FALLO INHIBITORIO

Resumen. Carencia actual de objeto

Declárase inhibida para decidir, por carencia de objeto, sobre la acusación formulada contra una parte del artículo 54 de la Ley 11 de 1986.

Corte Suprema de Justicia Sala Plena

Sentencia No. 7.

Referencia: Expediente número 1863.

Acción de inexequibilidad contra el artículo 54 de la Ley 11 de 1986 (parcialmente). Requisitos para ser elegido Concejal.

Actor: Luis Abdel Pino Benítez.

Magistrado ponente: doctor Fabio Morón Díaz,

Aprobada según acta número 5.

Bogotá, D. E., febrero quince (15) de mil novecientos ochenta y nueve (1989).

El ciudadano Luis Abdel Pino Benítez, en ejercicio de la acción pública que consagra el artículo 214 de la Constitución Nacional, solicita a la Corte Suprema de Justicia que declare la inexequibilidad de una parte del artículo 54 de la Ley 11 de 1986 (enero 16), "Por la cual se dicta el Estatuto Básico de la Administración Municipal y se ordena la participación de la comunidad en el manejo de los asuntos locales".

Una vez cumplidos como se encuentran todos los trámites previstos por el Decreto 432 de 1969 para este tipo de acciones, procede esta Corporación a resolver la cuestión planteada.

I. TEXTO DE LO ACUSADO

Se transcribe a continuación el texto del artículo 54 de la Ley 11 de 1986 y se subraya la expresión acusada.

"Artículo 54. Para ser elegido Concejal se requiere ser ciudadano en ejercicio y no haber sido condenado a pena de prisión. Se exceptúan de esta prohibición los condenados por delitos políticos. Tampoco podrán ser elegidos concejales, quienes dentro de los dos años anteriores a la elección, hayan sido contratistas del respectivo municipio o dentro de los 6 meses anteriores a la misma fecha hayan sido empleados oficiales, ni quienes en cualquier época y por autoridad competente, hayan sido excluidos del ejercicio de una profesión o sancionados más de 2 veces por faltas a la ética profesional y a los deberes de un cargo público".

II. LA DEMANDA

El actor considera que el precepto acusado viola el artículo 26 de la Constitución Nacional por las siguientes razones:

Sostiene en primer término que de conformidad con el artículo 26 de la Carta, todas las normas jurídicas, con excepción de las penales más favorables, son irretroactivas y sólo pueden aplicarse hacia el futuro.

La norma acusada, ordena la indiscriminada aplicación en el tiempo de la preceptiva a la que pertenece, llegando a comprender incluso a las personas que hayan sido en el pasado sujetos de las hipótesis previstas en aquélla, con lo que se desconoce el artículo de la Constitución que cita como violado.

La acusada es una norma que extiende desfavorablemente los efectos de la sanción disciplinaria asimilables a las sanciones penales, que no pueden ir más allá de su propio límite temporal, a situaciones cobijadas definitivamente por otras leyes con anterioridad.

III. CONCEPTO FISCAL

En la oportunidad correspondiente, la Sala Constitucional de la Corte aceptó el impedimento del señor Procurador General de la Nación para rendir el concepto fiscal de su competencia, y decidió declararlo separado del trámite de la acción que inició este proceso.

En su reemplazo, el señor Viceprocurador General rindió la vista fiscal debida, en la que solicitó a esta Corporación que declare que la disposición acusada es inexequible. Fundamenta su solicitud en las siguientes consideraciones:

Aunque la norma acusada no se encuentra vigente por haber sido subrogada por el artículo 83 del Decreto Extraordinario 1333 de 1986, el representante del Ministerio Público opina que la Corte debe emitir su fallo sobre la conformidad o no de aquélla con la Constitución.

Reitera la tesis sostenida en otras oportunidades, según la cual la derogatoria de la norma acusada no limita la misión conferida a esta Corporación para guardar la integridad de la Constitución, y para decidir definitivamente sobre la exequibilidad de todas las leyes y decretos dictados por el Gobierno Nacional, mucho más cuando la propia Carta no distingue, ni en parte alguna exige que la norma acusada esté vigente o no.

