CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

SALA PLENA

SENTENCIA NÚMERO 59

REFERENCIA: Expediente número 1904.

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 44 inciso 4o.; 59; 95 parágrafo; 96; 119, inciso 2o.; 120 parágrafo y 122 de la Ley 09 de 1989, "por la cual se dictan normas sobre desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones".

DEMANDANTES: Mario Calderón Rivera, Alejandro Vélez Múnera.

PONENTE:  Doctor Hernando Gómez Otálora.

Aprobada por Acta número 40.

TEMA: SOBERANÍA MONETARIA

Resumen. La jurisprudencia de la Corte ha sido clara al reiterar que las regulaciones sobre cuestiones monetarias, cambiarias y crediticias, constituyen ejercicio de atributos de soberanía del Estado.

Desarrollo municipal, compraventa, UPÁC.

Exequibles los artículos 44, inciso 4o., 9; 59; 95; 96; 119, inciso 2o. ; 120 y 122 Ley 9a. de 1989.

Inhibirse de fallar sobre el parágrafo del artículo 120 de la Ley 9a. de 1989.

FECHA: Bogotá, D. E., 21 de septiembre de 1989.

I. ANTECEDENTES

Los ciudadanos Mario Calderón Rivera y Alejandro Vélez Múnera, en ejercicio de la acción pública que consagra el artículo 214 de la Constitución Nacional, presentaron demanda en la cual piden a esta Corporación que declare inexequibles numerosas disposiciones de la Ley 09 de 1989, referentes a la financiación de vivienda de interés social y a los instrumentos financieros para la reforma urbana.

Admitida la demanda, se dio traslado al señor Procurador General de la Nación, quien se declaró impedido, por lo cual correspondió emitir el concepto fiscal al señor Viceprocurador.

Cumplidos los trámites que señala el Decreto 0432 de 1969, procede la Corte a decidir sobre la cuestión planteada.

II. TEXTO

El texto de las disposiciones acusadas es el siguiente:

''Artículo 44, inciso 4o.- ..Entiéndese por sistema de financiación de vivienda de interés social, aquél cuya tasa de interés anual no exceda el porcentaje del último reajuste del salario mínimo y su incremento anual de cuotas de amortización no supere el 50% del mismo índice de reajuste.

"Artículo 59. Los créditos que se otorguen para la compra, mejora, construcción o subdivisión de viviendas de interés social no podrán pactarse en signos monetarios distintos a la moneda legal de curso forzoso. Así mismo, deberán reunir las condiciones previstas en el artículo 44 de la presente Ley sobre sistema de financiación de vivienda de interés social.

''Articulo 95. En adelante, el Instituto de Crédito Territorial, deberá financiar, con un monto no inferior al 80% de sus recursos, directa o indirectamente a través del mercado secundario de hipotecas, viviendas cuyo precio de venta no supere el valor equivalente a ciento diez (110) salarios mínimos mensuales. También en adelante el Banco Central hipotecario financiará con un monto no inferior al 50% de sus recursos, directa o indirectamente a través del mercado secundario de hipotecas, viviendas o lotes con servicios, cuyo precio de venta no supere un valor equivalente a ciento treinta y cinco (135) salarios mínimos mensuales. En la contabilización de los recursos del BCH de que trata el presente artículo no se tendrán en cuenta los fondos manejados a través del Fondo Financiero de Desarrollo Urbano para programas de financiamiento municipal.

"Parágrafo. En adelante, el Instituto de Crédito Territorial y el Banco Central Hipotecario, destinarán la totalidad de las utilidades que obtengan en el desarrollo de programas de vivienda, cuyo precio de venta sea superior a ciento treinta y cinco (135) salarios mínimos, dentro de los márgenes permitidos y límites establecidos en este artículo a programas de capitalización o de vivienda de interés social.

"Artículo 96. El Banco Central Hipotecario y el Instituto de Crédito Territorial quedan facultados para reestructurar su cartera de vivienda de interés social para ajustarla a los términos y condiciones previstos en la presente Ley. En desarrollo de esta facultad, el BCH y EL ICT podrán extender plazos, refinanciar saldos de capital, capitalizar, renegociar o condonar intereses, financiar costas judiciales y novar contratos de mutuo con interés.

"Artículo 119, inciso 2o. El banco podrá descontar o redescontar obligaciones que se hayan constituido o se constituyan para el cumplimiento de estos fines, las obligaciones descontables serán denominadas en moneda corriente, podrán tener una tasa de interés anual variable y ser amortizables a mediano o largo plazo sin sobrepasar los veinte años. La Junta Monetaria determinará periódicamente y dentro de estos límites las tasas de interés, plazos y modalidades de las obligaciones, las tasas de redescuento, los porcentajes de descuento y redescuento de acuerdo con la finalidad y dando condiciones preferenciales a la vivienda de interés social.

''Artículo 120. Autorizase al Banco Central Hipotecario a emitir con el respaldo de su cartera y su capital, 'Cédulas de Ahorro y Vivienda' amortizadas por el sistema del fondo acumulativo de amortización gradual por medio de sorteos. Las emisiones serán de varias clases, según el plazo, interés, vencimiento o con otras formas de amortización que determine la Junta Monetaria.

"Las Cédulas de Ahorro y Vivienda se podrán expedir al portador y serán de libre transacción.

"Parágrafo. Cuando las cédulas se emitan para cumplir las funciones previstas para los 'Pagarés de Reforma Urbana', gozarán del mismo tratamiento tributario de éstos.

"Artículo 122. Autorízase a las Cajas y Secciones de Ahorro de los bancos comerciales, a las corporaciones de ahorro y vivienda, al Instituto de Crédito Territorial y a las demás entidades oficiales municipales, distritales o territoriales que tengan como función la provisión de vivienda, a las cooperativas y asociaciones mutualistas vigiladas por la Superintendencia Bancaria, a vender al público Cédulas de Ahorro y Vivienda y a otorgar créditos descontables o redescontables por el Banco Central Hipotecario en los términos prescritos en esta Ley''.

III. LA DEMANDA

Los actores señalan como infringidos los artículos 2o., 55, 76-15, 79 y 120-14 de la Carta Superior.

