DERECHO DE ASOCIACION / PROHIBICION A LOS MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA

Los empleados y trabajadores oficiales al servicio de los Fondos Rotatorios de las Fuerzas Militares, que son personal civil gozan del mismo derecho que tienen los demás trabajadores del Estado de formar sindicatos, pues por el hecho de laborar para una institución armada y no obstante la reconocida importancia de los servicios que desde el ángulo operativo prestan, no quedan cobijados por la única prohibición constitucional contenida en el último inciso del artículo 39 que exclusivamente rige para los miembros de la fuerza pública y, valga reiterar, el personal civil no lo es, tal como se desprende del significado literal de las palabras y el entendimiento que a la expresión resaltada debe dársele conforme a los artículos 216 y ss. de la Constitución, que les prohíbe deliberar, votar, reunirse y hacer política, al igual que les concede fuero de investigación y sancionamiento, todo dentro de ciertas condiciones, conviene insistir en que el legislador dentro de su competencia para regular el funcionamiento de los sindicatos no puede, sin violar el Estatuto Máximo, negar este derecho a persona alguna salvo para los citados miembros de la Fuerza Pública, como en forma expresa y excluyente lo dispone la Carta Política.

Inexequible la norma demandada.

Corte Suprema de Justicia. -Sala Plena- Santafé de Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de octubre de mil novecientos noventa y uno (1991).

Magistrado Ponente: Doctor Jaime Sanín Greiffenstein

Radicación Nº 2336 Acta Nº 47 Sentencia Nº 136

Norma acusada: Artículo 41 parcialmente del Decreto 2353 de 1971;

Prohíbe sindicalizarse a los empleados de los Fondos Rotatorios de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional.

Actor: Humberto de Jesús Pineda Peña

Antecedentes

El ciudadano Humberto de Jesús Pineda Peña haciendo uso de derecho público y político que le confería el artículo 214 de la Constitución antes vigente, hoy 242 del nuevo Ordenamiento, acude ante esta Corporación con el fin de solicitar que se declare inexequible la frase que se resalta del artículo 41 del Decreto 2353 de 1971, cuyo texto literal es el que sigue:

“Artículo 41. Por la naturaleza de la entidad, por estar adscrita al Ministerio de Defensa nacional y por que cumple funciones que se relacionan con el servicio público de la seguridad nacional sus empleados y trabajadores no pertenecen a la carrera administrativa ni podrán sindicalizarse; no obstante lo cual, en el escogimiento de los candidatos para integrar dicho personal prevalece al sistema de selección por méritos, aptitudes e integridad moral”.

La Demanda

El actor considera que la parte acusada del artículo 41 del Decreto 2353 de 1971 contraría los artículos 2, 10, 12, 16, 17, 32,44, 163, 214, y 215 de la Carta Política antes vigente; sin embargo, advierte la Corte que al expresar el concepto de violación correspondiente, no se refiere sino al artículo 44 y al principio de igualdad ante la ley, como se verá a continuación.

En efecto, manifiesta el demandante que la norma acusada viola el artículo 44 de la Constitución nacional al prohibir a los empleados de los Fondos Rotatorios de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional que se sindicalicen, por cuanto en dicho mandato superior no se establece ninguna limitante que impida tal derecho a toda persona.

Además considera que también se lesiona lo dispuesto en el artículo 16 del mismo Ordenamiento ya que se “está desconociendo que todos los trabajadores son iguales ante la ley y por ende gozan o tienen las misma garantías, derechos y protección” y lo que es más se “está creando desigualdades entre los empleados públicos y los trabajadores oficiales, y aún más entre quienes prestan sus servicios en los Fondos Rotatorios de las Fuerzas Armadas”.

Concepto Fiscal

El Procurador General de la Nación comparte el criterio del actor y así solicita a la Corte que declare inexequible el precepto impugnado, con base en los siguientes argumentos:

Después de transcribir el contenido del artículo 44 de la Carta Política antes vigente, señala que es necesario detenerse en sus dos limitantes “ya que si bien el aspecto de la moral no ha tenido interpretaciones encontradas sí las ha sufrido el vocablo “orden legal” que estudiado ligeramente podría llevamos a la conclusión de que desvirtúa la garantía básica que venimos comentando....el orden legal es sinónimo de legalidad entendida como base fundamental de la sociedad y como elemento que le proporciona fisonomía al Estado. Asociaciones para derrocar las instituciones legítimamente constituidas serían un claro ejemplo contra el orden legal”.

