SENTENCIA NÚMERO 41

INVERSIÓN EXTRANJERA

RESUMEN

Si las sociedades de financiación comercial pertenecen al sector financiero de la economía nacional y sobre éste se autoriza, regula y controla la inversión extranjera, es claro que se aviene a la Carta la norma que dentro de la ley correspondiente encarga a la Superintendencia Bancaria de realizar el control debido.

Exequible el inciso 1 del artículo 11 de la Ley 74 de 1989.

Corte Suprema de Justicia

Sala Plena

Referencia: Expediente No. 2171.

Acción de inexequibilidad contra el inciso primero del artículo 11 de la Ley 74 de 1989.

Inversión Extranjera en el sector financiero.

Actor: Luís Carlos Sáchica A.

Magistrado Ponente: Dr. Fabio Morón Díaz.

Aprobada por Acta número 11.

Bogotá, D. E., marzo veintiuno (21) de mil novecientos noventa y uno (1991).

I. ANTECEDENTES

El ciudadano Luis Carlos Sáchica Aponte, en ejercicio de la acción pública establecida en el artículo 214 de la Constitución Nacional, solicita a la Corte que declare inexequible el inciso primero del artículo 11 de la Ley 74 de 1989 "por la cual se dictan normas sobre inversión extranjera en el sector financiero y se dictan otras disposiciones".

Se admitió la demanda, se ordenaron unas pruebas y se remitió el expediente al despacho del señor Procurador General de la Nación para lo de su competencia, quien se manifestó impedido para pronunciarse en este asunto, debiendo pasar el negocio una vez aceptada su solicitud, al Despacho de la señora Viceprocuradora. Recibido el concepto fiscal correspondiente, y cumplidos como se encuentran todos los trámites previstos por la Carta y por el Decreto 452 de 1969, procede la Corte a pronunciar su fallo.

II. EL TEXTO DE LO ACUSADO

Se transcribe en seguida el texto del artículo 11 de la Ley 74 de 1989, destacando la parte que es acusada:

«LEY 74 DE 1989

(Diciembre 21)

"Por la cual se dictan normas sobre inversión extranjera en el sector financiero y se dictan otras disposiciones."

"El Congreso de Colombia,

"DECRETA:

"CAPÍTULO I

"Inversión extranjera en el sector financiero

“……….

"Artículo 11. A partir de la presente ley estarán sometidas también al control de la Superintendencia Bancaria, las sociedades de financiación comercial que tengan por objeto realizar operaciones de compra de cartera (factoring) o de arrendamiento financiero (leasing).

"Dichas sociedades se organizarán en los términos de la Ley 45 de 1923 y las disposiciones que la modifiquen o reformen”»

III. LA DEMANDA

a) Normas que se estiman violadas:

Para el actor, la norma acusada resulta contraria a lo dispuesto por los artículos 77 y 120, numeral 15, en concordancia con el ordinal 11 del artículo 76 y los artículos 132 y 135 de la Constitución Nacional.

b) Razones de la violación

Los razonamientos en los cuales el actor fundamenta su demanda son los que siguen, en resumen:

1. Estima que la violación a lo dispuesto por el artículo 77 de la Carta se produce porque "... el texto definitivo que fue aprobado en el primero y segundo debates en la Cámara de Representantes (Anales del Congreso No. 209, viernes 16 de diciembre de 1988, pág. 1) y luego en los correspondientes debates del Senado, fue modificado en el sentido de suprimir la restricción que contenía la modificación".

La acusada es una norma que implica la regulación de una materia distinta de la de la inversión extranjera, que es la regulada por el resto de la ley. Así, sostiene que de la regulación de la inversión extranjera en el sector financiero, se pasó a dictar normas sobre competencia de la Superintendencia Bancaria, modificatorias de su estatuto y relacionadas con las facultades presidenciales, que deben ser objeto de otros estatutos legales.

En estas condiciones, se desconoce la regla según la cual los proyectos de ley deben tener como contenido la regulación de una misma materia y que autoriza al Presidente de la Comisión Constitucional permanente para rechazar las iniciativas que pretendan introducir modificaciones a los proyectos de ley y que la contraríen.

