EXPROPIACIÓN

Resumen. La falta de actos posesorios indicadores de una explotación económica en la forma y durante el lapso que la ley establece, constituye omisión en el cumplimiento de las obligaciones de naturaleza constitucional del derecho de propiedad y conduce a la imposibilidad de seguir garantizándolo jurídicamente.

Inhibida para decidir sobre la constitucionalidad de los artículos 9º a 21, 23 a 28 y 31 a 38. Inexequible el artículo 22, inciso 2º en la parte que dice: "El proceso contencioso-administrativo terminará si transcurrido el término anterior no se hubiere dictado sentencia". Exequibles las demás normas demandadas.

Corte Suprema de Justicia –

Sala Plena

Sentencia número 56.

Referencia: Proceso 1903.

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 22, inciso 2º parte final; 9º a 38 y 79 a 94 de la Ley 09 de 1989, "por la cual se dictan normas sobre desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones".

Demandante: Rodrigo Alfonso Escobar Gil.

Ponentes: doctores, Hernando Gómez Otálora, Jaime Sanín Greiffenstein, Dídimo Páez Velandia.

Aprobada por Acta número 36.

Bogotá, D. E., 14 de septiembre de 1989.

I.  ANTECEDENTES

El ciudadano Rodrigo A. Escobar, en ejercicio de la acción pública que consagra el artículo 214 de la Constitución Nacional, presentó demanda de inconstitucionalidad contra numerosas disposiciones de la Ley 09 de 1989, “por la cual dictan normas sobre desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones.

Admitida la demanda, se dio traslado al señor Procurador General de la Nación, quien se declaró impedido, por lo cual correspondió emitir el concepto fiscal al señor Viceprocurador. Cumplidos los trámites legales procede la Corte a decidir el caso sub examine

II.  TEXTO DE LAS NORMAS DEMANDADAS

Se sustituye la transcripción de las normas acusadas, dado su número y extensión, por un anexo que contiene la fotocopia de los artículos 9º a 38 (Capítulo III “De la adquisición de bienes por enajenación voluntaria y por expropiación”), y 79 a 94 (Capítulo VIII “De la extinción del dominio sobre inmuebles urbanos”), tomada de una publicación de plena confiabilidad.

III.  LA DEMANDA

El actor agrupa los cargos de inconstitucionalidad en tres acápites, así:

a)  Dos cargos contra el artículo 22, inciso 2º parte final:

1. Suspensión provisional. Estima que el artículo 22, inciso 2°, parte final, viola los artículos 193 y 26 de la Constitución Nacional, por las siguientes razones:

La transgresión del artículo 193 de la Constitución Nacional se debe, en concepto del demandante, a que contra la resolución que ordene la expropiación no procede la suspensión provisional. En su entender, conforme al artículo 193 Superior, todos los actos de la administración, sin salvedad, son susceptibles de suspensión provisional; colige de ello, que el legislador sólo está facultado para regular las condiciones de ejercicio de esta acción, más no para alterarla o suprimirla.

También estima que haber eliminado la suspensión provisional afecta el derecho de defensa judicial, ínsito en el artículo 26 de la Constitución Nacional.

2. Término de 8 meses para fallar. Considera que la citada disposición también infringe el artículo 26 de la Constitución Nacional, porque cercena el derecho que tienen los ciudadanos afectados con una resolución de expropiación a obtener la tutela judicial efectiva de su derecho de dominio, al disponer la terminación del proceso contencioso administrativo cuando, transcurridos 8 meses desde la presentación de la demanda, el tribunal administrativo no haya dictado sentencia.

b) Artículos 9º a 38 (Capítulo III. "De la adquisición de bienes por enajenación voluntaria y por expropiación").

Acusa los artículos 9° a 21, 23 a 28 y 31 a 38 como contrarios al artículo 30 de la Constitución Nacional, pero sin indicar las razones de la violación, salvo en lo relativo al artículo 22, inciso 2º, parte final, al cual se refiere con el literal a) y a los números 29 y 30, que se examinan a continuación.

Los artículos 29 y 30 según el demandante vulneran la garantía constitucional de indemnización previa que, como presupuesto de legitimidad de la expropiación establece el artículo 30, inciso 3º de la Carta, al disponer que solamente se pague en efectivo tan sólo un pequeño porcentaje de la indemnización, y ello únicamente en pocos casos, hasta el punto de convertir la regla general de la indemnización previa en una excepción, que tan sólo opera en el caso marginal cuando el valor del inmueble sea inferior a 200 salarios mínimos, y siempre que el inmueble haya sido de su propiedad en los 3 años anteriores a la notificación del oficio que disponga la adquisición; que de él derive el propietario más del 70% de su renta líquida y, que el avalúo del bien representante no menos del 50% de su patrimonio líquido, con lo cual se agrava la posición jurídica del expropiado al trasladarle la carga de probar su renta y patrimonio líquido.

Agrega que cualquier modalidad de pago posterior, así se avale con bonos, depósitos judiciales, cauciones, títulos valores, etc., viola el artículo 30 de la Constitución Nacional, porque la intención de éste no es garantizar una obligación, sino proporcionar una reparación integral a quien se ha visto privado de un bien.

c) Artículos 79 a 94 (Capítulo VIII. "De la extinción del dominio sobre inmuebles urbanos").

Por último, el demandante acusa los artículos 79 a 94 de infringir el artículo 30 de la Constitución Nacional, puntualizando que la extinción del dominio no tiene cabida en nuestro ordenamiento, porque ninguna norma constitucional autoriza al Estado para ejercer este poder jurídico ni existe un procedimiento propio y específico para tal fin, con lo cual se violan también los artículos 2º y 20 de la Carta Política, conforme a los cuales, en su entender, las autoridades públicas sólo pueden realizar aquellas actuaciones que de manera expresa y precisa les permitan la Constitución y las leyes, al contrario de los particulares que pueden hacer todo aquello que no les esté prohibido.

