'Artículo 20. Las personas que presten sus servicios en el Instituto, son empleados públicos y están sujetos al régimen legal vigente para el personal vinculado a los organismos pertenecientes al subsector oficial del sistema de salud."

"Artículo 21. Los empleos de la planta de personal del instituto pertenecen a la carrera administrativa, con excepción de los siguientes;

Los de director, subdirector, secretario general, secretario de junta, secretario privado, asesor, consejero, jefe de oficina, jefe de división y los demás empleos de jefe de dependencia que tengan una jerarquía superior a jefe de sección;

Los empleos del despacho del director;

Los empleos de manejo;

Los empleos de tiempo parcial."

"Artículo 23. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias, en especial el Decreto-ley 671 de 1975."

De este último artículo se demanda únicamente la expresión que aparece destacada.

2. El contenido de las normas demandadas

Pertenecen las reglas transcritas a un cuerpo jurídico general que, con apoyo en la Ley 10 de 1990, reorganizó el sistema nacional de salud, lo dotó de recursos financieros para el cumplimiento de sus fines, creó o reformó instituciones del sector, dispuso reglas de aplicación nacional y local para su funcionamiento y la adecuada prestación de este tipo de asistencia por parte de personas de derecho público o derecho privado y adoptó una normativa específica sobre el personal adscrito al sistema de salud (clasificación de empleos, régimen de carrera administrativa, concursos, régimen disciplinario, prestaciones, comisiones, etc.) y acerca de los aspectos fiscales y tarifarios de las instituciones competentes para atender los servicios de salud y asistencia públicas.

Las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 10 de 1990, que atañen a las disposiciones demandadas, figuran en su artículo 51, así:

"Artículo 51. Codificación y adecuación institucional. Concédense facultades extraordinarias al Presidente de la República, por el término de seis meses, a partir de la vigencia de la presente ley para:

Codificar todas las disposiciones relativas a la organización y administración de la prestación de los servicios de salud, incluidas las de la presente ley;

Reformar la estructura administrativa, naturaleza jurídica y funciones del Ministerio de Salud y de sus entidades adscritas, para adecuarlas a las normas de esta Ley, pudiendo crear y organizar como establecimiento público el Fondo Nacional Hospitalario;

Regular la nueva vinculación laboral de los empleados y trabajadores, en los casos de los artículos 16 y 22 de esta Ley, sin liquidación de sus prestaciones económicas causadas, y los términos, condiciones y mecanismos para garantizar la transferencia de los valores correspondientes a tales prestaciones o sistemas de concurrencia, en el pago de las mismas. »

B. LAS RAZONES DE LA DEMANDA: EL EXCESO EN EL USO DE LAS FACULTADES EXTRAORDINARIAS

Señala el demandante que las facultades conferidas mediante la Ley 10 de 1990 al Presidente de la República se contraían a reformar la estructura administrativa naturaleza jurídica y funciones del Ministerio de Salud y de sus entidades adscritas... "atribuciones extraordinarias que en su sentir no le habilitaban para disponer lo tratado en el Decreto No. 1473 de 1990, a saber:

Derogar el Decreto 671 de 1975 en su totalidad sino para reformarlo;

Reformar la composición del patrimonio del Instituto Nacional de Salud;

Señalar a la Contrataría General de la República como el organismo que deba ejercer el control fiscal de ese Instituto;

Fijar el régimen jurídico de los actos de esa entidad de conformidad con el Código Contencioso Administrativo y la competencia que ese mismo estatuto señala para desatar los conflictos que deban ser resueltos jurisdiccionalmente;

Disponer que las normas vigentes sobre la materia regularán el régimen contractual puesto que ellos los gobierna el Decreto 222 de 1983;

Decretar que los empleados públicos del citado Instituto estarán sujetos al régimen legal vigente para el sector de la salud, y

Determinar cuáles empleos pertenecen a la carrera administrativa.

Sostiene que esas determinaciones pertenecen a la órbita legislativa del Congreso de la República y que la ley no confería atribuciones al Presidente ni en esas materias ni para derogar el Decreto 671 de 1975, puesto que tan sólo la Ley permitía reformarlo. En estas condiciones el demandante estima violados los artículos 55, 59, 60, 62, 76, No. 10 y 118, No. 8 de la Constitución Política de Colombia.

C. LA COMPETENCIA DE LA CORTE

Las normas demandadas pertenecen al Decreto Extraordinario No. 1473 de 1990 dictado en uso de las facultades que la Ley 10 de 1990 confirió pro témpore al Presidente de la República, con base en el artículo 76, numeral 12 de la Constitución Política. Tal naturaleza indica que de conformidad con las reglas contenidas en el artículo 214 fundamental, la Corte es competente para estudiar su constitucionalidad.

