ESTADO DE SITIO

Resumen. El decreto que se revisa no solamente tiene conexidad con las causas que motivaron la declaratoria del estado de sitio, sino que además media una relación directa entre la acción presupuestal en él dispuesta y las causas que motivaron la declaratoria del estado de sitio. Adición al Presupuesto Nacional.

Constitucional el Decreto 2098 de 1989.

Corte Suprema de Justicia

Sala Plena

Sentencia número 92.

Referencia: Proceso número 2031 (311-E).

Revisión Constitucional del Decreto 2098 de 14 de septiembre de 1989, "por el cual se adiciona el presupuesto de rentas y recursos de capital y se abren unos créditos adicionales en el Presupuesto de Gastos de la Nación, de la vigencia fiscal de 1989, por valor de $ 2.100.000.000 y se dictan disposiciones sobre su ejecución".

Aprobado por Acta número 46.

Bogotá, D. E., 26 de octubre de 1989.

I. ANTECEDENTES

Al día siguiente de su expedición, el Secretario General de la Presidencia de la República envió el Decreto legislativo 2098 de 14 de septiembre de 1989, "por el cual se adiciona el presupuesto de rentas y recursos de capital y se abren unos créditos adicionales en el Presupuesto de Gastos de la Nación de la vigencia fiscal de 1989, por valor de $ 2.100.000.000 y se dictan disposiciones sobre su ejecución", para que esta Corporación decida definitivamente sobre su constitucionalidad, conforme a lo dispuesto en el parágrafo del artículo 121 de la Carta Fundamental. Al día siguiente se recibió en la Secretaría General de la Corte, y el 19 la Sala Constitucional dispuso su fijación en lista por el término de 3 días para efectos de la intervención ciudadana, "el cual transcurrió en silencio", según constancia del Secretario General; se remitió entonces al señor Procurador General de la Nación, quien emitió concepto con fecha octubre 9.

II. TEXTO DEL DECRETO

A continuación se incluye fotocopia del decreto bajo revisión:

"DECRETO NUMERO 2098 DE 1989

“(septiembre 14)

"Por el cual se adiciona el presupuesto de rentas y recursos de capital y se abren unos créditos adicionales en el Presupuesto de Gastos de la Nación, de la vigencia fiscal de 1989, por valor de $ 2.100.000.000 y se dictan disposiciones sobre su ejecución.

"El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades que le confieren los artículos 121 de la Constitución Política, 69 de la Ley 38 de 1989 y en desarrollo del Decreto 1038 de 1984, y

"CONSIDERANDO:

"Que mediante Decreto número 1038 de 1984, se declaró turbado el orden público y en estado de sitio todo el territorio nacional;

"Que la declaratoria de turbación del orden público tuvo como una de sus causas fundamentales la acción persistente de grupos de antisociales relacionados con el narcotráfico, que vienen perturbando gravemente el normal funcionamiento de las instituciones, en desafío criminal a la sociedad colombiana, con sus secuelas en la seguridad ciudadana, la tranquilidad y la salubridad públicas y en la economía nacional;

"Que el Estado colombiano debe combatir por todos los medios esa acción delictiva, para lo cual se hace necesario adquirir, con la mayor celeridad, los elementos y equipos adecuados para atender oportuna y efectivamente las acciones encaminadas a enfrentar las actividades de esos grupos, con el fin de obtener el restablecimiento del orden público;

"Que mediante el Decreto legislativo 1965 de 1989, se creó la Cuenta Especial para el Restablecimiento del Orden Público, con el objeto de administrar los recursos destinados a financiar los elementos requeridos para lograr el restablecimiento del orden público;

"Que no existen apropiaciones suficientes en el presupuesto de la actual vigencia fiscal para atender los gastos adicionales generados por la situación descrita;

"Que el honorable Consejo de Ministros en sesión del 14 de septiembre de 1989, acordó adicionar el presupuesto de la actual vigencia fiscal, para los fines que se han mencionado;