De allí concluye que el legislador “no puede suprimir el derecho de asociación en una u otra actividad sin que medien consideraciones que tachen de inmoral o ilegal una actividad. En consecuencia, el derecho de asociación encuentra su reconocimiento constitucional en el artículo 44 y a pesar de que defiere al legislador la formación de sindicatos, no puede éste expedir normas que equivalgan a la negación del mismo como sucede en este caso”.

Consideraciones de la Corte

a) Competencia.

Como la presente demanda se dirige contra una norma que pertenece a un decreto expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió el Congreso al tenor del artículo 76-12 de la Carta Política de 1886, y habiéndose iniciado con anterioridad, al 1º de junio de 1991, corresponde a esta Corporación decidir definitivamente sobre su constitucionalidad al tenor de lo ordenado por el artículo transitorio número 24 de la nueva Constitución Nacional.

b) El derecho de asociación en la Constitución de 1886.

El artículo 44 de la Carta antes vigente, que es la disposición que el actor considera violada, reglaba:

“Es permitido formar compañías, asociaciones y fundaciones que no sean contraría a la moral o al orden legal. Las asociaciones y fundaciones pueden obtener su reconocimiento como personas jurídicas.

Las asociaciones religiosas deberán presentar a la autoridad civil, para que puedan quedar bajo la protección de las leyes, autorización expedida por la respectiva superioridad eclesiástica.

El derecho de asociación, como se recordará tiene su fundamento en la naturaleza humana, ya que surgió como una necesidad del hombre, quien desde estadios muy tempranos de su desarrollo comprendió que solo o en forma aislada no le era posible satisfacer ciertas necesidades o alcanzar determinadas metas biológicas, económicas y sociales por lo que decidió agruparse o unirse con otras personas con fines específicos y fue así como nacieron las familias, clanes y tribus y después los llamados colegios romanos, las guildas, las corporaciones de oficio, los gremios, etc.

Este derecho de asociación, que se deriva intrínseca sociabilidad de los seres humanos se encontraba ampliamente protegido en la disposición constitucional antes transcrita y consiste en la facultad que tiene toda persona natural o jurídica de agruparse en diferentes objetivos ya sean sociales o económicos, con la única restricción o limitación de que no sean contrarios a la moral o al orden legal.

Esta orden legal permite al legislador regular o reglamentar toda forma de asociación pero sin que de manera alguna pueda llegar a prohibir, cercenar, o restringir este sagrado derecho, salvo el caso de la ilicitud del objeto social.

Unida a esta disposición Superior se encontraba la contenida en el artículo 12 del mismo Ordenamiento que venía a ser complementaria, en la cual se defirió al legislador la tarea de señalar lo referente a la capacidad, reconocimiento y régimen general de las sociedades y personas jurídicas en general, correspondiéndole al Gobierno ejercer sobre ellas la inspección y vigilancia en cumplimiento de lo prescrito por el artículo 120- 15- 19 de la Constitución de 1886.

Pues bien, del citado artículo 44 que consagraba el denominado derecho de asociación general, se derivó el específico de asociación sindical, que permitía a toda clase de trabajadores, salvo los miembros activos de las Fuerzas Armadas (art. 168 C.N. anterior) formar agrupaciones para la realización de objetivos que no fueren contrarios a la moral y al orden legal y que generalmente consisten en lograr mejores condiciones de trabajo, mejores prestaciones sociales, la satisfacción de necesidades en el campo de la salud, la educación, etc.

c) El derecho de asociación en la Constitución de 1991

Dentro de este nuevo Orden constitucional se hizo una separación entre el derecho de asociación en general y el específico de sindicalización, logrando así los trabajadores un viejo anhelo como era el de que se consagrase una norma constitucional que contemplara tal derecho en forma expresa e independiente de cualquier otra forma de asociación.

Es así como el artículo 38 del Estatuto Superior vigente prescribe:

“Se garantiza el derecho de libre asociación para el desarrollo de las distintas actividades que las personas realizan en sociedad”.

Y en el artículo 39 ibídem se dispuso:

“Los trabajadores y empleadores tienen derecho a constituir sindicatos o asociaciones, sin intervención del Estado. Su reconocimiento jurídico se producirá con la simple inscripción del acta de constitución.

