DERECHO  DE  PROPIEDAD

Resumen. El precio de las fajas o porciones de terreno objeto de las "cesiones obligatorias gratuitas", refluye a la postre en el precio del terreno restante que aumentará de valor por causa o motivo de las obras de urbanización a emprenderse por el particular. Reforma Urbana.

Exequible el numeral 1º del artículo 2º de la Ley 9ª de 1989.

Remite a sentencia número 56 de 1989.

Corte Suprema de Justicia

Sala Plena

Sentencia número 97.

Referencia: Expediente número 1937.

Acción de inexequibilidad contra los artículos 2° (parcialmente) y 22 (parcialmente) de la Ley 9a de 1989.

Planificación, de Desarrollo Municipal. Impugnación de la Resolución que ordena adelantar la expropiación.

Actor: Horacio Perdomo Parada.

Magistrado sustanciador: Jairo E. Duque Pérez.

Aprobada según Acta número 48.

Bogotá, D. E., 9 de noviembre de 1989.

I. ANTECEDENTES

El ciudadano Horacio Perdomo Parada, en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 214 de la Constitución Nacional pide a la Corte que declare parcialmente inexequibles los artículos 2º y 22 de la Ley 9ª de 1989, por ser contrarios al ordenamiento constitucional.

Entra la Corte a resolver sobre la inexequibilidad impetrada, luego de haberse cumplido el trámite previsto en el Decreto 432 de 1969 y una vez obtenido el concepto de la Procuraduría General de la Nación.

II. LOS PRECEPTOS IMPUGNADOS

A continuación se transcribe el texto completo de los artículos 2º y 22 y se subrayan las partes objeto de la acción.

"LEY 09 DE 1989

"(enero 11)

"por la cual se dictan normas sobre Planes de Desarrollo Municipal, Compraventa y Expropiación de Bienes y se dictan otras disposiciones.

"El Congreso de Colombia,

Decreta:

“….

''Artículo 2º. El artículo 34 del Decreto-ley 1333 de 1986 (Código de Régimen Municipal) quedará así:

"Los Planes de Desarrollo incluirán los siguientes aspectos:

"1. Un plan y un reglamento de usos del suelo y cesiones obligatorias gratuitas, así como normas urbanísticas específicas;

"2.  Un Plan Vial, de Servicios Públicos y de Obras Públicas;

"3. Un programa de Inversiones, que incluirá primordialmente los servicios de suministro de agua, alcantarillado, energía, gas, teléfono, recolección y disposición técnica de basuras, vías y transporte, empleo, vivienda, educación, salud, seguridad pública, recreación, suministro de alimentos y otros, según las condiciones especiales de cada entidad territorial;

"4. La reserva de tierras urbanizables necesarias para atender oportuna y adecuadamente la demanda por vivienda de interés social y para reubicar aquellos asentamientos humanos que presentan graves riesgos para la salud e integridad personal de sus habitantes;

"5. La asignación en las áreas urbanas de actividades, tratamientos y prioridades para desarrollar los terrenos no urbanizados, construir los inmuebles no construidos, conservar edificaciones y zonas de interés histórico, arquitectónico y ambiental, reservar zonas para la protección del medio ambiente y de la ecología, delimitar las zonas de desarrollo diferido, progresivo, restringido y concertado, renovar y redesarrollar zonas afectadas con procesos de deterioro económico, social y físico y rehabilitar las zonas de desarrollo incompleto o inadecuado;

"6. Un plan para la conformación, incorporación, regulación y conservación de los inmuebles constitutivos del Espacio Público para cada ciudad. En dicho plan se incluirá un inventario actualizado y gráfico del Espacio Público, referido en lo posible a las coordenadas geográficas del Instituto Geográfico Agustín Codazzi;

"7. Los establecidos en los artículos 188 del. Decreto-ley 2811 de 1974 (Código de Recursos Naturales), 47 a 51, 52, 53, 53 cuando sean aplicables del Decreto-ley 1333 de 1986 (Código de Régimen Municipal), y en el artículo 16 de la Ley 9ª de 1979 (Código Sanitario Nacional);

"8. Los demás que determinen los Concejos, las Juntas Metropolitanas y el Consejo Intendencial de San Andrés y Providencia, con sujeción a las leyes.