En primer lugar, los demandantes precisan el reparto de competencias imperante en materia de soberanía monetaria y crediticia. Afirman, en resumen, que la transgresión de las normas constitucionales mencionadas por las disposiciones impugnadas de la Ley 9a. de 1989 se produce porque el Congreso invadió órbitas que según los artículos 79 y 120-14 de la Constitución Nacional son de la privativa competencia del Ejecutivo, con lo cual contrarió también los artículos 2o. y 55 de la Carta Política. Los actores concretan el cargo formulado, por artículos, en la siguiente forma:

a).En el artículo 44, inciso 4o. acusado porque el Legislativo limita la tasa de interés y las condiciones de amortización en la financiación de vivienda de interés social;

b) En el artículo 119, inciso 2o., porque establece límites a la junta Monetaria para ejercer su función reguladora de las operaciones de descuento y redescuento y prohíbe la realización de tales operaciones respecto de obligaciones denominadas en Unidades de Poder Adquisitivo Constante –UPAC-, materias éstas que son de la exclusiva competencia del Ejecutivo a través de la Junta Monetaria;

c) En el artículo 59, porque al disponer que los créditos que se otorguen para fines de vivienda de interés social ''no podrán pactarse en signos monetarios distintos a la moneda legal de curso forzoso", prohibió su estipulación en equivalencias de Unidades de Poder Adquisitivo Constante –UPAC-, para lo cual el Congreso carece de competencia por tratarse de un asunto del exclusivo resorte del Ejecutivo. Por cuanto los actores consideran que esta materia constituye el objeto propio de los llamados "Reglamentos Constitucionales Autónomos", acusan esta norma además de infringir el artículo 120-14 Superior;

d) En el articulo 95, por cuanto el Congreso indebidamente interviene en el Instituto de Crédito Territorial –ICT- y en el Banco Central Hipotecario –BCH-, intervención que, por mandato expreso del artículo 120-14 de la Carta Fundamental debe ejercer como atribución constitucional propia el Presidente de la República, por tratarse de entidades cuya actividad tiene por objeto el manejo o aprovechamiento y la inversión de fondos provenientes del ahorro privado;

e) En el artículo 96 que faculta al BCH y al lCT para reestructurar su cartera de vivienda de interés social porque, si como se ha planteado, no está autorizado el Congreso para fijar de manera específica límites a condiciones financieras y de amortización o a plazos de préstamo, mal podría autorizar a estas entidades que manejan e invierten el ahorro privado, para acogerse de manera obligatoria a tales condiciones, tratándose de vivienda de interés social. Agregan además que, de aceptarse la tesis según la cual el Congreso de la República puede facultar, como lo hace el artículo 96 acusado, a las entidades bancarias para reestructurar su cartera en los términos allí previstos, se daría al traste con todo el sistema de crédito del sector bancario, pues criterios como los establecidos en la norma impugnada, harían imposible el mantenimiento de niveles adecuados de liquidez para atender al pago o retiro de los dineros depositados;

f) En el artículo 119, porque el señalamiento por el Congreso de la clase de operaciones que el BCH está obligado a efectuar con los recursos captados provenientes del ahorro privado, concreta la usurpación de las competencias del ejecutivo en materia de redescuento y de regulación específica de operaciones activas y pasivas del banco, las cuales corresponde al Presidente ejercer como atribución constitucional propia, al tenor de lo dispuesto en el artículo 120-14 de la Carta Política;

g) En el artículo 120, por cuanto faculta al BCH a emitir "Cédulas de Ahorro y Vivienda'', las que de acuerdo al artículo 120-14 Superior, únicamente le está dado al Presidente autorizar por ser ésta una típica operación del banco, en su forma de participación en el ahorro privado.

Los actores también acusan el parágrafo del citado artículo 120 alegando violación del artículo 79 de la Constitución Política, por cuanto éste extiende a las Cédulas de Ahorro y Vivienda la exención tributaria prevista para los pagarés de la Reforma Urbana. Estiman que esta materia está reservada a la iniciativa del Gobierno, y que, por tanto, no puede tener origen parlamentario;

h) En el artículo 122 que autoriza a las cajas y secciones de ahorro de los bancos comerciales, a las corporaciones de ahorro y vivienda a las cooperativas y asociaciones mutualistas vigiladas por la Superintendencia Bancaria, y a las demás entidades, cuya función sea la provisión de vivienda a vender al público Cédulas de Ahorro y Vivienda, porque la intervención en las actividades de dichas entidades, ha de ejercerla el Gobierno, de modo exclusivo a través de la facultad prevista en el artículo 120-14 de la Carta.

IV. COADYUVANCIA

El ciudadano Jesús Vallejo Mejía en ejercicio del derecho de petición, presentó a la Corte escrito por el cual coadyuva la demanda de inconstitucionalidad incoada. Sus razones son, en lo esencial, coincidentes a los cargos y concepto de violación expuestos por los demandantes.

El coadyuvante alude al principio de la separación de las ramas del Poder público, y en relación con la "atribución constitucional propia''conferida por el artículo 120-14 Superior al Presidente de la República, indica que ''toda intervención del Congreso en las actividades a que se refiere dicha disposición, constituye indebida injerencia suya en asuntos de la privativa competencia de aquél" y, por tanto, conculca el artículo 55 que consagra dicho principio, y de contera viola también el artículo 2o. de la Constitución Nacional, pues en esa eventualidad, el Congreso resultaría ejerciendo el poder público de hacer las leyes en forma contraria a los términos que la Constitución establece.

A su juicio, la intervención que corresponde privativamente al Presidente de acuerdo con el artículo 120-14, le permite expedir las reglas fundamentales de las actividades cobijadas por esa disposición e incluso suplir la iniciativa particular en esos campos, si bien reconoce que ésta no veda toda posibilidad de regulación legislativa de las personas entre cuyas actividades se cuenten las previstas en esa norma, y que incluso la creación de entes jurídicos con tal objeto, ha de someterse al ordenamiento legal.