La estructura interna y el funcionamiento de los sindicatos y organizadores sociales y gremiales se sujetarán al orden legal y a los principios democráticos.

La cancelación o la suspensión de la personería jurídica sólo procede por vía judicial.

Se reconoce a los representantes sindicales él fuero y las demás garantías para el cumplimiento de su gestión.

No gozan del derecho de asociación sindical los miembros de la Fuerza Pública”.

Este precepto constituye un reconocimiento al papel que cumplen los sindicatos y su influencia en la vida económica y social del país, a la vez que impulsa el movimiento sindical, por cuanto permite el derecho de sindicalización no sólo para los trabajadores privados y empleados públicos, sino también a los empleadores o patronos, con la única excepción de los miembros de la Fuerza Pública, restricción que también existía en el Ordenamiento constitucional antes vigente, como se vio, dado el carácter no deliberante de la Fuerza Armada (art. 168 C.N.), pero que ahora se consagra en una forma más clara y expresa.

Con la expedición del artículo 39 antes transcrito se elevan a canon y constitucional disposiciones de orden legal como las contenidas en la Ley 50 de 1990 respecto a la libertad sindical, además de que Colombia se adecúa de esta forma a lo dispuesto en los Convenios 87 y 98 de la Organización Internacional del Trabajo “OIT”, en los cuales se consagra la libertad de sindicalización y la protección a dicho derecho, convenios que habían sido aprobados por el Congreso Colombiano por medio de las leyes 26 y 27 de 1976.

De otra parte, es importante hacer notar que según la norma que se analiza, el constituyente dejó en manos del legislador la regulación de los sindicatos que se formen en cuanto a su estructura interna y su funcionamiento, pues estas organizaciones deberán sujetarse a la ley en estos aspectos, y según la Carta deberán tener en cuenta también los principios democráticos, los que, en sentir de la Corte, son todos aquellos destinados a dar una mayor participación a los trabajadores en los órganos de dirección de tales agrupaciones, como en la adopción de decisiones, en los sistemas de elección para ocupar cargos de dirección, etc.

Igualmente, en la norma citada se consagra que la cancelación y suspensión de la personería jurídica de los sindicatos sólo procede por vía judicial, lo que se ajusta al clamor de los trabajadores, puesto que en su criterio el procedimiento antes existente seguido ante las autoridades administrativas a quienes en algunos casos se les había encomendado dicha función no ofrecía las mejores garantías.

d) La norma acusada.

El artículo 41 del Decreto 2353 de 1971 en la parte demandada es contrario a la Constitución en lo que prohíbe que los empleados de los Fondos Rotatorios de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional se sindicalicen, pues contraría abiertamente al Ordenamiento superior antes vigente tanto como el que hoy rige.

En efecto, como se dejó anotado, la Carta Política de 1886, como la que en este momento impera, protege la libertad sindical, salvo cuando se trate de miembros de la Fuerza Pública (arts. 44 y 168 C.N. de 1886 y 39 C. N. de 1991).

Los Fondos Rotatorios de las Fuerzas Militares (Ejército, Fuerza Aérea y Armada Nacional) y de la Policía Nacional, son establecimientos públicos que se encuentran adscritos al Ministerio de Defensa Nacional, dotados de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, y fueron creados con la finalidad de “desarrollar la política y los planes que en materia de abastecimientos y servicios adopte el Gobierno” respecto de cada uno de dichos cuerpos.

Dentro de las funciones específicas que tales entidades deben cumplir se pueden citar a manera de ejemplo las siguientes: Colaborar con el Ministerio de Defensa en la formulación de la política y planes de abastecimiento, servicios y bienestar para el personal; cooperar con los demás fondos en la ejecución de planes y programas del sector; contratar todo lo relativo a construcciones, reparaciones, suministros, empréstitos, compraventas, arrendamientos, servicios de conservación, mejoramiento y ampliación de instalaciones, fletes, transportes, seguros y todos los demás acordes con su finalidad; adquirir, suministrar y contratar obras y servicios; explotar y administrar predios, instalaciones y talleres, industrias, maquinarias y equipos; negociar en el país como en el exterior materiales, elementos, vehículos, equipos, semovientes, víveres, combustibles, finca raíz, repuestos, accesorios y producir toda clase de artículos o servicios indispensables para el normal funcionamiento de cada cuerpo, etc.