Agrega que dentro del texto del proyecto de ley correspondiente, presentado por los Ministros de Hacienda y Crédito Público y de Desarrollo Económico, no aparece la iniciativa que concluyó en la disposición acuasada,<sic> la que sólo fue introducida en el transcurso del primer debate en la Cámara de Representantes, que fue lo que comenzó el trámite constitucional del proyecto en el Congreso.

2. Por lo que se relaciona con la violación del ordinal 11 del artículo 76, en concordancia con el ordinal 15 del artículo 120, y de los artículos 132 y 135 de la Carta, el actor estima que "como lo ha establecido con toda nitidez la jurisprudencia y la doctrina, estas potestades constitucionales del Presidente, previstas en el numeral 15 del artículo 120 como pertenecientes a su condición de autoridad administrativa suprema, requieren para ser ejercidas autorización y regulación previas de la ley, según lo prescribe el ordinal 11 del artículo 76 de la Constitución.

"Las leyes que en este campo puede dictar el Congreso, si se es lógico, establecen regulaciones de naturaleza y contenido diferentes de las que se refieren a la inversión extranjera en cualquiera de los sectores de la economía, por ejemplo el financiero, ya que se trata de medidas de intervención económica que tienen apoyo constitucional en disposiciones distintas de las acabadas de citar, que pueden ser las contenidas en los artículos 132 y 120, ordinal 14 de la Constitución."

En su opinión el Congreso de la República no sólo violó el artículo 77 de la Constitución Nacional al dictar el artículo 11 de la Ley 74 de 1989, sino que infringió el artículo 135 al atribuir directamente la vigilancia de las sociedades comerciales de que se trata a las Superintendencia Bancaria, sin que el Presidente de la República hubiera podido ejercitar la potestad de determinar en quién delegaba esa competencia, y también el 132 del mismo estatuto, que lo autoriza para distribuir los negocios de su resorte, según sus afinidades, entre las diferentes dependencias administrativas que le seriven <sic> de instrumento para tal efecto.

Estima la demanda que el Congreso modificó el estatuto de la Superintendencia Bancaria y el de la Superintendencia de Sociedades, pues con el fin de regular la inversión extranjera en el sector financiero, interfirió las competencias presidenciales de vigilancia sobre estas actividades comerciales, debiendo haberse limitado a dictar la forma de ejercer tal vigilancia.

IV. EL MINISTERIO PÚBLICO

El Despacho de la señora Viceprocuradora rindió en término el concepto fiscal de competencia del Ministerio Público, en sustitución del señor Procurador General de la Nación y en él solicita de la Corte la declaratoria de exequibilidad de la disposición acusada. Fundamenta su solicitud en los considerandos que siguen, en resumen:

a) Enuncia de manera general las características económicas y jurídicas de los contratos de leasing (arrendamiento financiero) y de factoring (compra de cartera) y advierte que en sus distintas modalidades estas figuras contractuales son instrumentos de consecución de recursos financieros y de las actividades de financiación;

Por lo que relaciona con la unidad de materia que debe existir en las leyes,
advierte que la Corte se ha ocupado en varias oportunidades del tema y presenta un resumen de algunas de las provindencias <sic> que al respecto ha proferido esta Corporación. Sostiene que "... en el contexto de la Ley 74 de 1989, en especial las funciones atribuidas a la Superintendencia Bancaria, indudablemente se encuentra una relación de conexidad o causalidad, consistente en complementar ese aspecto de atribuciones de control y vigilancia sobre las sociedades de financiación comercial que tengan por objeto realizar operaciones de compra de cartera o de arrendamiento financiero, en las cuales se autorice inversión extranjera directa, lo cual necesariamente excluye el control de la Superintendencia de Sociedades, en aras de mantener un control especializado sobre todo el sector financiero, y previamente asignado por la legislación a aquel ente de control".