Agrega que la llamada "extinción del derecho de dominio" está sujeta a los precisos presupuestos establecidos en el artículo 30, inciso 3º de la Carta y, por tanto, requiere para ser válida constitucionalmente de:

1. Definición legal de los motivos de utilidad pública o interés social.

2. Proceso y sentencia judicial previa, y

3. Indemnización justa y previa, requisitos ausentes de la institución que impugna.

Expone que toda forma de privación de la propiedad individual por parte del Estado, fuera del marco constitucional de la expropiación, constituye un arbitrario despojo, razón por la cual cuestiona la constitucionalidad de la extinción del dominio que instituyen las normas demandadas.

IV.  EL MINISTERIO PÚBLICO

a)    Inhibición.

El Viceprocurador en su Vista Fiscal solicita a esta Corporación declararse inhibida para desatar la acción propuesta contra los artículos 9° a 38 de la Ley 9ª de 1989, por considerar que respecto de ellos la demanda adolece de ineptitud sustantiva porque la acusación no indica el concepto de violación.

b)  Suspensión provisional.

Estima el Ministerio Público que el artículo 22 inciso 2° es exequible, pues en su concepto el "artículo 193 de la Constitución Política defiere a la ley la facultad de señalar y reglamentar el mecanismo de la suspensión provisional de los actos de la administración, pero no establece como obligatoria la garantía de que todos los actos de la Administración puedan ser suspendidos por la jurisdicción contencioso-administrativa. Es una facultad y por lo mismo, el legislador determina qué actos y por qué motivos pueden ser suspendidos, y cuáles no quedan cobijados por esta medida provisional.

"En desarrollo de esta atribución el legislador al expedir el inciso 2º del artículo 22 sub examine, dispone que las resoluciones que ordenen expropiaciones en desarrollo de la Ley de Reforma Urbana no serán susceptibles de suspensión, provisional, cuando se ejerciten las acciones de nulidad y de restablecimiento del derecho. Como mecanismo provisional, la suspensión simplemente tiene como objetivo impedir que el acto surta sus efectos, mientras se adopta la decisión a que haya lugar; por tanto, el no cobijar ciertos actos con esta medida, no vulnera el derecho de defensa, toda vez que el demandante tiene todas las oportunidades para hacer valer sus derechos en el proceso contencioso administrativo".

c) Artículos 29 y 30.

De otra parte, la Vista Fiscal afirma que la forma de pago de la indemnización contemplada en los artículos 29 y 30 acusados se ajusta a las previsiones del Ordenamiento Superior, ya que si bien el artículo 30 Constitucional exige la indemnización previa, no prevé nada sobre el pago en efectivo. En apoyo de su aserto cita la sentencia de diciembre 11 de 1964, en la cual la Corte precisó que el artículo 30 de la Carta no prescribe que la indemnización sea cubierta en efectivo ni tampoco de contado. A su juicio, la previsión según la cual una parte del total de la indemnización será pagada en títulos valores, tampoco vulnera el requisito de la indemnización previa, ya que estos tipifican una forma de pago y pueden ser vendidos en la oportunidad que se estime conveniente, por ser libremente negociables.

d) Artículos 79 a 94 (Capítulo VIII. “De la extinción del dominio sobre inmuebles urbanos”).

El Ministerio Público así mismo, sostiene la exequibilidad de los artículos 79 a 94 referentes a la extinción del dominio sobre inmuebles urbanos, basándose en la sentencia de noviembre 6 de 1967, por la cual esta Corporación declaró la exequibilidad del artículo 6o de la Ley 200 de 1936, que estableció en favor de la Nación la extinción del derecho de dominio sobre predios rurales.

El Ministerio Público a este respecto afirma que la extinción del dominio constituye un mecanismo diferente al de la expropiación, pues aquella extingue la titularidad de las propiedades que no cumplen la función económica y social a que están llamadas y que en consecuencia atentan contra el orden público y social, en tanto que ésta presupone que el dueño ha poseido de acuerdo con la función social que le corresponde.

Agrega que la sola circunstancia de que la institución de la extinción del dominio esté ausente de la Carta no la hace inconstitucional per se; cosa distinta es que su reglamentación riña con el ordenamiento constitucional para que proceda la declaratoria correspondiente.

a) La fórmula de pago de la indemnización que contemplan las normas acusadas se ajusta a las exigencias constitucionales, toda vez que según criterio de la Corte contenido en fallo de diciembre 11 de 1964, “el artículo 30 de la Carta no prescribe que la indemnización sea cubierta en efectivo ni tampoco de contado” e indemnización previa es “definición y reconocimiento del derecho del propietario con anterioridad a la expropiación”.

Afirman que “la indemnización pagada en parte con títulos valores es auténticamente una indemnización previa, porque los títulos son cosas mercantiles que incorporan un valor, el cual es equivalente al valor de la indemnización. De esta operación el particular sale indemne, puesto que la integración (sic) de su patrimonio no ha sufrido menoscabo"; prueba de que en el patrimonio del sujeto se produce el reemplazo del inmueble expropiado por el título, es que su tenedor puede negociarlo de inmediato recuperando así su valor, aunque sometido a un descuento "que no es sino un problema de técnica financiera"; puede así mismo, cubrir contribuciones de valorización y, por último, los intermediarios financieros deben recibirlos como garantía de créditos por su valor nominal.

Señalan que "la ley de manera equitativa, sólo ordena incorporar en títulos valores parte del valor de la indemnización, y que el monto cubierto en efectivo va en aumento favoreciendo a los propietarios de bienes de menor valor y que representen una parte considerable de su patrimonio".

b) La extinción del dominio que el legislador consagra en el Capítulo VIII de la Ley 9% de 1989, es figura calificada en sentencias de noviembre 6 de 1967 y abril 18 de 1985 por la Corte como legítimo desarrollo del principio de la función social de la propiedad que en virtud de la Reforma Constitucional de 1938 se consagra en el artículo 30 Superior.