Afirma que el Congreso no puede legislar sobre el sistema UPAC, puesto que ''todo lo relativo a la operación o al funcionamiento del sistema de ahorro en Unidades de Poder Adquisitivo de valor Constante, es del resorte exclusivo de las regulaciones intervencionistas que dicte el Presidente de la República en ejercicio de las facultades que le otorga el artículo 120 de la Constitución Nacional'' y que el Congreso no puede intervenir en estos aspectos del proceso económico, directa ni indirectamente.

Del artículo 44-4 predica idénticos cargos de inconstitucionalidad a los formulados por los demandantes. Al efecto indica: "Aunque aparentemente esta disposición sea de carácter general, su propósito es intervenir en el ámbito del sistema UPAC, dado que éste es el que actúa de manera más generalizada en la financiación de vivienda al lado del sistema tradicional del Instituto de Crédito Territorial. De hecho, el inciso que es materia de esta glosa va dirigido a limitar la tasa de interés y el incremento de las cuotas de amortización de los créditos que se otorgan en valor constante, y por consiguiente, a intervenir en una esfera que es de competencia privativa del Presidente de la República".

Agrega que, desde luego, ''el Congreso podría someter a estas reglas, en ejercicio de sus poderes de legislación sobre la vida económica, los créditos que se otorgan para vivienda con fondos distintos de los procedentes de la captación del ahorro privado, pero sin interferir en la destinación de estos últimos, la cual sólo puede ser regulada por el Presidente".

Igual situación se extiende al artículo 59 el que, a su juicio, es inconstitucional, porque aunque no diga expresamente que los créditos relativos a la vivienda popular no podrán otorgarse en UPAC, esta norma precisamente pretende excluir el sistema UPAC de la financiación de vivienda popular, según se deduce de los antecedentes de la ley. Por ello en su concepto, entendiendo que ésta configura un signo monetario distinto del peso "es claro entonces que de esta manera el Congreso se ha inmiscuido en un asunto que es de la privativa competencia del Presidente de la República, como es la intervención en la destinación que a fondos procedentes de la captación de ahorro privado hagan las corporaciones de ahorro y vivienda y demás intermediarios financieros que actúen dentro del sistema de valor constante".

De los artículos 95 y 96 ibidem afirma su inconstitucionalidad en lo allí normado en relación con el BCH aduciendo que "como este último capta, maneja e invierte fondos que en buena medida proceden del ahorro privado, es evidente que por medio de ley no se pueden dictar las reglas referidas, las cuales inciden indirectamente en operaciones, cuyo control corresponde de modo exclusivo a la intervención presidencial que prevé el artículo 120-14 de la Constitución Nacional ".

Del articulo 120 afirma que esta disposición ''versa sobre materias cuya regulación corresponde al Presidente y no al Congreso, según el tantas veces citado artículo 120-14".

Finalmente expresa que el artículo 122, también debe ser declarado inexequible, pues "la venta al público de Cédulas de Ahorro y Vivienda por parte de las entidades a que se refiere esta disposición, es una típica operación de captación de fondos procedentes del ahorro privado, asunto que no es del resorte de la ley sino, se repite, de la regulación que expide el Presidente de conformidad con el artículo 120-14 de la Constitución Nacional ".

V. DEFENSA DE LAS NORMAS ACUSADAS

Así mismo, los ciudadanos Jorge Eduardo Chernas, Humberto de la Calle Lombana y Viviane Morales, en ejercicio del derecho de petición, presentaron escrito por el cual defienden la constitucionalidad de las disposiciones acusadas. Son sus razones, en resumen, las siguientes:

1a. La intervención del artículo 120-14 sólo es posible respecto de los llamados intermediarios financieros en el increado de capitales, cuyo objeto específico propio es el captar, manejar y aprovechar el ahorro privado.

2a. Dicha intervención armoniza con los demás preceptos Constitucionales en el sentido de que se realiza sin perjuicio de las demás intervenciones del Estado, vale decir, las que corresponden por medio de ley en ejercicio de la soberanía monetaria prescrita en el artículo 76-15 y 22 de la Constitución Nacional; la genérica del artículo 32; "la de determinar el régimen de las personas jurídicas y disponer su creación, que consagran los artículos 12, 14 y 76, ordinales 1, 2, 9 y 10 de la Constitución Nacional; la inspección de los demás establecimientos que no tienen por finalidad específica la intermediación financiera en el mercado de capitales de crédito y las sociedades mercantiles que contempla el ordinal 15 del 120".

3a. Las facultades otorgadas por el artículo 120-14 al ejecutivo "deben armonizar con aquellas de tipo general que le son dadas al Congreso para regular asuntos que no son el tipo monetario.."

4a. La intervención amplia y discrecional que en virtud del artículo 120-14 tiene el Presidente, disminuye los poderes del Congreso, pero de ningún modo su necesaria colaboración. La importancia del Congreso en el campo del ahorro sigue siendo determinante y condicionante para desarrollar políticas a través del articulo 120-14 Superior.

VI. EL MINISTERIO PÚBLICO

El Viceprocurador inicia su Vista Fiscal destacando los aspectos esenciales de las competencias legislativas en materia de intervención del Estado en el proceso económico privado y de soberanía monetaria; a continuación define y caracteriza las Unidades de Poder Adquisitivo Constante UPAC; finalmente, analiza el régimen de las entidades descentralizadas. A la luz de estos conceptos, seguidamente estudia los cargos de inconstitucionalidad formulados y los encuentra infundados con base en las consideraciones que a continuación se resumen:

1a. Indica que el cuarto inciso del artículo 44 ''se contrae a señalar los elementos operativos de lo que debe entenderse por sistema de financiación de vivienda de interés social''. A su juicio, el señalamiento de este concepto le compete al legislador en virtud de la cláusula general de competencia y en desarrollo del poder público monetario asignados constitucionalmente a ese órgano de representación popular.

2a. En su entender, la parte demandada del segundo inciso del artículo 119, simplemente amplía las atribuciones de la Junta Monetaria y le impone que en ejercicio de éstas, dé Condiciones preferenciales a la vivienda de interés social. En su criterio, esta norma se ajusta plenamente al ejercicio del poder monetario asignado al Congreso Nacional (artículo 76-15) y además, teniendo en cuenta que el legislador puede en cualquier momento, modificar las atribuciones de la Junta Monetaria, o ampliarlas, como lo ha hecho en la norma cuestionada, ya que ésta no fue creada por el Constituyente, sino por el propio legislador (Ley 21 de 1963, artículo 59).

