INICIATIVA LEGISLATIVA.   GASTO PÚBLICO

Resumen. En el subsidio al transporte colectivo de pasajeros, la ley que ordene su establecimiento o creación, al tenor de lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 79 del Estatuto Superior, ha de provenir de iniciativa del gobierno porque afecta el gasto público.

Inexequible en todas sus partes la Ley 2 de 1989.

Corte Suprema de Justicia

Sala Plena

Sentencia número 96.

Referencia: Expediente número 1907.

Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 02 de 4 de enero de 1989. "Por la cual se autoriza al Gobierno Nacional para establecer el subsidio al servicio público de transporte colectivo de pasajeros".

Demandante: Pablo J. Cáceres Corrales.

Magistrado ponente: Doctor Hernando Gómez Otálora.

Aprobada por Acta número 46.

Bogotá, D. E., 26 de octubre de 1989.

I. ANTECEDENTES

El ciudadano Pablo J. Cáceres Corrales, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 214 de la Carta Fundamental, solicita a la Corte que declare inexequible la Ley 02 de 1989, "por la cual se autoriza al Gobierno Nacional para establecer el subsidio al servicio público de transporte colectivo de pasajeros".

II. TEXTO

La ley acusada es del siguiente texto:

"LEY 2ª DE 1989

"(enero 4)

"Por la cuál se autoriza al Gobierno Nacional para establecer el subsidio al servicio público de transporte colectivo de pasajeros.

"El Congreso de Colombia,

DECRETA:

"Artículo 1º. Autorízase al Gobierno Nacional para establecer el subsidio al servicio público de transporte colectivo de pasajeros, a partir de la vigencia de la presente Ley.

"Parágrafo primero. El presente subsidio podrá establecerse al servicio público de transporte colectivo de pasajeros urbano, metropolitano, intermunicipal, interdepartamental y rural.

"Parágrafo segundo. Para la aplicación del subsidio al servicio público de transporte colectivo de pasajeros, el Gobierno Nacional analizará y tendrá en cuenta las condiciones y características socioeconómicas de la población y región servidas.

"Artículo 2º. El Gobierno Nacional efectuará los traslados presupuéstales necesarios para el cumplimiento de la presente Ley, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 7º de la Ley 30 de 1982.

"Artículo 3º. Facúltase al Gobierno Nacional para que a partir de la vigencia de la presente Ley establezca, basado en las condiciones y características socioeconómicas de la población servida, la forma de administración, distribución, requisitos para el cobro, pago, término y vigencia de este subsidio teniendo en cuenta el monto global que se destine para esos efectos.

"Artículo 4° La presente Ley rige a partir de la fecha de su promulgación y deroga las disposiciones que le sean contrarias.

Dada en Bogotá, D. E., a los...  (SIC).

(Sancionada el 4 de enero de 1989).

Diario Oficial, 38.642, enero 4 de 1989".

III. LA DEMANDA

En concepto del demandante la ley acusada infringe los artículos 76 inciso 1º  numerales 12, 13 y 20; 78-5; 79; 207 y 210 de la Constitución Política.

Son tres los cargos de inconstitucionalidad que el demandante formula en contra de la ley demandada, a saber:

"a) El proyecto que dio origen a la Ley 2ª de 1989 fue presentado a las Cámaras por iniciativa de un congresista y no por el Gobierno a quien le corresponde, por orden del artículo 79 Constitucional, la iniciativa de todo proyecto que decrete un gasto público a cargo de la Nación;

"b) La Ley 2% de 1989 contiene una autorización al Gobierno para ejercer la facultad legislativa al establecer un gasto público, sin cumplir los requisitos de precisión y temporalidad de que trata la Constitución en su artículo 76 número 12;

"c) La ley demandada decreta a favor de personas gratificaciones expresamente prohibidas por el artículo 78 número 5° de la Constitución".