Los artículos 79 a 94 que en la Ley 9ª de 1989 consagran esta figura, no quebrantan de manera alguna la Constitución; por el contrario, desarrollan el precepto constitucional para los propietarios urbanos, llevando a su consecuencia lógica la función social de la propiedad, pues impiden que predios urbanos se mantengan, como "lotes de engorde", al exigir que sean "desarrollados”, esto es, urbanizados o construidos para que merezcan la tutela del ordenamiento jurídico.

A este respecto agregan que el "legislador estaba en mora de dar aplicación cabal a lo preceptuado en el artículo 30 de nuestra Carta Fundamental, para la propiedad de la tierra urbana", pues "hay que reconocer que hasta el momento, la propiedad en nuestras ciudades ha sido un instrumento utilizado, en gran parte, para el provecho particular de sus detentadores del cual perciben ganancias extraordinarias, generadas por el crecimiento de las urbes, la realización de obras de infraestructura que le dan mayor valor a la tierra, muchas veces por encima de los índices de inflación y a los propietarios una participación perpetua sobre el ingreso nacional sin haber aportado nada a cambio".

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

a)     Competencia e inhibición.

1.    Competencia.

La Corte es competente para decidir sobre la acción ejercida, conforme al artículo 214 de la Constitución Nacional, que le confiere la siguiente atribución:

"2ª Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de todas las leyes….cuando fueren acusadas ante ella de inconstitucionalidad por cualquier ciudadano".

2.    Inhibición.

Como la falla de la demanda se advierte respecto de los artículos 9º a 21, 23 a 28 y 31 a 28, a ellos deberá contraerse la inhibición por ineptitud formal de la demanda, más no a los artículos 22, inciso 2º, parte final, 29 y 30, pues respecto de estas normas la demanda detalla las razones de violación.

b) Artículo 22, inciso 2º parte final.

Procede la Corte a estudiar separadamente, las dos acusaciones que el demandante formula contra esta norma:

1. Suspensión provisional. La parte que dice:”En estas acciones no procederá la suspensión provisional”.

Discrepa la Corte del criterio del demandante conforme al cual la norma que prohíbe la suspensión provisional de la resolución que decrete la expropiación viola el artículo 193 de la Carta Fundamental; este faculta a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo para suspender provisionalmente los actos de la administración por “los motivos y con los requisitos que establezca la ley”. No toda facultad que la Carta Política confiera a un órgano del Estado constituye un derecho individual protegido por ella e inviolable, en consecuencia, por la ley; máxime cuando, como en el caso presente, la norma fundamental deja en manos del legislador, determinar los motivos y no solamente los requisitos para que el órgano (la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en este caso) ejerza la atribución que se le otorga.

Tampoco es conducente el argumento de que la eliminación de la suspensión provisional para los actos en los cuales se decreten expropiaciones conforme a la Ley 9ª de 1989 viole el artículo 26 de la Carta, pues como bien se afirma en la Vista Fiscal, la suspensión provisional es una medida precautelativa, por lo cual su inexistencia en el proceso contencioso-administrativo no excluye que durante él, puedan los interesados debatir, con toda amplitud, la legalidad de esos actos.

2. Fallo dentro de 8 meses. También considera el demandante como inconstitucional el artículo 22, inciso 2º, parte final, en cuanto dispone: “El Tribunal Administrativo deberá dictar sentencia definitiva dentro del término máximo de 8 meses, contados desde la fecha de la presentación de demanda. El proceso contencioso-administrativo terminará si transcurrido el término anterior no se hubiere dictado sentencia”.

Esta norma, aunque inspirada quizás en respetables consideraciones prácticas, riñe con el espíritu y la finalidad del artículo 26 de la Constitución Nacional, en cuanto le quita al proceso contencioso-administrativo el carácter de verdadero juicio, pues es propio de éste dar oportunidad suficiente a las partes para presentar su caso, las pruebas, si a ello hubiere lugar, y los argumentos en que sustentan sus alegaciones. Además, y por regla general, el juicio culmina con una sentencia. Es verdad que en ocasiones se consagra el “silencio de la administración”, pero indicándose si debe interpretarse como positivo o como negativo. En el caso presente, no trata de una actuación administrativa sino de un proceso contencioso-administrativo y el legislador ni siquiera indica si la falta de sentencia dentro de los 8 meses debe interpretarse como una aceptación o como una negativa de las peticiones de la demanda. No se configura, entonces un juicio sino un simple simulacro de tal, con quebranto del debido proceso que exige el artículo 26 de la Carta, garantía aplicable no solamente en materia penal sino en toda clase de litigios, según reiterada jurisprudencia de la Corte.

La infracción del artículo 26 de la Constitución Nacional se configura en cuanto la parte acusada del artículo 22, dispone:

"El proceso contencioso-administrativo terminará si transcurrido el término anterior (8 meses) no se hubiere dictado sentencia"; pero no se extiende a la parte del artículo que señala el término, os decir, a la frase;

"El Tribunal Administrativo deberá dictar sentencia definitiva dentro del término máximo de 8 meses, contados desde la fecha de la presentación de la demanda".

En efecto, según reiterada jurisprudencia de la Corte, corresponde al legislador señalar los términos de las distintas etapas procesales, dentro de la cláusula general de competencia que le otorga el artículo 76 de la Carta.

c) Acusación contra los artículos 29 y 30 (Capítulo II) como violatorios del artículo 30 de la Constitución Nacional.

El cargo fundamental que hace el actor contra estos dos preceptos es la violación del artículo 30 de la Carta por señalar una forma de pago de la indemnización a plazos, puesto que cualquier modalidad de pago posterior, así esté respaldada en bonos o títulos valores, es desconocimiento del precepto de la Constitución que ordena la indemnización en forma previa a la expropiación del bien.