3a. Estima que cuando el legislador en el artículo 59 acusado dispuso que los créditos no podrán pactarse ''en signos monetarios distintos a la moneda de curso forzoso'', incurrió en un error técnico-monetario, pues el UPAC no configura un signo monetario sino una unidad especial de medida de valor del poder adquisitivo de la moneda. En su entender, lo que se quiso fue limitar la libertad de contratación de créditos para vivienda de interés social, prohibiendo la utilización del sistema UPAC, lo cual no cambia el peso como moneda legal de curso forzoso, ni constituye quebranto de precepto alguno de la Carta.

4a. El artículo 95 que señala al lCT y al BCH los porcentajes mínimos de los recursos que deberán destinar a la financiación de vivienda de interés social y que les obliga a reinvertir en ésta las utilidades obtenidas en los programas allí previstos, no tipifica una intromisión congresional en las atribuciones propias del Ejecutivo de que trata el artículo 120-14 Superior, pues siendo entidades descentralizadas del Estado corresponde al legislador reglamentarias en virtud de sus cnmpetencias constitucionales.

5a. Los artículos 96, 119, inciso 1o., 120 (excepto el parágrafo) y 122 también se ajustan a las competencias legislativas diferidas al Congreso Nacional y no interfieren con la atribución presidencial del numeral 14 del artículo 120 Superior; sobre este numeral advierte que "la Carta no estableció una potestad omnímoda, exclusiva y excluyente, toda vez que la facultad de intervención en el proceso económico privado y en las personas jurídicas que tienen por objeto el manejo y aprovechamiento del ahorro privado, por regla general corresponde al legislador".

Como razones adicionales de la constitucionalidad de las normas precitadas, aduce las competencias que en materia de soberanía monetaria y de determinación de la estructura de la administración nacional también competen al Congreso Nacional.

En cuanto al parágrafo del artículo 120, acusado de otorgar a las Cédulas de Ahorro y Vivienda la exención tributaria de los pagarés sin la iniciativa gubernamental exigida por el artículo 79 constitucional a las leyes que adopten exenciones, estima que es imposible inferirla simplemente revisando el proyecto de ley presentado por el Gobierno y observa que "se requiere estudiar los expedientes del Senado y de la Cámara de Representantes". Por esto, solicita a la Corte declararse inhibida para pronunciarse sobre la posible inconstitucionalidad de la norma en cuestión.

VII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

1a. Competencia.

Esta Corporación es competente para decidir definitivamente la demanda instaurada, conforme a la atribución segunda del artículo 214 de la Carta Fundamental, puesto que los artículos acusados forman parte de una ley.

2a. Artículo 44 inciso 4o.

Esta disposición se contrae a definir una de las tantas modalidades o clases de financiación que pueden ser puestas en práctica o ejecutadas por las entidades dedicadas a la actividad de financiación o de construcción de vivienda financiada, y señala como elementos de la misma, los referidos a la tasa de interés anual, y al incremento de las cuotas de amortización de la deuda generada; las escalas base o de referencia para la precisión de tales límites, están dados por el reajuste ''del último salario mínimo''.

A juicio de la Corte, esta norma es desarrollo de las competencias constitucionales que permiten al legislador expedir las leyes en todos sus ramos.

La jurisprudencia de la Corte ha sido clara al reiterar que las regulaciones sobre cuestiones monetarias, cambiarias y crediticias, constituyen ejercicio de atributos de soberanía del Estado. Así, la sentencia de junio 12 de 1969, con ponencia del doctor Hernán Toro Agudelo, expresó el punto de vista de la Corporación en los siguientes términos:

"2. Hay una cuestión colateral al derecho monetario, tal como fue concebido en la Carta de 1886, de íntima vinculación con el mismo, que es la relativa a la regulación del crédito, que aquella reserva al legislador.

''En efecto, es de advertir que en el numeral 15 del artículo 120 desde 1.886 se habla de los bancos de emisión y los 'demás establecimientos de crédito', con referencia a los bancos particulares, que se llaman de crédito, porque sus actividades se cumplen sobre el supuesto de la aceptación de la fe, de la confianza del público. No se trata aquí, en la banca, de operaciones individuales, aisladas, eventuales, entre dos particulares, para dar o recibir depósitos, y especialmente préstamos o dinero en mutuo, celebrando contratos estrictamente privados, de los que se regulan por el Código Civil. Por el contrario, la banca es una actividad dirigida al público, que trabaja con éste y para éste, que trata de extender más y más sus relaciones, cuyo negocio consiste esencialmente en multiplicar esas operaciones, que no ron pues ocasionales sino sistemáticas, y que por lo mismo ha requerido siempre no sólo estatutos especiales sino que ha desarrollado también ciertos medios propios, como el cheque, y dado vigor, en general, a la figura de los instrumentos negociables.

"Conforme a la norma constitucional citada, los bancos están sometidos a la inspección del Gobierno, y por lo mismo, como de aquella se deduce, a la regulación del legislador, mediante ley común, no sólo en cuanto a que emiten billetes (bancos de emisión), sino también en cuanto constituyen establecimientos que trabajan con el crédito, en forma alguna puede considerarse como estrictamente privado, puesto que trasciende las simples relaciones individuales, al extenderse sistemática y necesariamente al público. Y tanto que la banca privada constituye un servicio público no sólo por aspectos doctrinarios sino por claras disposiciones positivas, como adelante se recuerda.

"Así, desde 1886 al menos, por disposición expresa la banca está sujeta a la regulación del Estado, por medio de leyes comunes, se repite, no ya sólo en cuanto a la emisión de billetes, por razón del privilegio, sino también en cuanto opera con el crédito del público, asunto que la Carta reserva a la normación de la ley.