Agrega el Ministerio Público que "la Ley en cuestión al incluir a las sociedades comerciales que tengan por objeto realizar negocios jurídicos de Leasing y Factoring, como sujetos de inversión extranjera y como integrantes del Sector Financiero, obligatoriamente tenía que ampliar el radio de acción de la Superbancaria, por ser la entidad de carácter técnico, encargada de vigilar este sector. No tendría sentido asignarle facultades para verificar el cumplimiento de las exigencias que deben cumplir los inversionistas extranjeros (art. 2^o), o conceptuar sobre la autorización para que la inversión extranjera directa se efectúe en acciones o bonos obligatoriamente convertibles en acciones en circulación de propiedad de inversionistas nacionales (art. 4^o); conceptuar favorablemente sobre la admisión de inversión extrañara directa en las instituciones a que se refiere el artículo 1°, entre las cuales se encuentran las sociedades de financiación comercial que realicen Leasing o Factoring (art. 2º), etc., y no se sometiere éstas a su control. Ciertamentamente, <sic> con la norma demandada y las demás disposiciones que facultan a la Superintendencia Bancaria, se unifica el control y se ejercerá de manera especializada, y no por dos entidades que se repartirían las competencias, duplicando esfuerzos y posiblemente generando decisiones encontradas".

En su concepto, las disposiciones que forman el texto de la Ley 74 de 1989, se refieren a unas materias que guardan estrecha relación con el aspecto que es regulado por la acusada;

c) En cuanto hace al examen del segundo de los cargos formulados, el concepto
fiscal señala que "con el artículo 11 sub examine, el legislador previa impulsión
gubernamental, simple y llanamente adicionó y precisó las funciones naturales e
inherentes a la razón de ser de la Superintendencia Bancaria, a la que por delegación presidencial corresponde el ejercicio de la atribución de inspección y vigilancia de las entidades sujetas a su control. Así las cosas, el Congreso al dictar el artículo 11 de la Ley 74 en mención, no interfirió las competencias presidenciales de vigilancia, atribuciones que puede reasumir cuando lo considere conveniente, pues la delegación no implica un traslado definitivo c irrecuperable de la facultad".

Por último, observa que la iniciativa del proyecto también se ajusta a las exigencias de la Carta puesto que fue presentada por el Gobierno a través de dos de sus Ministros.

V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

Primera. La competencia

Esta Corporación es competente para conocer de la demanda de la referencia, en atención a que la disposición acusada forma parte de una ley de la República, para las que el artículo 214 de la Carta tiene previsto el sistema de control de constitucionalidad por vía de acción pública o ciudadana ante la Corte Suprema de Justicia.

Segunda. Lo acusado

a) En esta oportunidad debe la Corte ocuparse de examinar el inciso primero del artículo 11 de la Ley 74 de 1989, ya que esta disposición encarga a la Superintendencia Bancaria de ejercer sobre las sociedades de financiación comercial que tengan por objeto la realización de operaciones de compra de cartera (Factoring) o de arrendamiento financiero (Leasing), el control que de ordinario ejerce sobre determinadas sociedades y actividades que pertencen <sic> al sector financiero y determinar si la materia que regula es la misma o está relacionada con la que es objeto del resto de la ley.

Para el actor, como quedó visto en la parte de este fallo que resume los argumentos de la demanda, la disposición acusada resultaría contraria a lo previsto en el artículo 77 de la Carta, ya que en su opinión, en dicha situación no se configura la unidad de materia que debe existir en los proyectos de ley.

Para la Corte, no asiste razón al actor, porque del examen detenido de las restantes partes de la Ley 74 de 1989, se puede concluir que la disposición acusada se refiere a una materia que guarda relación estrecha con la que corresponde a casi todas las partes de la ley a la que pertenece; en efecto, tal como lo señala el despacho fiscal, el objeto de que se ocupa la norma que se acusa es el de complementar las funciones de la Superintendencia Bancaria en materia del control, inspección y vigilancia de la inversión extranjera en el sector financiero nacional.

