SENTENCIA NÚMERO 61

FACULTADES EXTRAORDINARIAS

RESUMEN

La delegación o desplazamiento de la función en otros órganos del Estado del nivel seccional, tiene como fin descongestionar los órganos superiores de la administración, facilitando el cumplimiento de la misma y acercando de esta manera la administración a los administrados.

Exequibles los artículos 40, 41, 47 y 56 del Decreto 1900 de 1990. En cuanto a los demás artículos remite a sentencia No. 53 de 1991.

Corte Suprema de Justicia

Sala Plena

Referencia: Expediente No. 2229.

Acción de inexequibilidad contra una parte de los artículos 4°, 35, 37, 43 y 66 y contra los artículos 33, 15, 34, 40, 41, 47 y 56 en su integridad del Decreto 1900 de 1990.

Actor: César Castro Perdomo.

Magistrado Sustanciador: Dr. Rafael Méndez Arango.

Aprobada según Acta No. 16.

Bogotá, D. E., abril veinticinco (25) de mil novecientos noventa y uno (1991).

I. ANTECEDENTES

El ciudadano César Castro Perdomo ha demandado ante esta Corporación, por razones de inconstitucionalidad una parte de los artículos 4^o, 35, 37, 43 y 66 y la totalidad de los artículos 13, 15, 34, 40, 41, 47 y 56 del Decreto 1900 de 1990.

La demanda fue admitida oportunamente y de ella se dio traslado al Procurador General de la Nación quien emitió concepto dentro del término, por tanto es procedente que la Corte decida sobre la inexequibilidad propuesta.

II. NORMAS ACUSADAS

Su tenor literal es como sigue:

«DECRETO NUMERO 1900 DE 1990

(Agosto 19)

"Por el cual se reforman las normas y estatutos que regulan las actividades y servicios de telecomunicaciones y afines."

"DECRETA:

"Artículo 4o. Las telecomunicaciones son un servicio público a cargo del Estado, que lo prestará por conducto de entidades públicas de los órdenes nacional y territorial en forma directa, o de manera indirecta mediante concesión, de conformidad con lo establecido en el presente decreto.

La prestación de estos servicios en el ámbito departamental, distrital o municipal, podrá hacerse también por asociaciones formadas entre cualquiera de las entidades mencionadas en los dos incisos anteriores, previa autorización de la entidad territorial respectiva.

"La prestación de los servicios de telecomunicaciones dentro del ámbito departamental, distrital o municipal, podrá hacerse en la modalidad de gestión indirecta por personas naturales o jurídicas de derecho privado o por sociedades de economía mixta, a través de concesión otorgada, mediante contrato o en virtud de licencia, por la entidad territorial correspondiente.

"Artículo 35. La prestación de servicios de telecomunicaciones, entre localidades del territorio nacional, podrá hacerse en la modalidad de gestión directa, por la Nación o entidades descentralizadas del orden nacional, o por asociaciones formadas por entidades territoriales o sus entidades descentralizadas, autorizadas por el Ministerio de Comunicaciones.

"La prestación de servicios de telecomunicaciones, entre localidades del territorio nacional, podrá hacerse en la modalidad de gestión indirecta, mediante concesión otorgada por el Ministerio de Comunicaciones a personas naturales o jurídicas privadas o a sociedades de economía mixta. En estos casos se requiere autorización expresa de las localidades.

"Artículo 13. Las concesiones de servicios de telecomunicaciones de que trata el presente decreto deberán otorgarse de modo tal que se promuevan la eficiencia, la libre iniciativa y competencia, la igualdad de condiciones en la utilización de los servicios y la realización plena de los derechos a la información y al libre acceso a los servicios de telecomunicaciones.

"Artículo 15. La red de telecomunicaciones del Estado comprende además, aquellas redes cuya instalación, uso y explotación se autoricen a personas naturales o jurídicas privadas para la operación de servicios de telecomunicaciones, en las condiciones que se determinan en el presente decreto.

"Parágrafo. El Gobierno Nacional podrá autorizar la instalación, uso y explotación de redes de telecomunicaciones, aun cuando existan redes de telecomunicaciones del Estado.

