SENTENCIA NÚMERO 32

MUNICIPIO

RESUMEN

Si se decreta que las razones de revisión del acuerdo municipal, formuladas por el Gobernador, son fundadas y se estiman por el Tribunal Contencioso Administrativo como suficientes para decretar la nulidad de aquél, la cosa juzgada será definitiva.

Exequible el numeral 3^o artículo 121 del Decreto 1333 de 1986.

Corte Suprema de Justicia

Sala Plena

Referencia: Expediente. No. 2204.

Acción de inexequibilidad contra el numeral tercero del artículo 121 del Decreto 1333 de 1986.

Revisión de los acuerdos de los concejos municipales. Efectos de la sentencia.

Magistrado ponente: Dr. Fabio Morón Díaz.

Actora: Duenith Patricia Vanegas Sprockel.

Aprobada por Acta No. 10.

Bogotá, D. E., marzo catorce (14) de mil novecientos noventa y uno (1991).

I. ANTECEDENTES

Ante esta Corporación la ciudadana Duenith Patricia Vanegas Sprockel, en ejercicio de la acción pública que establece el artículo 214 de la Constitución Nacional, presentó escrito de demanda en el que solicita que se declare que es inexequible una parte de lo dispuesto por el numeral tercero del artículo 121 del Decreto 1333 de 1986, "por el cual se expide el Código de Régimen Municipal".

Se admitió la demanda y se ordenó dar traslado de la misma al Despacho del señor Procurador General de {{{{la Nación para efectos de obtener su pronunciamiento fiscal; una vez recibido éste y agotados los trámites establecidos por el Decreto 432 de 1969, procede la Corte a decidir sobre la demanda.

II.   LO ACUSADO

Se transcribe en seguida el texto del artículo 121 del Decreto 1333 de 1986, destacando la parte que del mismo es acusada en esta oportunidad.

«Decreto 1333 DE 1986

(abril 25)

"Por el cual se expide el Código de Régimen Municipal."

"El Presidente de la República,

DECRETA:

TITULO V

De los acuerdos

“………..

"Artículo 121.  Al escrito de que trata el artículo anterior, en el Tribunal Administrativo se dará el siguiente trámite:

"3. Practicadas las pruebas pasará el asunto al Despacho para fallo. El Magistrado dispondrá de diez (10) días para la elaboración de la ponencia y el Tribunal de otros diez (10) días para decidir. Contra esta decisión, que produce efectos de cosa juzgada en relación con los preceptos constitucionales y legales confrontados, no procederá recurso alguno".»

III. LA DEMANDA

Para fundamentar su demanda el actor formula el concepto de la alegada violación, en los términos que se resumen en seguida:

A. Normas constitucionales que se estiman violadas

Para el actor la expresión acusada es contraria a lo dispuesto por los artículos 20, 21, 55, 163, 192 y 215 de la Constitución Nacional.

B. Consideraciones de la demanda

Para el actor la parte acusada del numeral 3° del artículo 121 del Decreto 1333 de 1986, es contraria a lo dispuesto por el artículo 192 de la Carta toda vez que la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene plena competencia para confrontar el acto municipal con todos los artículos de la Constitución y de las leyes, pues la norma que señala la citada competencia de los tribunales administrativos no distingue la clase o el alcance de la misma. En su opinión, no tendría razón de ser que las observaciones jurídicas hechas por el gobernador limiten la capacidad de decisión judicial del Tribunal, pues donde quiera que exista el vicio de inconstitucionalidad o de ilegalidad, debe procederse a declarar la anulación del acuerdo municipal sometido al examen de tribunal.

Encuentra que existe violación al artículo 58 de la Carta con relación en el artículo 55 de la misma, pues, por definición constitucional, la justicia es un servicio público que no puede prestarse de modo deficiente si se quiere que los fines del Estado obtengan realización. Añade que por economía procesal el juez administrativo debe decidir de una vez por todas la legalidad y constitucionalidad del acto que se le somete a examen frente a toda la normatividad superior, mientras que lo acusado permite al juez actuar de modo deficiente al dejarle fallar sólo sobre algunos aspectos del asunto contencioso planteado.

La motivación parcial de la sentencia proferida en los casos que autoriza la expresión acusada, equivale en su opinión a una forma de omisión en el ejercicio de funciones de unos funcionarios públicos contrariando lo dispuesto por el artículo 20 de la Constitución con relación al artículo 163 de la misma. Según su opinión, la expresión acusada conduce necesariamente a que el juez renuncie a su competencia plena de naturaleza contencioso-administrativa; añade que un fallo en estas condiciones, antes que una decisión, es una mera consulta.