"Parágrafo. Los elementos constitutivos del Plan de Desarrollo o Plan de Desarrollo Simplificado definidos en el presente artículo podrán establecerse en uno o en varios acuerdos. Los planes de desarrollo de los municipios con población superior a cien mil habitantes (100.000), contendrán como mínimo los elementos constitutivos contemplados en los numerales 1, 2, 3 y 4 del presente artículo.

“……..

"Artículo 22. Transcurrido un mes sin que la entidad expropiante hubiere espedido la resolución por la cual se resuelve el recurso de reposición, éste se entenderá negado, y quedará en firme el acto recurrido. Incurrirá en causal de mala conducta el funcionario que no resuelva el recurso oportunamente. Pasado dicho término no se podrá resolver el recurso interpuesto. El término de caducidad de cuatro (4) meses de la acción de restablecimiento del derecho empezará a correr a partir del día en el cual quede en firme el acto recurrido.

'' Contra la resolución que ordene una expropiación en desarrollo de la presente ley procederán las acciones contencioso-administrativas de nulidad y de restablecimiento del derecho ante el Tribunal Administrativo competente, en única instancia. En estas acciones no procederá la suspensión provisional del acto demandado. El Tribunal Administrativo deberá dictar sentencia definitiva dentro del término máximo de ocho (8) meses, contados desde la fecha de la presentación de la demanda. El proceso contencioso administrativo terminará si transcurrido el término anterior no se hubiere dictado- sentencia.

"Si la acción intentada fuere la de simple nulidad, ésta deberá interponerse dentro del mismo término de caducidad de la acción de restablecimiento del derecho para que proceda la abstención de que trata el artículo siguiente.

“…..”

III. FUNDAMENTOS DE LA ACUSACIÓN

Para el actor, las normas acusadas son contrarias a los artículos 26, 30 y 193 de la Constitución Nacional, por las siguientes razones:

1. Al establecer el numeral 1º del artículo 2º que los Planes de Desarrollo incluirán cesiones obligatorias gratuitas y facultar para ello a las entidades territoriales y a las áreas metropolitanas, desconoce el derecho de propiedad que ampara el artículo 30 de la Constitución Nacional, pues "supone expropiación sin indemnización previa o sin motivos de equidad definidos por el legislador".

2. El artículo 22 en la parte impugnada es violatorio del artículo 26 superior que tutela el debido proceso, del cual es supuesto esencial la sentencia del juez que resuelve la controversia planteada entre las partes, por tanto si una disposición legal la suprime, convierte el proceso en un fenómeno procesal distinto, como acontece por virtud del precepto acusado que sujeta la finalización de la acción y del derecho simplemente a un término perentorio.

3. Considera que el artículo 22 en la parte que es materia de acusación, es también contrario al artículo 193 de la Constitución porque prohíbe expresamente la suspensión provisional para las acciones de nulidad y de restablecimiento del derecho que se instauren contra la resolución que ordena adelantar la expropiación, privando a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de la atribución que le confiere la norma superior citada  para  suspender un acto de esta naturaleza cuando lo juzgue procedente.

IV.  LA OPINIÓN DE LA PROCURADURÍA

El Procurador General de la Nación, en oficio de junio 7 de 1989 manifestó estar impedido para conceptuar en el presente asunto por haber participado en su calidad de Congresista en la expedición de la Ley 09 de 1989. La Sala Constitucional bailó fundado el impedimento y ordenó que el negocio pasara al Despacho de la Viceprocuradora, conforme lo previene el artículo 4-1 de la Ley 25 de 1974.

La señora Viceprocuradora emitió la correspondiente vista fiscal número 1463 de julio 19 de 1989, en la cual se pronuncia sobre las disposiciones acusadas, así:

1° Advierte que su Despacho, en tres oportunidades anteriores rindió concepto sobre la constitucionalidad del artículo 22, ahora nuevamente acusado y como es posible que cuando la Corte entre a ocuparse de este negocio ya habrá decidido las demandas anteriores, solicita "estar a lo resuelto en las sentencias correspondientes".