"Artículo 34. La prestación de los servicios de telecomunicaciones dentro del territorio nacional podrá hacerse, en gestión directa, por las entidades territoriales o por las entidades descentralizadas adscritas o vinculadas a estas, en el ámbito de su jurisdicción.

"La Nación o las entidades descentralizadas del orden nacional podrán prestar estos servicios dentro del ámbito departamental, distrital o municipal, previa autorización de la entidad territorial respectiva.

"Artículo 37. La prestación de los servicios básicos de telecomunicaciones internacionales se hará exclusivamente en gestión directa por personas de derecho público pertenecientes al orden nacional y especialmente autorizadas para el efecto por el Gobierno Nacional, sin perjuicio de las disposiciones especiales aplicables a los servicios de radiodifusión sonora y de televisión.

"Parágrafo. También podrán ser autorizadas para prestar esta clase de servicios, empresas industriales y comerciales del Estado del orden nacional en las cuales participen asociaciones conformadas por entidades descentralizadas de cualquier orden territorial.

"Artículo 40.  Las concesiones para la prestación de servicios de telecomunicaciones serán otorgadas de conformidad con los siguientes criterios:

"Servicios básicos. Podrán otorgarse a sociedades especializadas debidamente constituidas.

"Servicios de difusión. Podrán otorgarse mediante contratación directa, con la salvedad indicada en el artículo siguiente.

"Servicios telemáticos y de valor agregado. Se otorgarán mediante licencia, en régimen de libre competencia, para el servicio tanto nacional como internacional.

"Servicios especiales. Se otorgarán mediante licencia.

"Parágrafo. Los concesionarios de servicios básicos no podrán prestar servicios telemáticos o de valor agregado sin la correspondiente licencia.

Artículo 41. Los contratos de concesión de servicios de telecomunicaciones que tengan como objeto la operación y explotación de las distintas modalidades de servicios básicos y de servicios de difusión para su prestación en gestión indirecta, son contratos administrativos que se rigen por las normas del Decreto-ley 222 de 1983 o por las disposiciones que lo sustituyan, modifiquen o adicionen o por el presente decreto.

"Las entidades territoriales se regirán por sus normas de contratación.

"Artículo 43. Las concesiones para la prestación de los servicios de telecomunicaciones serán otorgadas por el Ministerio de Comunicaciones. Podrán ser otorgadas también por las entidades territoriales o las asociaciones legalmente constituidas en que éstas participen, en el ámbito de su jurisdicción, con la autorización previa del Ministerio de Comunicaciones que podrá ser específica o por tipo de servicio.

''Si un operador público o privado no garantiza la adecuada prestación del servicio, su calidad y la ampliación de su cobertura, el Ministerio de Comunicaciones, podrá excepcionalmente disponer que el servicio sea asignado a una entidad pública especializada u otorgado en concesión.

"Artículo 47. En atención al principio de libre competencia, los operadores de servicios que se requieran como soporte para la conducción de otros servicios no podrán negarse a su prestación, a menos que medie justa causa comprobada.

"Artículo 56. El Ministerio de Comunicaciones podrá delegar a aquellos organismos del Estado que estén facultados para otorgar concesiones de servicios de telecomunicaciones, dentro del ámbito de su jurisdicción, el ejercicio de las funciones de sanción, inspección y vigilancia, previstas en este título.

El concepto de la violación lo sustenta, en términos generales, en que la ley citada no le confirió competencia al Presidente para romper "el monopolio estatal de las telecomunicaciones" y, sin embargo, los preceptos acusados permiten que en el campo de la telefonía urbana, rural, nacional e internacional, las personas privadas prestan ese servicio en libre competencia.

Reseña las disposiciones legales que en su sentir establecieron "el monopolio estatal de las telecomunicaciones en el país", haciendo énfasis en que a partir de la reforma administrativa de 1968, la ley dispuso expresamente que los servicios de telecomunicaciones se prestarán exclusivamente por la Empresa Nacional de Telecomunicaciones y que a ella correspondería en nombre del Estado ejercer "el monopolio del Estado de las telecomunicaciones dentro del territorio nacional y en conexión con el exterior, sin perjuicio de los derechos que sobre el particular tenían los departamentos y municipios".

Apoyado en lo anterior concluye que el Presidente no estaba habilitado para autorizar la prestación del servicio de telecomunicaciones por personas distintas de la Nación ni por las particulares.