"Inclusive el señor Caro vincula el derecho monetario, tal como está en el numeral 15 del artículo 76, en relación con el numeral 15 del artículo 120, con esa otra facultad del legislador que ya en la codificación anterior seguía a la de fijar la moneda, que era la de 'regular el crédito público' (ordinal 22 de la actual codificación constitucional). 'En efecto, contra la opinión del señor Samper y de posteriores comentaristas de la constitución, que muy someramente tocan este punto para afirmar que se refiere exclusivamente a la normación y arreglo de las operaciones de crédito del Estado, es decir, a su deuda pública, para el señor Caro tiene un alcance más general, comprensivo de la potestad de regular el crédito público, en cuanto éste es social, se refiere a la sociedad, y no sólo al del Estado'.

"Efectivamente, el señor Caro expresa que 'crédito social es el poder de la confianza recíproca de los miembros de una sociedad. Crédito nacional o bien oficial, es el de un gobierno, considerado independientemente de la sociedad. Pero el Gobierno representa a la sociedad; y por crédito público entiéndese ya el social, ya el oficial, ya la concurrencia de ambos'.

"De otra parte, la ley de 16 de julio de 1880, que creó el Banco Nacional bajo la Constitución Federal de 1863, que traía una norma similar sobre crédito público dijo: 'Siendo de la competencia del Gobierno General, según el inciso del artículo 17 de la Constitución, el establecimiento, la organización y la administración del crédito público, se declara que es derecho exclusivo del Banco Nacional la emisión de billetes pagaderos al portador en cualquier forma'. Para recuperar el privilegio de emisión de billetes 'en cualquier forma', el legislador de 1880 no apela directamente a la potestad de regular la moneda, que tiene según el numeral 12 del artículo 17 de la Constitución, sino a este otro, sobre regulación del crédito público compartiendo así la afirmación del señor Caro, quien expresó que 'la circulación de billetes de banco es explotación gratuita del crédito público'.

"Esta interpretación del señor Caro, relativa a la atribución del legislador de 'regular el crédito público', en el sentido de que se refiere no sólo al crédito oficial de la Nación, sino también al social o vinculado a la comunidad, se cita por la Corte, sin participar de la misma en todo su alcance, porque ella al menos pone de presente que muy recién expedida la Carta de 1886, y aunque los fenómenos crediticios carecían de mayor significado dentro del complejo monetario, sin embargo llamaban ya la atención por sus eventuales implicaciones en ese campo y se trataba de enmarcarlos entre los que podían ser objeto de regulaciones legislativas.

''Sin llegar a esa interpretación, resulta claro que conjugados los preceptos constitucionales de 1886 sobre regulación de la moneda, y de los bancos de emisión y demás establecimientos de crédito, puede el legislador, mediante ley ordinaria, sin que ello signifique intervención del Estado, en el sentido que cobró el término a raíz de la reforma de 1936, dictar preceptos no sólo sobre moneda metálica y billetes, sino también normativos del

crédito, en su acepción de social, y por ende de los establecimientos que se propongan su explotación como negocio permanente, habitual y propio, o sea de los bancos, aún particulares, y también, se repite, por este extremo de la utilización y disposición del crédito".

Se encuentra entonces que la definición del citado sistema de financiación, y el señalamiento de las más generales características de dicha actividad, como las que se advierten, es competencia plena del Congreso y, por lo mismo, la norma acusada se ajusta por este aspecto a la Constitución sin que prosperen los argumentos de la demanda.

Estos últimos se basan principalmente en la supuesta violación de los límites que establece el numeral 14 del artículo 120 de la Carta, en tanto que allí se prevé como atribución constitucional propia del Ejecutivo ''la intervención necesaria de éste en las actividades de las personas naturales o jurídicas que tengan por objeto el manejo o aprovechamiento y la inversión de los fondos provenientes del ahorro privado", y que en la acusada se plasma una forma de intervención limitativa de las tasas de interés y las condiciones de amortización.

La Corte desecha dicho argumento con base en la consideración aquí señalada, y agrega que lo que hace el legislador en el inciso 4o. del artículo 44 de la Ley 9a. de 1989, es precisamente, señalar una de las tantas actividades que pueden realizar las personas que manejan, aprovechan o invierten fondos provenientes del ahorro privado en sus manifestaciones financieras, como es la de la vivienda, sin que el Ejecutivo se vea limitado en dicha competencia interventora, pues es sobre aquella actividad, que se regula de forma general, sobre la cual puede intervenir hasta tanto y en cuanto lo estime "necesario", siempre dentro de las regulaciones de la Carta.

Una es la función reguladora, de carácter general, que se ejerce a través de las leyes conforme a la cláusula general de competencia contenida en el artículo 76 de la Constitución Nacional y mediante resoluciones de la Junta Monetaria a la cual se le dio tal atribución por ley del Congreso Nacional (la No 21 de 1963, Art. 59); otra es la función interventora de carácter individual y concreto, que corresponde al Presidente de la República, conforme al artículo 120-14 de la Constitución Nacional.

3a. Artículo 59.

Esta norma que complementa la regulación prevista en el artículo 44 de la Ley 9a. de 1989, establece en primer término que los créditos para compra, mejora, construcción y subdivisión de vivienda de interés social", no podrán pactarse en signos monetarios distintos al de la moneda legal de curso forzoso.

En este sentido, busca la norma en cuestión asegurar que mediante la cuantificación de la operación financiera en UPAC no se excedan los límites de interés y amortización impuestos en el artículo 44 por su reajuste en función del incremento de los precios de bienes y servicios, precisamente para que sea una actividad financiera de interés social.

Siendo, pues el artículo 59 complementario del 44 que se juzgó constitucional, debe -por las mismas razones- declararse exequible.

Para concluir lo referente a los artículos 44 y 59, cabe agregar que como corresponde al legislador regular lo atinente a la moneda y el crédito, por las razones expuestas y que de ellas forman parte fundamental el sistema de ahorro y crédito en UPAC, no es concluyente el argumento de los demandantes en el sentido de que la creación y original regulación del mismo se hubiera hecho por el Ejecutivo con base en el artículo 120, ordinal 14 de la Carta. Además, lo que tratan dc asegurar esos artículos es que la actividad de financiación de vivienda de interés social tenga un costo accesible a los sectores de bajos ingresos.