2º. Desestima los cargos formulados contra el artículo 2º por considerar que las expresiones acusadas ("cesiones obligatorias"), obedecen a la exigencia de que "los inmuebles públicos y privados cumplan unas obligaciones sociales que trascienden la satisfacción de las necesidades individuales en beneficio de la comunidad", como son las relativas al uso público de las vías, los parques, las zonas verdes, etc., "elementos necesarios para la comunicación de los residentes en el territorio comprendido dentro del plan de desarrollo urbano".

Por lo anterior, considera que las ''cesiones obligatorias gratuitas" a que alude el artículo 2º en la parte impugnada, "no significan la implementación de una expropiación sin indemnización, sino un mecanismo de origen legal, con el que cuentan las ciudades para que la propiedad cumpla las obligaciones sociales necesarias para la satisfacción de las necesidades comunitarias, sin perjuicio de las necesidades particulares y sin que se afecte o desconozca el derecho a la propiedad adquirida con justo título y con arreglo a las leyes civiles".

Hace ver que el Capítulo II de la Ley 09 de 1989 desarrolla una serie de disposiciones sobre "Espacio Público" relacionadas con la norma cuestionada, de las cuales cita y transcribe a manera de ejemplo el artículo 7º por estimar que este precepto, en particular, evidencia "que la cesión obligatoria gratuita no tipifica una expropiación sin indemnización, ni se puede imponer de manera arbitraria, sino para usos estrictamente necesarios y diseñados en el plan de desarrollo o el pian de desarrollo simplificado, y en beneficio de la comunidad" en la medida en que señala con qué objeto se hace la cesión y para el caso en que las áreas no sean suficientes de acuerdo con los requerimientos de las normas urbanísticas, permite compensar dicha cesión en dinero o en otros inmuebles de acuerdo con la reglamentación que se expida.

V.  CONSIDERACIONES DE LA CORTE

a. Competencia.

Dado que las disposiciones acusadas forman parte de una ley de la República, la Corte es competente para decidir definitivamente sobre su exequibilidad, de conformidad con lo estatuido en el numeral 2° del artículo 214 de la Constitución Política.

b. Cosa Juzgada.

Como lo recuerda la señora Viceprocuradora, la parte que ahora se acusa del inciso segundo, del artículo 22 de la Ley 9ª de 1989, fue objeto de examen y decisión por la Corte en la Sentencia número 56 de septiembre 14 de 1989 (Proceso número 1903).

En dicha oportunidad esta Corporación analizó y definió todos los aspectos en que puede descomponerse el fragmento de la norma nuevamente acusada, a saber: la improcedencia de la suspensión provisional; el término perentorio  que  se  establece  para  que  el Tribunal  Administrativo  dicte sentencia en los contenciosos de nulidad y de restablecimiento del derecho, que se instauren contra la resolución que ordene la expropiación y la terminación anormal del proceso que se prevé para el caso en que el Tribunal no falle dentro del plazo que se le señala.

Así las cosas, se está en presencia del fenómeno procesal de cosa juzgada y por tanto se ordenará estar a lo resuelto por esta Corporación en la sentencia mencionada que tiene carácter definitivo y erga omnes, lo que impide reabrir el debate de constitucionalidad sobre el fragmento ahora impugnado.

c. Constitucionalidad de la parte impugnada del artículo 2°-1 de la Ley 9ª de 1989.

Importa destacar en primer término que una de las finalidades a que apunta la llamada ley de la reforma urbana es la planificación del desarrollo municipal y que las expresiones demandadas del artículo 2º hacen parte de las directrices o pautas fijadas por el legislador para el planeamiento territorial urbano, en procura de condiciones óptimas para el desarrollo de las ciudades. Estos planes deben diseñarse y concretarse por acuerdos de los respectivos Concejos, dentro de la autonomía que les confiere el Constituyente para el manejo administrativo de los asuntos locales.

La idea de planear, con el fin de evitar el caos, se considera como algo inherente al bienestar del ser humano, en la medida que obedece a la necesidad de ordenar u organizar su entorno. A este concepto está ligado el de urbanismo que ha sido entendido como el conjunto de normas orientadas a la mejor habitabilidad de las ciudades a través del ordenamiento y reordenamiento urbano, que permita responder a los problemas que plantea su rápido crecimiento.