Esta materia es la que aparece como principal en el resto del texto de la Ley 74 de 1989, y la acusada se encuadra dentro de aquélla; es claro que desde el primero de los artículos que integran la ley, se contrae el ámbito de la inversión extranjera en el sector financiero a determinados tipos de sociedades especializadas por el objeto, dentro de las cuales, de modo explícito, se incluyen "... las sociedades comerciales que tengan por objeto realizar operaciones de compra de cartera o de arrendamiento financiero", y éstas son sin duda alguna las que son objeto de la norma acusada. Además, el artículo segundo de aquélla, encarga a la Superintendencia de constatar, en cada caso concreto, que los inversionistas extranjeros en las citadas sociedades, sean instituciones financieras del exterior, con un mínimo de funcionamiento de cinco años y sometidas a la vigilancia del respectivo Estado. Por otra parte, se exige que toda inversión en las citadas sociedades, sea aprobada por el Departamento Nacional de Planeación, previo el concepto favorable de la Superintendencia Bancaria.

La ley de la que forma parte la disposición acusada, establece las normas a las que debe someterse el citado tipo de inversión extranjera en cuanto a sus modalidades, formas, monto, variaciones y fines, y encarga a la Superintendencia Bancaria de ejercer sus funciones legales sobre estos aspectos. También debe ocuparse la Superintendencia Bancaria conforme a la Ley 74 de 1985, de autorizar las enajenaciones que se verifiquen en desarrollo de ella.

Debe destacarse, además, que el inciso segundo del artículo 11 de la ley 74 de 1989 dispone que las mencionadas sociedades comerciales que tengan por objeto realizar operaciones de compra de cartera o de arrendamiento financiero deberán organizarse en los términos de la Ley 45 de 1923 y de las disposiciones que la modifiquen o reformen.

La ley ha estimado que dichas sociedades forman parte del sector financiero, porque el objeto de que se ocupan y las formas jurídicas de que deben revestirse las hacen susceptibles de dicha clasificación; en consecuencia, nada más relacionado con las funciones de origen legal de la Superintendencia Bancaria que el control de ésta sobre aquéllas. Pero además, si las sociedades de financiación comercial pertenecen al sector financiero de la economía nacional y sobre éste se autoriza, regula y controla la inversión extranjera, es claro que se aviene a la Carta la norma que dentro de la ley correspondiente encarga a la Superintendencia Bancaria de realizar el control debido, y que ahora es cuestionado por el actor.

Tampoco contraría el artículo 79 de la Carta la modificación del proyecto de ley y la introducción de la propuesta que concluyó en la norma acusada, pues bien claro se tiene que los debates parlamentarios y el trámite congresional de los proyectos de ley presentados por el gobierno, en ejercicio de la iniciativa exclusiva que le corresponde en determinadas materias, conforme a lo dispuesto por el citado artículo, permiten modificarlos, suprimirlos o adicionarlos, siempre que se guarde la debida relación de unidad de materia. De nada serviría el trámite de los proyectos de ley ante el Congreso, si éste no pudiese ejercer su principal atribución política.

Como en el asunto en cuestión el Congreso dio los debates correspondientes a la modificación introducida en cada una de las comisiones competentes y en las plenarias de las dos Cámaras, la Corte encuentra que no prospera la observación que por este aspecto hace el actor;

b) Por otra parte, el actor sostiene que la acusada es una disposición que desconoce las previsiones establecidas por el ordinal 11 del artículo 76 en concordancia con el ordinal 15 del artículo 120 de la Constitución Nacional; además, en el mismo sentido estima que se violan los artículos 132 y 13 5 de la Carta en relación con las facultades de inspección y vigilancia sobre los establecimientos de crédito y las sociedades mercantiles.

Descarta la Corte los cargos formulados por la demanda, puesto que la función asignada a la Superintendencia Bancaria corresponde a uno de los desarrollos que puede hacer el legislador de la facultad prevista en el numeral 15 del artículo 120 de la Carta que establece lo siguiente:

"Artículo 120. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado y suprema autoridad administrativa:

“……….

"15. Ejercer la inspección necesaria sobre los demás establecimientos de crédito y las sociedades mercantiles, conforme a las leyes (Destaca la Corte).