El artículo 29 regula la indemnización que decreta el juez en el proceso de expropiación con base en el avalúo judicial del bien, con señalamiento en cada caso de los porcentajes que deben ser cancelados de contado y los plazos para el saldo respectivo, con indicación del interés ajustable según el incremento porcentual del índice nacional de precios al consumidor para empleados, certificado por el DANE.

El inciso final establece dicho pago de contado para bienes que no superen determinado valor y reúnan otras condiciones.

El artículo 30, por su parte, establece que las obligaciones por capital e interés que resulten del pago del precio de adquisición o de la indemnización podrán dividirse a solicitud del acreedor en varios títulos-valores libremente negociables. En ellos deberá consignarse el plazo, los intereses corrientes y. moratorios y los demás requisitos que la ley comercial señala para los pagarés, e impone la obligación de recibirlos a los intermediarios financieros por su valor nominal, como garantía de créditos. A los intereses recibidos se les da exención de impuestos de renta y complementarios.

La Corte, en sentencia de diciembre 11 de 1964 (Gaceta Judicial CIX, 2274, Págs. 38 ss.) y agosto 17 de 1989 (proceso 1905), sostuvo:

"El artículo 30 de la Carta no prescribe que la indemnización sea cubierta en efectivo, ni tampoco de contado. Indemnización previa es, primeramente, definición y reconocimiento del derecho del propietario, con anterioridad a la expropiación, de modo que no haya, por una parte expropiaciones arbitrarias, y por otra, que el dueño pueda contar desde entonces con bienes o valores comerciales enajenables y ciertos, equivalentes al perjuicio causado".

En la providencia últimamente mencionada, al analizar el aspecto central aquí debatido en el proceso contra la disposición correspondiente de la Reforma Agraria, la Corte agregó:

"De tal suerte que no queda irresoluta en forma previa ninguna parte del precio de indemnización, pues 'el saldo' se cancela en títulos-valores convertibles en dinero, que son derechos patrimoniales (bienes), en la medida en que el afectado con la sentencia de expropiación puede disponer de un instrumento ágil y seguro para procurarse el dinero que representa antes del vencimiento de la obligación.

"En los antecedentes de la Ley 135 de 1961 se lee que 'la indemnización, como es obvio, no requiere que sea en dinero efectivo, porque de lo que se trata realmente es de una conversión de derechos patrimoniales específicos en su equivalente económico' ('Historia de las leyes', T. I, Pág. 118). Y está bien que así sea porque la expropiación no es un contrato, ni siquiera una venta forzada, sino un acto contra la voluntad del dueño, pero en provecho público o social; 'es -sostuvo la Corte en la providencia en cita- una figura esencialmente distinta de derecho público, enderezada al bien de la comunidad y en virtud de la cual, por motivos superiores, la Administración toma la propiedad particular, y como esta medida genera un daño…, se satisface mediante una indemnización'. Indemnizar es entonces compensar o sea, según la Academia de la Lengua, 'dar alguna cosa o hacer algún beneficio en resarcimiento del daño, perjuicio o disgusto que se ha causado' (subraya la Corte), y 'la cosa se transforma jurídicamente en bien, al ingresar al patrimonio, siempre que ofrezca un valor económico', afirma José J. Gómez en su 'Derecho Civil - Bienes' (Publicaciones Universidad Externado de Colombia 1968, Pág. 7ª)".

La doctrina tampoco ha vacilado en este aspecto; a manera de ejemplo, Hernán Toro Agudelo explica la inquietud de la siguiente manera:

"En ningún texto constitucional, a través de la vida de la República, se ha señalado que ella (se refiere a la indemnización previa), debe ser en dinero. La Constitución de 1821 -artículo 177-, apenas indicaba que toda expropiación 'presupone una justa compensación'; la de 1832 volvió a los términos de la de 1821; la de 1843 fue más avanzada, pues eliminó la condición de previa indemnización, y simplemente prescribió que el afectado con la expropiación 'debe ser indemnizado de su valor'; la de 1858 retorna al concepto de la previa indemnización, sin calificar la especie en que ha de pagarse, principio que se conserva en la de 1863 y en la de 1886, hasta hoy, con las reformas de 1936.

“El constituyente ha exigido, pues, la indemnización previa o no, pero siempre ha sido cuidadoso en eludir o en no fijar la especie o valor en que ha de hacerse; nunca ha exigido que el pago sea en dinero. De otra parte, y para grandes transformaciones, en su tiempo tan urgentes, o aún menos que hoy la reforma agraria, el Estado Colombiano ha apelado al sistema de indemnizar expropiaciones en títulos de deuda pública. Por ejemplo, la Ley 3ª de mayo de 1851, sobre redención de los censos en el tesoro, trajo norma similar para los acreedores afectados; el decreto de 9 de septiembre de 1961, sobre desamortización de bienes de manos muertas, estableció, a manera de indemnización, una renta periódica a cargo del Estado” (la subraya es de la Corte. “El problema social agrario en Colombia”. Ediciones Tercer Mundo 1985, Pag. 388).

De otra parte, las condiciones que señala el inciso final del artículo 29 para que el pago se haga en efectivo, igualmente cuestionados por el actor, se refieren a que el bien objeto de expropiación no e4xceda el valor de 200 salarios mínimos mensuales; que el propietario lo haya sido durante los tres (3) años anteriores a la notificación del oficio que disponga la adquisición; a que se muestre en el proceso que obtiene de dicho inmueble más del 70% de su renta líquida, o que el valor del mismo representa no menos del 50% de su patrimonio líquido. Todas ellas, como se aprecia de su simple lectura, apuntan a favorecer al pequeño propietario que tiene en dicho bien buena parte de su patrimonio o que vive de la renta que él mismo le proporciona y por tanto lejos de contrariar precepto alguno de la Carta, se ajustan a los fines que la propiedad privada debe cumplir, según el artículo 30 de la Constitución, dentro de la justicia y equidad debidas.