Sostiene, además, que la frase acusada permite al juez de lo contencioso administrativo que no haga la debida defensa del ordenamiento jurídico y, por lo mismo, no se garantiza la supremacía de la Constitución violándose en consecuencia lo dispuesto por los artículos 21 y 215 de la Carta.

IV. EL MINISTERIO PÚBLICO

El señor Procurador General de la Nación formuló en término el correspondiente concepto fiscal y en él solicita a esta Corporación que declare que la disposición acusada es exequible.

Fundamenta su solicitud en los considerandos que siguen, en resumen:

a) Transcribe buena parte de su concepto vertido en un proceso anterior en el que se cuestiona la constitucionalidad de lo dispuesto por el artículo 75 de la Ley 11 de 1986 que fue codificada por el artículo 121 del Decreto 1353 del mismo año, una de cuyas expresiones es la acusada en esta oportunidad.

En dicho concepto sostiene que "...si bien a la jurisdicción contencioso-administrativa compete resolver sobre la validez de las Ordenanzas y Acuerdos, no existe norma superior o legal que le ordene efectuar la confrontación de la disposición atacada con todo el ordenamiento constitucional o legal existente; por el contrario, el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo dispone que la acción de nulidad, aplicable a este caso, procede 'cuando dichos actos infrinjan las normas a las que deban estar sujetos', de manera que no circunscribe la acción sino a un número de normas, las pertinentes, y no a todo el ordenamiento jurídico vigente, tarea que constituye un querer utópico del demandante";

b) En cuanto hace relación a la acusación fundada en la presunta violación de los artículos 21 y 215 de la Constitución Nacional, su despacho no encuentra que asista razón al actor por el hecho de que la confrontación y los efectos de la cosa juzgada solo operen en relación con los preceptos constitucionales y legales confrontados.

Dicha regulación, "lejos de vulnerar el principio de la supremacía constitucional lo confirma, pues de hallarse incompatibilidad entre las normas prevalecerá la de rango constitucional y se anulará la de orden legal. El no ejercer un control integral por parte de los Tribunales Contencioso-Administrativos no desconoce en manera alguna la supremacía constitucional, toda vez que se trata del señalamiento de un procedimiento".

V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

Primera. La competencia

De conformidad con lo dispuesto por el artículo 214 de la Constitución, esta Corporación es competente para conocer de la acusación planteada por la demanda, en atención a que la expresión cuya inexequibilidad se pide forma parte de un decreto expedido con base en una ley de facultades extraordinarias de la prevista en el artículo 76, numeral 12 de la misma Codificación Superior.

Segunda. Lo acusado

Para adelantar el estudio de las expresiones acusadas, es necesario señalar en primer término que aquéllas se enmarcan dentro de las regulaciones de una de las figuras previstas para organizar el sistema de control de los actos de la administración descentralizada con asiento territorial, y que por mandato del artículo 194 de la Carta, a partir del Acto Legislativo No. 3 de 1910, conjuga funciones típicamente ejecutivas con funciones de naturaleza jurisdiccional; ésta es conocida como la "revisión" de los actos de la administración local.

En efecto, como lo han sostenido la doctrina y la jurisprudencia, la facultad constitucional entregada al gobernador de revisar los acuerdos de los concejos municipales y someterlos al examen del Tribunal Administrativo del respectivo departamento, corresponde a la noción de "control de tutela" de la administración seccional sobre la administración local dentro del principio de la centralización política y de la descentralización administrativa. En este sentido el gobernador, como jefe de la administración seccional y como agente del gobierno (art. 181 C. N.), ha sido facultado por la Carta para ejercer dicha función fundamental dentro del Estado colombiano, no obstante que en el desarrollo de las reformas constitucionales de 1910 (art. 59), de 1945 y 1986 se le introdujeron modificaciones a la citada institución, las que van desde un modelo extremadamente centralista hasta las expresiones moderadas que hoy se conocen luego del establecimiento de la elección popular de alcaldes.

En dicha evolución, la autoridad judicial ha sido llamada por el Constituyente para colaborar armónicamente en la realización de los fines del Estado y cumple la función de resolver con fundamentos jurídicos especializados la labor de defensa del ordenamiento normativo en los casos en que la administración seccional por vía de cruce se dirige a enervar la validez de los actos de los órganos de la administración local. En cuanto órgano judicial que resuelve por virtud de providencias de dicha naturaleza, sus decisiones están llamadas constitucionalmente a merecer el rango de sentencia y como tales a producir efectos de cosa juzgada.

En su versión original, la Carta de 1886 estableció la citada modalidad de control, en los términos que se transcriben en seguida:

"Artículo 195. Son atribuciones del Gobernador:

“…………..