Precisamente, para tal fin, el mismo legislador creó las Superintendencias Bancaria y de Sociedades teniendo como supuesto el de la imposibilidad técnica y física del ejercicio de esta competencia por parte de la persona del Presidente de la Repúbica;<sic> éstos son organismos de la Rama Ejecutiva del poder público, forman parte de la administración central, son de creación legal y se erigen de acuerdo con la naturaleza de los asuntos que la Carta encarga al ejecutivo para que conforme a las leyes, ejerzan la inspección, vigilancia y control sobre ciertas actividades mercantiles, de crédito y Bancarias.

En este sentido, las atribuciones y objetivos de las Superintendencias son fijadas por el legislador, como ocurrió en el caso de la Superintendencia Bancaria por virtud de la Ley 45 de 1923, varias veces examinada en la Corte, y por los decretos-ley expedidos con fundamento en las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 11 de 1985.

Además, para mayor precisión, se señala que las sociedades de financiación comercial que tengan por objeto la realización de negocios de compra de cartera (Factoring) o de arrendamiento financiero (Leasing), aunque no están autorizadas para captar y manejar ahorro privado, como las entidades a las que se refiere el numeral 14 del mismo artículo 120 de la Carta, si son sociedades mercantiles que se organizan como otros establecimientos de crédito y bien puede el legislador en estos términos señalar que estarán sometidos al control que ejerce la Superintendencia Bancaria.

También es pertinente señalar que este control de la Superintendencia Bancaria sobre tales sociedades de financiación comercial, ya se trate de la realización de negocios de compra de cartera (Factoring) o de arrendamiento financiero (Leasing), se ejerce siempre, sea que cuenten o no con inversión extranjera.

De otra parte, cabe tener presente que aunque la función de que trata el numeral 15 del artículo 120 de la Carta corresponde ejercerla al Presidente, éste no puede hacer uso discrecional de ella sino debe ejercerla conforme a las leyes; no se trata en este asunto ni de "concesión de autorización" al Presidente de la República en los términos del numeral 11 del artículo 76; ni de alguna forma de "delegación de funciones" por parte del Jefe de la Administración en un funcionario de su libre nombramiento y remoción, tal como lo faculta el artículo 135, ni mucho menos de "la distribución de los negocios, según sus afinidades entre Ministerios, departamentos administrativos y establecimientos públicos..." que "corresponde al Presidente de la República", según lo expresamente señalado y regulado por el artículo 132.

Se trata de la regulación de una de las competencias del Presidente de la República (art. 120-15 C.N.) y de la atribución de la misma a un órgano de la Administración Central subordinado directamente a éste, para permitirle "conforme a las leyes" el ejercicio técnico y orgánicamente adecuado de la misma.

No prosperan pues, los cargos de la demanda y tampoco se encuentra violación alguna a lo dispuesto por la Carta; en consecuencia, la Corte declarará la exequibilidad de lo acusado en esta oportunidad.

DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, previo estudio de su Sala Constitucional y oído el concepto fiscal,

RESUELVE:

ES EXEQUIBLE el inciso primero del artículo 11 de la Ley 74 de 1989, que dice:

"Artículo 11. A partir de la presente ley estarán sometidas también al control de la Superintendencia Bancaria, las sociedades de financiación comercial que tengan por objeto realizar operaciones de compra de cartera (Factoring) o de arrendamiento financiero (Leasing)."

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

Pablo J. Cáceres Corrales, Rafael Baquero Herrera, Jorge Carreño Luengas, Ricardo Calvete Rangel, Manuel Enrique Daza Alvarez, Guillermo Duque Ruiz, Pedro Augusto Escobar Trujillo (con salvamento de voto); Eduardo García Sarmiento, Gustavo Gómez Velásquez, Carlos Esteban Jaramillo Schloss, Ernesto Jiménez Díaz, Pedro Lafont Pianetta, Héctor Marín Naranjo, Rafael Méndez Arango, Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero, Dídimo Páez Velandia, Jorge Iván Palacio Palacio, Simón Rodríguez Rodríguez, Rafael Romero Sierra, Edgar Saavedra Rojas, Jaime Sanín Greiffenstein (salvo el voto), Hugo Suescún Pujols, Juan Manuel Torres Fresneda, Jorge Enrique Valencia Martínez, Ramón Zúñiga Valverde.