La exención del impuesto de renta y complementarios para los intereses que reciban los propietarios afectados, de las entidades que hayan adquirido o expropiado el bien, es una gracia que el legislador podía establecer a iniciativa del Gobierno –lo que ocurrió-, por lo que tampoco hay quebranto alguno de la Carta en este inciso. Son, en consecuencia, constitucionales los artículos 29 y 30 de la Ley 9ª de 1989 y así se decidirá.

d) Artículos 79 a 94 (Capítulo VIII. “De la extinción del dominio sobre inmuebles urbanos”).

“Es bien sabido que el Acto legislativo número 1 de 1936 introdujo en el artículo 30 de la Carta el concepto, según el cual 'la propiedad es una función social que implica obligaciones'. Como se arguyó durante el trámite de la Reforma Constitucional, quizás habría sido mejor expresar que la propiedad es un derecho que tiene una función social, lo cual encuadra con la teoría ius naturalista que orientó la redacción de la Constitución Nacional de 1886, en lugar de optar por la tesis duguitiana, tan en boga por los años treintas, que pretendió reducir los derechos a funciones sociales. Pero cualquiera de las dos orientaciones filosóficas que se adopte, lleva en este caso concreto a la misma conclusión: La propiedad debe utilizarse con un criterio social y no meramente en beneficio individual del dueño del bien.

Ha de destacarse entonces que si bien el Estado colombiano se sustenta y tiene por razón de ser filosófica el reconocimiento y la tutela de la propiedad privada y de las libertades económicas, no puede perderse de vista que la función social que el Constituyente del 36 adscribió a la primera, y el bien común que encauza y limita a las segundas, son también postulados básicos que constituyen núcleo esencial de los principios rectores que nutren nuestra organización política. Significan dichos enunciados que de acuerdo con la filosofía del sistema económico nacional que está a la base de nuestra organización sociopolítica y constitucional, el interés público o social condiciona y subordina la iniciativa y el interés particular y que es fin principalísimo de las competencias intervencionistas del Estado la realización de los ideales de justicia social y mayor igualdad en que aquélla se inspira.

Podrá así afirmarse que el Estado Demoliberal intervencionista colombiano que se edifica sobre las bases del sistema económico capitalista, participa de los fines últimos del socialismo, mas no llega al extremo contrario de adoptar los métodos que esta última ideología preconiza como medios para alcanzarlos, pues no propende por la abolición de la propiedad privada sobre bienes, medios e instrumentos de producción, sino que por el contrario la reafirma y protege, como tampoco sustituye las libertades económicas privadas por un sistema de economía centralmente planificada de tipo imperativo, sino que las articula con la acción estatal, para así adecuar estos derechos a la primacía del interés público y a su finalidad social.

Ahora bien, en cuanto concierne al contenido normativo de las disposiciones que son objeto de esta glosa hace ver la Corte que el urbanismo contemporáneo es, según la doctrina, un hecho social de vasta trascendencia que surge de la moderna realidad de los asentamientos humanos, del aprovechamiento y de la ordenación sociales del espacio que además genera profundos problemas y retos a los gobiernos y a la administración pública, debiendo éstos ser afrontados por el derecho constitucional y el derecho administrativo.

En este sentido, la Corte estima que la función social de la propiedad inmueble en el espacio urbano, puede estar determinada por las obligaciones que surgen de la urbanización y del desarrollo de las ciudades y que nada se opone en la Carta a que el legislador recoja estos fenómenos y los regule, estableciendo, además, para la efectividad de sus mandatos, procedimientos administrativos como los que establece "para lo que atañe a los planes de desarrollo en los municipios. No cabe duda, pues de que las decisiones básicas sobre el fenómeno del urbanismo se han disociado también, cuando menos parcialmente, del concepto tradicional del derecho subjetivo de propiedad y que la administración ha recogido como función pública ineludible atender normativa y operativamente sus problemas.

El legislador ha decidido abordar el complejo y dinámico problema social urbano, y dispuso en consecuencia que el ordenamiento de las ciudades, sus magnitudes, y su configuración no sean, en absoluto asuntos de naturaleza privada, sino de eminente proyección pública en el sentido de que no pertenezcan al arbitrio exclusivo de los intereses abstractos y subjetivos de los propietarios del suelo. Los fenómenos que comprende el urbanismo son hechos colectivos do naturaleza especial que interesan a la sociedad entera, ya que se proyectan sobre toda la vida comunitaria de manera directa y sus consecuencias tocan con la existencia, financiación, disposición y extensión de servicios públicos fundamentales como los de salud, higiene, transporte, enseñanza, electricidad, agua y esparcimiento, etc.

Son pues, pocos los hechos sociales que tocan de manera más directa con el interés colectivo y que ameritan competencias administrativas más directas que las que exigen los fenómenos urbanísticos; no siendo en verdad suficiente la actuación indirecta del Estado por la mera limitación de las libertades privadas, el legislador puede señalar como obligación social de loa propietarios atender los procesos de planeación y gestión urbanística y, en estas condiciones, puede o no admitir una facultad absoluta de los propietarios para decidir sobre la existencia y disposición de las ciudades y condicionar la garantía al derecho de propiedad a su uso social planificado en términos de construcción y urbanización".

Además, debe tenerse en cuenta que los artículos 1º, 2º, 3⁹ y 4º de la misma ley, que modifican los artículos 33, 34 y 35 del Decreto-ley 1333 de 1986 (Código de Régimen Municipal), regulan a nivel legal y nacional el proceso y el contenido general de los "planes de desarrollo" local y los planes de desarrollo simplificado que deben expedir los municipios, las áreas metropolitanas, el Distrito Especial de Bogotá y la Intendencia de San Andrés y Providencia, de conformidad con la política nacional y departamental, las técnicas modernas de planeación urbana y con base en la coordinación del desarrollo urbano regional.