A modo de consideraciones preliminares el demandante expresa que de los artículos 2° y 3º de la ley demandada se desprende que el subsidio es un gasto público a cargo de la Nación pues supone "erogaciones en dinero que el Estado pagará a los particulares vinculados al servicio público de transporte colectivo de pasajeros". Asimismo puntualiza que como gasta público que es, el subsidio únicamente puede ser decretado por el Congreso en virtud de ley ordinaria, en ejercicio de la función legislativa que la Constitución le atribuye en los artículos 76, numerales 1, 13 y 20; 78-5; 207 y 210, y que según lo previsto en el inciso 2° del artículo 79 superior, esta debe provenir de iniciativa del Gobierno.

Por ello en concepto del actor, la Ley 2ª de 1989 requería de iniciativa gubernamental, pues no se encuentra comprendida dentro de ninguna de las excepciones previstas en el inciso 1° del artículo 79 superior; por lo que habiendo sido propuesta por un senador, se vulnera dicho precepto constitucional por vicios en su formación.

A juicio del demandante, la ley acusada así mismo viola los artículos 78-5 y 210 de la Carta puesto que contra expresa prohibición constitucional el Congreso decretó "una gratificación,..." del poder público en favor de unos particulares que no cabe dentro de las hipótesis previstas en los artículos 210 y 76-20 puesto que tal gasto no se sujeta a planes y programas; no responde a un crédito judicialmente reconocido, ni a "un derecho de los transportadores" como tampoco es una indemnización proveniente de sentencia judicial.

Finalmente, expresa el actor que la violación del artículo 76-12 superior se produce por cuanto los artículos 1º y 3° de la ley acusada revisten al Ejecutivo de potestad legislativa para "establecer el subsidio como un gasto público a cargo de la Nación" sin reunir los requisitos de temporalidad y precisión que dicha norma constitucional exige para que aquel adquiera válidamente la competencia extraordinaria de legislación.

IV. EL MINISTERIO PÚBLICO

Ante el impedimento manifestado por el señor Procurador, el cual fue aceptado por la Sala Constitucional mediante auto de mayo 17 de 1989 correspondió emitir la "Vista Fiscal de rigor a la Viceprocuradora General de la Nación, a lo cual ésta procedió mediante oficio número 1459 de julio 4 de 1989.

La Viceprocuradora se aparta de los argumentos expuestos por el actor y solicita a la Corte declarar exequible la ley acusada, con base en las razones que a continuación se resumen:

1. En su opinión la Ley 2ª de 1989 podía válidamente emanar de la iniciativa de un congresista. Apoyada en lenguaje aislado de la sentencia de enero 23 de 1975 afirma que, "la restricción sobre iniciativa parlamentaria de proyectos de ley que originen gasto sólo hace referencia a los de inversión" (subraya), que según el misino pronunciamiento son "erogaciones susceptibles de causar réditos o de ser en algún modo económicamente productivas, o que toman cuerpo en bienes de utilización perdurable, llamadas también de capital...”, características de las que carece el subsidio de transporte.

Por ello, en su concepto, ha de desecharse el cargo de violación del artículo 76, numerales 13 y 20 que el actor derivó del primero.

2. Estima el Parecer Fiscal que la impugnación basada en la transgresión de los artículos 78-5 y 210 de la Constitución que tiene por base la presunta violación del principio de igualdad de los individuos ante el Estado, en virtud  del establecimiento  de  un  "privilegio, favoritismo o preferencia" del poder público también carece de fundamento, pues:

"Lo que se autoriza en la normatividad demandada no es un subsidio al transportador en sí mismo considerado, ni a determinada persona o empresa, sino que se presta un apoyo y se da un. incentivo a la industria del transporte colectivo como servicio público fundamental, tendiendo a asegurar su prestación y ensanche; y es que el Estado debe tomar tal medida en razón de la importancia del transporte en el desarrollo y progreso del país, puesto que incide en todos los órdenes de la actividad nacional –económica, cultural y social– y en virtud de su deber de garantizar que los ciudadanos dispongan de medios aptos para trasladarse de un sitio a otro en cumplimiento de sus fines propios y de los colectivos.