Considera que el decreto parcialmente impugnado es desarrollo de las facultades previstas en el numeral 5º del artículo 14 de la Ley 72 de 1989 y que de ellas no se desprende atribución para realizar intervención económica en la empresa privada de telefonía nacional e internacional, pues sólo el artículo 32 de la Constitución Nacional da base para aquella intervención.

Expresa, además, que las facultades sólo fueron otorgadas para reformar normas o estatutos que estuviesen rigiendo el 20 de diciembre de 1989 -fecha de expedición y vigencia de la ley habilitante-, y en ese momento no existían normas o estatutos que regularan la prestación del servicio público de telefonía nacional e internacional por la empresa privada en libre competencia.

Como consecuencia de la alegada extralimitación de las facultades extraordinarias, explica que el Presidente invadió la órbita del legislador y no ejerció sus funciones en los términos que la Constitución establece.

"Artículo 66. El presente decreto rige a partir de su promulgación y deroga las disposiciones que le sean contrarias.

"Publíquese y cúmplase.

"Dado en Bogotá, D. E., a 19 de agosto de 1990."»

(Se destacan en lo pertinente los artículos que son objeto de acusación parcial).

III. NORMAS CONSTITUCIONALES QUE SE ESTIMAN VIOLADAS

V. CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN

Para el actor las disposiciones objeto de la acción quebrantan el artículo 118-8 y consecuencialmente los artículos 55 y 2° de la Carta Política, porque el Presidente al dictarlas excedió las facultades extraordinarias que le otorgó el Congreso por virtud de la Ley 72 de 1989.

IV.   LA VISTA FISCAL

Mediante Oficio No. 1650 de diciembre 5 de 1990 el Procurador emitió el concepto de rigor, en el cual comienza por recordar que en oportunidad anterior se pronunció sobre los artículos 4º, 13, 15, 34, 35, 37, 43 y 66, acusado nuevamente en este proceso, y por consiguiente reitera y transcribe los argumentos que expuso con ocasión de la demanda anterior.

Respecto a los artículos 40, 41, 47 y 56 pide a la Corte declarar su exequibilidad, pues la simple comparación de su contenido con la ley de facultades le permite concluir que el Ejecutivo se ajustó a ella, "en la medida en que tales materias constituyen un desarrollo de la figura del contrato administrativo de concesión y de las formas de control del Estado por medio de organismos especiales en la mencionada actividad".

Sin embargo, reitera la petición que formuló dentro del proceso 2226, en el sentido de que la Corte se abstenga de decidir sobre el artículo 4°, porque las expresiones impugnadas carecen de autonomía jurídica.

V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

a) Competencia

Dado que las normas demandadas fueron dictadas en ejercicio de facultades conferidas al Presidente con arreglo al artículo 76-12 de la Carta, corresponde a la Corte decidir sobre su constitucionalidad, según lo previene el artículo 214 ibídem.

b) Cosa juzgada

Los artículos 4°, 13, 15, 34, 35, 37, 43 y 66, fueron demandados con el mismo alcance, bajo el mismo cargo y por el mismo demandante dentro del proceso No. 2226, que la Corte falló mediante la sentencia No. 53 de 25 de abril de 1991, en la cual decidió:

"Son exequibles los artículos 4^o en sus expresiones 'y territorial' y 'o de manera indirecta mediante concesión'; 13; 15; 34; 35 en su expresión: 'o por asociaciones formadas por entidades territoriales o sus entidades descentralizadas'; el parágrafo del artículo 37; 43 en la segunda parte de su inciso primero que dice: 'podrán ser otorgadas también por entidades territoriales o las asociaciones legalmente constituidas en que éstas participen, en el ámbito de su jurisdicción, con la autorización previa del Ministerio de Comunicaciones que podrá ser específica o por tipo de servicio' y 66 parcialmente en cuanto tiene relación con los artículos anteriores acusados, del Decreto 1900 de 1990, 'por el cual se reforman las normas y estatutos que regulan las actividades y servicio de telecomunicaciones y afines', por cuanto no desbordan las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República mediante la Ley 72 de 1989 y el decreto fue expedido en el término previsto en ella.