No se trata, pues, de someter la función social de la propiedad a unas supuestas atribuciones discrecionales de las autoridades locales en materia de planes de desarrollo, sino de imponer como deber del titular del derecho de propiedad sobre bienes urbanos, el de usarlos conforme a los planos urbanísticos locales, debiendo estos últimos ser desarrollo administrativo de la ley, o lo que es lo mismo, en función aplicativa de la ley, también de conformidad con lo que en materia de competencias de los entes locales señala la Carta en los artículos 197 numerales 1º y 8º para los concejos municipales; 200 para los alcaldes y 187 numerales 2º y 11 para las asambleas departamentales.

Pero además, el artículo 189 de la Carta dispone al respecto que "…la ley determinará lo relativo a los planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas de los municipios... ", lo que permite que en el municipio también se elaboren planes de desarrollo económico social y que éstos, según lo puede disponer la ley, prevean la indicación de las zonas y predios urbanizables o construibles. En este caso, el legislador señala los elementos del plan y sus aspectos principales (Cfr. Art. 2º, Ley 09 de 1989), correspondiendo a los concejos aplicarlos elaborando las que apliquen la ley en el municipio.

En este orden de ideas, el mandato contenido en el artículo 79, según el cual "todo propietario dentro del perímetro urbano de las ciudades está obligado a usarlos y explotarlos económica y socialmente" es desarrollo del principio de la función social de la propiedad que el legislador hace en relación con la ubicada en áreas urbanas.

Es entonces del todo acorde con el artículo 30 de la Carta Fundamental exigir que el uso de la propiedad se liará "atendiendo a las prioridades de desarrollo físico, económico y social contenidas en los planes de desarrollo urbano", pues conforme al artículo 2º de la Ley 9ª de 1989 los planes de desarrollo urbano incluirán aquellas finalidades socialmente útiles a los cuales pueden destinarse los terrenos urbanos, inclusive la asignación de las áreas urbanas de actividades, tratamientos y prioridades para desarrollar los terrenos no urbanizados, construir los inmuebles no construidos, conservar edificaciones y zonas de interés histórico, arquitectónico y ambiental, reservar zonas para la protección del medio ambiente y de la ecología, delimitar las zonas de desarrollo diferido, progresivo, restringido y concertado, renovar y redesarrollar zonas afectas con procesos de deterioro económico, social y físico y rehabilitar las zonas de desarrollo incompleto o inadecuado. Por lo expuesto, encuentra la Corporación que el artículo 79 que se examina prescribe, dentro de las competencias que le pertenecen al legislador muy precisas obligaciones que regulan el derecho de propiedad privada como "función social" en las áreas urbanas.

Según lo previsto por el artículo 30 de la Carta, dentro de nuestro estado social de derecho, la propiedad privada para merecer la garantía que la Constitución le otorga, debe ejercerse como una función social que implica obligaciones; empero, esta última noción no necesariamente se reduce a ser un concepto vacío o abstracto, carente de contenido normativo, pues es a la ley, en una cabal interpretación del citado artículo 30, en relación con lo dispuesto por los artículos 10 y 16 de la Constitución Política y en desarrollo de la atribución general del Congreso de hacer las leyes, a la que le corresponde señalar los deberes y las obligaciones sociales a que están sometidos los particulares, en lo que hace especialmente al derecho de propiedad.

Además, el artículo 79 de la Ley 9ª de 1989 establece como deber y obligación social del particular titular del derecho de propiedad en las zonas urbanas del territorio nacional, usar y explotar los bienes inmuebles objeto material del mismo conforme a las normas sobre uso que atiendan a las prioridades de desarrollo físico, económico y social, contenidas en los planes de desarrollo o en los planes simplificados o, en su defecto conforme a los usos del suelo que para los fines sociales del desarrollo físico y económico establezca la Oficina de Planeación Departamental.

En este sentido, encuentra la Corte que el legislador ejerció las competencias que le ha entregado la Carta a efectos de señalar las obligaciones que conlleva la garantía de la propiedad privada, sin desbordar la noción social de la función de la propiedad y sin desconocer en estos aspectos límite constitucional alguno.

Así las cosas, estima la Corte que el deber de atender a los planes y programas de desarrollo urbanístico local en los términos señalados por el artículo 79 que se examina, queda comprendido dentro de lo que puede señalar el legislador a efectos de determinar las obligaciones que implica 3a función social de la propiedad privada en los conglomerados urbanos.

Ahora bien, por lo que hace al examen de constitucionalidad del artículo 80 de la Ley 09 de 1989, advierte la Corte que la institución jurídica de la extinción del derecho de dominio, de recibo en nuestro derecho público, se fundamenta en que, como a la propiedad se le imponen obligaciones relacionadas con el cumplimiento de la función social que le es naturalmente inherente, la falta de actos posesorios indicadores de una explotación económica en la forma y durante el lapso que la ley establece, constituye omisión en el cumplimiento de las obligaciones de naturaleza constitucional del derecho de propiedad y conduce a la imposibilidad de seguir garantizándolo jurídicamente.

En efecto, como lo advirtió la Corte Suprema de Justicia en su fallo del 6 de noviembre de 1967, "es un principio incuestionable, de acuerdo con los términos del artículo 30 de la Carta, que la propiedad para merecer la tutela jurídica del Estado, se le imponen obligaciones relacionadas con el cumplimiento de la función social, que le es intrínsecamente inherente, función social que surge de la naturaleza misma del derecho de propiedad".

"En consecuencia, cuando sobre los predios…se han dejado de realizar actos posesorios indicadores de una explotación económica, señalados por la ley, durante el lapso que ella establece, se ha omitido cumplir la función social que con el carácter obligatorio se le impone al titular del derecho, que no puede seguir gozando de las garantías estatuidas a su favor, sin que con ello se contraríen los fines superiores del interés social vinculados al armónico progreso de la comunidad".