Ya, con base en los lineamientos generales que definen la actividad, el Ejecutivo puede desplegar sus competencias e intervenir en ella como le corresponde, según el artículo 120 numeral 14 de la Carta.

4o. Artículos 95 y 96.

Al parecer no podría entonces el legislador, con base en los ordinales 9o. y 10 del artículo 76 de la Constitución Nacional ordenar al lCT y al BCH, como lo hizo en el artículo 95 de la Ley 9a. de 1989, que destinen porcentajes mínimos dc sus disponibilidades a financiar vivienda de bajo precio, pues tal disposición se refiere a las actividades que ellos realizan y no a su creación ni a sus estatutos; éstos incluyen los objetivos de las entidades respectivas mas no las actividades que en prosecución de ello deben ejecutar. Esto último corresponde decidirlo a sus propios organismos de dirección y administración. Mucho menos estaba en capacidad de señalar el destino de las utilidades que obtengan de ciertas operaciones para aplicar a capitalización y a programas de vivienda de interés social, como lo hizo en el parágr`fo del mismo artículo.

Lo dicho en el artículo sobre la distribución de la cartera se aplica al parágrafo del mismo que regula el destino de las utilidades que ellas obtengan.

Empero cabe argumentar, que el artículo 95 desarrolla el principio intervencionista contenido en la parte final del artículo 32 de la Constitución Nacional, conforme al cual el Estado intervendrá por mandato de la ley teniendo como objetivo, entre otras cosas, la justicia social y el mejoramiento armónico e integrado de la comunidad. En efecto, la Corte sostuvo que bien puede el legislador valerse de las entidades descentralizadas para llevar a cabo los cometidos intervencionistas que autoriza el artículo 32 de la Constitución, asignándoles al efecto las funciones que sean necesarias para cumplir tal cometido (ver sentencia de mayo 27 de 1982. M. P.: Dr. Manuel Gaona Cruz).

Por consiguiente, el artículo 95 de la Ley 9a. de 1989 no viola el articulo 29 de la Carta, conforme al cual, los poderes se ejercerán en los términos que la Constitución establece, ni los números 55 y 120-14, pues este último no impide al legislador regular la moneda y el crédito; tampoco infringe el artículo 55 Superior que establece el principio de separación de los órganos del poder público, pues el Congreso no invade áreas de competencia del Gobierno.

Por las razones expuestas, el artículo 95 de la Ley 9a. de 1989 es exequible y así habrá de declararlo la Corte.

Las anteriores consideraciones son aplicables al artículo 96, el cual complementa el 95 y se limita a ''facultar'' al ICT y al BCH para los fines allí previstos.

Lo hasta aquí afirmado coincide con reiterados pronunciamientos de la Corte y el Consejo de Estado, en el sentido de que la atribución presidencial dcl articulo 120-14 no es sustitutiva de la ley, ni inhabilita al legislador para ''regular'' aquellas materias que sean de su competencia.

Conviene a este propósito señalar que el Consejo de Estado, en sentencia de 25 de agosto de 1976, con ponencia del Consejero Miguel Lleras Pizarro, expresó que la locución ''atribución constitucional propia'' contenida en el artículo 120-14 "suprimió o derogó la reserva a la ley que para esa materia disponía la regla constitucional anterior y permitió que se ejerciera administrativamente, sin ley previa, como otras facultades no reservadas a la ley, característica jurídica que no significa que la potestad legislativa del Congreso quede excluida o suprimida ni en esa ni en ninguna otra 'materia" (subraya la Corte).

En este mismo sentido, en el fallo de esta Corporación, de junio 9 de 1987 (M. P. Dr. Fabio Morón Díaz), se indicó:

''Lo que no quiere decir que la persona que obre, opere o realice actos y gestiones - manejo, aprovechamiento e inversión del ahorro privado – se sustraiga al poder y vigor de las leyes, o que sólo pueda ejecutar aquellas actividades que le son propias y nada más, o sólo estor sometidas a los decretos que intervienen esas mismas actividades.

"Existe un ámbito material y objetivo del alcance del numeral 14 del artículo 120 de la Carta, pues ni todas las actividades de las personas que aprovechen, manejen o inviertan fondos provenientes del ahorro privado constituyen el exclusivo campo de aplicación de esta norma de la Constitución, ni el desarrollo de ésta puede abarcarlas a todas materialmente, inclusive a las que no le son propias a estas personas. Mucho menos puede imaginarse que las personas que tengan como objeto las mismas actividades sujetas a la intervención presidencial, deben su existencia y la posibilidad legal del cumplimiento de las mismas, o de cualquier otras, sólo a las normas de intervención especial que se dictan en ejercicio de esta especial atribución del Jefe Supremo de la Administración, tal como se desprende de las argumentaciones de la demanda.

"Pero hay más, porque el artículo 120, ordinal 14 de la Carta, defiera al Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa, la atribución constitucional de intervenir en las actividades de las personas que tengan por objeto el manejo o aprovechamiento y la inversión de los fondos provenientes del ahorro privado, no se puede pensar ni admitir que la voluntad del constituyente llegase hasta el extremo de excluirlas del vigor y de la fuerza de las leyes a las que en todo momento deben sometimiento colectivo, incluso a las que prevén la intervención general de la economía, de acuerdo con el artículo 32 de la Carta; tal idea sería absurda y a ese extremo llegaría la argumentación del actor de aceptarse su fundamentación, por lo que se descarta.

"Tampoco cabe restricción, en el preciso punto que se estudia, a la facultad legislativa en razón de las atribuciones constitucionales del Ejecutivo que se señalan, puesto que éste las conserva plenamente, pero sólo sobre las actividades propias que indica con claridad el numeral 14 del articulo 120 de la Constitución, que son precisamente las actividades profesionales de las personas que manejan el ahorro privado".

5a. Artículo 119, inciso 2o.

La primera parte de este precepto se limita a facultar al BCH para descontar o redescontar obligaciones que se hayan constituido o se constituyan para el cumplimiento de los fines, para cuya consecución, el inciso 1o. de esa misma norma le asigna la función de "captar ahorro y financiar la adquisición o construcción de vivienda, la urbanización, integración o reajuste de tierras, y la adecuación de inquilinatos o subdivisión de viviendas''.