En este sentido solicita a la Corte que asuma la competencia que corresponde y que pronuncie fallo de mérito y no inhibitorio en este caso.

En su opinión, mientras la norma acusada estuvo vigente, violó la Constitución en el artículo 26, ya que atentó contra el principio de la irretroactividad de las leyes al permitir que se aplique ésta aun antes de entrar a regir, a conductas sancionadas bajo la vigencia de otras leyes de contenido especial, puesto que se trata de asuntos disciplinarios cobijados por los mismos presupuestos del régimen penal.

En su concepto la norma acusada establece una especie de "capitis diminutio", o de muerte política de los sujetos sancionados disciplinariamente en su profesión o en el ejercicio de su empleo público, c impide la rehabilitación de los sancionados. Por lo tanto prohíbe de por vida el ejercicio y disfrute de los derechos políticos de los ciudadanos en contra de lo previsto por los artículos 11 inciso último y 15 de la Constitución Nacional.

IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

1. Competencia

Como la expresión acusada forma parte del texto de una ley de la República, esta Corporación es competente para conocer de la acción pública que solicita la declaratoria de su inexequibilidad, de conformidad con la atribución segunda del artículo 214 de la Constitución Nacional.

2. Carencia actual de objeto

En primer término se tiene que la expresión acusada, que forma parte del artículo 54 de la Ley 11 de 1986, aparece reproducida en el artículo 83 del Decreto 1333 de 1986, como parte de una disposición de idéntica redacción a aquélla, en tanto que fue codificada dentro del Estatuto de Régimen Municipal, expedido en desarrollo de las facultades extraordinarias conferidas por el literal b) del artículo 76 de la Ley 11 de 1986.

El señor representante del Ministerio Público sostiene que en estas condiciones debe entenderse que la disposición acusada fue objeto de derogatoria tácita; empero, solicita que en este asunto, como en todos los demás en los que se presente el mismo fenómeno de la derogatoria de normas que luego sean objeto de conocimiento por la Corte, debe proceder ésta a pronunciar fallo de mérito y no inhibitorio, en cumplimiento de su deber de guardiana de la integridad de la Constitución.

No queda duda de cuál ha sido la jurisprudencia de esta Corporación referida al caso de encontrarse en el ejercicio de sus competencias para guardar la integridad de la Constitución frente a normas derogadas o insubsistentes.

La Corte ha precisado el alcance de sus atribuciones en estos asuntos, al considerar que el fallo, con muy precisas excepciones, debe ser inhibitorio cuando la acusación se refiera a un precepto que carece de vigencia al momento de presentarse la demanda, pues, se conforma un típico caso de sustracción de materia por carencia actual de objeto en la acción.

A pesar de la permanente jurisprudencia de la Corte, el Ministerio Público ha insistido, aunque no de forma permanente y constante, ni siquiera recientemente, en la tesis que en este asunto también propone, por lo que la Corte debe proceder nuevamente a señalar cuál es su doctrina en estos eventos.

Es del caso recordar que esta Corporación en varias oportunidades ha reiterado su ya tradicional opinión y en ellas señala que es apenas elemental el presupuesto procesal de la existencia del objeto del juicio; esto es, que exista la norma sobre cuya constitucionalidad verse el fallo y que reciba los efectos del mismo para desaparecer o subsistir, puesto que mal podría ser retirada de la ordenación legal una disposición que ya no forma parte de ella.

Este sería el caso de la declaratoria de inexequibilidad de un precepto legal desaparecido como consecuencia de su derogación; por el contrario, como se advirtió más arriba, sólo ante muy expresas y precisas excepciones se admite la existencia de competencia de la Corte para conocer sobre la exequibilidad de normas derogadas o insubsistentes.

Estos fueron señalados de forma sistemática en el fallo del 15 de septiembre de mil novecientos ochenta y ocho con ponencia del Magistrado Jairo Duque Pérez. En dicha oportunidad esta Corporación expresó que:

"Excepcionalmente esta Corporación se ha pronunciado .sobre demandas de normas que al momento del fallo carecen de vigencia, pero por razones especiales ha encontrado que existe objeto actual para decidir. Ellos son:

"1º. Los Decretos Legislativos de estado de sitio y emergencia económica porque lo dispuesto en los artículos 121 y 122 de la Constitución Nacional, no condiciona a su vigencia el fallo de la Corte que ineludiblemente debe pronunciarse aun cuando hayan dejado de regir, para cumplir así la finalidad del control automático de constitucionalidad previsto para ellos.

