EXPROPIACIÓN

Resumen. Avalúos dentro de la Reforma Urbana. El proceso de expropiación tiene dos períodos, uno administrativo que concluye con la resolución que ordena la expropiación y otro judicial que termina con la sentencia que decreta la expropiación y el monto de la indemnización y con la entrega de ésta y del bien correspondiente.

Exequibles el último inciso del artículo 21; el inciso 2º del artículo 22; el último inciso del artículo 27; el primer inciso del artículo 32; el artículo 18; el inciso 1º del artículo 26; el inciso 2º del artículo 31; parte del primer inciso del artículo 34; el artículo 37; el artículo 75 y el artículo 78 en parte.

Inhibirse para pronunciarse sobre las siguientes disposiciones: incisos 1º, 2º, y 3º del artículo 21; incisos 1º y 3º del artículo 22; incisos 3º y 4º del artículo 26; incisos 1º, 2º y 3º del artículo 27 en parte; incisos 2º, 3º y 4º del artículo 32; inciso 1º del artículo 31; incisos 1º, 2º y 3º del artículo 34 en parte; incisos 1º y 2º del artículo 78 en parte.

Corte Suprema de Justicia

Sala Plena

Sentencia número 57.

Referencia : Expediente número 1920.

Acción de inconstitucionalidad contra los artículos 18, 21, 22, 26, 27, 29, 31, 32, 34, 37, 75 y 78 de la Ley 9ª de 1989 Reforma Urbana.

Actor: César Castro Garcés.

Magistrado ponente: doctor Jaime Sanín Greiffenstein.

Aprobada por Acta número 36.

Bogotá, D. E., 14 de septiembre de 1989.

I.- ANTECEDENTES

El ciudadano César Castro Garcés, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 214 de la Constitución Nacional, solicita a la Corte que declare inexequibles parcialmente los artículos 18, 21, 22, 26, 27, 29, 31, 32, 34, 37, 75 y 78 de la Ley 9ª de 1989.

Cumplido como está el trámite correspondiente, es el momento de decidir.

II.- NORMAS ACUSADAS.

El siguiente es el texto de las normas impugnadas:

REFORMA URBANA

LEY 09 DE 1989

(enero 11)

"Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones.

EL CONGRESO DE COLOMBIA,

DECRETA:

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CAPÍTULO III

"De la adquisición de bienes por enajenación voluntaria y por expropiación.

"Artículo 18. Con el objeto de evitar el enriquecimiento sin causa, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi o la entidad que cumpla sus funciones no tendrán en cuenta, al hacer los avalúos administrativos especiales de que trata la presente Ley aquellas acciones o intenciones manifiestas y recientes del Estado que sean susceptibles de producir una valorización evidente de los bienes avaluados, tales como:

"1. La adquisición previa por parte de la entidad adquiriente, dentro de los cinco (5) años anteriores, de otro inmueble en la misma área de influencia.

"2. Los proyectos anunciados, las obras en ejecución o ejecutadas en los cinco años anteriores por la entidad adquiriente o por cualquier otra entidad pública en el mismo sector, salvo el caso en que el propietario haya pagado o esté pagando la contribución de valorización respectiva.

"3. El simple anuncio del proyecto de la entidad adquiriente de comprar inmuebles en determinado sector, efectuado dentro de los cinco (5) años anteriores.

"Los cambios de uso, densidad y altura efectuados por el Plan Integral de Desarrollo, si existiere, dentro de los tres (3) años anteriores a la orden de compra, siempre y cuando el propietario haya sido la misma persona durante dicho período o, habiéndolo enajenado, haya readquirido el inmueble para la fecha del avalúo administrativo especial.

"Las mejoras efectuadas con posterioridad a fecha de la notificación de oficio de que trata el artículo 13 no podrán tenerse en cuenta en el respectivo avalúo administrativo especial.

"En los Municipios de Bogotá, Cali y Medellín, y en el Departamento de Antioquia, las oficinas de catastro efectuarán los avalúos administrativos especiales de que trata el presente artículo, ateniéndose a los mismos criterios establecidos para los avalúos administrativos especiales que realiza el Instituto Geográfico Agustín Codazzi. En lo sucesivo, el Instituto podrá delegar la realización de tales avalúos en otras oficinas de catastro departamentales, intendenciales o municipales.

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"Artículo 21. Corresponderá al representante legal de la entidad adquirente expedir resolución motivada en la cual se ordene la expropiación, dentro de los dos (2) meses siguientes a la fecha del agotamiento de la etapa de adquisición directa por enajenación voluntaria directa so pena de incurrir en causal de mala conducta. Si no fuere expedida dicha resolución, las inscripciones que se hubieren efectuado en las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos quedarán sin efecto ninguno, y su cancelación se realizará en la forma prevista por el inciso 3º del artículo 25 de la presente Ley. El representante legal obtendrá las autorizaciones previas previstas en los estatutos o normas que regulan la entidad que represente. Cuando la expropiación sea ordenada por una entidad territorial o un área metropolitana, no se requerirá la expedición de una ordenanza o acuerdo.

"La resolución será notificada personalmente dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes al de su expedición. Si no pudiere efectuarse la notificación personal, la resolución se notificará por edicto, el cual será fijado dentro de los tres (3) días hábiles siguientes al del vencimiento del término para la notificación personal en un lugar visible al público de la sede de la entidad expropiarte, en el lugar de la ubicación del inmueble, y en la alcaldía del mismo sitio. El edicto será desfijado después de cinco (5) días hábiles, término durante el cual la entidad expropiarte lo publicará en un periódico de amplia circulación nacional o local.

"Adicionalmente, cuando el nombre del propietario figure en el directorio telefónico, se enviará a todas las direcciones que allí aparezcan copia del edicto por correo certificado o con un empleado que la entregue a cualquier persona que allí se encuentre, o la fije en la puerta de acceso, según las circunstancias. También se enviará a la dirección que el propietario hubiere denunciado en la oficina de catastro respectiva.

"Contra la resolución que ordene la expropiación procederá únicamente el recurso de reposición, el cual deberá interponerse dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al de su notificación.

"Artículo 22. Transcurrido un mes sin que la entidad expropiante hubiere expedido la resolución por la cual se resuelve el recurso de reposición, éste se entenderá negado, y quedará en firme acto recurrido. Incurrirá en causal de mala conducta el funcionario que no resuelva el recurso oportunamente. Pasado dicho término no se podrá resolver el recurso interpuesto. El término de caducidad de cuatro (4) meses de la acción de restablecimiento del derecho empezará a correr a partir del día en el cual quede en firme el acto recurrido.

"Contra la resolución que ordene una expropiación en desarrollo de la presente Ley procederán las acciones contencioso-administrativas de nulidad y de restablecimiento del derecho ante el tribunal administrativo competente, en única instancia. En estas acciones no procederá la suspensión provisional del acto demandado. El tribunal administrativo deberá dictar sentencia definitiva dentro del término máximo de ocho (8) meses, contados desde la fecha de la presentación de la demanda. El proceso contencioso administrativo terminará si transcurrido el término anterior no se hubiere dictado sentencia.

"Si la acción intentada fuera la de simple nulidad, ésta deberá interponerse dentro del mismo término de caducidad de la acción de restablecimiento del derecho para que proceda la abstención de que trata el artículo siguiente.

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"Artículo 26. La indemnización que decretare el juez comprenderá el daño emergente y el lucro cesante. El daño emergente incluirá el valor del inmueble expropiado, para el cual el juez tendrá en cuenta el avalúo administrativo especial que para el efecto elabore el Instituto Geográfico Agustín Codazzi o la entidad que cumpla sus funciones.

"El avalúo administrativo especial del inmueble se efectuará teniendo en cuenta los criterios establecidos en el artículo 18 de la presente Ley y se efectuará de conformidad con lo previsto en el Código de Procedimiento Civil.

"El juez competente no quedará obligado por el avalúo administrativo especial que efectúe el Instituto Geográfico Agustín Codazzi o la entidad que cumpla sus funciones, pudiendo separarse del mismo por los motivos que indique, fundado en otros avalúos practicados por personas idóneas y especializadas en la materia.

"El incumplimiento de obligaciones contractuales por parte del propietario como consecuencia de la resolución de expropiación constituye fuerza mayor para dicho propietario y por consiguiente no podrán tasarse perjuicios derivados de dicho incumplimiento dentro de la indemnización que le fije el juez al propietario.

"Artículo 27. El Instituto Geográfico Agustín Codazzi o la entidad que cumpla sus funciones practicará y rendirá los avalúos administrativos especiales que se le soliciten en desarrollo de la presente Ley, a más tardar dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la fecha de recibo de la solicitud de parte de la correspondiente autoridad administrativa o judicial. Practicado el avalúo administrativo especial el Instituto o la entidad respectiva dará traslado inmediato a los interesados por diez (10) días hábiles, y si transcurrido ese término no fueren objetados se entenderán aprobados.