II. EL CONCEPTO DEL SENOR PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

Dentro de la oportunidad legal el señor Procurador rindió su concepto y solicitó se declare la constitucionalidad de las normas demandadas por estos motivos:

A. El uso de las precisas facultades extraordinarias

Después de anotar que el Presidente de la República utilizó las habilitaciones extraordinarias dentro del término previsto en la respectiva ley, indica que a su juicio la materia acusada se acomoda al ámbito de las facultades extraordinarias por cuanto el artículo 51 de la Ley 10 de 1990 permitió al Presidente que regulara el Instituto Nacional de Salud, entidad adscrita al Ministerio del ramo, en lo pertinente a los órganos que lo componen, sus funciones, su patrimonio, la forma de contratación, la entidad fiscalizados, el tipo de actos que expida, la calidad de sus empleados y la vinculación a la carrera administrativa. Todas estas disposiciones se acomodan a lo previsto en la Ley 10 puesto que son conceptos que hacen parte de la estructura, naturaleza y funciones de una entidad de derecho público. Así lo ha indicado la jurisprudencia que transcribe el Procurador, especialmente la sentencia de octubre 9 de 1975 (Mag. Pon. L. Sarmiento Buitrago), donde se indica que la estructura de la administración no sólo implica la creación de los grandes elementos que la integran, sino, además, la determinación de sus funciones, relaciones jurídicas y las demás reglas propias de su dinámica administrativa. De la misma manera, interpretando la Reforma Constitucional de 1968, la Corte enseñó en jurisprudencia del 28 de octubre de 1976 (Mag, Pon. E. Sarria), cuáles elementos componían la naturaleza de los establecimientos públicos y, ante todo, sus características como la personería jurídica, el patrimonio independiente y la autonomía administrativa. Su funcionamiento, resaltó la Corte, estaría sujeto a los controles fiscales y demás que la Constitución y la ley ha previsto.

B. La derogatoria de las normas anteriores

Recuerda el Procurador la Sentencia de la Corte del 21 de octubre de 1970 (Mag. Pon. H. Toro Agudelo) acerca de la facultad que el Congreso confiere al Presidente para modificar la normatividad que resulte en conflicto con aquella que se expide en uso de las habilitaciones extraordinarias, doctrina según la cual "... el hecho de que por el ejercicio de semejantes facultades puedan llegar a modificar o derogar disposiciones legales preexistentes, no las vicia de inconstitucionalidad, pues la Carta no da a las leyes el carácter de inmutables sino que, por el contrario, atribuye al legislador la potestad de sustituirlas o dejarlas sin vigor, la cual puede ejercer por sí mismo, o, para el caso del artículo 76 numeral 12, cuando de ella inviste al Gobierno, a través de facultades precisas para regular ciertas materias, mediante decretos que así tienen completa fuerza de leyes. Y es obvio que si. las autorizaciones se otorgan para dictar semejantes estatutos, necesariamente han de alcanzar basta la derogación o modificación de las normas preexistentes incompatibles con el nuevo ordenamiento".

Los anteriores conceptos jurisprudenciales son suficientes para que el Procurador sostenga que la derogatoria del Decreto 671 de 1975 es apenas una consecuencia de implantar cabalmente, según la ley de habilitaciones, la nueva regulación sobre la naturaleza, estructura y funciones del Instituto Nacional de Salud, por lo cual los artículos del Decreto 1473 de 1990 de que trata la demanda, se avienen con la Constitución Nacional y así pide que lo declare esta Corporación.

III. LAS CONSIDERACIONES DE LA CORTE

Entra a decidir esta Corporación el asunto sometido al juicio constitucional, considerando que el proceso se ha cumplido debidamente en todas sus etapas.

Los puntos a estudiar se concretan al contenido de las expresiones de la ley de facultades que le permite al Presidente de la República reformar la estructura administrativa, naturaleza jurídica y funciones del Ministerio de Salud y sus entidades adscritas como el Instituto Nacional de Salud, cuya reorganización, en algunos puntos, demanda el actor. Es de advertir que el instituto fue adscrito al Ministerio por el artículo 3o del Decreto Extraordinario No. 671 de 1975.

