EXPROPIACIÓN

Resumen. Las sociedades de economía mixta, a las que se le otorga la facultad de expropiar, son únicamente aquellas en que el Estado tiene injerencia predominante en su dirección y funcionamiento y especiales prerrogativas derivadas del régimen de derecho publico al que se hallan sometidas, por tanto es el Estado mismo el que actúa para satisfacer necesidades colectivas.

Exequible el artículo 11 de la Ley 9ª de 1989, en parte.

Corte Suprema de Justicia

Sala Plena

Sentencia número 66.

Referencia: Expediente número 1929.

Acción de inexequibilidad contra el artículo 11 de la Ley 9ª de 1989. Adquisición de bienes por enajenación voluntaria y expropiación.

Actor: Hermenegildo Pedroza González.

Magistrado sustanciador: Dídimo Páez Velandia.

Aprobada según Acta número 41.

Bogotá, D. E., 28 de septiembre de 1989.

I. ANTECEDENTES

El ciudadano Hermenegildo Pedroza González, en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 214 de la Constitución Nacional, pide a la Corte que declare la inexequibilidad del artículo 11 de la Ley 9ª de 1989 por ser contrario al Estatuto Fundamental.

Cumplidos los trámites de rigor señalados en el Decreto 432 de 1969, para los procesos de constitucionalidad que se adelantan por vía de acción y una vez obtenida la vista fiscal correspondiente, procede la Corte a decidir sobre el fondo de la demanda incoada.

II. LA DISPOSICIÓN ACUSADA

El testo literal del precepto acusado es del siguiente tenor:

"LEY 9ª DE 1989

"(enero 11)

"Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones,

"El Congreso de Colombia,

“DECRETA

“……

"CAPITULO III

"De la adquisición de hienas por enajenación voluntaria y por expropiación.

“……….

"Artículo 11. La Nación, las entidades territoriales, las áreas metropolitanas y asociaciones de municipios podrán adquirir por enajenación voluntaria o decretar, la expropiación de inmuebles urbanos o suburbanos para desarrollar las actividades previstas en el artículo 10 de la presente Ley. Los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta asimiladas a las anteriores, de los órdenes nacional, departamental y municipal, que estén expresamente facultadas por sus propios estatutos para desarrollar alguna o algunas de las actividades previstas en el artículo 10 de la presente Ley, también podrán adquirir o decretar la expropiación de inmuebles urbanos o suburbanos, para el cumplimiento de dichas actividades.

"Para los efectos de la presente Ley, son entidades públicas las enumeradas en el inciso anterior.

“….”

III. RAZONES DE LA DEMANDA

Dice el actor que la norma impugnada viola los artículos 33 y 30 inciso 3º de la Constitución Nacional.

El concepto de violación lo expresa así:

De conformidad con el artículo 33 y el inciso 3º del artículo 30 de la Carta "sólo las autoridades judiciales pueden decretar expropiaciones", principio que se reitera en los artículos 456 numeral 2º y 453 del Código de Procedimiento Civil. Por tanto no puede el legislador atribuirle esta facultad al Ejecutivo sin inferir quebranto de los cánones señalados.

Afirma que las autoridades administrativas pueden ejecutar actos distintos al de "decretar", pues este vocablo según el diccionario jurídico de J. D. Ramírez Gronda significa "determinar el juez las peticiones de las partes, concediendo, negando o dando traslado".

IV. LA VISTA FISCAL

El Procurador General de la Nación sometió a consideración de la Sala Constitucional su impedimento para conceptuar en este negocio, por haber participado en la formación de la Ley 9ª de 1989 en su calidad de Congresista. La Sala consideró fundado el impedimento y ordenó, de conformidad con el artículo 4-1 de la Ley 25 de 1974, que el negocio pasara a la Viceprocuraduría General de la Nación.

Mediante oficio número 1444 de junio 13 de 1989 la señora Viceprocuradora General de la Nación emitió concepto, en el cual solicita a la Corte hacer los siguientes pronunciamientos:

"a) Que se declare inhibida para proferir fallo de fondo en relación con el artículo 11 de la Ley 09 de 1989, en cuanto a la facultad de adquirir por enajenación voluntaria inmuebles urbanos y suburbanos, por ineptitud sustantiva de la demanda, y

"b) Que es exequible el artículo 11 de la Ley 09 de 1989, en relación con la facultad otorgada a diferentes entidades para decretar la expropiación de inmuebles urbanos y suburbanos".