"En el caso de la oferta de compra de que trata el artículo 13 el término del traslado empezará a correr desde la fecha de notificación de la oferta.

"Si hubiere observaciones al avalúo administrativo especial, que se formularán dentro del término del traslado del mismo, el Instituto o la entidad respectiva las resolverá mediante providencia que no admite recurso y que deberá dictarse dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la presentación de las observaciones, salvo que se solicite o requiera la práctica de pruebas. La práctica de pruebas no podrá extenderse por un término superior a quince (15) días ni inferior a cinco (5) días, contados a partir de la fecha en que se presenten las objeciones.

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"Artículo 29. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo anterior, la indemnización que decretare el juez competente será pagada así:

"a) Para inmuebles cuyo avalúo judicial sea menor o igual a doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales se pagará de contado un (40% ). El saldo se pagará en seis contados anuales iguales y sucesivos, el primero de los cuales vencerá un año después de la fecha de entrega del inmueble;

"b) Para inmuebles cuyo avalúo judicial sea mayor a doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales, pero menor o igual a quinientos (500) se pagará de contado un treinta por ciento (30% ). El saldo se pagará en siete (7) contados anuales iguales y sucesivos, el primero de los cuales vencerá un año después de la fecha de entrega del inmueble;

"c) Para inmuebles cuyo avalúo judicial sea mayor a quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales se pagará de contado un veinte por ciento (20%). El saldo se pagará en ocho (8) contados anuales iguales y sucesivos, el primero de los cuales vencerá un año después de la fecha de entrega del inmueble.

"Sobre los saldos se reconocerá un interés ajustable equivalente al ochenta por ciento (80%) del incremento porcentual del índice nacional de precios al consumidor para empleados certificado por el DANE para los seis (6) meses inmediatamente anteriores a cada vencimiento, pagadero por semestres vencidos.

"Cuando se trate de la expropiación de un inmueble de un valor no superior a doscientos (200) salarios mínimos mensuales, siempre y cuando el propietario haya sido el mismo durante los tres (3) años anteriores a la notificación del oficio que disponga la adquisición y demuestre dentro del proceso que obtiene del inmueble en cuestión más del setenta por ciento (70%) de su renta líquida o que el valor de dicho bien represente no menos del cincuenta por ciento (50%) de su patrimonio líquido, su pago será de contado en la oportunidad indicada en el artículo 458 del Código de Procedimiento Civil.

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"Artículo 31. Cuando en el proceso de expropiación no hubiere sido posible la notificación personal de la demanda a alguno o algunos de los demandados, la parte resolutiva de la sentencia será publicada en un periódico de amplia circulación en la localidad. El término de ejecutoria de la sentencia empezará a correr al día siguiente de dicha publicación.

"Si el valor de la indemnización decretada por el juez no fuere reclamada por el propietario o por la persona que hubiere demostrado tener derecho a ella o a parte de ella en el término de seis (6) meses, contados desde la fecha de la ejecutoria de la sentencia de expropiación, el juez ordenará el traslado de dicho valor a un Fondo Especial de Rehabilitación de Inquilinatos que funcionará en el Banco Popular. El banco abonará intereses a dicha cuenta en cuantía igual a la tasa promedio de captación de los certificados de depósito a término (DTF).

"Artículo 32. El auto admisorio de la demanda, y las demás providencias que dicte el juez dentro del proceso de expropiación, salvo la sentencia y el auto de que trata el último inciso del artículo 458 del Código de Procedimiento Civil, serán susceptibles únicamente de recurso de reposición.

"El proceso de expropiación terminará si el demandado se aviniere a la venta del inmueble por el precio base de la negociación, actualizado según el índice de costos de la construcción de vivienda de ingresos medios que elabora el Departamento Nacional de Estadística, y otorgare escritura pública de compraventa del mismo a favor del demandante.

"En lo no previsto por la presente Ley, el proceso de expropiación se adelantará de conformidad con las normas del Código de Procedimiento Civil, en especial por los artículos 451 y siguientes.

"Las expropiaciones a las cuales se refiere la Ley 135 de 1961 y normas que la adicionen o reformen continuarán rigiéndose por las disposiciones especiales sobre el particular.

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"Artículo 34. En el evento de la venta, los propietarios anteriores tendrán un derecho preferencial irrenunciable a adquirir los inmuebles por el avalúo administrativo especial que fije el Instituto Geográfico 'Agustín Codazzi' o la entidad que cumpla sus funciones, de conformidad con el procedimiento señalado en la presente Ley y en los mismos plazos en que pagó la entidad adquirente. El avalúo administrativo especial incluirá las valorizaciones que en su momento no fueron tenidas en cuenta, en los términos del artículo 18. La entidad pública notificará al propietario anterior o a sus causahabientes de la intención de vender y éstos dispondrán de un plazo de dos (2) meses para aceptar o rechazar la oferta. Si estos no tuvieran interés en adquirirlos o guardaren silencio sobre la oferta durante el término previsto, o la rechazaren, dichos bienes serán vendidos. Será absolutamente nula la venta que se efectúe con pretermisión de lo dispuesto en el presente inciso.

"La obligación de las entidades públicas de vender preferencialmente a los propietarios anteriores o a sus causahabientes será exigible judicialmente por la vía ejecutiva. Esta acción caducará dos (2) meses después del vencimiento del término de cinco (5) años previsto en el articulo anterior. Caducada la acción cualquier persona interesada podrá exigir que dichos inmuebles se enajenen mediante licitación pública. Cuando un municipio o área metropolitana no hayan previsto la licitación pública para la venta de inmuebles, cualquier persona podrá demandar su renta en pública subasta, por la vía ejecutiva.

"Para el efecto previsto en el presente artículo, entiéndese por propietarios anteriores a quienes hubieren transferido el dominio de sus inmuebles a la entidad pública.

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"Artículo 37. Toda afectación por causa de una obra pública tendrá una duración de tres (3) años renovables, hasta un máximo de seis (6) y deberá notificarse personalmente al propietario e inscribirse en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria, so pena de inexistencia. La afectación quedará sin efecto, de pleno derecho, si el inmueble no fuere adquirido por la entidad pública que haya impuesto la afectación o en cuyo favor fue impuesta, durante su vigencia. El registrador deberá cancelar las inscripciones correspondientes, a solicitud de cualquier persona, previa constatación del hecho.

"En el caso de las vías públicas, las afectaciones podrán tener una duración máxima de nueve (9) años.

"La entidad que imponga la afectación en cuyo favor fue impuesta celebrará un contrato con el propietario afectado en el cual se pactará el valor y la forma de pago de la compensación debida al mismo por los perjuicios sufridos durante el tiempo de la afectación. La estimación de los perjuicios será efectuada por el Instituto Geográfico 'Agustín Codazzi' o la entidad que cumpla sus funciones, en los términos previstos en la presente Ley.

"Para los efectos de la presente Ley, entiéndese por afectación toda restricción impuesta por una entidad pública que limite o impida la obtención de licencias de urbanización, de parcelación, de construcción, o de funcionamiento, por causa de una obra pública, o por protección ambiental.

"CAPÍTULO VII

"De los bancos de tierras y de la integración y reajuste de tierras.

"Artículo 75. El precio de compra del inmueble y las condiciones de pago se sujetarán a las disposiciones del Capítulo III de la presente Ley.

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"Artículo 78. En los proyectos de reajuste de tierras y de integración inmobiliaria el pago del precio de venta, de la indemnización en el evento de la expropiación y de las utilidades o participaciones que reciba el propietario del inmueble, se efectuará preferiblemente con los lotes resultantes de la subdivisión, provistos de la infraestructura urbana básica, o en los inmuebles construidos dentro del proyecto respectivo.

"El pago del precio de compra-venta o indemnización por expropiación, así como los costos totales necesarios para la ejecución de los proyectos podrán ser pagados por bonos o títulos valores emitidos para el efecto, redimibles con el producto de la venta de los lotes o inmuebles resultantes.

"El valor inicial de los inmuebles lo determinará el Instituto Geográfico Agustín Codazzi o la entidad que cumpla sus funciones, de acuerdo con las disposiciones contenidas en el Capítulo III de la presente Ley. El Instituto o la entidad correspondiente efectuarán un nuevo avalúo para determinar el número de lotes o de inmuebles construidos necesarios para el pago del precio, de la indemnización o de las utilidades o participaciones".

III. FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA

El demandante agrupa las normas demandadas en cuatro puntos así:

Los artículos 18 y 26 de la Ley 9ª de 1989 violan los mandatos contenidos en los artículos 30, 2º y 55 de la Constitución Nacional:

El artículo 18 viola el artículo 30 de la Carta al prescribir que no se tendrán en cuenta al hacer el avalúo "aquellas acciones o intenciones manifiestas recientes del Estado que sean susceptibles de producir una valorización de los bienes avaluados", las cuales enuncia, como tampoco las mejoras efectuadas a dichos predios, con lo cual se desconocen "parámetros que redundan en un menor valor del predio que se ha decidido expropiar, por cuanto se dejan por fuera de la evaluación criterios que en determinado momento hacen parte del bien a expropiar ".

De otra parte se infringen los artículos 2º y 55 del Estatuto Superior al permitir dicha disposición que el Instituto Geográfico Agustín Codazzi actúe como juez y parte en el proceso de avalúo, ya que "no sólo está limitando su valor al desconocer situaciones que en el libre mercado dan un mayor valor al bien, sino que le limita la posibilidad a la autoridad competente que es el Juez de la República para que en realidad y teniendo en cuenta los criterios del libre mercado efectúe una real evaluación de dicho bien”, desconociendo que la "indemnización debe ser previa y justa" y que la Rama Ejecutiva no puede invadir esferas de la jurisdiccional.

El artículo 26 de la Ley 9ª de 1989 resulta contrario a la Carta, por cuanto "la Rama Ejecutiva a través del Instituto Geográfico Agustín Codazzi le va a señalar al juez, la forma como tiene que 'apreciar' los diferentes elementos que se alleguen al proceso", lo que implica que "la Rama Jurisdiccional resulta invadida por la Rama Ejecutiva en cuanto limitan al juez su función primordial, cual es la de administrar justicia". Lo mismo sucede en cuanto al valor del bien, ya que desconoce criterios que deben evaluarse para obtener un valor justo y equitativo, que no le corresponde efectuar sino a la Rama Jurisdiccional, mas no a otra entidad distinta.

b). Los artículos 21, 22, 27 y 32 de la Ley 9ª de 1989 infringen los artículos 26 y 141-3 de la Carta.

El artículo 21 al disponer en su último inciso que contra la resolución que ordena la expropiación procede únicamente el recurso de reposición, viola el artículo 26 del Estatuto Superior, pues no permite al propietario hacer uso del recurso de apelación y así ejercer su derecho de defensa, lo que equivale a "cercenar la posibilidad constitucional de defenderse de acuerdo con los principios generales de los medios de impugnación de los actos administrativos en los cuales procede tanto el recurso de reposición como el de apelación contra cualquier acto administrativo".

Sobre el artículo 22 acusado, expresa el actor que contraría los artículos 26 y 141-3 de la Constitución, al consagrar una sola instancia para los procesos de nulidad o restablecimiento del derecho que se adelanten contra la resolución que decreta la expropiación, puesto que se desconoce uno de los factores de la competencia como es la cuantía del negocio que es la que determina si el juicio es de una o dos instancias, siendo la segunda instancia la oportunidad para que el actor pueda acudir al superior en busca de un fallo justo. En consecuencia se vulnera el derecho de defensa y la plenitud de las formas propias de cada juicio. A la vez que se le recorta al Consejo de Estado la función que tiene de desempeñarse como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo.

En la misma disposición se consagra que el Tribunal Administrativo debe dictar sentencia definitiva dentro del término máximo de ocho meses, contados a partir de la presentación de la demanda y dispone que el proceso termina si transcurrido ese lapso no se ha dictado sentencia, lo cual viola el artículo 26 de la Carta, al no permitir el pleno ejercicio del derecho de defensa, y se pregunta "¿qué sucede si se están evacuando las formas del juicio, simplemente se termina el proceso sin más?", además de no existir la posibilidad de acudir en apelación porque no hay segunda instancia.

El artículo 27 de la Ley 9ª de 1989 es inconstitucional al negar los recursos por vía administrativa de las decisiones del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, con lo cual se vulnera lo dispuesto en el artículo 26 de la Constitución Nacional, por cuanto no le da “la posibilidad a los administradas de ejercer los recursos legales ante las autoridades competentes".

El artículo 32 contraría también el artículo 26 de la Carta al disponer que no procede el recurso de apelación, sino contra la sentencia y el auto de que trata el último inciso del artículo 458 del Código de Procedimiento Civil, lo que significa que todos los demás autos interlocutorios que por regla general son apelables en cualquier proceso, no son susceptibles sino de recurso de reposición, violándose el debido proceso.

c) El artículo 29 de la Ley 9ª de 1989 lesiona el artículo 30 Superior.

En dicha disposición se establece que el pago por concepto de la indemnización a que haya lugar se haga una parte de contado, si se reúnen los requisitos señalados en el último inciso; pero "para todos los demás casos se fijó una serie de plazos que van a ser pagaderos en cuotas anuales iguales y sucesivas y hasta en seis u ocho años, según el caso" y sobre los saldos se reconocen intereses ajustables equivalentes al 80% del incremento porcentual del índice nacional de precios al consumidor certificado por el DANE para los seis meses inmediatamente anteriores, pagaderos por semestres vencidos. En consecuencia "el valor de la indemnización para estos casos del pago de cuota siempre va a resultar inferior al justo y equitativo precio que debe pagarse por la indemnización", de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 30 de la Constitución. Al establecerse solamente el 80% del incremento porcentual del índice de precios al consumidor "se está disminuyendo por parte de la disposición en forma reiterada y constante el real valor del precio por cuanto el interés que se reconoce ni siquiera cubre el de la inflación anual y al cabo de los seis u ocho años el verdadero valor pagado ni siquiera equivale al 50% del valor por el cual se expropió". De manera que esta no es una indemnización plena, justa y equitativa como lo ordena el artículo 30 Superior.

d) Los artículos 31, 34, 37, 75 y 78 de la Ley 9ª  de 1989:

El artículo 31 contraría los mandatos contenidos en los artículos 30 y 34 de la Constitución, al disponer que la indemnización decretada por el juez que no fuere reclamada por el propietario o por la persona que hubiere demostrado tener derecho a ella o parte de ella, debe pasar a un Fondo Especial de Rehabilitación de Inquilinatos que funcionará en el Banco Popular. Pero al no prever la norma "la forma y los derechos inherentes sobre el valor de la indemnización, va a generar la pérdida del valor del inmueble, por cuanto dicho Fondo lo va a utilizar en los fines previstos para tal Fondo (sic), con lo cual se desconoce el carácter indemnizatorio de la expropiación, pues el titular no va a disfrutar y por el contrario un determinado Fondo va a utilizar sus derechos", lo que en otras palabras equivale "no sólo a la pérdida del valor del inmueble. . . sino que en últimas equivale a una confiscación así se le pretenda dar una denominación distinta", violándose lo dispuesto en los artículos 30 y 34 del Estatuto Supremo.

El artículo 34 impugnado al disponer que en el avalúo administrativo no se incluirán las valorizaciones que en su momento no fueron tenidas en cuenta, desconoce los parámetros que acceden al valor del inmueble y que por no haberse acogido "la indemnización no tiene el valor que realmente le corresponde cuando la intención del Constituyente al consagrar en el artículo 30 de la Constitución lo relacionado con la indemnización (la cual) debe ser plena, justa y equitativa ".

El artículo 37 materia de acusación desconoce los mandatos contenidos en los artículos 30 y 55 de la Carta, pues allí se consagra una "afectación o congelamiento de la propiedad por un término mínimo de tres años renovables hasta un máximo de seis, lo que significa una limitación de la propiedad diferente a la misma expropiación, pues el propietario no puede efectuar ninguna operación comercial sobre dicho bien. De otra parte aparece que los perjuicios sufridos durante el término de la afectación serán medidos por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi o la entidad que cumpla dicha función, lo que significa que "una entidad del orden administrativo nacional, viene a ser juez y parte dentro del proceso de avalúo de los perjuicios, cuando esta facultad le compete a la Rama Jurisdiccional".

El artículo 75 es inexequible al hacer remisión en cuanto al precio da compra de los inmuebles y las condiciones de pago al Capítulo III de la misma ley, pues como las disposiciones de ésta han sido acusadas de inconstitucionales dicho mandato corre el mismo resultado de ellas.

Sobre el artículo 78 expresa el demandante que se presenta el mismo caso del artículo 75, pues al disponer dicha norma que el valor de la indemnización la determinará el Instituto Geográfico Agustín Codazzi o la entidad que cumpla las funciones de acuerdo con las disposiciones del Capítulo III de la ley, está en íntima relación con las acusadas de dicho capítulo y por tanto corre la misma suerte de ellas.

IV. COADYUVANCIA

El doctor Jesús Vallejo Mejía, mediante memorial dirigido a esta Corporación, coadyuva la demanda presentada por el ciudadano César Castro Garcés en lo atinente a la inconstitucionalidad del inciso 2º del artículo 22 de la Ley 9ª de 1989, en la parte que dice "el proceso contencioso administrativo terminará si transcurrido el término anterior no se hubiere dictado sentencia", ya que aquí se consagra "la posibilidad de la denegación de justicia ", lo cual infringe los artículos 26, 45 y 58 de la Constitución Nacional.