"Que el Gobierno Nacional dispone de ingresos corrientes y recursos de capital para atender erogaciones adicionales en el presupuesto de gastos de la vigencia fiscal de 1989;

"Que para amparar la apertura de los créditos adicionales en el presupuesto de gastos de la actual vigencia, el Contralor General de la República expidió el certificado de disponibilidad número 35 de mayo 31 de 1989, por valor de $ 2.592.636.000.00, del cual se utiliza la suma de $ 2.100.000.000.00,

“DECRETA:

"Artículo 1° Adiciónase el presupuesto de rentas y recursos de capital de la vigencia fiscal de 1989 en la cantidad de $ 2.100.000.000.00 con base en el certificado de disponibilidad número:

35 de mayo 31 de 1989, por valor de                                                                     $ 2.592.636.000.00

Del cual se utiliza la suma de                                                                                 $ 2.100.000.000.00

El cual se incorpora así:

"PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y GASTOS

"II. Recursos de capital.

"Capítulo XI

"A. Recursos del balance.

"Artículo 2° Con base en los recursos de que trata el artículo anterior, ábrese el siguiente crédito adicional en el presupuesto de gastos de la vigencia fiscal de 1989.

"PRESUPUESTO DE GASTOS DE FUNCIONAMIENTO

"PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA

"Recursos ordinarios.

"Capítulo 01

"Dirección Superior.

"Gastos en enes (sic) y servicios.

"Artículo 3° para la ejecución de las apropiaciones incluidas en el presente Decreto no será necesario el acuerdo de obligaciones.

"Artículo 4° Los recursos de que trata el presente Decreto serán administrados en la Cuenta Especial para el Restablecimiento del Orden Público, creada por el artículo 1° del Decreto 1965 de agosto 31 de 1989.

"Artículo 5° El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación.

"Publíquese y cúmplase.

"Dado en Bogotá, D. E., a 14 de septiembre de 1989.

"VIRGILIO BARCO.

"El Ministro de Gobierno,

Orlando Vásquez Velásquez.

"El Ministro de Relaciones Exteriores,

Julio Londoño Paredes.

"La Ministra de Justicia,

Mónica de Greiff Lindo.

"El Ministro de Hacienda y Crédito Público,

Luis Fernando Alarcón Mantilla.

"El Ministro de Defensa Nacional,

General Oscar Botero Restrepo.

"El Ministro de Agricultura,

Gabriel Rosas Vega.

"La Ministra de Trabajo y Seguridad Social,

María Teresa Forero de Saade.

"El Ministro de Salud,

Eduardo Díaz Uribe.

"El Ministro de Desarrollo Económico,

Carlos Arturo Marulanda.

"La Ministra de Minas y Energía,

Margarita Mena de Quevedo.

"El Ministro de Educación Nacional,

Manuel Francisco Becerra Barney.

"El Ministro de Comunicaciones,

Carlos Lemos Simmonds.

"La Ministra de Obras Públicas y Transporte,

Luz Priscila Ceballos Ordóñez".

III. CONCEPTO FISCAL

Solicita el señor Procurador General de la Nación que la Corte declare exequible el Decreto 2098 de 1989, por encontrar que cumple con los requisitos formales para la expedición de los decretos legislativos, tiene conexidad con las causas que determinaron la declaratoria del estado de sitio por el Decreto 1038 de 1984 y sus disposiciones no violan la Carta, sino que, por el contrario, se sujetan a lo dispuesto en el artículo 213 de la misma y en el 69 del Decreto Orgánico del Presupuesto de la Nación, a lo cual se suman "las circunstancias excepcionales y la urgencia de atender las necesidades propias del restablecimiento del orden público".

IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

1ª Competencia.

La Corte es competente para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos, conforme al parágrafo del artículo 121 de la Constitución Nacional.

2ª Requisitos formales.