Ahora bien, conforme a los dispuesto en el Decreto 2067 de 1984 que modificó el artículo 37 del Decreto 2353 de 1971 y atendiendo el contenido de los estatutos internos de cada uno de dichos fondos, las personas que a ellos prestan sus servicios tienen el carácter de empleados públicos con excepción de quienes en forma ocasional y transitoria se vinculan por contrato de trabajo y desempeñan actividades de construcción y mantenimiento de obras y equipos; labores de aseo; alimentación, lavado, planchado, asistencia doméstica, ventas y empaques; labores agropecuarias: labores de cargue y descargue de vehículos, buques y aeronaves, quienes son trabajadores oficiales.

Así las cosas, los empleados públicos y trabajadores oficiales al servicio de dichos Fondos Rotatorios, que son personal civil, gozan del mismo derecho que tienen los demás trabajadores del Estado de formar sindicatos, pues por el hecho de laborar para una institución armada y no obstante al reconocida importancia de los servicios que desde el ángulo operativo prestan y acaban de mencionarse, no quedan cobijados por la única prohibición constitucional contenidas en el último inciso del artículo 39 que exclusivamente rige para los miembros de la Fuerza Pública y, valga reiterar, el personal civil no lo es, tal como se desprende del significado literal de las palabras y del entendimiento que a la expresión resaltada debe dársele conforme a los artículos 216 y ss. de la Constitución, que les prohíbe deliberar, votar, reunirse y hacer política, al igual que les concede fuero de investigación y sancionamiento, todo dentro de ciertas condiciones.

Conviene insistir en el que el legislador dentro de su competencia para regular el funcionamiento de los sindicatos no puede, sin violar el Estatuto Máximo, negar este derecho a persona alguna, salvo para los citados miembros de la Fuerza Pública, como en forma expresa y excluyente lo dispone la Carta Política.

De otra parte es preciso recordar lo sostenido por esta Corporación en sentencia número 17 del 4 de mayo de 1989 en la que al juzgar norma similar (art. 58 del Decreto 2247 de 1984) que prohibía sindicalizarse al personal civil del Ministerio de Defensa, expresó lo siguiente a la luz de la Carta Política anterior en forma que es aún más claramente acertada bajo el precepto nuevo:

“Estima la Corte que el legislador no puede, dentro de sus competencias y a efectos de organizar el modo de reconocimiento de la personas jurídicas, suprimir el derecho de asociación en una u otra actividad sin que medien previas consideraciones que tache por ilícita o ilegal la actividad profesional o social de que se trate.

Estas consideraciones no pueden de otra parte ser abstractas referencias a bienes jurídicos en principio altamente tutelables, al igual que todos los demás, como el servicio público y la defensa nacional, sino a precisas actividades o fines externos que los pongan en peligro o lesionen, ya que el carácter material de estos debe aparecer de tal forma evidente si no se quieren abrir amplias puertas a la discrecionalidad y al arbitrio administrativo, que harían ineficaz la expresa norma constitucional que asegura el derecho de asociación”. (M.P. Fabio Morón Díaz).

Estos argumentos resultan totalmente aplicables al caso de debate puesto que en esta oportunidad el legislador también invocó razones de servicio público relacionadas con la seguridad nacional.

Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, previa ponencia de la Sala Constitucional y oído el parecer fiscal.

Resuelve

Es inexequible el aparte acusado del artículo 41 del Decreto 2353 de 1971 que textualmente reza “...ni podrán sindicalizarse;...”

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

Pablo Julio Cáceres Corrales, Presidente, Rafael Baquero Herrera, Ricardo Calvete Rangel, Jorge Carreño Luengas, Manuel Enrique Daza Alvarez, Guillermo Duque Ruíz, Pedro Augusto Escobar Trujillo, Gustavo Gómez Velásquez, Carlos Esteban Jaramillo Schloss, Ernesto Jiménez Díaz, Pedro Lafont Pianetta Héctor Marín Naranjo, Rafael Méndez Arango, Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero, Dídimo Páez Velandia, Jorge Iván Palacio Palacio, Simón Rodríguez Rodríguez, Rafael Romero Sierra, Edgar Saavedra Rojas, Jaime Sanín Greiffenstein, Hugo Suescún Pujols, Juan Manuel Torres Fresneda, Jorge Enrique Valencia Martínez, Ramón Zúñiga Valverde.

Blanca Trujillo de Sanjuán, Secretaria.