Y agrega que "es indudable que los procesos jurisdiccionales deben culminar con sentencias o actos equivalentes, mediante los cuales las autoridades jurisdiccionales administren justicia como lo establece el artículo 58 de la Constitución Nacional, esto es, se pronuncien concretamente y en forma definitiva sobre todas y cada una de las cuestiones en litigio". Por estos motivos considera que debe declararse inexequible el inciso citado en la parte descrita.

V. CONCEPTO FISCAL

Ante el impedimento manifestado por el señor Procurador General de la Nación y aceptado por la Sala Constitucional, el Viceprocurador General rindió la vista fiscal mediante oficio número 425 de 10 de mayo de 1989, en el cual solicita a la Corte haga los siguientes pronunciamientos:

-Se inhiba de desatar la acción pública incoada contra los tres primeros incisos del artículo 21, los incisos 1º y 3º del artículo 22, los incisos 1º y 3º del artículo 26, el artículo 27 excepto la frase "que no admite recurso", el inciso 1º del artículo 31, el artículo 32 salvo el primer inciso, el artículo 34 excepto las expresiones "el avalúo administrativo especial no incluirá las valorizaciones que en su momento no fueron tenidas en cuenta, en los términos del artículo 18", el inciso 1º del artículo 78 por inepta demanda al no expresar el actor concepto de violación sobre ellos.

-Que son exequibles los artículos 18, 21, 26, 27, 31, 32, 34, 37, 75 y 78, salvo lo anotado en el punto anterior.

-Que es exequible el artículo 29, pero, en caso de que la Corte ya se hubiere pronunciado sobre él, pide se esté a lo resuelto.

-Que el artículo 22 es inexequible en la parte que dice: "el proceso contencioso administrativo terminará si transcurrido el término anterior ( 8 meses) no se hubiere dictado sentencia".

Para fundamentar su solicitud el Viceprocurador General expone:

El artículo 18 de la Ley 9ª de 1989 "excluye de los conceptos que debe tener en cuenta el IGAC al realizar los avalúos administrativos, todos aquellos que se traducirían en un aumento ficticio del valor del inmueble, pues lo que se busca es que el avalúo comprenda los factores reales que determinan el valor del bien sujeto a expropiación". Igualmente señala que el Instituto Agustín Codazzi no actúa como juez y parte, ni limita el justo precio del bien a expropiar "pues es el legislador quien ha dictado la norma en cuestión con el objetivo de hacer transparentes los avalúos administrativos especiales, que en caso contrario harían más oneroso para el Tesoro Público el pago de la indemnización que decretare el juez basado en el avalúo". Además agrega que el juez puede apartarse de tal avalúo como se lee en el inciso 3º de la misma disposición, pues la labor del IGAC es de asesoramiento.

Sobre el artículo 26 expone el Ministerio Público que tampoco contraría los artículos citados por el actor "pues se contrae a prever que el avalúo administrativo especial se efectúe, teniendo en cuenta los criterios señalados en el artículo 18, y con base en lo dispuesto en el estatuto procesal civil, como se analizó en el acápite anterior ".

En cuanto al artículo 21 se dice en el concepto fiscal que "la Carta no garantiza y por ende, no obliga a establecer dicho recurso", se refiere al de apelación, en consecuencia "es potestativo del legislador señalar contra qué actos no procede". Además como contra tal decisión proceden las acciones contencioso-administrativas de nulidad y restablecimiento del derecho "se garantiza que el afectado con dicho acto de la administración puede (sic) hacer valer sus derechos por cualquiera de estas vías procesales", con lo cual se ampara el debido proceso y el derecho de defensa.

Respecto al artículo 22 acusado se dice que "la Constitución tampoco contempla como obligatorio el principio de las dos instancias", por tanto cl legislador al dictar esta norma no violó el artículo 26 de la Carta.

Sobre el artículo 27 expone el Viceprocurador que no se desconoce el debido proceso al ordenar que contra el avalúo que realice el IGAC no se admite recurso "puesto que el artículo 27 en lo no demandado, prevé que del avalúo se dé traslado inmediato por diez (10) días para que presenten sus objeciones, o en su defecto se entiende aprobado", lo que constituye "garantía para los interesados".

En relación con el artículo 32 reitera el concepto fiscal que "es potestativo del legislador determinar contra qué providencias proceden los recursos de reposición y apelación".

En lo atinente al artículo 29 materia de impugnación, el Ministerio Público transcribe el concepto emitido dentro del proceso 1903, en donde se demandó esta misma disposición y agrega que "teniendo en cuenta el orden numérico de trámite que imprime la Corte cuando estudie la presente demanda contra el artículo 29, como ya habrá proferido su decisión de fondo se solicitará a esa Corporación que ordene estar a lo resuelto en la sentencia correspondiente". Cabe aclarar que en dicho concepto se pidió la exequibilidad de este mandato con la consideración de que "el artículo 30 Superior exige la 'indemnización previa', mas no prevé nada sobre la efectividad del pago, esto es, el sistema de pago diseñado por el legislador en los artículos 29 y 30 de la ley parcialmente demandada", además de que "los títulos valores son libremente negociables, esto es, que pueden ser vendidos en la oportunidad que se estime conveniente".

Del artículo 75 demandado dice el concepto fiscal que no encuentra que la remisión allí prevista "resulte contraria a la Carta, ya que la misma no es más que el cumplimiento de aquéllas", se refiere a las disposiciones del Capítulo III de la misma ley.

Respecto al artículo 78 señala el Viceprocurador que resultan aplicables los mismos argumentos esgrimidos para sostener la constitucionalidad del artículo 29, pues la indemnización es previa "máxime si se tiene en cuenta que el pago con bonos o títulos valores es redimible, es decir, éstos son negociables".

Sobre el artículo 31 expresa que la disposición impugnada no prohíbe ni niega el derecho a reclamar posteriormente el valor de la indemnización, pues el valor que pasa al Fondo Especial de Rehabilitación de Inquilinatos gana intereses "teniendo en cuenta la tasa promedio de captación de los Certificados de Depósito de Término (CDT)" garantizando "el mantenimiento del poder adquisitivo del monto del valor, que en cualquier oportunidad podrá ser reclamado por quien demuestre tener derecho sobre él". También debe advertirse que ese valor "no pasa a engrosar el patrimonio del Fondo sino que éste mantiene dichos recursos disponibles y a nombre del propietario, para entregarle (sic) en la oportunidad en que se le soliciten". Por tal razón no se infringen los artículos 30 y 34 de la Constitución Nacional.

En cuanto al artículo 37 manifiesta que el actor omite expresar "que la misma disposición ordena que la entidad que imponga la afectación en cuyo favor fue impuesta, celebrará un contrato con el propietario afectado en el cual se pactará el valor y la forma de pago de la compensación debida al mismo por los perjuicios sufridos durante el tiempo de la afectación", además de que la norma no saca del comercio el bien, pues el propietario puede disponer de él.

De otro lado en esta disposición tampoco actúa el IGAC como juez y parte, pues de la evaluación de los perjuicios se ordena correr traslado al interesado por el término de 10 días para que lo objete o lo apruebe (Art. 27 ibídem).

Para finalizar señala el Viceprocurador que el artículo 22 en su inciso 2º viola el artículo 26 de la Carta, al ordenar que el proceso contencioso administrativo termine si transcurridos ocho meses no se ha dictado sentencia, lo que atenta contra el debido proceso y el derecho de defensa, pues "es la vía expedita para desconocer los derechos y dejarlos sin solución alguna, cuya solicitud de restablecimiento es impetrada ante la justicia contencioso-administrativa, mediante el ejercicio de la acción de restablecimiento del derecho o tanto como desconocer la tutela del ordenamiento jurídico a cargo de esta jurisdicción, cuando se ha incoado la acción de nulidad. A la postre sin fórmula de juicio se sanciona al demandante, manteniendo en firme la resolución que ordena la expropiación, ante la mora en la administración de justicia administrativa". Por estas razones solicita se declare inexequible dicho aparte.

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

Competencia:

Por pertenecer las normas acusadas a una ley de la República, corresponde a esta Corporación decidir definitivamente sobre su constitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 214 de la Carta Política.