Se busca entonces, mediante los instrumentos que brinda el urbanismo, evitar el crecimiento anárquico de las ciudades y reducir los efectos negativos de su acelerada expansión, previendo la infraestructura necesaria que facilite la adecuada prestación de los servicios públicos.

Dentro del esquema de planificación municipal que describe la norma parcialmente cuestionada, ha estatuido el legislador que los planes de desarrollo urbano incluyan "cesiones obligatorias gratuitas" a las que el demandante les da, sin tenerla, la connotación de expropiación sin indemnización previa.

En efecto, conforme lo advierte la señora Viceprocuradora con fundamento en una interpretación contextual de las expresiones acusadas, las áreas de cesión gratuita obligatoria, son aquellas señaladas por las normas urbanísticas para "vías, zonas verdes y servicios comunales" (artículo 7⁹ Ley 9ª de 1989), cuya inclusión en los planes de desarrollo es de singular importancia como mecanismo de ordenación del territorio.

Los artículos 32, 76-4-20, 80 y 202 de la Carta Fundamental señalan los derroteros conforme a los cuales ha de realizarse la gestión orientadora del Estado en la economía, bien -sea, para regular la actividad privada, estimularla, participar con los particulares en la gestión económica o sustituirlos en su ejercicio o determinando los planes y programas de desarrollo a los cuales debe someterse Ja economía nacional pública y privada.

Aunque fundadamente puede dársele al precepto sub examine la connotación de una de las diversas formas de intervención del Estado en la actividad de los particulares, ciertamente, no es dable considerarlo desarrollo del artículo 32 de la Constitución Nacional, pues las disposiciones que se dicten a su amparo deben propender a la injerencia del Estado en las distintas fases del proceso económico y evidentemente, el señalamiento de elementos constitutivos del plan de desarrollo urbanístico no tiene ese cariz, ni está dirigido al cumplimiento de las finalidades específicas que le fijó' el constituyente al intervencionismo de Estado en la norma superior citada.

Si bien, en desarrollo de la potestad intervencionista del Estado de que trata la norma superior citada, es posible imponer medidas que restrinjan las libertades económicas con carácter de regulación, vigilancia o inspección en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes y en los servicios públicos y privados, su validez constitucional exige que tengan el propósito inmediato de "racionalizar y planificar la economía" y, como se ha dicho anteriormente, el mediato de "lograr el desarrollo integral" o el señalamiento de una política de ingresos y salarios que conduzca al equilibrio y la justicia sociales, puesto que a estas finalidades debe concretarse la intervención del Estado en la economía para encauzar la libertad de empresa y la iniciativa privada al "bien común" o al interés social.

Así las cosas, no puede inferirse del artículo 32 de la Constitución Nacional, competencia legislativa para definir planes de desarrollo urbanísticos que no tienen finalidades de planificación de la economía, máxime cuando comportan desplazamiento de la propiedad privada en favor del Estado, la cual pasa a formar parte de los bienes de uso público del dominio eminente de éste. Así ocurre por virtud de la disposición cuestionada, pues las cesiones obligatorias gratuitas con respecto a la entidad pública y que se imponen al propietario, se afectan al servicio de todos los habitantes por estar destinadas exclusivamente a vías de acceso a los predios urbanizados, como las peatonales, zonas verdes y servicios comunales, según el querer de la ley.

Es de suponer por otra parte, que el precio de las fajas o porciones de terreno objeto de las "cesiones obligatorias gratuitas", refluye a la postre en el precio del terreno restante que aumentará de valor por causa o motivo de las obras de urbanización a emprenderse por el particular. Por ello, para el propietario no resulta enteramente gratuito en la práctica, el acto de enajenación que la norma acusada le impone exigencia ésta que se cimenta en la facultad de control urbanístico del Estado, vasto campo al que se viene extendiendo la noción de orden público.

Por lo dicho la previsión legal tampoco tiene el alcance de una expropiación razón por la cual el legislador no previo pago de indemnización, pues no tiene significación distinta a un acto de enajenación voluntaria, no propiamente donación según se desprende del artículo 1455 del Código Civil, que deben hacer los propietarios de los predios con fines urbanísticos de claro interés social, ligados a la función social de la propiedad y que puede exigir el Estado en ejercicio de las facultades que le asiste de dictar normas para planificar ordenadamente el urbanismo de las ciudades y que los Concejos Municipales desarrollan según lo dispone el Estatuto Fundamental (artículo 197-1).