El decreto sub examine cumple con los requisitos formales exigidos por el artículo 121 de la Carta, pues está suscrito por el Presidente de la República y sus 13 ministros; además, no deroga ni siquiera suspende las normas legales y sus efectos no se extienden más allá de la vigencia del estado de sitio, sino que son inmediatos, por cuanto se trata de una adición presupuestal.

3ª Conexidad.

El Decreto 1038 de 1984 declaró turbado el orden público y en estado de sitio todo el territorio nacional por la acción persistente de grupos antisociales relacionados con el narcotráfico. La lucha contra esa causa de perturbación ha generado gastos adicionales, para los cuales no existen apropiaciones suficientes en la actual vigencia presupuestal.

Las disposiciones del Decreto 2098 de 1989 tienen por objeto precisamente atender esa necesidad adicionando el presupuesto de recursos de capital en $ 2.100 millones y destinando esa suma a la compra y mantenimiento de bienes y equipos a través de la Cuenta Especial para el Restablecimiento del Orden Público, creada por el Decreto legislativo 1965 de 1989, que fue declarado constitucional por la Corte, mediante fallo número 82 de 12 de los corrientes.

4ª Examen material o sustantivo de las disposiciones del decreto.

El artículo 1° adiciona el presupuesto de rentas y recursos de capital, con base en el certificado de disponibilidad número 35 de mayo 31 de 1989 por valor de 2.592.6 millones, correspondientes a recursos de capital rendimientos generados por "títulos canjeables por certificados de cambio".

«La operación consiste en que el Gobierno Nacional obtiene un crédito externo u otra fuente de recursos foráneos, cuyas divisas vende al Banco de la República a cambio de los referidos títulos, lo cual tiene tres ventajas: en primer lugar, evita la emisión monetaria que se produciría si el Banco le diera pesos a cambio de las divisas; en segundo lugar, el Gobierno recibe títulos denominados en moneda extranjera que le permiten obtener del Banco de la República los certificados de cambio cuando haya de amortizar la deuda al exterior sin correr el riesgo de la devaluación; por último, el Gobierno percibe una utilidad sobre los títulos, bien por descuento, bien por interés.

Es esta utilidad lo que en el caso presente le permite adicionar el presupuesto nacional, utilizando del certificado de disponibilidad expedido por el Contralor, la suma de $ 2.100 millones, que aplica el artículo 2° para un crédito adicional destinado a la compra y mantenimiento de bienes y equipos, que se administrará a través de la Cuenta Especial para el Restablecimiento del Orden Público, creada por el Decreto legislativo 1965 del año en curso, conforme a lo dispuesto en el artículo 4° del decreto sub examine. Se recuerda que el Decreto legislativo 1965 preveía como fuente de ingresos las apropiaciones presupuestales [Art. 3°, a)] y que su objetivo principal era el restablecimiento del orden público, mediante la lucha contra el narcotráfico (Art. 2°), que había sido señalado en el Decreto 1038 como causa de turbación del orden público ; como puede apreciarse claramente en el 5° considerando de este Decreto, que señala como una de las causas de turbación del orden público: "La acción persistente de grupos antisociales relacionados con el narcotráfico (subraya la Corte), viene perturbándose gravemente el normal funcionamiento de las instituciones en desafío criminal a la sociedad colombiana, con sus secuelas en la seguridad ciudadana, la tranquilidad y la salubridad públicas y en la economía nacional"; el Decreto legislativo 1965 de 1989, que fue declarado constitucional por la Corte, mediante fallo número 82 de 12 de los corrientes, que puso término al proceso de revisión forzosa 2026 (308-E).

En síntesis, el decreto que se revisa contiene una adición al presupuesto de ingresos mediante un crédito suplemental o extraordinario con el correspondiente crédito de la misma índole a la ley de apropiaciones para gastos, lo cual es viable cuando haya necesidad de hacer un gasto imprescindible a juicio del Gobierno y no hay partida votada o ésta es insuficiente, como en el caso presente.