"2º. Normas cuya vigencia ha sido aplazada, toda vez que están llamadas a regir llegado el término señalado para tal efecto y existe por tanto objeto para una decisión de fondo.

"3º. Disposiciones legales suspendidas por Decretos de estado de sitio, por cuanto recobrarán su vigencia al declararse restablecido el orden público.

"4°. Proyectos de ley objetados por el Presidente de la República por razones de inconstitucionalidad, pues así lo dispone expresamente la Constitución (art. 90).

"5º. Preceptos legales cuya derogatoria se produce después de admitida la demanda de inconstitucionalidad por cuanto la Corte ha adquirido ya la competencia para pronunciarse (Perpetuatio jurisdictionis)" (Sentencia número 98 de septiembre 15 de 1988).

No es del caso atender los argumentos del representante del Ministerio Público que exige pronunciamiento de fondo de la Corte aun existiendo sustracción de materia en el proceso constitucional, puesto que lo procedentes es que la decisión de esta Corporación sea inhibitoria en tal caso, por carencia actual de objeto, conforme a la jurisprudencia que se ha señalado.

Es precisamente este último el punto que suscita la atención de la Corte en su misión de controlar la constitucionalidad de los actos que se le confían, mucho más cuando en fallos recientes se ha dejado sentada la tesis según la cual la norma codificada en un estatuto especialmente expedido para dicho fin, constituye una ley nueva que regula íntegramente la materia a que la atención se refería, la cual se considera insubsistente, lo que obliga, en caso de demandarse solamente su inexequibilidad, a proferir decisión inhibitoria, como ocurre en el asunto que se resuelve.

Para estos efectos se tiene que el Decreto 1333 de 1986, comprende el Código de Régimen Municipal y reúne en su cuerpo normativo las reglas de carácter legal referidas al municipio como entidad territorial y administrativa, las condiciones para su creación, existencia y funcionamiento, así como los preceptos aplicables a sus órganos de representación, dirección, administración y gestión, centralizados y descentralizados y el estatuto personal y político de sus agentes. Además comprende las reglas para el manejo de sus bienes, rentas, presupuesto y contratos, así como las especiales para el control fiscal de los mismos y de las diversas formas de asociación e integración territorial y administrativa del ente municipal, incorpora además las reglas que establecen nuevas formas de participación de la comunidad en la administración y gestión de intereses, necesidades y servicios en la localidad.

Así las cosas, el estatuto de inhabilidades e incompatibilidades de los agentes, miembros y representantes de los órganos de la entidad, queda comprendido en la citada norma y ésta lo reguló íntegramente.

Se debe observar entonces, que de conformidad con lo señalado por el artículo 3º de la Ley 153 de 1887, de acuerdo con la jurisprudencia que se reitera, la expresión acusada en esta oportunidad se estima insubsistente, puesto que fue codificada por el Decreto 1333 de 1986, así la insubsistencia opera porque el estatuto codificador la incorpora sistemáticamente como parte de una nueva norma en que queda subsumida la disposición acusada, y que regula íntegramente la materia a que ella se refería.

Atendiendo la Corte a lo preceptuado por las reglas generales de interpretación de las leyes en el aspecto de su validez y vigencia, estima como insubsistente la expresión acusada por existir posteriormente a ella una ley nueva que regula íntegramente la materia a que la anterior disposición se refería, tal como lo dispone el citado artículo 3º de la Ley 153 de 1887, por lo que debe limitarse a proferir fallo inhibitorio conforme a las competencias señaladas de esta Corporación.

DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia Sala Plena, previo estudio de su Sala Constitucional y oído el señor Procurador General de la Nación,

RESUELVE:

DECLARARSE INHIBIDA para decidir, por carencia de objeto, sobre la acusación contra una parte del artículo 54 de la Ley 11 de 1986.