Señalado lo anterior, en criterio de la Corte existe la debida conformidad entre el acusado artículo 80 sub examine y las disposiciones de la Carta; en efecto, se trata en el del señalamiento legal de los supuestos normativos de la relación entre el titular del derecho de dominio y el objeto mismo, que conducen a la extinción del derecho y al desplazamiento del bien por incumplimiento de las obligaciones que implica la propiedad como función social en Colombia.

En efecto, los dos elementos típicos del uso positivo de la propiedad conforme al derecho, vale decir, el tiempo y las actuaciones que indican ejercicio del derecho y explotación económica, son señalados en forma precisa por el legislador dejando claro que de lo que se trata de establecer, como deber del titular del derecho de propiedad y como obligación social que se desprende del mismo, es el uso legal del derecho de dominio dentro de un término previamente indicado por la ley y atendiendo la modalidad específica de aquel uso.

Los literales a) y b) del artículo 80 establecen como obligación positiva del titular del derecho sobre el inmueble el deber de acatar la declaratoria de prioritaria urbanización o construcción, según el caso, que deben producir el Concejo Municipal, la Junta Metropolitana o el Concejo Intendencial de San Andrés y Providencia por virtud de acuerdo y en cumplimiento del plan de desarrollo; estas obligaciones deben cumplirse dentro del término de 2 años a partir de la citada actuación administrativa correspondiente (acuerdo del ente administrativo popular y local).

La Corte estima que el legislador bien puede, en tratándose de los supuestos normativos de la extinción del derecho de dominio, consagrar como ausencia de los actos que indican cumplimiento de las obligaciones sociales inherentes a la propiedad, el no construir o urbanizar según el caso, después de transcurridos dos (2) años, contados a partir de la fecha de la expedición del acto administrativo que indique en cada predio dicho deber.

Por lo demás, entiende la Corte que los planes de desarrollo, los planes simplificados, los acuerdos que señalen el carácter de cada predio y los que señalen los usos del suelo por la Oficina Departamental de Planeación, son en todo caso actuaciones administrativas sometidas al control jurisdiccional correspondiente para verificar la constitucionalidad-legalidad debida, y que sobre las mismas proceden las acciones contencioso-administrativas previstas para la generalidad de los actos administrativos.

Vale advertir, de otra parte, que la Ley 9^ de 1989 no está ordenando la extinción del dominio para todos los casos imaginables, hipotéticos y posibles de incumplimiento de la función social de la propiedad, sino que muy claramente los limita a dos, según su artículo 80: 1) los inmuebles urbanizables pero no urbanizados, y 2) los inmuebles urbanizados sin construir, previa concurrencia de dos condiciones, a saber:

a) Definición general, en el plan de desarrollo aprobado por el ente administrativo local, de las áreas urbanas de prioridad para desarrollar los terrenos no urbanizados y construir los inmuebles no construidos (Art. 2-5 ibídem), y

b) Declaratoria de desarrollo o construcción prioritaria, contenida en acuerdo emanado del Concejo Municipal, Junta Metropolitana o del Concejo Intendencial de San Andrés y Providencia, en virtud de la cual la obligación de urbanizar o la de construir se particulariza en relación con un inmueble concreto y se hace exigible en los dos años siguientes, en cumplimiento del Plan de Desarrollo (Arts. 80 y 81 ibídem).

En consecuencia, ha de entenderse que la competencia que los artículos 82 y 86 confieren al alcalde o intendente para mediante resolución motivada, iniciar o culminar el proceso que conduzca a la declaratoria de extinción del dominio, se contrae a los dos casos de incumplimiento de la función social de la propiedad previstos en el artículo 80, según se colige de interpretar sistemáticamente dichos preceptos.

Por otro aspecto, en relación con los artículos 81 a 94, encuentra la Corte que ellos establecen el procedimiento administrativo correspondiente para adelantar la declaratoria de extinción del derecho de dominio, una vez cumplidos los supuestos que configuran la situación extintiva de la propiedad por incumplimiento de las obligaciones sociales señaladas por la ley. Además, en estos artículos se establece el correspondiente derecho del titular de la propiedad de demostrar y justificar la imposibilidad de financiación o mercado y de obtener la prórroga respectiva que cabe ante la situación que se prevé en el artículo 82.

También se consagra la posibilidad de la ampliación del término señalado cuando las obras se hayan iniciado dentro de los dos años previstos y hayan avanzado razonablemente. No cabe duda de que por el aspecto de las garantías al derecho de propiedad, la ley guarda la debida conformidad con la Carta, ya que no sólo establece los supuestos para la hipótesis de la extinción, sino que también respeta la diligencia y consagra las causales que harían imposible el cumplimiento completo del deber social y de las obligaciones establecidas para la propiedad urbana.

También admite la norma la situación eventual del propietario de aquellos inmuebles "ubicados en zonas donde hayan ocurrido desastres naturales, determinándose que sobre ellos no procederá la declaratoria de extinción del derecho de dominio, sino en los términos y plazos que señale el Gobierno, según autorización que da la ley dentro del concepto que trae el artículo 76 numeral 11 de la Carta, términos que obviamente no pueden ser inferiores a los señalados por la ley.

En las normas que se examinan, además, se cumple con el deber constitucional de señalar las funciones de las autoridades administrativas encargadas de adelantar la actuación; se establece el deber legal de la notificación personal del acto que da inicio al procedimiento al propietario del inmueble y a los demás titulares de derechos reales inscritos, y se señalan términos para la práctica de pruebas. Toda esta tramitación hace que la inscripción de la resolución que ordena iniciar la extinción en la Oficina de Registro, sea cancelada si no se concluye el procedimiento con la resolución de extinción dentro del término de los veinte días siguientes.