El pronunciamiento de la Corte:

Evidentemente, como lo advierte el señor Viceprocurador General en la vista fiscal, a pesar de que la demanda cumple con los requisitos externos o formales previstos en el artículo 16 del Decreto 432 de 1969, motivo por el cual fue admitida, al analizar cada uno de los argumentos de inconstitucionalidad aducidos, se observa que el actor, aunque transcribió en su totalidad algunas normas con el exclusivo fin de fijar su entendimiento, al emitir el concepto de violación, en algunos casos, solamente se refiere a apartes de los artículos que impugna y en consecuencia esta Corporación limitará su pronunciamiento a las normas o partes de ellas, cuyo ataque satisface las exigencias legales contenidas en el ordenamiento citado, pues éstas son las únicas que deben realmente considerarse acusadas.

Cabe recordar aquí, que si bien es cierto que la Corte tiene la obligación de confrontar las disposiciones acusadas frente a todos los artículos de la Constitución (artículo 29 del Decreto 432 de 1969) y no sólo por los motivos expuestos por el demandante, sino también por razones distintas a las invocadas, ello no significa que esta Corporación deba pronunciarse sobre normas que no han sido efectivamente acusadas, es decir, cuando en la formulación de los cargos no se reúnen las exigencias del Decreto 432 de 1969.

Cuando la glosa de inconstitucionalidad se circunscribe a una parte del precepto que se transcribe, en forma tal que la acusación la afecta solamente a ella porque es independiente en cuanto a su significado del resto copiado, el cual subsiste inalterado y por virtud de su propio contenido, la decisión de fondo debe limitarse a dicha parte criticada. Solamente en caso de íntima conexidad, el ataque comprenderá la totalidad de la norma porque no pueden sobrevivir separados sus fragmentos.

Por esto, la Corte, en jurisprudencia que reitera, ha dicho:

"No puede abrirse paso la tesis de que la sola fundamentación sobre posible inconstitucionalidad de una norma implique la decisión sobre la exequibilidad de todo un estatuto, ya que la demanda en estos casos es inepta, en cuanto a los artículos cuyas razones de inconstitucionalidad no se sustentan, con arreglo a lo previsto por el artículo 16 del Decreto 0432 de 1969.

"A este respecto, en sentencia del 27 de septiembre de 1972 (Magistrado ponente: doctor José Gabriel de la Vega), dijo la Corte:

" ( . . . ) resulta inadmisible impugnar como inexequible todo un estatuto proveniente de una ley, de un código o de un decreto, sin especificar de manera particular y concreta los cargos de violación constitucional de cada una de sus normas, en relación con las constitucionales correspondientes y fundamentando las razones de las respectivas infracciones invocadas..." (sentencia número 59 de 1988. Magistrado ponente: doctor Hernando Gómez Otálora).

En este orden de ideas la Corte no emitirá decisión de fondo sobre los incisos 1º, 2º y 3º del artículo 21; incisos 1º y 3º del artículo 22; incisos 3º y 4º del artículo 26 ; incisos 1º, 2º y 3º del artículo 27 excepto la parte de este último que dice: "si hubiere observaciones al avalúo administrativo especial, que se formularán dentro del término de traslado del mismo, el Instituto o la entidad respectiva las resolverá mediante providencia que no admite recurso alguno. . . "; incisos 2º, 3º y 4º del artículo 32; inciso 1º del artículo 31; incisos 1º, 2º y 3º del artículo 34 salvo la parte (de este último) que dice: "el avalúo administrativo especial no incluirá las valorizaciones que en su momento no fueron tenidas en cuenta, en los términos del artículo 18"; inciso 1º del artículo 78 y el inciso 2º del mismo, excepto la parte que reza: "de acuerdo con las disposiciones contenidas en el Capítulo III de la presente Ley", por ineptitud sustancial de la demanda.

La Ley 9ª de 1989:

Para el cabal entendimiento de las disposiciones que se demandan, es preciso tener en cuenta que la Ley 9ª de 1989 de la cual forman parte, autoriza a la Nación, entidades territoriales, áreas metropolitanas, asociaciones de municipios, establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta del orden nacional, departamental o municipal, para adquirir por medio de enajenación voluntaria o mediante expropiación, inmuebles urbanos o suburbanos para desarrollar las actividades previstas en el artículo 10 de la misma ley.

El proceso de enajenación voluntaria comienza con la manifestación expresa de la entidad correspondiente del propósito de comprar (oferta de compra) -artículo 13-; si hay acuerdo sobre el precio y las demás condiciones de la oferta se celebra el contrato de compraventa -artículo 15-; si la venta no se lleva a cabo por alguna de las circunstancias que se señalan en el artículo 20, la entidad adelanta un trámite administrativo que concluye con la resolución que ordena la expropiación -artículo 21-; este acto es demandable ante la jurisdicción especial en acción de nulidad o restablecimiento del derecho -artículo 22-.

Luego sí comienza el proceso mismo de expropiación, el cual se adelanta ante la jurisdicción ordinaria en lo civil, que se inicia con la resolución de expropiación que dictó la entidad administrativa -artículo 25- que debe seguir el trámite que allí se establece y en el que en lo no previsto se observan las normas del Código de Procedimiento Civil, en especial loa artículos 451 y siguientes (Art. 32).

Conforme a estas disposiciones, el proceso de expropiación tiene dos períodos, uno administrativo que concluye con la resolución que ordena la expropiación y otro judicial que termina con la sentencia que decreta la expropiación y el monto de la indemnización y con la entrega de ésta y del bien correspondiente.

Adviértase que "el juicio de expropiación es el mecanismo mismo para hacer cumplir la respectiva decisión administrativa y para cuantificar equitativamente el monto del perjuicio de los afectados" (sentencia 27 de junio de 1978).

Se entra, entonces, a analizar las disposiciones acusadas.

Artículos 21, 22, 27 y 32 de la Ley 9ª de 1989:

El actor agrupó estas disposiciones para efectos de sostener su inconstitucionalidad, por considerar que todas, en las partes que cita, violan el artículo 26 de la Constitución Nacional, además de que el artículo 22 impugnado también infringe el 141-3 del Estatuto Superior.

El debido proceso:

El artículo 26 de la Constitución Nacional, que la jurisprudencia y la doctrina han denominado "del debido proceso" y "del derecho de defensa", consagra una de las más importante garantías que se le otorgan a toda persona, como es el derecho a que el juzgamiento se hada por juez competente previamente señalado por la Constitución o la ley; conforme a normas preexistentes, es decir, dictadas con anterioridad al juzgamiento; y mediante la observancia de las formas que rigen cada proceso, las cuales también deben estar claramente establecidas.

Estas garantías que, como ya se ha dicho en varias oportunidades, caben en todos los procesos, sean ellos civiles, penales, laborales, administrativos, disciplinarios, etc., también se encuentran proclamados en los "Pactos Internacionales de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, de Derechos Civiles y Políticos ", aprobados por la Asamblea General de las Naciones Unidas en Mueva York, el 16 de diciembre de 1966 y convertidos en norma nacional por Ley 74 de 1968. Igualmente están consagrados en la "Convención Americana sobre Derechos Humanos", suscrita en San José de Costa Rica el 22 de noviembre de 1969, la que fue aprobada por el Congreso de Colombia, mediante la Ley 16 de 1972.

De otra parte, cabe agregar que el derecho de defensa se compone, en la práctica, del derecho a no ser condenado sin antes haber sido oído y vencido en juicio, previo el ejercicio del derecho a contradecir las pruebas y a impugnar las decisiones de la autoridad que adelanta el proceso.

Dice el actor que los artículos 21, 22, 27 y 32 son inconstitucionales porque contrarían el canon 26 Superior al establecer, el 21, que contra la resolución que ordena la expropiación dictada por la entidad administrativa no procede sino el recurso de reposición; el 32, por consagrar también solamente el recurso de reposición para el auto admisorio de la demanda y las demás providencias que dicte el juez en los juicios de expropiación, excluyendo la sentencia y el auto a que se refiere el artículo 458 del Código de Procedimiento Civil que son apelables; el 22, por ordenar que los procesos contencioso administrativos de nulidad y restablecimiento del derecho que se adelanten contra la resolución que ordena la expropiación, son de única instancia ante el Tribunal Administrativo y el 27, por ordenar que no procede recurso alguno contra la resolución que dicte el Instituto Geográfico Agustín Codazzi o la entidad respectiva resolviendo las objeciones al avalúo administrativo especial.

No encuentra la Corte que estas disposiciones vulneren la Constitución, pues, como lo ha sostenido esta Corporación en reiteradas oportunidades, la Carta "no ha instituido en parte alguna, que los juicios deban tener dos o más instancias, asunto que se deja a la determinación del legislador; claro está que dada la organización jerárquica de la justicia que va de la Corte Suprema a los Tribunales de Distrito, Juzgados de Circuito y Municipales, se infiere la posibilidad constitucional de establecer las dos instancias en unos juicios, la revisión en otros, la casación para estas o aquellas sentencias. Pero en todo ello puede obrar el legislador según el mejor criterio y la técnica procesal que acoja " (sentencias diciembre 5 de 1969 y enero 31 de 1985).