"No tiene así el subsidio al servicio público de transporte colectivo el carácter de un privilegio para persona cierta, sino que lo que prima es el interés público o social frente al particular o privado, principio fundamental de nuestra Carta, consagrado en el artículo 3º”.

3. Finalmente según la Vista Fiscal tampoco es admisible el cargo de violación del artículo 76-12 Constitucional pues la ley acusada fue dictada por el Congreso con base en la atribución 11 del artículo 76 de la Carta. Es esta una "ley de autorizaciones especiales" de la cual no son predicables las exigencias de temporalidad y precisión que el demandante echa de menos. Al respecto el Ministerio Público expresa:

"Los artículos 1º y 3º de la normatividad demandada estatuyen una intervención en la industria del transporte, no mediante autorización al gobierno, sino por mandato de la misma ley, mandato que debe cumplir el Ejecutivo usando su potestad reglamentaria".

V.  CONSIDERACIONES DE LA CORTE

1.  Competencia.

Por tratarse de una ley de la República, la Corte es competente para decidir definitivamente la demanda que contra ella se dirige, conforme a la atribución segunda del artículo 214 del Estatuto Fundamental.

2. El subsidio al transporte y la iniciativa legislativa en materia de gasto público.

a) Vistos los cargos formulados por el actor, la cuestión que en primer término se plantea a la Corte en este caso, es la referente a la iniciativa del proyecto que culminó en la Ley 2ª de 1989, materia de examen en el presente proceso.

Es bien sabido que en principio la iniciativa legislativa ha sido entregada en forma compartida al Gobierno y al Congreso por el artículo 79 de la Carta. Se tiene establecido también que en lo atinente al gasto público, la reforma constitucional de 1968 restringió la libre iniciativa del primero, reservando sus principales aspectos, que son los enumerados en el 2º inciso del citado artículo, a la privativa iniciativa del Ejecutivo, con el objeto de establecer un orden estricto en la política fiscal y financiera del Estado y con el propósito fundamental de racionalizar la aplicación de los recursos presupuéstales.

Así, en sentencia de febrero 14 de 1973 (Magistrado ponente doctor Juan Manuel Gutiérrez Lacouture, Conjuez) la Corporación precisó las materias a las que se contrae tal reparto de competencias al tiempo que se refirió a las razones que motivaron la restricción de la iniciativa parlamentaria en materia de gasto público, en los siguientes términos:

"La reforma constitucional de 1968, atendiendo a la orientación del derecho público moderno, acentuó la restricción de la iniciativa parlamentaria en lo relacionado con el gasto público, según surge con claridad del siguiente esquema:

Hasta el expresado año, existían las siguientes tres excepciones al principio general consagrado en el artículo 76 de la Carta, conforme al cual corresponde al Congreso hacer las leyes, a saber:

a) La ley de presupuesto que debía ser presentada por el Gobierno;

b) Las leyes sobre contribuciones, y

c) Las orgánicas del Ministerio Público, leyes, estas últimas, que debían tener origen en la Cámara de Representantes.

La aludida reforma, en el artículo 79, inciso 2° en concordancia con el ordinal 4° del artículo 76, que, con otros, como el 80, redistribuyó funciones entre el Gobierno y el Congreso, sustrajo de la iniciativa parlamentaria las siguientes materias:

Artículo  76,  ordinal  3º. 1º  Las  normas  orgánicas  del presupuesto nacional;

Id. ord. 4º, 2º La fijación de planes y programas de desarrollo económico y social y los de las obras públicas que hayan de emprenderse o continuarse;

Id. ord. 9º, 3º La determinación de la estructura de la Administración Nacional mediante la creación de ministerios, departamentos administrativos y establecimientos públicos;

4° Y la fijación de las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos;

5° Así como el régimen de sus prestaciones sociales;

Id. num. 22). 6º. La expedición de las normas generales para organizar el crédito público;

7° Reconocer la deuda nacional y arreglar su servicio;

8° Regular el cambio internacional y el comercio exterior;

9º. Modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas;

Artículo 79 inciso 2⁹. 10. Las que decreten inversiones públicas y privadas;

11. Las que ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas;

12. Las que creen servicios a cargo de la Nación o los traspasen a ésta;

13. Las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales, y;

14. Las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones, o tasas nacionales.

Respecto de las materias enumeradas el citado artículo 79 preceptúa que las leyes respectivas sólo podrán ser dictadas o reformadas a iniciativa del Gobierno', o sea que, al paso que radicó en este la tal iniciativa, la sustrajo de los miembros del Congreso, tanto en relación con los estatutos que por primera vez se refieran a alguna de las dichas materias, como los que modifiquen los ya existentes sobre las mismas.