"8º. Revisar los actos de las municipalidades y de los alcaldes suspender los primeros y revocar los segundos por medio de resoluciones razonadas y únicamente por motivos de competencia o ilegalidad". (Subraya la Corte).

Luego, el artículo 59 del Acto Legislativo No. 3 de 1910 introduce por vez primera la participación de los jueces en la revisión y permite que ésta se verifique por razones de inconstitucionalidad o de ilegalidad, dicha norma establecía que:

"Artículo 59. Son atribuciones del Gobernador:

"7ª Revisar los actos de las municipalidades y de los Alcaldes por motivos de inconstitucionalidad o de ilegalidad, revocar los últimos y pasar los primeros a la autoridad judicial, para que ésta decida sobre su exequibilidad" (destaca la Corte).

Como se destaca, desde esta reforma el Juez debe decidir sobre la exequibilidad del acto sometido a su examen. La Reforma de 1936 mantuvo esta redacción pero en la codificación correspondiente pasó a ocupar el lugar del artículo 192.

Dentro de la Reforma Constitucional de 1945 se encuentra que el artículo 86 modifica la redacción de la atribución 7ª del artículo 192 de la Carta quedando éste de la siguiente forma:

"Artículo 192. Son atribuciones del Gobernador:

“…………

"7^a Revisar los actos de los Concejos Municipales y de los Alcaldes, por motivos de inconstitucionalidad o de ilegalidad, revocar los últimos y pasar los primeros al Tribunal Competente para que este decida sobre su exequibilidad (En la codificación cumplida por el Consejo de Estado éste artículo tiene el número 194).

Se observa que se mantiene la competencia para decidir sobre la conformidad del Acto con la Carta o con la ley.

Por virtud del Acto Legislativo No. 1 de 1968, la atribución 7ª pasó a ocupar el lugar de la 8^a sin ninguna otra variación; por último, se encuentra la modificación introducida por el artículo 4^o del Acto Legislativo No. 1 de 1986 que estableció que:

"Artículo 4o. La atribución octava del artículo 194 de la Constitución Política quedará así:

"Revisar los actos de los Concejos Municipales y de los Alcaldes y por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad remitirlos al tribunal competente para que decida sobre su validez."

De esta última reforma, en lo que hace a los acuerdos de los Concejos Municipales, se desprende la modificación que consiste en variar la denominación del pronunciamiento del Tribunal que deberá decidir sobre su validez y no sobre su exequibilidad.

Cabe advertir además que el artículo 63 del Acto Legislativo No. 3 de 1910 estableció que:

"Artículo 63. Los acuerdos de los Concejos Municipales son obligatorios mientras no sean anulados por la autoridad judicial."

Esta disposición rigió hasta la Reforma Constitucional de 1945, en la que fue derogada expresamente y refundida con la previsión establecida en forma similar para las ordenanzas, quedando vertida en el artículo 190. Este es igual al que hoy aparece en el artículo 192, así:

"Las ordenanzas de las Asambleas y los acuerdos de los Concejos Municipales son obligatorios mientras no sean anulados o suspendidos por la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo."

Como se puede observar con precisión, a partir del acto legislativo No. 3 de 1910, se ha perfilado el sistema de participación judicial en la práctica del procedimiento de control de los actos administrativos que son proferidos por los concejos municipales en forma de acuerdos; en este sentido los gobernadores de los Departamentos al revisar dichos actos por motivos de inconstitucionalidad o de ilegalidad debían pasarlos a la autoridad judicial para que ésta decidiera sobre su exequibilidad.

La Corte encuentra que desde 1910 ha sido voluntad del Constituyente la de impedir que el Jefe de la administración seccional y agente del Gobierno actúe de forma unilateral y autónoma. Se encontró en la "autoridad judicial" y con posterioridad a 1945 en el "tribunal competente" que lo fue el contencioso administrativo, la suficiente imparcialidad e independencia técnica para resolver el conflicto que tiende a suscitarse entre los poderes e intereses de los niveles nacional, seccional y local, por virtud de la revisión.

Ahora bien, desde los orígenes de la institución, el constituyente fue explícito en conferir a la autoridad judicial la competencia para fallar sobre la exequibilidad, hoy denominada "validez" de los acuerdos de los concejos, lo cual supone que la providencia con la que terminan las actuaciones de revisión no sólo produce efectos de cosa juzgada, cuando aquélla sea estimatoria de las observaciones formuladas por el gobernador, que inicia o pone en marcha la revisión, sino también cuando la sentencia es desestimatoria y las declara infundadas.

Como el Tribunal debe pronunciarse sobre la exequibilidad o validez del acto, nada se opone en la Carta a que su decisión esté amparada por la fuerza de la cosa juzgada; todo lo contrario, en atención a los principios de la seguridad jurídica y de a economía procesal, lo más consecuente con el querer del constituyente es que así lo disponga la ley.

