TÉCNICA LEGISLATIVA

Resumen. La promulgación de la ley, es un requisito para su exigibilidad, independientemente de los efectos temporales que ella disponga conforme a la Carta misma, sin que la ausencia de dicho acto afecte la constitucionalidad. "Ley aprobatoria de la Convención Internacional para la protección de la vida humana en el mar".

Exequible la Ley 8° de 1980.

Corte Suprema de Justicia

Sala Plena

Sentencia número 51.

Referencia: Expediente número 1866.

Acción de inexequibilidad contra la Ley 8° de 1980, aprobatoria de la Convención internacional para la protección de la vida humana en el mar, de 1974 y del protocolo de 1978.

Actores: Germán Cavelier y Ernesto Cavelier.

Magistrado ponente: doctor Fabio Morón Díaz.

Aprobada por Acta número 30.

Bogotá, D. E., 24 de agosto de 1989.

I. ANTECEDENTES

Los ciudadanos Germán Cavelier y Ernesto Cavelier presentaron ante esta Corporación escrito de demanda en el que solicitan que se declare la inexequibilidad de todo el texto de la Ley 8° de 1980, "por medio de la cual se aprueba la Convención Internacional para la. Seguridad de la Vida Humana en el Mar, firmada en Londres el 14 de noviembre de 1974, y el protocolo de 1978 relativo al Convenio Internacional para la Seguridad de la Vida Humana en el Mar, firmado en Londres el 16 de febrero de 1978 y se autoriza al Gobierno Nacional para adherir a los mismos ".

Se admitió la demanda, se decretaron unas pruebas y se ordenó el envío del expediente al Despacho del señor Procurador General de la Nación, para lo de su concepto fiscal.

Cumplidos como se encuentran todos los trámites que corresponden a este tipo de acciones, procede la Corte Suprema de Justicia a proferir fallo de mérito en este asunto.

II. TEXTO DE LA LEY ACUSADA

Se transcribe en seguida el texto de la Ley 8ª de 1980:

"LEY 8ª DE 1980

" (febrero 4)

"Por medio de la cual se aprueba la `Convención Internacional para la Seguridad de la Vida Humana en el Mar', firmada en Londres el 1° de noviembre de 1974, y el Protocolo de 1978 relativo al Convenio Internacional para la Seguridad de la Vida Humana en el Mar, firmado en Londres el 16 de febrero de 1978 y se autoriza al Gobierno Nacional para adherir a los mismos.

"El Congreso de Colombia,

“DECRETA:

"Artículo 1°.  Apruébase la `Convención Internacional para la Seguridad de la Vida Humana en el Mar', firmada en Londres el 1° de noviembre de 1974 y autorízase al Gobierno Nacional para adherir al mismo, cuyo texto es:

“...

"Rama Ejecutiva del Poder Público

"Presidencia de la República.

"Bogotá, D. E., septiembre 1978.

"Aprobado. Sométase a la consideración del honorable Congreso Nacional para los efectos constitucionales.

Julio César Turbay Ayala.

"El Ministro de Relaciones Exteriores,

Diego Uribe Vargas.

"Es el texto certificado de la `Convención Internacional para la Seguridad de la Vida Humana en el Mar', firmada en Londres el 1° de noviembre de 1974, del cual reposa copia en los archivos de la División de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Relaciones Exteriores.

"El Jefe de la División de Asuntos Jurídicos,

Humberto Ruiz Varela.

"Bogotá, D. E., . ..

"Artículo 2°. Apruébase el `Protocolo de 1978 relativo al Convenio Internacional para la Seguridad de la Vida Humana en el Mar', firmado en Londres el 16 de febrero de 1978, y autorízase al Gobierno Nacional para adherir al mismo, cuyo texto es:

“...

"Rama Ejecutiva del Poder Público

"Presidencia de la República.

"Bogotá, D. E., 10 de septiembre de 1978.

"Aprobado. Sométase a la consideración del honorable Congreso Nacional para los efectos constitucionales.

Julio César Turbay Ayala.

"El Ministro de Relaciones Exteriores,

Diego Uribe Vargas.

"Es el texto certificado del `Protocolo de 1978 relativo al Convenio Internacional para la Seguridad de la Vida Humana en el Mar', firmado en Londres el 16 de febrero de 1978, del cual reposa copia en los archivos de la División de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Relaciones Exteriores.

"El Jefe de la División de Asuntos Jurídicos,

Humberto Ruiz Varela.

"Bogotá, D. E., .. .

"Artículo 3°.  Esta Ley entrará en vigencia una vez cumplidos los requisitos establecidos en la Ley 7° del 30 de noviembre de 1944, en relación con el Convenio y el Protocolo que por esta misma Ley se aprueba.

"Dada en Bogotá,...

"El Presidente del honorable Senado de la República,

Héctor Echeverry Correa.

"El Presidente de la honorable Cámara de Representantes,

Adalberto Ovalle Muñoz.

"El Secretario General del honorable Senado,

Amaury Guerrero.

"El Secretario General de la honorable Cámara,

Jairo Morera Lizcano.

"República de Colombia - Gobierno Nacional.

"Bogotá, D. E., 4 de febrero de 1980.

"Publíquese y ejecútese.

Julio César Turbay Ayala.

"El Ministro de Relaciones Exteriores,

Diego Uribe Vargas.