La Corporación considera lo aquí normado constitucional, pues en ejercicio de la soberanía monetaria del Estado y de la capacidad de intervenir en la economía por mandato de la ley, conforme al artículo 32 de la Constitución Nacional, bien puede ésta, regular -por vía general las operaciones bancarias-, inclusive señalando cuáles de ellas y a través de qué entidades pueden ejecutarse.

Adviértase a este propósito que la regulación por vía general de las operaciones bancarias es materia comprendida dentro de la soberanía monetaria del Estado, que éste puede ejercer a través de leyes o de resoluciones de la Junta Monetaria, entidad creada por la propia Ley (21 de 1963) para tal fin (artículo 59), como lo ha reconocido esta Corporación en numerosos fallos, entre otros en el ya citado de junio 12 de 1969.

De otra parte, observa la Corporación que a diferencia de lo afirmado por los demandantes, esta norma no señala las condiciones específicas en las cuales deberá efectuarse el redescuento; por el contrario, la segunda parte del precepto claramente señala que corresponderá hacerlo a la Junta Monetaria; así, preceptúa que ésta ''determinará periódicamente y dentro de estos límites las tasas de interés, plazos y modalidades de las obligaciones, las tasas de redescuento, los porcentajes de descuento y redescuento de acuerdo con la finalidad y dando condiciones preferenciales a la vivienda de interés social''.

Esta parte de la norma también se adecua plenamente al Estatuto Superior si se tiene en cuenta que en desarrollo de la Ley 21 de 1963 y del Decreto-ley 2206 del mismo año, corresponde a la Junta Monetaria "ejercer las demás funciones complementarias que se le adscriban por el Gobierno Nacional y en el futuro por mandato de la ley''.

Observa además la Corte que las normas financieras contenidas en la Ley 9a. de 1989, si bien autorizan al BCH para descontar ciertos instrumentos no lo obligan a hacerlo, por lo cual éste es libre de efectuar o no dicha operación, lo cual es lógico, pues depende de sus disponibilidades y en general de su situación financiera. Es algo que corresponde estudiar y decidir a sus administradores y directores que poseen los elementos de juicio necesarios y actualizados, de los cuales carece hoy el legislador.

No encuentra pues la Corte, reparo de inconstitucionalidad alguno, por lo cual corresponderá declarar la conformidad de esta norma con los preceptos del Estatuto Fundamental.

6a. Articulo 120.

Esta norma faculta al BCH para emitir, con el respaldo de su cartera y su capital, ''Cédulas de Ahorro y Vivienda'' amortizables por el sistema de fondo acumulativo de amortización gradual por medio de sorteos, las cuales se podrán expedir al portador y serán de libre negociación.

Son aplicables a esta norma las mismas consideraciones que se hicieron en torno al artículo 119, inciso 2o., en el numeral 59 de este fallo.

Nótese además, que el legislador en numerosas ocasiones ha hecho uso de esta facultad, como al expedir la Ley 45 de 1923, cuyos artículos 123 y 124 ya disponían que una de las principales funciones de los bancos hipotecarios será la de "emitir cédulas''.

Se observa así mismo que conforme a sus estatutos (artículos 40 a 64), aprobados por el Ejecutivo mediante el Decreto 1021 de 1932, en ejercicio de las facultades que le confirieron las Leyes 99 y 119 de 1931, el Banco Central hipotecario desde su creación ha tenido la función de emitir cédulas.

Así las cosas, en la disposición que se estudia, el legislador se ha limitado a reiterar una función ya atribuida al Banco Central Hipotecario por la legislación bancaria y sus estatutos, dado su carácter de banco hipotecario, sin que quepa afirmar que es al Presidente a quien en ejercicio de la atribución prevista en el artículo 120-14 de la Carta le corresponde autorizarla, por ser una típica operación del banco, pues como se ha visto y reiterado a lo largo de este fallo, corresponde a la ley regular por vía general las operaciones de los bancos, dentro de ellos los hipotecarios.

Parágrafo del artículo 120.

Al tenor de lo dispuesto por esta norma, "cuando las cédulas se emitan para cumplir las funciones previstas para los 'pagarés de la Reforma Urbana' gozarán del mismo tratamiento tributario de éstos".

Los artículos 99 a 102 de la ley en comento regulan lo relativo a los pagarés de la Reforma Urbana y esta última disposición al efecto señala que "los intereses devengados gozarán de exención de impuestos de renta y complementarios''.

En el expediente se encuentra demostrado, entre otras, con certificación expedida en mayo 25 de 1989 por el Secretario General del Senado, doctor Crispín Villazón de Armas, que los ''Instrumentos Financieros para la Reforma Urbana'', contenidos en el Capítulo IX "Disposiciones varias'', artículos 95 a 122 de los Proyectos de Ley 1 y 12 (Senado) de 1988, que se convirtieron en la Ley 9a. de 1989, fueron propuestos (subraya la Corte) a las Comisiones Terceras Constitucionales Permanentes del Congreso, reunidas en sesión conjunta por los ponentes de la Comisión Tercera del Senado, honorables Senadores Aurelio Iragorri Hormaza y Ernesto Samper Pizano y por el ponente de la Comisión Tercera de la honorable Cámara, honorable Representante Silvio Mejía Duque. Empero, como subsisten dudas sobre si en el proyecto gubernamental había normas relativas a materias tributarias o si en el curso de los debates parlamentarios accedió alguno de sus voceros a incluir la norma que se analiza, considera la Corte más procedente acoger la solicitud de inhibición que respecto a ella sugiere, por análogas razones, el colaborador fiscal, en la parte de su concepto que dice:

". Es imposible determinar si la iniciativa fue gubernamental o congresal, punto que no se puede inferir simplemente revisando el proyecto de ley presentado por el Gobierno, se requiere estudiar los expedientes del Senado y de la Cámara de Representantes para probar si se vulneró el artículo 79 Superior, que exige la iniciativa gubernamental".

7a. Artículo 122.