Los fundamentos de su petición son, en resumen, los siguientes:

1º. La solicitud de fallo inhibitorio la sustenta en que el actor no cuestiona la potestad asignada a la Nación, las entidades territoriales, las áreas metropolitanas y asociaciones de municipios, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta asimiladas a las anteriores, de los órdenes nacional, departamental y municipal, para adquirir por enajenación voluntaria inmuebles urbanos y suburbanos, "es decir, no presenta concepto de violación en relación con esta facultad de negociación contractual, razón por la cual la demanda carece de concepto pertinente, exigido por el artículo 16 del Reglamento Constitucional Decreto 432 de 1969".

2º. Rechaza el cargo de inconstitucionalidad que se formula contra el artículo 11 por violación del artículo 30 Superior, pues el demandante "confunde el acto administrativo que ordena la expropiación ^con la demanda de expropiación que debe presentarse ante la justicia civil, única competente para adelantar y fallar el proceso expropiatorio, pues con base en aquel acto, el representante de la entidad expropiante procede a presentar la demanda de expropiación ante el juez civil competente.

Y, prosigue:

"El acto administrativo por medio del cual se ordena la expropiación no surte el efecto legal de privar del derecho de dominio automáticamente, se requiere de la decisión judicial que resuelva positivamente la demanda de expropiación''.

V. Consideraciones de la Corte

a)   Competencia

Según lo previene el ordinal 29 del artículo 214 de la Constitución Nacional, compete a la Corte decidir definitivamente sobre la exequibilidad del precepto que se cuestiona en esta oportunidad, por cuanto forma parte de una ley de la República.

b) El pronunciamiento inhibitorio que se solicita en la vista fiscal.

La Corte atenderá la petición inhibitoria que formula la Procuraduría respecto de la parte de la norma que faculta a la Nación, entidades territoriales, áreas metropolitanas, asociaciones de municipios, establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta del orden nacional, departamental o municipal, para adquirir por medio de enajenación directa inmuebles urbanos o suburbanos, pues no obstante que el demandante ha impugnado la totalidad del artículo 11, al sustentar el concepto de violación sólo se refiere a la facultad que se confiere a las mencionadas entidades para adquirir por expropiación, por tanto a este aspecto se circunscribe el análisis y la decisión correspondiente y no se examinarán las otras hipótesis normativas que contempla el artículo acusado por ineptitud formal de la demanda.

e)   La constitucionalidad del artículo 11 impugnado.

Cabe recordar, en primer término, que la disposición que ahora se acusa, fue demandada, junto con otros artículos de la Ley 09 de 1989, dentro del proceso radicado bajo el número 1903, por el ciudadano Rodrigo Alfonso Escobar.

Sin embargo, la Corte procederá a resolver en el fondo la inexequibilidad propuesta, toda vez que en la oportunidad señalada (sentencia número 56 de septiembre 14 de 1989) se abstuvo de hacerlo por ineptitud de la demanda formulada, debido a que el demandante no expuso el concepto de la violación de las normas fundamentales que estimó vulneradas.

Ahora bien, el precepto cuestionado forma parte de la Ley 9ª de 1989, mediante la cual el legislador dictó normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes. .

En punto a la ejecución de planes y proyectos de inversión declarados de interés social y utilidad pública a que se refiere el artículo 10 de la Ley 9ª de 1989, la norma acusada otorga a la Nación, entidades territoriales, áreas metropolitanas, asociaciones de municipios, establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado, sociedades de economía mixta del orden nacional, departamental y municipal para adquirir por medio de compra directa o expropiación, inmuebles urbanos o suburbanos.

Conviene entonces traer a colación y con carácter ilustrativo los fines señalados por el legislador, en el precepto citado. Ellos son:

"a) Ejecución de planes de desarrollo y planes de desarrollo simplificado;

"b) Ejecución de planes de vivienda de interés social;

"c) Preservación del patrimonio cultural, incluidos el histórico y el arquitectónico en zonas urbanas y rurales;

"d) Constitución de zonas de reserva para el desarrollo y crecimiento futuro de las ciudades;

"e) Constitución de zonas de reserva para la protección del medio ambiente y de los recursos hídricos;

"f) Ejecución de proyectos de construcción de infraestructura social en los campos de la salud, educación, turismo, recreación, deporte, ornato y seguridad;

"g) Ejecución de proyectos de ampliación, abastecimiento, distribución, almacenamiento y regulación de servicios públicos;

^“h) Sistemas de transporte masivo de pasajeros, incluidas las estaciones terminales e intermedias del sistema;

i) Funcionamiento de las sedes administrativas de las entidades a las cuales se refiere el artículo 11 de la presente Ley, con excepción de las empresas industriales y comerciales del Estado y las de las sociedades de economía mixta;

"j) Ejecución de obras públicas;

"k) Provisión de espacios públicos urbanos;

"l) Programas de almacenamiento, procesamiento y distribución de bienes de consumo básico;

"ll) Legalización de títulos en urbanizaciones de hecho o ilegales;

"m) Reubicación de asentamientos humanos ubicados en sectores de alto riesgo y rehabilitación de inquilinatos;

"n) Ejecución de proyectos de urbanización o de construcción prioritarios en los términos previstos en los planes de desarrollo y planes de desarrollo simplificados, y

"ñ) Ejecución de proyectos de integración o readaptación de tierras".