Estas catorce (14) excepciones deben adicionarse, imprescindiblemente, con otras fundamentales establecidas en los artículos 208 y 211, en cuya virtud es el Gobierno el que 'formará anualmente el presupuesto de gastos' y el que, 'junto con el proyecto de ley de apropiaciones que deberá reflejar los planes y programas, lo presentará al Congreso en los diez (10) primeros días de las sesiones ordinarias', sin que sea dable a este 'aumentar ninguna de las partidas del presupuesto de gasto, propuestas por el Gobierno, ni incluir un nuevo gasto, sea por reducción o eliminación de partidas o por aumento en el cálculo de las rentas y otros recursos', a menos que ocurra la aceptación escrita del Ministro del ramo'.

"Las normas exceptivas reseñadas, entre las cuales existe estrecha e innegable vinculación, muestran un todo coherente, no sólo entre sí, sino también con la restante estructura de la Constitución. Con efecto: las normas de excepción aquí analizadas tienden al propósito de asegurar una finalidad institucional de superior categoría, a saber: que sea posible -jurídica y técnicamente- la realización de los planes y programas de desarrollo económico y social y los de las obras públicas que hayan de emprenderse o continuarse. Y como el eje central de todo plan de tal naturaleza es su regulación financiera, establece la Constitución, como ya se apuntó (artículo 208, inciso 1º) que el presupuesto de rentas, junto con el proyecto de ley de apropiaciones, deberá -mandato imperativo- reflejar los planes y programas.

Esta interpretación finalista del punto que se estudia, explica por qué son tan numerosas las materias exceptuadas de la iniciativa parlamentaria, pues toda ley que versa sobre ellas incide en el gasto público y es susceptible de romper el equilibrio presupuestal con lo cual la estructura del plan se vería vulnerada en su unidad y armonía.

Podría abundarse en citas de los mensajes del Presidente de la República, de las exposiciones de los Ministros del Despacho y de los Congresistas, así como de las distintas ponencias sobre el acto reformatorio de la Constitución, para demostrar de qué manera la planificación y el equilibrio presupuestal determinaron la restricción de la iniciativa parlamentaria en relación con el gasto público.

“…….

"El señor Presidente de la República, en su mensaje al Congreso Nacional el 20 de julio de 1967, expuso:

'Es evidente que no basta restringir la iniciativa en materia presupuestal; hay que ir al origen de la obligación, porque, creada ésta, surge un pasivo para el Estado, inclúyase o no en el presupuesto para atenderlo; o bien, si se trata de decretar un nuevo servicio (subraya la Corte, en la presente sentencia) o una nueva inversión, se generan presiones que hacen casi imposible la formación de planes para aprovechar de manera más reproductiva los recursos disponibles, siempre escasos frente a la magnitud de las necesidades públicas' ".

b) Sentadas las premisas anteriores, procede la Corte a examinar la materia que es objeto de la ley acusada, con el fin de establecer si se encuentra comprendida o no dentro de una cualquiera de las excepciones, en punto a la iniciativa para la formación de las leyes, de que se ha hecho mérito.

En sentencia de 8 de septiembre de 1988 (MM. PP. doctores Jaime Sanín Greiffenstein y Hernando Gómez Otálora) la Corte dejó claramente definido que el subsidio al servicio público de transporte colectivo de pasajeros constituye un "típico gasto publico" por cuanto "implica un pago efectuado por el Estado a particulares para sostener, mejorar o incentivar la actividad del transporte". Cabe observar que en sentencia de 22 de junio de 1989 (M. P. doctor Jaime Sanín Greiffenstein) la Corporación corroboró el carácter de gasto público que, por su naturaleza, se predica del subsidio al transporte colectivo de pasajeros.