En relación con el artículo 122 encuentra la Corte que éste autoriza, de una parte, a las personas o entidades de derecho privado, como son los bancos comerciales en sus secciones de ahorro, las Corporaciones de ahorro y vivienda y las cooperativas y asociaciones mutualistas vigiladas por la Superintendencia Bancaria para vender al público cédulas de ahorro y vivienda y para otorgar créditos descontables o redescontables por el Banco Central hipotecario, en los términos prescritos por la Ley 9a. de 1989.

Además, comprende en dicha autorización la misma facultad para el ICT y para las demás entidades oficiales municipales, distritales o territoriales que tengan como función la provisión de vivienda. Son pues dos ámbitos, distinguidos por la naturaleza jurídica de las entidades que los integran, a los que se dirige la norma en cuestión.

En relación con el primero, compuesto por entidades públicas o privadas dedicadas profesionalmente al manejo, inversión o aprovechamiento del ahorro privado, cabe repetir las consideraciones que preceden en atención a que como se tiene definido, el tipo de actividad que realizan como propias se encuentra estrechamente relacionado con los fenómenos de estabilidad y solidez de la moneda en sus manifestaciones crediticias, correspondiéndole a la ley la facultad de disponer las medidas que sean necesarias para su estructuración, las cuales comprenden evidentemente la definición delos actos que aquellas pueden o no realizar.

No cabe duda de que en ejercicio de la reconocida Soberanía Monetaria del Estado puede el legislador, por vía general, establecer cuáles actividades están en capacidad de realizar o no las entidades o personas dedicadas profesionalmente a la captación, manejo y aprovechamiento del ahorro privado, de manera general y exclusiva o de modo accesorio y complementario a otros objetos -como ocurre en el caso de las cooperativas y asociaciones mutualistas vigiladas por la Superintendencia Bancaria- y que tanto éstas como las cajas y secciones de ahorro de los bancos comerciales y las corporaciones de ahorro y vivienda son de aquellas personas que son reconocidas por la ley para realizar actividades crediticias, quedando comprendidas dentro de las regulaciones que, con fines monetarios, y de intervención económica, por vía general establezca el legislador.

Dentro del marco de estas precisiones, el artículo 122 acusado encuentra en criterio de la Corte su conformidad con la Constitución.

Correlativamente, se trata para las entidades que pueden acudir a la ley de una mera autorización que tiene como fin darle certeza y seguridad jurídica a un tipo de operación marginal que escapa al giro ordinario de los negocios que éstas realizan, indicando que es voluntad de la ley el que lo puedan hacer o no.

Ahora bien, por lo que corresponde a las entidades oficiales municipales, distritales o territoriales que tengan como función la provisión de vivienda, la Corte encuentra que el artículo 122 de la Ley 9a. de 1989 expresa la voluntad del legislador de autorizar, con fuerza de ley, que dentro de los estatutos de las entidades citadas de los órdenes que se señalan, quede comprendida la facultad de vender al público Cédulas de Ahorro y Vivienda y de otorgar créditos descontables o redescontables por el BCH en los términos que también prescribe aquélla.

Se trata del ejercicio constitucional de las competencias entregadas al legislador en primer lugar por el artículo 6o., para el caso de proveer a la organización administrativa de las Intendencias y comisarías y obviamente de las entidades de dicho orden que con el fin de promover la provisión de vivienda se creen conforme a la Constitución. También, y en lo que Corresponde a los municipios y a la creación de los establecimientos públicos, sociedades de economía mixta, y empresas industriales y comerciales de éstos, el artículo 197-6 Superior entrega al legislador la competencia para determinar las normas conforme a las cuales pueden los concejos localds dicha creación; por lo tanto, la parte de la norma acusada que establece la mentada autorización, no es más que la determinación de una de las tantas normas a las que debe atender la Corporación edilicia municipal para efectos de la creación y regulación de las funciones de sus entidades descentralizadas que tengan como objeto la provisión de vivienda.

Además, cabe reiterar que en este punto la ley también extiende su mandato intervensionista comprendiendo dentro de los entes de la Administración Pública, a aquellos que, siendo de naturaleza local, distrital o territorial, pueden participar en el proceso económico con la producción y distribución de bienes y servicios en la consecución de los fines del desarrollo y de la justicia social.

Por lo expuesto, la Corporación estima que la norma acusada se ajusta en todo a las previsiones del ordenamiento superior.

VII. DECISIÓN

Con base en las consideraciones anteriores la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena-, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el concepto del señor Procurador General de la Nación,

RESUELVE:

1. INHIBIRSE de fallar sobre el parágrafo del artículo 120 de la Ley 9a. de 1989.

2. Son EXEQUIBLES los artículos 44, inciso 4o. ; 59; 95; 96; 119, inciso 2o., 120 y 122 de la Ley 09 de 1989, ''por la cual se dictan normas sobre desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones".

Cópiese, publíquese, notifíquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

FABIO MORÓN DÍAZ

Presidente

HERNÁN GUILLERMO ALDANA DUQUE

RAFAEL BAQUERO HERRERA

JOSÉ ALEJANDRO BONIVENTO FERNÁNDEZ

JORGE CARREÑO LUENGAS

MANUEL ENRIQUE DAZA ALVAREZ

GUILLERMO DUQUE RUIZ

EDUARDO GARCÍA SARMIENTO

JAIME GIRALDO ANGEL

HERNANDO GÓMEZ OTÁLORA

GUSTAVO GÓMEZ VELÁSQUEZ

PEDRO LAFONT PIANETTA

RODOLFO MANTILLA JÁCOME

HÉCTOR MARÍN NARANJO

LISANDRO MARTÍNEZ ZÚÑIGA

ALBERTO OSPINA BOTERO

DÍDIMO PÁEZ VELANDIA

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

JACOBO PÉREZ ESCOBAR

RAFAEL ROMERO SIERRA

EDGAR SAAVEDRA ROJAS

JAIME SANÍN GREIFFENSTEIN

JORGE ENRIQUE VALENCIA MARTÍNEZ

RAMÓN ZUÑIGA VALVERDE

LUIS H. MERA BENAVIDES

Secretario General (E.).