"Las entidades mencionadas están autorizadas para adquirir los inmuebles necesarios con el objeto de afectarlos a los fines de interés social o utilidad pública arriba relacionados y que son los que permiten llevar a cabo la expropiación, en el evento que sus propietarios no accedan a venderlos. Cada una de las formas autorizadas para obtener los bienes inmuebles tiene previsto en la ley un procedimiento al cual debe ceñirse la entidad interesada para obtener la transferencia del dominio.

"En cuanto a la posibilidad de decretar la expropiación de bienes es preciso reiterar que según lo tiene sentado la jurisprudencia de esta Corporación, los artículos 30, 32 y 34 de la Carta Fundamental consagran y ratifican el reconocimiento del derecho a la propiedad privada, atemperado por la primacía del interés social, la utilidad pública, la función social de la propiedad y el bien común que debe orientar la competencia intervencionista del Estado.

"En el caso bajo examen la expropiación de bienes inmuebles autorizada en la ley por razones de utilidad pública o interés social (artículo 30 inciso 3º), denominada por la doctrina y la jurisprudencia como expropiación ordinaria para distinguirla de la permitida por razones de equidad (artículo 30 inciso 4º), exige indemnización previa y sentencia judicial por virtud de la cual el juez decreta la expropiación del bien en favor del Estado y cuantifica la indemnización a que tiene derecho el expropiado.

"La Corte tendrá presentes las anteriores reflexiones para analizar el contenido normativo del precepto acusado por supuesta violación de los artículos 30 y 33 de la Constitución Nacional.

"Se cuestiona que el legislador autorice a las entidades administrativas enunciadas en la norma impugnada para decretar la expropiación en la medida en que ella requiere sentencia judicial, según lo dispone el inciso 3º del artículo 30 Superior y no puede ser ordenada por una decisión administrativa discrecional, sin proceso previo.

"Ciertamente la norma acusada faculta a las entidades de la Rama Ejecutiva, de diferentes niveles, para decretar la expropiación de inmuebles urbanos y suburbanos. No obstante, ello no significa que mediante la resolución que dicte pueda privar del derecho al propietario del inmueble afectado con la decisión administrativa.

"Las disposiciones que desarrollan el procedimiento para la expropiación señalan perentoriamente que para tal efecto debe adelantarse el correspondiente proceso civil ante la autoridad judicial respectiva, para cuya iniciación requiere del acto administrativo (resolución) donde la entidad manifieste su voluntad de expropiar, y que culmina con la sentencia de expropiación, la cual una vez registrada y con la entrega transfiere el dominio a la entidad pública que promovió la acción.

"Apoya el actor su petición en que el vocablo 'decretar' significa 'determinar un juez o tribunal sobre las peticiones de las partes, aceptándolas, denegándolas o disponiendo el trámite adecuado' y por tanto las autoridades administrativas no están facultadas para ello.

"Olvida el demandante que el artículo 11 es apenas una de las disposiciones que la ley trae sobre adquisición de bienes por negociación voluntaria y por expropiación y que para poder la entidad administrativa proferir la resolución donde expresa su voluntad de expropiar debió concluir la etapa de negociación voluntaria sin éxito. Los artículos 25 y 29 de dicha ley, pertenecientes al mismo capítulo y que el actor dio por inexistentes al interpretar la palabra 'decretar' del artículo demandado, señalan el procedimiento en la jurisdicción civil que culmina precisamente con la sentencia en donde se decreta la expropiación, expresión aquí sí utilizada con la acepción que cita la demanda. En la norma impugnada, tal palabra tiene acepción distinta, la de intención o voluntad materializada en acto administrativo".

La resolución que dictan las entidades enunciadas sólo agota o pone fin a la actuación administrativa que adelantan, cuando no es posible concretar la enajenación voluntaria del bien requerido y por ello no tiene catalogación distinta a la de servir de base para instaurar el correspondiente proceso civil de expropiación.

Como bien lo advierte la señora Viceprocuradora, el referido acto administrativo no apareja "el efecto legal de privar del derecho de dominio automáticamente, se requiere de la decisión judicial que resuelva positivamente la demanda de expropiación". Su finalidad, como se ha dicho, no es otra que la de cumplir con el presupuesto de demanda en forma, en tanto que es requisito sine qua non para adelantar el proceso.