Por otra parte, es preciso aclarar que el hecho de que el legislador establezca juicios de única instancia, por sí solo no implica violación del debido proceso y del derecho de defensa, ya que lo que podría acarrearla sería que en tales procesos no se dé oportunidad a las partes para formular su posición jurídica, presentar y controvertir pruebas y, en general, ejercer todos aquellos actos que permitan su defensa.

En el caso de estudio se tiene que contra la resolución de expropiación que dicta la entidad administrativa, además de consagrarse que ella es posible del recurso de reposición (Art. 21), que es una oportunidad para que el afectado pueda exponer los motivos de su inconformidad, se establece también la posibilidad de que el afectado acuda ante la jurisdicción contencioso administrativa, que es ajena a la Administración, ya sea en acción de nulidad o de restablecimiento del derecho y quien será en últimas quien decida definitivamente la controversia que se presente entre el particular y la entidad respectiva. Entonces sí hay oportunidad suficiente para que el perjudicado con la determinación de la entidad haga valer sus derechos.

En cuanto a lo dispuesto en el artículo 32, adviértase que sólo se establece el recurso de reposición para decisiones del juez, tales como el auto admisorio de la demanda y otras providencias que el legislador consideró de menor importancia en el proceso de expropiación, pues excluye la sentencia que la decreta y en la cual también se cuantifica el valor de la indemnización y la providencia que ordena la entrega de la misma indemnización, las que son de gran trascendencia en el juicio expropiatorio y contra las cuales sí estimó necesario el legislador establecer la apelación. En esto se sigue la tesis acogida por el Código de Procedimiento Civil, conforme a la cual las providencias están sujetas al recurso de apelación sólo cuando así lo dispone expresamente el precepto respectivo (Art. 351).

Respecto al artículo 27 hay que anotar, en primer término, que esta norma se refiere al avalúo administrativo especial que se efectúa dentro del proceso de enajenación voluntaria, mas no en el juicio de expropiación del que corresponde conocer al juez, ya que, conforme a lo estatuido en el artículo 26 de la misma ley, dicho avalúo en el proceso judicial se "efectuará de conformidad con lo previsto en el Código de Procedimiento Civil".

En estas condiciones no se advierte violación constitucional al no contemplar el inciso final de dicho artículo recurso contra las resoluciones del IGAC o la entidad respectiva que resuelvan las objeciones que se presenten contra el avalúo administrativo especial, ya que ello se hace dentro de un acuerdo de voluntades como es la "enajenación" de manera que si el propietario del bien que se pretende adquirir no está conforme con el avalúo practicado, simplemente no acepta vender. Sin embargo, obsérvese que en la misma norma se le da oportunidad al propietario para que presente objeciones al avalúo, con lo cual se le brinda medio prudente de proteger sus intereses.

Expresa el actor que el artículo 22 infringe además el 141-3 de la Carta al establecer que los juicios de nulidad o restablecimiento del derecho se adelanten en única instancia, pero ante el Tribunal Administrativo, sin tener en cuenta que el Consejo de Estado es el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo.

Pues bien, sostener que el Consejo de Estado deba conocer en única o segunda instancia de todos los procesos administrativos es absurdo e ilógico. No debe olvidarse que los Tribunales Administrativos son también de origen constitucional (Art. 154) y cumplen funciones de tribunal de lo contencioso administrativo conforme a la ley, a más de que se ha considerado necesario o conveniente, ya sea por la cuantía de los negocios, o por la naturaleza de los mismos, como los enunciados en la norma acusada, que algunos procesos no tengan dos instancias y por consiguiente no sean conocidos por el Consejo de Estado, facultad que, como quedó dicho, puede ejercer el legislador, como lo ha hecho en el artículo 131 del Decreto 01 de 1984, Código Contencioso Administrativo, que determina el trámite y decisión de varios asuntos en única instancia por parte de los Tribunales Administrativos y, por lo tanto, sin conocimiento del Consejo de Estado.

En este mismo sentido se ha pronunciado la Corte al señalar "que el alcance de carácter de tribunal supremo de lo contencioso administrativo que en razón del numeral 3º del artículo 141 de la Constitución posee el Consejo de Estado no es el de que deba conocer en única o segunda instancia de todos los negocios de esa órbita. Si tal fuere, la sola hipercongestión de asuntos en el Consejo que ello implicaría, tornaría absurda la norma del mencionado numeral" (sentencia 5 de julio de 1984).

Por estas razones considera la Corte que las normas aquí examinadas, en las partes acusadas, no infringen los artículos 26, 141-3 ni ningún otro del ordenamiento superior. En consecuencia, serán declaradas exequibles así:

-El último inciso del artículo 21 que dice: "contra la resolución que ordene la expropiación procederá únicamente el recurso de reposición, el cual deberá interponerse dentro de los 10 días hábiles siguientes al de la notificación".

-El inciso 24 del artículo 22 en la parte que reza: "contra la resolución que ordene la expropiación en desarrollo de la presente Ley procederán las acciones contencioso administrativas de nulidad y de restablecimiento del derecho ante el tribunal administrativo competente, en única instancia".

-El último inciso del artículo 27 en la parte que dispone: "Sí hubiere observaciones al avalúo administrativo especial, que se formularán dentro del término del traslado del mismo, el Instituto o la entidad respectiva las resolverá mediante providencia que no admite recurso".

-El primer inciso del artículo 32 que expresa: "El auto admisorio de la demanda, y las demás providencias que dicte el juez dentro del proceso de expropiación, salvo la sentencia y el auto de que trata el último inciso del artículo 458 del Código de Procedimiento Civil, serán susceptibles únicamente del recurso de reposición".

No sucede lo mismo con el aparte final de inciso 24 del artículo 22, que dice: "el proceso contencioso administrativo terminará si transcurrido el término anterior (8 meses) no se hubiere dictado sentencia", pues en cuanto a este precepto habrá de estarse a lo resuelto en el expediente número 1903, conforme sentencia número 56 de 14 de septiembre de 1989.

Artículo 18 de la Ley 9ª de 1989:

Estima el actor que esta norma es inconstitucional por ordenar que el Instituto Geográfico Agustín Codazzi o la entidad que cumpla sus funciones no tenga en cuenta las acciones o intenciones del Estado que allí se enumeran para efectos del avalúo de los bienes que se van a expropiar, por oposición con el artículo 30 de la Carta.

La norma impugnada al señalar, a manera de ejemplo, las acciones o intenciones manifiestas y recientes del Estado que pudiendo ser susceptibles de producir valorización, no deben ser tenidas en cuenta en el avalúo respectivo, determinó la finalidad de dicha prohibición: evitar un enriquecimiento sin causa. Significa lo anterior, a "contrario sensu" que si el incremento de valor es justificado, debe quedar fijado en la pericia respectiva.

Obsérvese cómo el objeto de exclusión está constituido por "acciones del Estado", vale decir, realizaciones objetivas y concretas como "la adquisición por parte de la misma entidad, dentro de los cinco años anteriores de otro inmueble en la misma área de influencia" (Num. 1º); o "las obras en ejecución o ejecutadas por cualquiera entidad pública en los cinco años anteriores en el mismo sector" (Num. 2º). Aquí señala la ley una excepción que confirma la finalidad especifica del precepto, pues si por dicha obra se está pagando o pagó valorización, obviamente ésta no podría quedar excluida de la pericia del Instituto Geográfico Agustín Codazzi por ser un enriquecimiento con causa legítima.

Son objeto de exclusión también las "intenciones manifiestas y recientes del Estado"; tales como la enunciación de proyectos (Num. 2º), o el simple anuncio de proyectar compras en un sector determinado (Num. 3º), lo cual no puede ser causa legítima de un incremento patrimonial, pues ello conduciría a que habilidosos manejos publicitarios fuesen determinantes de tales incrementos individuales con inequívoco detrimento del patrimonio público. La propiedad privada que protege el artículo 30 constitucional es la legítimamente adquirida, y lo habilidoso o fraudulento no es ciertamente legítimo ni justo.

La Corte ha dicho que la indemnización "ha de compensar todos los perjuicios que la expropiación misma ocasione en el patrimonio del expropiado, en forma que, por una parte, no constituya para él, pérdida alguna, ni por otra, sea fuente de ganancia. La indemnización debe reparar en toda su extensión el perjuicio causado con la expropiación al propietario, a éste no debe pagársele más ni concedérsele menos que el perjuicio efectivamente sufrido" (sentencia agosto 10 de 1954).

Pretender fundar un perjuicio en la para de consideración valorativa de una obra estatal o en una simple intención manifiesta de éste que realmente no justifique dicho mayor valor, es hacer de la expropiación una fuente injusta de ganancia, y ello no encuadra en la preceptiva del artículo 30 de la Constitución Nacional.