Además, el principio constitucional de la publicidad de los actos de la administración queda resguardado, así como el derecho de contradicción sobre los mismos actos, cuando se establece que la resolución que ordena la extinción del derecho de dominio sea notificada personalmente a quien apareciere inscrito como propietario del respectivo bien, y a los demás titulares de derechos reales inscritos, dentro de los 5 días siguientes al de su expedición y que adicionalmente, se fijará una copia de dicha resolución en el inmueble objeto de la declaratoria de extinción del dominio. Además, sé contempla que "si no fuere posible hacer la notificación personal dentro del término de 5 días hábiles, contados a partir de la fecha de expedición de la resolución, ésta se notificará por edicto que permanecerá fijado en la Alcaldía por el término de 15 días, y se ordenara la comunicación de la parte resolutiva de la misma en un diario de amplia circulación en el municipio y en una radiodifusora que opere en el mismo sitio".

Así mismo, las normas que aquí se examinan establecen el recurso de reposición con efectos suspensivos del acto, y el silencio administrativo negativo para los casos en ciudades de más de 100.000 habitantes y el positivo para los de menos de esta cifra; además se establece una acción especial de revisión en única instancia sometida a caducidad de cuatro (4) meses, contados a partir del día de la notificación de la resolución que resuelva el recurso de reposición, o contados a partir de los dos (2) meses siguientes a la interposición del recurso sin que haya sido resuelto.

Además, la ley advierte que contra la resolución proceden las acciones previstas en el Código Contencioso Administrativo y en ella se establece la obligación de indemnizar al propietario del inmueble y la de restituirle el bien en su estado original si se declara la nulidad de la actuación; por otra parte, el artículo 92 declara como de utilidad pública la adquisición de los demás derechos reales principales sobre los inmuebles objeto de declaración de extinción del derecho de dominio e indica que el procedimiento para el desplazamiento de la titularidad de aquellos es el de la expropiación, también dentro de lo previsto de manera expresa por la Carta.

Como queda visto, de lo que tratan principalmente los artículos 81 a 94 de la Ley 9ª de 1989, es de preservar la legal protección de las garantías procesales predicables de la actuación administrativa en relación con los gobernados y del proceso contencioso-administrativo sobre los actos que manifiestan la voluntad de los entes locales encaminados a la producción de efectos jurídicos relacionados con la propiedad privada sobre fundos urbanos.

En sentir de la Corte, la amplia gama de instrumentos que consagran los artículos 81 a 94 sub examine asegura adecuadamente al particular afecto al proceso administrativo de extinción del dominio el derecho de allegar pruebas, así como el de controvertir, contradecir e impugnar las decisiones de la administración, de modo que a juicio de la Corporación se garantiza plenamente su derecho de defensa, y el conjunto de estos satisface en rigor la exigencia del debido proceso, con lo cual se conforma a cabalidad con lo que en esta materia ordena el artículo 26 de la Carta.

Para concluir, se observa que el argumento según el cual la extinción del dominio se sujeta a los presupuestos  previstos para la expropiación en el artículo 30 Superior, no es de recibo pues, de una parte se advierte que dicha institución no está regulada en la Carta ni prohibida en ella, y de la otra la Corporación ha dejado claramente sentado que:

“Ninguna norma constitucional establece que la declaratoria de la extinción del dominio a favor de la Nación, por incumplimiento de las obligaciones legales que se derivan de funciones sociales que son intrínsecamente inherentes a la propiedad sea realizada por los procedimientos establecidos para los casos de expropiación a que se refiere el artículo 30 de la Carta, cuando el interés privado deba ceder a los motivos de “utilidad pública o interés social', definidos por la ley”.

Se reitera así, que se trata de dos situaciones jurídicas distintas que están sujetas en su desarrollo a procedimientos diferentes.

Por lo expuesto la Corte declarará la conformidad de las normas acusadas con las disposiciones de la Carta.

VII. DECISIÓN

La Corte Suprema de Justicia, previo estudio de su Sala Constitucional y oído el concepto de la Procuraduría General de la Nación, sobre la demanda de inconstitucionalidad presentada por el ciudadano Rodrigo Alfonso Escobar Gil, contra varias disposiciones de la Ley 9ª de 1989, "por la cual se dictan normas sobre desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones",

RESUELVE:

“Primero. Declárase INHIBIDA para decidir sobre la constitucionalidad de los artículos 9º a 21, 23 a 28 y 31 a 38 por ineptitud formal de la demanda.

"Segundo. Declarar EXEQUIBLE el artículo 22, inciso 2º, en la parte que dice: 'En estas acciones no procederá la suspensión provisional del acto demandado'.

"Tercero Declarar INEXEQUIBLE el artículo 22, inciso 2º, en la parte que dice: El proceso contencioso-administrativo terminará si transcurrido el término anterior no se hubiere dictado sentencia'.

"Cuarto. Es EXEQUIBLE el artículo 22, inciso 2º en la parte que dice; El Tribunal 'Administrativo deberá dictar sentencia definitiva dentro del término máximo de 8 meses, contados desde la fecha de la presentación de la demanda'.

"Quinto. Son EXEQUIBLES los artículos 29 y 30 y 79 a 94 de la Ley 9ª de 1989”.

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

Fabio Morón Díaz, Presidente; Hernán Guillermo Aldana Duque; Rafael Baquero Herrera, con salvamento de voto; José Alejandro Bonivento Fernández; Jorge Carreño Luengas; Manuel Enrique Daza Alvarez; Guillermo Duque Ruiz; Eduardo García Sarmiento; Jaime Giraldo Ángel; Hernando Gómez Otálora, con salvamento de voto; Gustavo Gómez Veláquez, con salvamento de voto; Pedro Lafont Pianetta; Rodolfo Mantilla Jácome, Héctor Marín Naranjo; Lisandro Martínez Zúñiga; Alberto Ospina Botero 'con salvedad parcial; Dídimo Páez Velandia; Jorge Iván Palacio Palacio, Jacobo Pérez Escobar; Rafael Romero Sierra, con salvamento de voto; Edgar Saavedra Rojas; Jaime Sanín Greiffenstein, con salvedad parcial; Jorge Enrique Valencia Martínez; Ramón Zúñiga Valverde.

Luis H. Mera Benavides

Secretario General (E.)

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