En esas condiciones, a juicio de la Corte la ley que ordene su estable cimiento o creación, al tenor de lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 79 del Estatuto Superior, ha de provenir de iniciativa del Gobierno, porque afecta el gasto público.

Ahora bien, en el expediente se encuentra demostrado con certificación expedida por el Secretario General del Senado, doctor Crispín Villazón de Armas en marzo 1º de 1989, distinguida en el número OF-8 L S-004 que la Ley 2ª de 1989 fue el resultado del proyecto de Ley número 188 de 1988, presentado ante la Secretaría General de esa Corporación por el honorable Senador Ernesto Samper Pizano el día 30 de noviembre de 1988 (folio 38). No existe duda, pues, de que el gasto de inversión ordenado por la ley acusada, provino de iniciativa de un miembro del Congreso y no de iniciativa gubernamental, como lo exige perentoriamente el artículo 79 de la Carta, lo cual comporta ostensible violación de dicho precepto constitucional.

En concepto de la Corte el vicio observado en la formación de la ley acusada es razón suficiente para que prospere su declaratoria de inexequibilidad, por lo cual es fútil adentrarse en el examen de los restantes cargos formulados por el actor en su contra.

Sin embargo, vale la pena destacar que tampoco podía válidamente el Congreso conceder al Gobierno autorizaciones especiales para "establecer el subsidio al servicio público de transporte colectivo de pasajeros" como lo hizo en la ley acusada pues, como claramente lo dejó sentado la Corporación en la ya aludida sentencia de septiembre 8 de 1988, siendo éste un gasto público, su creación es función de la ley ordinaria o debidamente habilitada, según claro mandato contenido en los artículos 76-13, 207 y 210, inciso 3º de la Carta.

Como en tal oportunidad se expresó, el establecimiento o creación del subsidio que aquí se examina no es función susceptible de ser ejercida por el Ejecutivo en desarrollo de autorizaciones especiales del artículo 76, ordinal 11, pues aquellas únicamente son conferibles para que este ejerza otras funciones dentro de la "órbita constitucional", y como se tiene definido estas son indudablemente distintas de las de legislador extraordinario que solo puede desarrollar en virtud de la competencia de habilitación legislativa que únicamente adquiere cuando es investido por el Congreso de facultades precisas y pro tempore del artículo 76-12 superior.

Así, en la citada sentencia de septiembre 8 de 1988 se expresó:

"...Los poderes conferidos al Ejecutivo mediante leyes de autorizaciones (artículo 76 ordinal 11 C. N.) no son para ejercer funciones propias, del legislador ordinario sino para desarrollar atribuciones del Presidente 'dentro de la órbita constitucional' de carácter administrativo u operativo que impongan la formal colaboración del Congreso... ".

VI. DECISIÓN

Con base en las anteriores consideraciones la Corte Suprema de Justicia --Sala Plena–, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el concepto de la Viceprocuradora General de la Nación,

RESUELVE

Es Inexequible, en todas sus partes, la Ley 2ª de 1989, "por la cual se autoriza al Gobierno Nacional para establecer el subsidio al servicio público de transporte colectivo de pasajeros".

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

Hernando Gómez Otálora

Vicepresidente –encargado de la Presidencia–.

Hernán Guillermo Aldana Duque; Rafael Baquero Herrera; José Alejandro Bonivento Fernández; Jorge Carreño Luengas: Manuel Enrique Daza, Alvarez; Jairo E. Duque Pérez; Guillermo Duque Ruiz; Eduardo García Sarmiento ; Jaime Giraldo Ángel; Gustavo Gómez Velásquez; Pedro Lafont Pianetta; Rodolfo Mantilla Jácome; Héctor Marín Naranjo; Lisandro Martínez Zúñiga; Fabio Morón Díaz; Alberto Ospina Botero.

Blanca Trujillo de Sanjuán

Secretaria General.