En la parte motiva del citado pronunciamiento la Corte desvirtuó las acusaciones de inconstitucionalidad que se esgrimen ahora y, en forma detallada y extensa, se ocupó de precisar el concepto de monopolio como arbitrio rentístico que autoriza el artículo 31 de la Constitución Nacional y lo distinguió de la relación del Estado con el espacio y su posibilidad de regular el uso y aprovechamiento del espectro electromagnético y los canales radioeléctricos para la satisfacción de la necesidad de comunicaciones de la sociedad, dentro de un régimen de servicio público que corresponde definir al legislador. Por consiguiente, conforme al principio de cosa juzgada que rige las sentencias de constitucionalidad, se ordenará estar a lo ya resuelto, ya que no existe razón alguna que justifique análisis o decisión distinta.

c) Constitucionalidad de los artículos 40, 41, 47 y 56 del Decreto 1900 de 1990

Como se advirtió al resumir las razones de la demanda, el motivo del cuestionamiento de los artículos citados es el genérico de exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias. Para efectos del estudio del cargo, resulta entonces útil transcribir el artículo 14 de la Ley 72 de 1989.

«LEY 72 DE 1989

(Diciembre 20)

"Artículo 14. De conformidad con el numeral 12 del artículo 76 de la Constitución Nacional, revístese a] Presidente de la República de facultades extraordinarias por el término de ocho (8) meses contados a partir de la vigencia de la presente ley para que dentro del marco general de esta ley:

"1. Fije las funciones que, en atención a los adelantos tecnológicos en el sector de las telecomunicaciones, deba ejercer el Ministerio de Comunicaciones.

"2. Establezca la estructura administrativa del Ministerio de Comunicaciones, con el objeto de que se cumplan las funciones asignadas a éste, como entidad encargada de la planeación, regulación y control de todos los servicios del sector de comunicaciones.

"3. Cree, suprima, fusione, reclasifique y denomine los cargos que la nueva estructura administrativa del Ministerio demande, asigne sus funciones y fije la escala de remuneración de los funcionarios del Ministerio de Comunicaciones, respetando los derechos adquiridos por los trabajadores.

"4. Fusione o suprima las entidades adscritas o vinculadas al Ministerio de Comunicaciones, reasigne sus funciones y recursos, y cree entidades que tengan a su cargo la prestación de determinados servicios de telecomunicaciones o la gestión de recursos financieros para el desarrollo y fomento de estos servicios, y fije sus respectivas estructuras, plantas de personal y escalas de remuneración, respetando los derechos adquiridos por los trabajadores.

"5. Reforme las normas y estatutos que regulan las actividades y servicios de que trata el artículo 3º de la presente ley.

''6. Dictar las disposiciones necesarias para la conveniente y efectiva descentralización y desconcentración de sus servicios y funciones."

Pone de resalto la Corporación que el Presidente al expedir el Decreto 1900 de 1990 para reformar las normas y estatutos que regulan las actividades y servicios de telecomunicaciones y afines, invocó las facultades que le otorgó el artículo 14 de la Ley 72 de 1989. No es posible entonces asumir, en contra del prolegómeno del citado ordenamiento, que sólo estaba desarrollando las atribuciones previstas en el numeral 5º, como lo afirma el actor.

De otra parte, tiénese en cuenta que las facultades contenidas en los seis numerales del artículo l4 deben interpretarse integralmente buscando las respectivas concordancias, pues todas ellas apuntan al ordenamiento de la prestación del servicio de telecomunicaciones. Además, por voluntad expresa el legislador ordinario, dichas atribuciones debían ejercerse dentro del marco general de la ley habilitante, vale decir, con sujeción a los nuevos conceptos y principios sobre organización de las telecomunicaciones definidos en la ley y a los lineamientos trazados para la concesión de servicios autorizada por ella. Es éste el entendimiento lógico que fluye del contenido de la ley de facultades extraordinarias.

Así las cosas, "se advierte que el artículo 5^o de dicha ley define las telecomunicaciones como un servicio público que el Estado prestará directamente o a través de concesiones que podrá otorgar en forma exclusiva a personas naturales o jurídicas colombianas, reservándose en todo caso la facultad de control y vigilancia. Tales concesiones por permisión de la propia ley pueden otorgarse por medio de contratos o de licencia (artículo 7º).