A tales créditos se refiere el artículo 212 de la Constitución Nacional, según el cual si están en receso las cámaras, los créditos se abrirán por el Consejo de Ministros. Como actualmente sesionan las cámaras, no podría, en principio, seguirse este procedimiento sino que el Gobierno Nacional habría que acudir al Congreso para que hiciera la adición. Empero, el artículo 213 ib. dispone: "El Poder Ejecutivo no podrá abrir los créditos suplementarios y extraordinarios de que trata el artículo 212 de la Constitución... sino en las condiciones y por los trámites que la ley establezca". Por "Ley" debe entenderse la ley orgánica del presupuesto; es decir, actualmente la Ley 38 de 1989. Sobre el particular, su artículo 69 dispone: "Los créditos adicionales destinados a pagar gastos por calamidad pública o los ocasionados durante estado de sitio (subraya la Corte)... declarados por el Gobierno Nacional, para los cuales no se hubiese incluido apropiación en el presupuesto, serán abiertos conforme a las normas de los artículos anteriores o en la forma que el Presidente de la República y el Consejo de Ministros lo decidan". Los "artículos anteriores" al 69 no definen el organismo que debe abrir los créditos. Tan sólo el 66 parecería indicar que es el Congreso Nacional, pues dispone que el Gobierno Nacional presentará ante él proyectos de ley sobre créditos adicionales al presupuesto. Empero, esta norma debe interpretarse a la luz del propio artículo 69 que señala como alternativa: "O en la forma que el Presidente de la República y el Consejo de Ministros lo decidan", lo cual resulta acorde con el artículo 206 de la Carta Fundamental, conforme al cual "en tiempo de paz" no podrá hacerse erogación del tesoro que no se halla incluida en el presupuesto de gastos, lo cual indica a contrario sensu que "en tiempo de turbación del orden público" sí pueden hacerse erogaciones no incluidas en el presupuesto, en la forma que indica el artículo 69 de la ley orgánica del presupuesto, en los casos previstos por este artículo, uno de los cuales es el estado de sitio, el señalamiento de la forma de hacer las adiciones, es decir, su cuantía, su fuente y su destinación corresponde al Presidente de la República y al Consejo de Ministros». Tal la interpretación dada por la Corte en la sentencia número 2 de 28 de enero de 1988 (M. P. Jesús Vallejo Mejía) al examinar la constitucionalidad del Decreto legislativo 2315 de 1987, fue reiterada en la sentencia número 85 de 11 de agosto de 1988 (M. P. Jairo Duque Pérez), referente al Decreto 1314 del mismo año, en los siguientes términos:

"Encuentra la Corte que esta previsión se aviene a la Constitución, por cuanto la modificación del presupuesto se ordena por una norma que tiene la virtualidad de la ley y acatando en especial el mandato del artículo 210 Superior, que exige que el Presupuesto General de la Nación se ciña estrictamente a la ley normativa, vale decir, al Estatuto Orgánico del presupuesto, el cual a la vez en armonía con el artículo 206 de la Carta, admite la posibilidad de que los créditos adicionales que tengan la finalidad de pagar los gastos ocasionados durante el estado de sitio sean abiertos conforme lo dispongan el Presidente y el Consejo de Ministros (artículo 104 Decreto 294 de 1973) ; puesto que se trata de atender necesidades públicas de carácter extraordinario y por tanto imposibles de prever al momento de elaborar el plan contable de la actuación gubernamental, lo cual acontece en el año inmediatamente anterior a su ejecución.

"La disposición que se analiza cumple además con lo preceptuado en el artículo 102 de la ley orgánica de presupuesto que exige para abrir créditos adicionales a éste, que la ley o decreto '... establezca de manera clara y precisa el recurso que ha de servir de base para la apertura y con el cual se va a incrementar el presupuesto de rentas y recursos de capital...'. Es por tanto constitucionalmente válida la modificación de la ley de presupuesto que se ordena".