No cree la Corte que con el precepto en examen la ley coarte al perito la libre apreciación que debe tener en cuenta al emitir su dictamen, pues no excluye de él sino aquellos factores sin justa causa; ni tampoco estima que se esté en presencia de hipótesis normativas celosamente rechazadas como aquellas que prefijan el monto de la indemnización al limitar el avalúo, por ejemplo, al catastral -que como se sabe no coincide en principio con el comercial-, o cuando se le ha considerado igual al beneficio que ha de recibirse con la ejecución de la obra pública, lo cual ciertamente es arbitrario y violatorio no solamente del artículo 30 de la Carta sino igualmente del 26, pues constituyen un trámite meramente simbólico (ver sentencias de noviembre 4/27 relativa al artículo 2º Ley 84/20; de agosto 10/54 sobre el Decreto 2460 bis/52, y la de febrero 23/84, sobre el artículo 75 Ley 14/83).

En lo que respecta a las mejoras debe tenerse en cuenta que se refieren a las "efectuadas con posterioridad a la fecha de la notificación del oficio de que trata el artículo 13" de la misma ley en referencia.

Dicho precepto, en su inciso final, dice:

"El oficio que disponga una adquisición será inscrito por la entidad adquirente en el folio de matrícula inmobiliaria del inmueble dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a su notificación. Los inmuebles así afectados quedarán fuera del comercio a partir de la fecha de la inscripción, y mientras subsista ninguna autoridad podrá conceder licencia de construcción, de urbanización, o permiso de funcionamiento por primera vez para cualquier establecimiento industrial o comercial sobre el inmueble objeto de la oferta de compra. Los que se expidan no obstante esta prohibición serán nulas de pleno derecho".

Ha de entenderse, por consiguiente, que el desconocimiento de una prohibición legal no puede constituir presupuesto de derechos. En efecto, si se trata de construcción o urbanización -para lo que se exige licencia y la hace contrariando la prohibición, no le es permitido fundar derechos con su proceder contravencional; si es para modificar o adaptar el bien para establecimiento, igual consecuencia se desprende.

No ocurre lo mismo, se trata de las llamadas "mejoras necesarias", reconocidas en la legislación como las indispensables para la conservación del inmueble, pues en tal evento las puede y debe hacer sin que sean objeto de exclusión en el avalúo para la expropiación, ya que el artículo 13, al cual remite la norma que se juzga, se refiere a las obras que requieren licencia o permiso de funcionamiento "por primera vez", y obviamente las mejoras necesarias no están allí comprendidas.

Tampoco viola los artículos 2º y 55, pues el Instituto Geográfico Agustín Codazzi no es, como dice el actor, juez y parte, ya que la pretendida limitación al juez no existe. Este, si bien es cierto no está atado al avalúo, también lo es que ambos la están a la ley y en consecuencia, tiene libertad para desconocer en el fallo factores ilegales tenidos arbitrariamente en cuenta por el perito.

Es por consiguiente, constitucional el artículo 18 y así habrá de declararlo la Corte.

Artículo 26 de la Ley 9ª de 1989:

Dice el actor que los incisos 1º y 2º de esta disposición violan el artículo 55 de la Constitución Nacional, pues la Rama Ejecutiva por medio del Instituto Geográfico Agustín Codazzi le señala al juez cómo debe administrar justicia al indicarle la forma de apreciar el avalúo.

Al leer el artículo 26 en la parte acusada parecería a simple vista que el juez no puede separarse del dictamen que emite el IGAC o la entidad que cumple sus funciones; sin embargo ello no es así, puesto que en el inciso 3º del mismo artículo se establece: "El juez competente no quedará obligado por el avalúo administrativo especial que efectúe el Instituto Geográfico Agustín Codazzi o la entidad que cumpla sus funciones, pudiendo separarse del mismo por los motivos que indique, fundado en otros avalúos practicados por personas idóneas y especializadas en la materia", con lo cual se garantiza plenamente la independencia y autonomía del juez que adelanta el juicio de expropiación, dentro del que debe tasar el valor de la indemnización.

Por tanto, no es de recibo el argumento aducido para sostener la inconstitucionalidad del inciso 1º del artículo 26 de la Ley 9ª de 1989, pues como se puede apreciar éste no atenta contra la autonomía e independencia que deben tener los funcionarios de la Rama Jurisdiccional, razón por la cual será declarado exequible.

En cuanto al inciso 2º de la misma disposición que ordena que "el avalúo administrativo especial del inmueble se efectuará teniendo en cuenta los criterios establecidos en el artículo 18 de la presente Ley", será declarada exequible la parte que dice: "se efectuará teniendo en cuenta los criterios establecidos en el artículo 18 de la presente Ley" por haber sido declarados también ajustados a la Constitución los criterios contenidos en el artículo 18 y a los cuales se refiere esta norma.

Artículo 29 de la Ley 9ª de 1989:

Dado que este artículo ya fue materia de pronunciamiento por parte de esta Corporación en el proceso 1903, el cual concluyó en la sentencia número 56 de 14 de septiembre de 1989, en donde se declaró exequible, se ordena estar a lo allí resuelto.

Artículo 31 de la Ley 9ª de 1989:

Sobre esta disposición aduce el demandante que el inciso 2º viola los artículos 30 y 34 de la Carta, al disponer que el valor de la indemnización pase a un Fondo de Rehabilitación desconociendo el carácter indemnizatorio de la expropiación, pues el titular no va a disfrutar de ella, lo que equivale a la pérdida de la misma, esto es, a una confiscación, además de que la norma tampoco prevé "la forma y los derechos inherentes sobre el valor de la indemnización ".

En primer término hay que recordar la interpretación que esta Corporación le ha dado al citado artículo 34 de la Constitución Nacional:

"La confiscación a que se refiere el precepto constitucional, tal como se estimó desde sus orígenes, es el absoluto despojo, sin compensación alguna, que da por resultado la pérdida total de los valores confiscados sin resarcimiento alguno y esto a beneficio del fisco, según lo expresa el vocablo.

"La confiscación puede ser directa o indirecta, es decir, que puede ser el resultado de un apoderamiento inmediato, material, de la propiedad privada por los agentes de la administración. O puede ser también el resultado de una serie de actos u operaciones administrativas que obedezcan a una interpretación arbitraria o caprichosa de la ley.

"En síntesis la confiscación que la Constitución prohíbe es la apropiación oficial indebida, sin causa y procedimiento legal, por vía de simple aprehensión, del patrimonio de una persona" (sentencias de agosto 3, noviembre 5 de 1972, junio 16 de 1976, julio 3 de 1981).

Conforme a estos lineamientos no advierte la Corte que en la norma impugnada se esté prescribiendo una confiscación, ni que el beneficiario pierda la indemnización legalmente ordenada y a la cual tiene derecho. En efecto prescribe el inciso 2º del artículo 31 lo siguiente: "Si el valor de la indemnización decretada por el juez no fuere reclamada por el propietario o por las personas que hubieren demostrado tener derecho a ella o a parte de ella en el término de 6 meses, contados desde la fecha de la ejecutoria de la sentencia de expropiación, el juez ordenará el traslado de dicho valor a un Fondo Especial de Rehabilitación de Inquilinatos que funcionará en el Banco Popular. El banco abonará intereses a dicha cuenta en cuantía igual a la tasa promedio de captación de los certificados de depósito a término (DTF)".

De donde se deduce que la persona a favor de la cual fue decretada la indemnización puede reclamarla en cualquier momento, pues la disposición no le está negando ese derecho, ya que si así fuera, tal mandato sería inconstitucional (ver sentencias de marzo 28, 1980 y de abril 18, 1985). Se trata simplemente de un depósito que ordena el juez en un Fondo sobre el cual el Banco Popular pagará intereses en cuantía legal a la tasa promedio de captación de los Certificados de Depósito a Término.

Ahora, que en tal norma no se disponga la forma como deberá reclamar el beneficiario el valor de la indemnización, no acarrea la inexequibilidad de la misma, y se trata de una mera cuestión de detalle en que habrá de recurrirse a casos análogos.

En estas condiciones se declarará exequible, el inciso 2º del artículo 31 de la Ley 9ª de 1989, por no ser contrario a la Constitución.

Artículo 34 de la Ley 9ª de 1989:

Según el actor esta norma es inexequible en la parte que dice: "El avalúo administrativo especial no incluirá las valorizaciones que en su momento no fueron tenidas en cuenta, en los términos del artículo 18", por cuanto desconoce los parámetros que acceden al valor del inmueble y que por no tenerse en cuenta inciden en el valor de la indemnización.