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

Fabio Morón Díaz, Presidente; Hernán Guillermo Aldana Duque, Rafael Baquero Herrera, José Alejandro Bonivento Fernández, Jorge Carreño Luengas, Guillermo Dávila Muñoz, Manuel Enrique Daza Alvarez, Jairo E. Duque Pérez, Guillermo Duque Ruiz, Eduardo García Sarmiento, Jaime Giraldo Angel, Susana Montes de Echeverry, Conjuez; Gustavo Gómez Velásquez, Pedro Lafont Pianetta, Rodolfo Mantilla Jácome, Héctor Marín Naranjo, Lisandro Martínez Zúñiga, Alberto Ospina Botero, Jorge Iván Palacio Palacio, Jacobo Pérez Escobar, Rafael Romero Sierra, Edgar Saavedra Rojas, Jaime Sanín Greiffenstein (aclaró el voto), Ramón Z{uñiga Valverde.

Alvaro Ortíz Monsalve

Secretario

ACLARACIÓN DE VOTO

Séame permitido, con todo respeto y consideración, aclarar el voto afirmativo que deposité a favor de la decisión inhibitoria que se profirió en el asunto número 1863 con motivo de la acusación parcial del artículo 54 de la Ley 11 de 1986.

Obedece esta aclaración a que el importante punto doctrinario de determinar en qué forma o mediante qué sistema se operó la insubsistencia de la norma acusada no fue debidamente precisado en la sentencia, la cual confunde o involucra dos formas diferentes de derogatoria, a saber, la orgánica o sistemática que opera cuando la nueva ley regula íntegramente la materia a la que la anterior se refería, y por la incorporación, que puede ser una manera de derogatoria tácita, pero que de todas maneras tiene efecto cuando la nueva disposición acoge la anterior y la reproduce, que es el caso de autos.

En efecto, dice la sentencia:

“…..la insubsistencia opera porque el estatuto codificador la incorpora sistemáticamente como parte de una nueva norma en que queda subsumida la disposición acusada, y que regula íntegramente la materia a que ella se refería”.

La primera parte, como se ve, acepta la derogatoria por incorporación y la segunda, en cambio, consagra la sistemática, que en realidad no son iguales y operan independientemente.

Bien me doy cuenta de que es difícil encajonar la forma de insubsistencia o derogatoria por incorporación o reproducción dentro de las tres casillas que enuncia el artículo 3º de la Ley 153 de 1887 que habla de la derogatoria expresa, tácita por incompatibilidad entre la vieja y la nueva ley, orgánica o sistemática por nueva regulación integral de la materia. Ahora, si estuviese obligado a realizar este encasillamiento, yo diría que la derogatoria en cuestión es la tácita y no la orgánica, porque aquélla -la tácita- se opera no solamente cuando se da la inconsistencia material entre las dos disposiciones cuestionadas, como cuando una manda lo que otra prohíbe, o permite lo que otra castiga, sino también cuando se da la inconciliabilidad formal, como en el caso que ahora se contempla, en el cual, a pesar de ser uno mismo el contenido de la regla, ambas no pueden aplicarse simultáneamente porque tienen razones o bases de validez distintas, es decir, sus fuentes formales son diferentes, que es cabalmente lo que sostiene en realidad la sentencia.

De todas maneras y en últimas, no es forzoso ceñirse a la clasificación de las distintas formas de derogatoria que señala el dicho artículo 3º de la Ley 153 de 1887 porque la derogatoria es un fenómeno que no depende de su consagración legislativa si no de los mecanismos mismos que son propios del sistema jurídico, que opera de por sí y que la ciencia jurídica describe, campo en el cual no queda duda de que la derogatoria o insubsistencia por incorporación o reproducción existe, y existe aparte de que se haya cumplido o no una regulación integral de la materia al mismo tiempo. La razón formal de validez de la regla o norma jurídica ha de buscarse, pues, en la nueva disposición como lo hizo la sentencia referida en una de sus partes.

Con todo respeto.

Fecha ut supra.

Jaime Sanín Greiffenstein.