Así como en la número 109 de octubre 13 de 1988 (M. P. Hernando Gómez Otálora) al revisar la constitucionalidad del Decreto legislativo 1904 del mismo año.

Si pueden el Presidente de la República y el Consejo de Ministros señalar la forma de hacer las adiciones presupuestales y como los decretos legislativos deben ser suscritos por dichos funcionarios, bien puede hacerse una adición presupuestal, en estado de sitio a través de decretos de esa especie, como el que aquí se examina.

Empero, para hacer las adiciones presupuestales por la vía excepcional que autoriza el artículo 69 del Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación (Ley 38 de 1989) "se requiere que los gastos que las ocasionen tengan relación directa (subraya la Corte) con las causas que han originado la turbación del orden público", como tuvo ocasión de afirmar la Corte, al declarar inexequible el Decreto legislativo 2441 de 1976, que pretendió hacer una adición presupuestal para el Ministerio de Obras Públicas con el producto de empréstitos externos, aduciendo el Gobierno la necesidad de las obras para tener rápido acceso a los sitios de turbación del orden público para restablecerlo (sentencia de enero 20 de 1977, M. P. Luis Sarmiento B.) y el Decreto 2442 de 1976 que adicionó el presupuesto del Ministerio de Educación Nacional para poder pagar a los docentes de varias universidades con recursos del crédito externo (fallo de 20 de enero de 1977, M. P. Eustorgio Sarria). El decreto que se revisa no solamente tiene conexidad con las causas que motivaron la declaratoria del estado de sitio, según ya se examinó (supra 3 y 4), sino que además media una relación directa entre la adición presupuestal en él dispuesta y las causas que motivaron la declaratoria del estado de sitio, tanto por lo allí expuesto cuanto porque la adición tiene por objeto complementar los recursos de la Cuenta Especial para el Restablecimiento del Orden Público.

Tiene pues, el Decreto 2098 de 14 de septiembre de 1989 relación directa con las causas que determinaron la declaratoria del estado de sitio, como también se deduce de la Vista Fiscal, y por lo tanto, la adición presupuestal que en él se efectúa goza de fundamento jurídico, al igual que su artículo 3° que exime del acuerdo de obligaciones la ejecución de las apropiaciones incluidas en el decreto. Esto último es lógica consecuencia de que tales apropiaciones se manejarán por intermedio de una cuenta especial, administrada fiduciariamente por La Previsora Limitada, dotada de una Junta Especial que determina sus gastos.

La posibilidad de apelar al artículo 69 de la Ley 38 de 1989 (Estatuto Orgánico de la Nación) para adicionar el presupuesto nacional mediante decretos legislativos de estado de sitio encuentra apoyo no solamente en el artículo 206 de la Carta, sino también en el propio artículo 121 de la Constitución Nacional, en cuanto alude a que mediante la declaratoria del estado de sitio, "el Gobierno tendrá, además de las facultades legales... “(subraya la Corte).

No se advierte, entonces, tacha de inconstitucionalidad en el decreto que se revisa y así habrá de declararse.

V. DECISIÓN

Con base en las anteriores consideraciones, la Corte Suprema de Justicia –Sala Plena–, previo estudio de su Sala Constitucional y oído el concepto del señor Procurador General de la Nación,

RESUELVE:

Es CONSTITUCIONAL el Decreto legislativo 2098 de septiembre 14 de 1989, "por el cual se adiciona el presupuesto de rentas y recursos de capital y se abren unos créditos adicionales en el presupuesto de gastos de la Nación, de la vigencia fiscal de 1989, por valor de $ 2.100.000.000 y se dictan disposiciones sobre su ejecución".

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

Se deja constancia de que esta sentencia fue aprobada legalmente y se dio observancia al Decreto 1894 de 1989.

Hernando Gómez Otálora

Vicepresidente –Encargado de la Presidencia–.

Blanca Trujillo de Sanjuán

Secretaria General.