Aunque podría suscitar inquietud la circunstancia de permitir la adquisición por expropiación a las denominadas entidades descentralizadas -establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta-, no puede perderse de vista que estos organismos cumplen cometidos estatales de interés público y beneficio social y están sometidos al control de tutela del poder central, no sólo para evitar que se desvíen de la política gubernamental trazada para el sector administrativo correspondiente, sino también para que todo su funcionamiento esté orientado al cumplimiento de las finalidades que les confía la ley.

Obsérvese que el legislador ha sido especialmente cuidadoso al consagrar la permisión sólo para los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta "que estén expresamente facultados por sus propios estatutos para desarrollar alguna o algunas de las actividades previstas en el artículo 10", cuando ello fuere necesario para el cumplimiento de lo allí previsto. A semejanza de la facultad que confirió al INCORA -establecimiento público- para la adquisición de predios rurales en orden al cumplimiento de los objetivos de la reforma social agraria.

Por otra parte, cabe señalar respecto de las sociedades de economía mixta, que éstas son una manifestación del Estado en el campo de la gestión económica -industrial y comercial-, cuya denominación indica el origen de aportes del sector público y del sector privado, afectados a la explotación de determinada actividad que el Estado comparte con los particulares y de las cuales no pueden estar excluidas las que miran al desarrollo y la planificación municipales, cuando el Estado no puede con sus recursos físicos o materiales asumir la responsabilidad exclusiva de su ejecución.

Sin embargo, es claro que no todas las empresas, con participación estatal están en capacidad de adelantar expropiaciones, pues además de la restricción que se impone respecto del campo y finalidad de su actividad la autorización legal se circunscribe a las sociedades de economía mixta, "asimiladas a las empresas industriales y comerciales del Estado", vale decir aquellas en que el valor del aporte estatal es igual o superior al que establezca la ley del capital social para quedar sujetas al régimen señalado a las empresas enteramente estatales (Decreto 130 de 1976, por ejemplo).

Dicho de otra manera, las sociedades de economía mixta a las cuales se refiere el precepto cuestionado, son únicamente aquellas en que el Estado tiene injerencia predominante en su dirección y funcionamiento y especiales prerrogativas derivadas del régimen de derecho público al que se hallan sometidas, por tanto es el Estado mismo el que actúa para satisfacer necesidades colectivas. No debe perderse de vista, además, el fin concreto de la facultad, el interés social y público de la intervención, y que el propio legislador, al atribuirle la facultad a esta entidad, excepcionó los fines específicos que hubiesen podido ofrecer dificultades de interpretación [literal i) artículo 10].

Tampoco advierte la Corte por este aspecto reparo de inconstitucionalidad alguno.

VI. DECISIÓN

Por las razones precedentes, la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena-, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el concepto de la Viceprocuradora General de la Nación,

RESUELVE:

1º.  Declarar EXEQUIBLE el artículo 11 de la Ley 9ª de 1989, en la parte que dice:

"Artículo 11. La Nación, las entidades territoriales, las áreas metropolitanas y asociaciones de municipios podrán…o decretar, la expropiación de inmuebles urbanos o suburbanos para desarrollar las actividades previstas en el artículo 10 de la presente Ley. Los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta asimiladas a las anteriores, de los órdenes nacional, departamental y municipal, que estén expresamente facultadas por sus propios estatutos para desarrollar alguna o algunas de las actividades previstas en el artículo 10 de la presente ley, también podrán... o decretar la expropiación de inmuebles urbanos o suburbanos, para el cumplimiento de dichas actividades.

"Para los efectos de la presente Ley, son entidades públicas las enumeradas en el inciso anterior".

2º. INHIBIRSE para decidir sobre la constitucionalidad del artículo 11 de la Ley 9ª  de 1989, en la parte no comprendida en la decisión anterior.

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

Fabio Morón Díaz, Presidente; Hernán Guillermo Aldana Duque; Rafael Baquero Herrera; José Alejandro Bonivento Fernández; Jorge Carreño Luengas; Manuel Enrique Daza Alvarez; Guillermo Duque Ruiz; Eduardo García Sarmiento; Hernando Gómez Otálora; Gustavo Gómez Velásquez; Pedro Laffont Piannetta; Rodolfo Mantilla Jácome; Héctor Marín Naranjo; Lisandro Martínez Zúñiga; Alberto Ospina Botero; Dídimo Páez Zelandia; Jorge Iván Palacio Palacio; Jacobo Pérez Escobar; Rafael Romero Sierra; Edgar Saavedra Rolas; Jaime Sanin Greiffenstein; Jaime Giraldo Ángel; Jorge Enrique Valencia Martínez; Ramón Zúñiga Valverde.

Alvaro Ortiz Monsalve

Secretario General.