Como se ha advertido, el artículo 29 sólo señala directrices conforme a las cuales deben obrar los Concejos, pues simplemente esquematiza, entre los elementos constitutivos del plan de desarrollo o planes de desarrollo simplificado, los reglamentos de usos del suelo, cesiones obligatorias gratuitas y normas urbanísticas, dándoles el carácter de requerimientos básicos para los municipios con población superior a cien mil habitantes. Opera por tanto allí un fenómeno distinto de la expropiación, pues la obligación se consagra con carácter impositivo ocasional para uso, goce y libre tránsito de la ciudadanía. Dichas cesiones, en el porcentaje que establezcan los Acuerdos, entran a conformar el espacio público urbano, con carácter de inalienabilidad e imprescriptibilidad y su regulación según las voces de la Ley de la reforma urbana propende "a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales"  (artículo 5⁹).

En los municipios con la población señalada existen las oficinas de planeación encargadas de autorizar el permiso que el interesado solicita para urbanizar o construir al cual debe adjuntar los planos correspondientes a la obra y en éstos ha de constar necesariamente la cesión gratuita en referencia como requisito "sine qua non" para la concesión del permiso, de donde deriva su nombre de "cesión obligatoria gratuita". La obligatoriedad de incluir en los planos tal cesión es una consecuencia de la función que la Constitución le da a los Concejos para reordenar lo relacionado con el territorio municipal; quien quiera edificar o urbanizar su suelo ha de someterse a las limitaciones a éste dadas, de suerte que si no urbaniza no se le afecta su derecho; si lo hace, para obtener la licencia ha de hacer la cesión gratuita que no es normación nueva en el derecho colombiano; existió en el Acuerdo 7 de 1979 y el Decreto 1640 de 1982 del Alcalde Mayor de Bogotá (artículos 5º y 6º).

No advierte la Corte, que las expresiones acusadas del artículo 2-1 de la Ley 9ª de 1989, quebranten el artículo 30 superior, ni ningún otro precepto de la Carta. Así se declarará.

VI. DECISIÓN

Con fundamento en las consideraciones precedentes, la Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el concepto de la Viceprocuradora General de la Nación,

RESUELVE:

Primero. Estar a lo resuelto en la Sentencia número 56 de septiembre 14 de 1989, por virtud de la cual la Corte declaró exequible el inciso segundo del artículo 22 de la Ley 9ª de 1989 en la parte que dice:

"En estas acciones no procederá la suspensión provisional del acto demandado. El Tribunal Administrativo deberá dictar sentencia definitiva dentro del término máximo de ocho (8) meses, contados desde la fecha de la presentación de la demanda";

E INEXEQUIBLES las expresiones siguientes del mismo inciso:

"El proceso contencioso administrativo terminará si transcurrido el término anterior no se hubiere dictado sentencia".

Segundo. Declarar EXEQUIBLE el numeral 1° del artículo 2º de la Ley 9ª de 1989, en la parte que dice: "y cesiones obligatorias gratuitas".

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

Fabio Morón Díaz

Presidente.

Hernán Guillermo Aldana Duque; Rafael Baquero Herrera; José Alejandro Bonivento Fernández; Jorge Carreño Luengas; Manuel Enrique Daza Alvarez; Jairo E. Duque Pérez; Guillermo Duque Ruiz; Eduardo García Sarmiento; Jaime Giraldo Ángel; Hernando Gómez Otálora; Gustavo Gómez Velásquez; Pedro Lafont Pianetta; Rodolfo Mantilla Jácome; Héctor Marín Naranjo; Lisandro Martínez Zúñiga; Alberto Ospina Botero; Jorge Iván Palacio Palacio; Jacobo Pérez Escobar; Rafael Romero Sierra; Edgar Saavedra Rojas; Jaime Sanín Greiffenstein; Jorge Enrique Valencia Martínez; Ramón Zúñiga Valverde.

Blanca Trujillo de Sanjuán

Secretaria General.