Blanca Trujillo de Sanjuán

Secretaria

SALVAMENTO DE VOTO

Respetuosamente nos permitimos separarnos de la opinión mayoritaria en un punto tan importante que daría al traste con la constitucionalidad del precepto demandado por cuanto éste no guarda la debida unidad de materia que exige el artículo 77 de la Carta Política en los siguientes términos:

"Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella.”

Como lo indica el título de la ley y se hace patente en los primeros 10 artículos de la misma y en los artículos 12 y 13, la materia de este estatuto es exclusivamente el de la inversión extranjera en las instituciones financieras y por ningún motivo sus desarrollos podían extenderse a otros temas, que fue precisamente lo que aconteció cuando se introdujeron en la Cámara disposiciones nuevas al proyecto del gobierno que era unívoco y estaba debidamente vertebrado.

No creernos necesario transcribir aquí el texto de las normas dichas pero sí estimamos conveniente hacer una síntesis para demostar <sic> que solamente se trataba de regular la inversión extranjera en el sector financiero, como se dijo.

En efecto, el artículo 1º define cuáles entidades deben entenderse como financieras para los fines de que pueda hacerse en ellas la inversión extranjera que se regula; el 2º determina las entidades extranjeras que podrán invertir en ese sector; el 3º dispone lo relativo a la aprobación oficial colombiana que deben recibir las inversiones extranjeras en el sector financiero; el 4^o reglamenta el destino que debe darse a tal inversión en dicho sector; el 5° se refiere a los porcentajes de capital que puede tener el inversionista extranjero en la entidad financiera colombiana; el 6° regula las transacciones entre inversionistas nacionales y extranjeros en diferentes supuestos; el 7^o confía a la Junta Monetaria regular determinadas actividades del comercio internacional con vista a ciertas operaciones bancarias y de corporaciones financieras; el.8^o define lo que para efectos de la misma ley debe entenderse por "bonos obligatoriamente convertibles en acciones"; el 9° hace relación a la conversión en inversión extranjera de una deuda anterior y regula su derecho de giro; el 10 habla concretamente de "la inversión extranjera en el sector financiero" y la remite a las reglas generales en lo no específicamente regulado por la ley; el 12 se refiere a los porcentajes de capital de los inversionistas extranjeros y el 13 reglamenta la enajenación que involucre una inversión extranjera en el sector.

Como se ve, entonces, la materia de la ley es nítida y clara a pesar de que los artículos siguientes al 13, introducidos en la Cámara al proyecto gubernamental, se refieran a otros puntos ajenos a la inversión extranjera en el sector financiero, pero que tampoco dicen relación o comprenden la materia a que se refiere el artículo acusado.

Ahora bien, es cierto que el artículo 1° menciona "las sociedades comerciales que tengan por objeto realizar operaciones de compra de cartera o de arrendamiento financiero", pero lo hace solamente para enumerarlas como de aquellas que pueden recibir inversión extranjera.

También es cierto que el artículo 2º se refviere <sic> a la Superintendencia Bancaria, pero tan sólo en el sentido de darle una atribución en el procedimiento de hacer la dicha inversión extranjera, lo cual ocurre también en los artículos 3°, 4º, 6º y 13.

No creemos que estas menciones de las compañías de que se trata y de la Superintendencia Bancaria, tan precisas como son y tan limitadas en su objeto, tengan la virtualidad de abrir una infinidad de posibilidades de regulación como si la materia así definida no tuviera confines, pues a eso equivale la posición de la mayoría, que, según su raciocinio, admitiría como materia propia de esta ley cualquier precepto sobre dichas sociedades o sobre la referida Superintendencia, no importa cuál.

Finalmente, hacemos notar que el artículo demandado somete a la vigilancia de la Superintendencia Bancaria a todas las compañías de "factoring" y "leasing" independientemente de que tengan o no inversión extranjera.

Por estas razones creemos que lo demandado debió deciarse <sic> inconstitucional. Pedro Augusto Escobar Trujillo, Jaime Sanín Greiffenstein.

Fecha, ut supra.