La constitucionalidad de esta disposición debe pronunciarse porque es necesario corregir el mal entendimiento que a ella da el actor, pues no se trata, como él pretende, de reiterar la manera como se hace el avalúo para efectos de la enajenación voluntaria directa o para propósitos indemnizatorios, sino, todo lo contrario, de fijar el precio al cual los antiguos dueños tienen el derecho de readquirir la propiedad que les fue antes expropiada y que el expropiante, por no haberle dado el uso previsto, debe volver a enajenar dentro de determinados plazos, de manera que concurren en el precepto los mismos motivos que hacen del 18 una regla exequible, a más de que así aparece como norma de simple justicia, pues guarda la debida equivalencia en el tratamiento de las dos situaciones.

Artículo 37 de la Ley 9ª de 1989:

Dice el actor que la afectación de la propiedad por los términos que allí se mencionan equivalen a un "congelamiento" de la misma, para cualquier operación comercial del inmueble y somete al propietario a una carga adicional que no está contenida en la Carta, además de que los perjuicios que se causen van a ser tasados por el IGAC o la entidad que cumpla sus funciones, facultad que sólo le compete a la Rama Jurisdiccional.

Ciertamente en esta disposición se consagra la figura de la "afectación" que como allí mismo se define es "toda restricción impuesta por una entidad pública que limite o impida la obtención de licencias de urbanización, de parcelación, de construcción, o de funcionamiento, por causa da una obra pública o por protección ambiental ". Esta afectación tiene una duración de 3 hasta de 6 años máximo y, en casos de vías públicas, máximo de 9 años. Tal afectación queda sin efecto, de pleno derecho, si el inmueble no es adquirido por la entidad pública que la haya impuesto o en cuyo favor fue impuesta, según se lee en la misma norma.

Esta afectación del inmueble no es gratuita para el propietario del bien, pues en el inciso 3º  del mismo precepto, se dispone: "La entidad que imponga la afectación o en cuyo favor fue impuesta, celebrará un contrato con el propietario afectado en el cual se pactará el valor y la forma de la compensación debida al mismo por los perjuicios sufridos durante el tiempo de la afectación" y los perjuicios serán estimados por el IGAC o la entidad que cumpla sus funciones, en los términos de dicha ley.

De estos mandatos se puede concluir que no se autoriza para sacar del comercio el bien sobre el cual recaiga la afectación, pudiendo disponer el propietario del mismo cuando quiera, pues lo que se le limita o impide es la obtención de licencias para construir, urbanizar, parcelar, etc., por causa de la obra pública que se adelanta, pero esta determinación no es indefinida, sino que tiene un límite y durante el tiempo que esté afectado el inmueble se le pagará al dueño del inmueble una suma como compensación de los perjuicios que se le causen con tal determinación; además, no podría pensarse que aquí se está autorizando a la Administración para ejecutar un acto ilegal, o inconstitucional, lo cual sería inadmisible, aunque al tiempo se le obligue a pagar perjuicios, pues no puede olvidarse que el interés particular debe ceder al público o social por motivos de tal utilidad pública o interés social y que la propiedad tiene una función social, principios que tienen cabal aplicación en la construcción de obras públicas y en la protección ambiental como elementos típicos de las necesidades de la comunidad en todas las épocas y más hoy cuando han cobrado tanta importancia la preservación ecológica y el desarrollo.

Ahora, que sea el Instituto Geográfico Agustín Codazzi o la entidad que cumpla sus funciones la que emita el avalúo de los perjuicios que se pudieren causar con la medida de afectación, "en los términos previstos en la presente Ley", tampoco contraría el Ordenamiento Superior, puesto que en el artículo 27 de la misma ley se estatuye el traslado a los interesados del avalúo para que presenten objeciones, además debe tenerse en cuenta que este avalúo de los perjuicios hará parte de un contrato, de manera que si el propietario del bien no está de acuerdo con él, puede no celebrar el mismo, ya que ello depende solamente de su voluntad, y acudir en vía contencioso-administrativa a la acción indemnizatoria correspondiente.

Por estas consideraciones la Corte declarará exequible el artículo 37 de la Ley 9ª de 1989, por no conculcar mandato constitucional.

Artículos 75 y 78 de la Ley 9ª de 1989:

El actor considera que son inexequibles el artículo 75 en su totalidad por remitir al Capítulo III de la misma ley, en cuanto al precio de compra del inmueble y las condiciones de pago y el inciso 2º del artículo 78, en cuanto hace la misma remisión, pero estas disposiciones por sí solas y en sí mismas no son inexequibles, pues esto depende exclusivamente del resultado de los procesos de constitucionalidad que actualmente se adelantan contra las diferentes normas del Capítulo III que se relacionan con tales tópicos y su aplicabilidad está subordinada a la determinación que entonces se tome.

DECISIÓN

En mérito de lo expuesto la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena-, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el concepto del Viceprocurador General de la Nación,

RESUELVE:

Primero. Decláranse EXEQUIBLES las siguientes disposiciones de la Ley 9ª de 1989:

1. Ultimo inciso del artículo 21, que dice: "Contra la resolución que ordene la expropiación procederá únicamente el recurso de reposición, el cual deberá interponerse dentro de los 10 días hábiles siguientes al de su notificación".

-El inciso 2º del artículo 22 en la parte que reza: "Contra la resolución que ordene la expropiación en desarrollo de la presente Ley procederán las acciones contencioso-administrativas de nulidad y de restablecimiento del derecho ante el tribunal administrativo competente, en única instancia".

-El último inciso del artículo 27 en la parte que dispone: "Si hubiere observaciones al avalúo administrativo especial, que se formularán dentro del término del traslado del mismo, el Instituto o la entidad respectiva las resolverá mediante providencia que no admite recurso".

-El primer inciso del artículo 32 que expresa: "El auto admisorio de la demanda, y las demás providencias que dicte el juez dentro del proceso de expropiación, salvo la sentencia y el auto de que trata el último inciso del artículo 458 del Código de Procedimiento Civil, serán susceptibles cínicamente del recurso de reposición".

Segundo. ESTÉSE A LO RESUELTO en la sentencia número 56 de 14 de septiembre de 1989, proceso número 1903, en cuanto al aparte final del inciso 2º del artículo 22 que consagra: "El proceso contencioso administrativo terminará si transcurrido el término anterior no se hubiere dictado sentencia".

Tercero. Declárase EXEQUIBLE el artículo 18.

Cuarto. Declárase EXEQUIBLE el inciso 1º del artículo 26 y la parte del inciso 2º de la misma disposición que señala: "Se efectuará teniendo en cuenta los criterios establecidos en el artículo 18 de la presente Ley".

Quinto. ESTÉSE A LO RESUELTO en la sentencia número 56 de 14 de septiembre de 1989, respecto al artículo 29.

Sexto. Declárase EXEQUIBLE el inciso 2º del artículo 31.

Séptimo. Declárase EXEQUIBLE la parte del primer inciso del artículo 34, que dispone: "El avalúo administrativo especial no incluirá las valorizaciones que en su momento no fueron tenidas en cuenta, en los términos del artículo 18".

Octavo. Declárase EXEQUIBLE el artículo 37.

Noveno. Declárase EXEQUIBLE el artículo 75, lo mismo que el 78 en la parte que señala: "de acuerdo con las disposiciones contenidas en el Capítulo III de la presente Ley ".

Décimo. INHIBIRSE para pronunciarse sobre las siguientes disposiciones de la misma Ley 9ª de 1989, por ineptitud sustancial de la demanda:

-Incisos 1º, 2º y 3º del artículo 21.

-Incisos 1º y 3º del artículo 22.

-Incisos 3º y 4º del artículo 26.

-Incisos 1º, 2º y 3º del artículo 27, excepto la parte de este íntimo que se declara exequible.

Incisos 2º, 3º y 4º  del artículo 32.

-Inciso 1º del artículo 31.

-Incisos 1º, 2º y 3º  del artículo 34, excepto la parte del inciso 1º que se declara exequible.

-Incisos 1º  y 2º del artículo 78, excepto la parte que se declara exequible.

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

Fabio Morón Díaz, Presidente; Hernán Guillermo Aldana Duque; Rafael Baquero Herrera; José Alejandro Bonivento Fernández, Jorge Carreño Luengas; Manuel Enrique Daza Alvarez; Guillermo Duque Ruiz; Eduardo García Sarmiento; Hernando Gómez Otálora; Gustavo Gómez Velásquez; Pedro Lafont Pianetta; Rodolfo Mantilla Jácome; Héctor Marín Naranjo; Lisandro Martínez Zúñiga; Alberto Ospina Botero, Dídimo Páez Velandia; Jorge Iván Palacio Palacio; Jacobo Pérez Escobar; Rafael Romero Sierra; Edgar Saavedra Rojas; Jaime Sanín Greiffenstein; Jaime Giraldo Angel; Jorge Enrique Valencia Martínez; Ramón Zúñiga Valverde.

Luis H. Mera Benavides

Secretario General (E.).