Por tanto, no advierte la Corte discordancia entre las facultades conferidas y la materia que desarrollan los artículos acusados, pues puntualizan los criterios conforme a los cuales deberá otorgarse a los particulares concesión para la prestación de los servicios de telecomunicaciones, reitera para los contratos de concesión la condición de contratos administrativos y los sujeta, en lo no previsto, al régimen ordinario de contratación tanto en el nivel nacional como en el territorial.

En procura de la eficiencia y garantía del interfuncionamiento de los servicios de telecomunicaciones se exige la colaboración entre los operarios que conducen servicios básicos, en el caso que ellos se requieran como soporte para el funcionamiento de otros.

Siguiendo las pautas trazadas por la ley de facultades extraordinarias, el artículo 56 está orientado a hacer operante el control de vigilancia sobre el servicio de telecomunicaciones que el Estado reserva para sí, aunque permita que pueda ser prestado por los particulares. Tal control e inspección corresponde en principio al Ministerio de Comunicaciones, pero la ley autoriza su delegación en los organismos del Estado facultados para otorgar concesiones.

La glosa del actor contra disposición consiste en que el Presidente carecía de competencia para delegar funciones inherentes a su competencia constitucional. Si bien es cierto que nuestra Carta adopta para la Rama Administrativa del Estado una organización piramidal en cuya cúspide se ubica al Presidente de la República y teóricamente podría decirse que a él corresponde toda actividad administrativa, no es posible lógica ni jurídicamente aceptar que éste deba desarrollar personalmente todas las funciones que miran a la ejecución de la ley, pues además de que el tiempo no le alcanzaría para cumplirlas cabalmente, la propia Constitución establece organismos en el nivel nacional y seccional para que lo asistan en el desarrollo de las tareas administrativas.

Como la función de control y vigilancia a que alude el precepto impugnado versa sobre el servicio de telecomunicaciones y no sobre las actividades y sujetos a que aluden los numerales 12, 15 y 19 del artículo 120, es una función que la ley podía asignar directamente a uno de los organismos que forman parte de la organización administrativa del Estado.

Por lo demás, la delegación o desplazamiento de la función en otros órganos del Estado del nivel seccional, es expresión de la desconcentración de funciones que autoriza la propia ley de facultades como mecanismo para descongestionar los órganos superiores de la administración y facilitar y agilizar el cumplimiento de la función y acercar de esta manera la administración a los administrados.

Es corolario de las consideraciones precedentes el que las disposiciones acusadas no exceden las atribuciones de que fue investido el Presidente, y así habrá de declararlo la Corporación."

VI. DECISIÓN

En mérito de lo dicho, la Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena, previo estudio de su Sala Constitucional y oído el concepto del Procurador General de la Nación,

RESUELVE:

Primero. ESTÉSE A LO DECIDIDO en la Sentencia No. 53 de 25 de abril de 1991 (Proceso No. 2226), en cuanto declaró exequibles los artículos 4^o, 13, 15, 34, 35, 37, 43 y 66 del Decreto 1900 de 1990, por no exceder las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 72 de 1989.

Segundo. DECLARAR EXEQUIBLES los artículos 40, 41, 47 y 56 del Decreto 3900 de 1990, en cuanto no exceden las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 72 de 1989, en cuyo desarrollo se dictaron.

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

Pablo Julio Cáceres Corrales, Presidente; Rafael Baquero Herrera, Jorge Carreño Luengas, Ricardo Calvete Rangel, Manuel Enrique Daza Alvarez, Guillermo Duque Ruiz, Pedro Augusto Escobar Trujillo, Eduardo García Sarmiento, Gustavo Gómez Velásquez, Carlos Esteban Jaramillo Schloss, Ernesto Jiménez Díaz, Pedro Lafont Pianetta, Héctor Marín Naranjo, Rafael Méndez Arango, Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero, Dídimo Páez Velandia, Jorge Iván Palacio Palacio, Simón Rodríguez Rodríguez, Rafael Romero Sierra, Jaime Sanín Greiffenstein, Hugo Suescún Pujols, Juan Manuel Torres Fresneda, Jorge Enrique Valencia Martínez, Ramón Zúñiga Valverde.

Blanca Trujillo de, Sanjuán Secretaria General