Para resolver el problema se han de precisar algunos conceptos incorporados al régimen de las entidades estatales. Está bien definido en la Norma Fundamental que una de las funciones propias de la potestad legislativa es la de determinar la estructura del aparato estatal a partir de los principios organizativos que ella misma consagra para este propósito. La separación de poderes, la clasificación de los componentes de la administración nacional (ministerios, departamentos administrativos, establecimientos públicos), su naturaleza, su régimen jurídico, el sistema de remuneración y las condiciones laborales de los empleados y trabajadores, las categorías de los empleos, la autonomía jurídica, el patrimonio, el régimen de sus actos y contratos y, por supuesto, los controles fiscales, administrativos, jurisdiccionales de sus actuaciones y de las conductas de los funcionarios, son reglas propias, normales e indispensables para la conformación de la institucionalidad del Estado. Sin estos elementos sería imposible configurar la estructura del Poder Público.

Todo ello se engarza a la naturaleza jurídica de las entidades creadas y reguladas y a la definición, según la respectiva materia de que trate, del listado de sus funciones. Práctica y jurídicamente, todos esos conceptos son indispensables en cualquier legislación que pretenda afectar el esquema, el contenido, el ejercicio y los controles del Poder Público.

Por esto no encuentra la Corte ruptura alguna entre las facultades conferidas al Presidente por la Ley 10 de 1990 y las normas acusadas, tal como figura en los argumentos del Actor. Precisamente el contenido de la habilitación descrita en la letra b) del artículo 51 de la Ley atañe a la estructura, naturaleza y funciones de una entidad adscrita al Ministerio como lo es el Instituto Nacional de Salud (cfr. Decreto Extraordinario 671 de 1975, art. 3°) y, por lo tanto, a su patrimonio, a los controles fiscales, administrativos y jurisdiccionales, al régimen contractual y a la categoría de los cargos públicos de su planta de personal. Es más, varias de las normas acusadas se limitan a remitir al régimen que para cada materia, fiscal, contractual, laboral, contencioso y de tramitación administrativa, establezca la legislación vigente. Las relativas al control fiscal y al contencioso administrativo son, como debe saberse, de estirpe constitucional.

Finalmente, y de acuerdo con el concepto del señor Procurador con apoyo en la jurisprudencia de esta Corporación, el ejercicio de tan precisas facultades puede entrañar la modificación y aún la derogatoria del esquema normativo que hasta ese momento regulaba la estructura y las gestiones de la entidad pública correspondiente. Por ello cabe dentro de las facultades extraordinarias la derogación de aquellas normas preexistentes que resulten incompatibles con el nuevo régimen que la ley ha autorizado expedir al Presidente como es el caso del Decreto extraordinario No. 671 de 1975 cuyas materias quedan tratadas por el nuevo estatuto.

El diseño de esa parte de la institucionalidad, referida precisamente a los puntos de que hablan los artículos demandados del Decreto Extraordinario No. 1473 de 1990 es pues, el fin de la política legislativa contenida en las autorizaciones del artículo 51 de la Ley 10 de 1990, por lo cual la Corte no encuentra quebranto alguno del orden fundamental expresado en los artículos 55 y 118, No. 8 de la Constitución y en aquellos que el actor estima desconocidos de manera indirecta por las disposiciones impugnadas. Basta lo dicho para declarar, en consecuencia, su constitucionalidad.

IV. DECISION

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, previo estudio de su Sala Constitucional y oído el concepto del señor Procurador General de la Nación,

RESUELVE:

Son exequibles los artículos 11, 12, 18, 19, 20, 21 y 23 en la parte que dice"... en especial el Decreto-ley 671 de 1975", del Decreto Extraordinario No. 1473 del 9 de julio de 1990, por el cual el Presidente de la República reorganizó el Instituto Nacional de Salud, por cuanto en su expedición no excedió la ley de facultades.

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

Pablo J. Cáceres Corrales, Presidente; Rafael Baquero Herrera, Jorge Carreño Luengas, Ricardo Calvete Rangel, Manuel Enrique Daza Alvarez, Guillermo Duque Ruiz, Pedro Augusto Escobar Trujillo, Gustavo Gómez Velásquez, Carlos Esteban Jaramillo Schloss, Ernesto Jiménez Díaz, Pedro Lafont Pianetta, Rafael Méndez Arango, Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero, Dídimo Páez Velandia, Jorge Iván Palacio Palacio, Simón Rodríguez. Rodríguez, Rafael Romero Sierra, Edgar Saavedra Rojas, Jaime Sanín Greiffenstein, Hugo Suescún Pujols, Juan Manuel Torres Fresneda, Jorge Enrique Valencia M., Ramón Zúñiga Valverde.

Blanca Trujillo de Sanjuán

Secretaria