Empero, la Carta no obliga a establecer que dicho pronunciamiento sea absoluto, ni de su alcance sistemático o de su interpretación teleológica se desprende que el fallo del Tribunal Contencioso no pueda sea relativo. Por el contrario, militan consideraciones que hacen razonable admitir la constitucionalidad de la ley que establezca la relatividad de los efectos de la sentencia del Tribunal en cuanto hace a las normas constitucionales o legales confrontadas, puesto que la naturaleza de las acciones populares de nulidad de los actos administrativos de las que participan todas las personas en la defensa abstracta del orden jurídico, y la de las denominadas ahora de nulidad y restablecimiento del derecho de que pueden hacer uso los interesados en procura de la reparación de su derecho y del retiro del acto administrativo, exigen que mientras no se adelante el estudio de todos los aspectos de constitucionalidad y legalidad el acto administrativo se presuma válido.

El actor estima que si el Tribunal no se pronuncia en forma absoluta por todos los aspectos de constitucionalidad e ilegalidad en relación con el acuerdo en revisión, aquel organismo jurisdiccional incurre en denegación de justicia y en la omisión de sus funciones de origen constitucional, a más de violar el deber de motivar su sentencia. Aunque es una finalidad deseable la de agotar todos los aspectos que tienen relación con la validez jurídica de los actos, normativos dentro de un ordenamiento jurídico y dejar sentada una decisión en firme que despeje todo tipo de posibles actuaciones de naturaleza contencioso-administrativa, dicho propósito en el nivel de los actos administrativos no puede obtenerse en todos los casos. También, deben tenerse en cuenta los riesgos que la libertad y los derechos civiles y el mismo ordenamiento jurídico pueden correr si se sienta sin más, como regía general, la fórmula interpretatitva <sic> planteada por la demanda, pues la justicia contencioso-administrativa es por esencia rogada, supone la formulación y la prueba de una proposición jurídica alegada para que prosperen las pretensiones demandadas por los actores.

Conforme a las competencias del legislador, en especial la que le permite expedir los códigos en todos los ramos de la legislación (art. 76 numeral 2°) y la que lo autoriza para señalar las reglas referentes a la atribución de los tribunales contencioso-administrativos para anular o suspender los acuerdos de los concejos municipales (art. 192 C. N.) y para decidir sobre la validez de los mismos (art. 194 num. 8^a C.N.), la disposición acusada es constitucional y así habrá de declararlo la Corte.

En todo caso, si se decreta que las razones de revisión formuladas por el gobernador son fundadas y se estiman como suficientes para decretar la nulidad de aquel, la cosa juzgada será definitiva.

DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, previo estudio de su Sala Constitucional y oído el concepto fiscal,

RESUELVE:

ES EXEQUIBLE la parte acusada del numeral 3^o del artículo 121 del Decreto 3333 de 1986 y que dice "... en relación con los preceptos constitucionales y legales confrontados...".

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

Pablo Julio Cáceres Corrales, Presidente; Rafael Baquero Herrera, Jorge Carreño Luengas, Ricardo Calvete Rangel, Manuel Enrique Daza Alvarez, Guillermo Duque Ruiz, Pedro Augusto Escobar Trujillo, Eduardo García Sarmiento, Gustavo Gómez Velásquez, (aclaración de voto); Carlos Esteban Jaramillo Schloss, Ernesto Jiménez Díaz, Pedro Lafont Pianetta, Rafael Méndez Arango, Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero, Jorge Iván Palacio Palacio, Simón Rodríguez Rodríguez, Rafael Romero Sierra, Edgar Saavedra Rojas, Jaime Sanín Greiffenstein, Hugo Suescún Pujols, Juan Manuel Torres Fresneda, Jorge Enrique Valencia Martínez, Ramón Zúñiga Valverde.

Blanca Trujillo de Sanjuán

Secretaria

ACLARACIÓN DE VOTO SOBRE LA PARTE MOTIVA

Con relación en este caso, doy por reproducidas las razones que apuntara en la explicación ofrecida en el expediente No. 2201, y que trata de la acusación al inc. 2^o del num. 3^o del art. 80 (o inc. 7º) e inc, final del mismo art. 80 del D. L. 122/36, M.P. Simón Rodríguez R.

El tema, al menos para el suscrito, es idéntico, pues afirmo como propio al sistema de control constitucional, la referencia integral a la Carta, y de ahí el valor absoluto de la sentencia emitida en cuanto a los preceptos de esta índole. Claro que esto no comprende el evento de la acusación, por su aspecto formal, cuestión bien diferente.

Gustavo Gómez Velásquez.

Fecha ut supra.