"El Ministro de Defensa Nacional,

General Luis Carlos Camacho Leyva".

III. LA DEMANDA

1.  Normas que se estiman violadas.

Los actores señalan como normas que se dicen violadas, los artículos 85, 86 y 120, numeral 2° de la Constitución.

2.  Concepto de la violación.

Los actores fundamentan su demanda en las consideraciones que siguen, en resumen:

a) El artículo 85 de la Constitución Nacional resulta violado en este caso porque la Ley 8ª de 1980, que aprobó la Convención Internacional para la Seguridad de la Vida Humana en el Mar de 1974 y su Protocolo de 1978, no ha sido publicada debidamente, como quiera que el Presidente de la República por virtud de la citada disposición tiene la obligación de promulgar ambos instrumentos íntegramente, y lo que aparece en el texto de aquella ley no es ni la convención ni el protocolo sino la aprobación señalada y la autorización al Gobierno para adherir a los mismos.

Además, "el texto actual de dichos convención y protocolo no han sido promulgados por medio de su publicación en el 'Diario Oficial', única válida para hacer la promulgación que manda la Constitución";

b) En concepto de la demanda, el inciso 2º del artículo 86 de la Constitución resulta violado porque el Presidente de la República no promulgó dichos actos debidamente luego de su sanción; además, también resultó violado el numeral 2º del artículo 120 de la Carta, ya que la promulgación o publicación fue incompleta al omitirse el texto de la norma internacional que se decía aprobar con dicha ley;

c) Concluye la demanda señalando que "la violación de la Constitución por el Presidente, al promulgar la ley dicha, afecta la constitucionalidad de ésta, pues al proceso de perfeccionamiento de tal ley le falta el último segmento que es el de la promulgación del texto completo".

IV. EL MINISTERIO PÚBLICO

El señor Procurador General de la Nación, en escrito de mayo 11 de 1989, distinguido con el número 1430, rindió el concepto fiscal de su competencia y en él solicita a la Corte Suprema de Justicia que declare que la Ley 8ª de 1980 es constitucional.

El Jefe del Ministerio Público, después de reproducir buena parte del concepto 1422 de abril 27 del presente año, emitido dentro del proceso número 1911 que se adelantó en esta Corporación, procede a fundamentar su solicitud con base en las consideraciones que siguen, en resumen:

a) En su concepto, el proyecto de ley que fue sancionado como Ley 8ª de 1980 fue presentado por dos Ministros del Gobierno Nacional, junto con la correspondiente exposición de motivos, no sufrió modificación alguna en los debates constitucionales y el contenido del mismo es idéntico al que se publicó en el "Diario Oficial ".

El Ministerio Público considera que no asiste razón a los actores en cuanto afirman que los tratados una vez insertos en la ley y para ganar eficacia y vigencia en lo interno requieren de promulgación; en sentido contrario advierte que "si bien los artículos 85 y 120-2 de la Carta ordenan al Gobierno promulgar las leyes sancionadas, no condicionan la vigencia de las mismas a tal acto; en efecto, la reglamentación de la vigencia de las leyes está a cargo del legislador" ;

b) El Presidente de la República se ciñó cabalmente a lo dispuesto por los artículos 85, 86 y 120-2 de la Constitución, ya que la sanción y promulgación de la ley acusada se cumplió debidamente; en este sentido, el concepto fiscal advierte que la Ley 8ª de 1980 también se ajusta, en lo que corresponde a su vigencia a lo dispuesto por la Ley 7ª de 1944;

c) Concluye el Procurador indicando que ".. el hecho de que el Gobierno hubiere presentado un proyecto de ley sin incluir los textos de los instrumentos internacionales que allí se adoptaban, no implica, para este Despacho, quebranto de norma constitucional alguna".

V . CONSIDERACIONES DE LA CORTE

Primera : La competencia.

La Corte Suprema de Justicia en su fallo de diciembre 12 de 1986, señaló el alcance de su competencia en materia de control de constitucionalidad de las leyes aprobatorias de tratados públicos, en el sentido de que el conocimiento y fallo de las demandas formuladas contra éstas por cualquier ciudadano, comprende las situaciones planteadas con base en eventuales infracciones a la Carta Fundamental por los aspectos formales o de trámite en la adopción de las citadas leyes, con independencia del momento en que sea presentada la demanda. Vale decir, en cualquier tiempo después de terminado el trámite y convertido el proyecto en ley, puede cualquier ciudadano formular demanda contra Leyes aprobatorias de tratados públicos, relativas a eventuales vicios que pueden afectar la validez formal de aquéllas, como ocurre en el asunto que se atiende.

No obstante que el acto de Derecho Internacional, sea tratado, pacto, convención o protocolo, constituya un instrumento jurídico complejo por virtud de los actos que concluyen en su perfeccionamiento, conforme a las reglas aplicables en ese punto, la Corte ha reiterado la jurisprudencia que se advierte y ha señalado "que es competente para conocer de las demandas de inexequibilidad, en cualquier tiempo, contra las leyes aprobatorias de tratados internacionales cuando se refieran a los vicios de trámite en la formación de la ley", que es precisamente lo que se hace en este caso (sentencia de junio 25 de 1987, M. P.: Fabio Morón Díaz).

Con base en la anterior precisión, la Corte procede a examinar los cargos formulados contra la Ley 8ª d 1980, en lo que se relaciona con los vicios de trámite en el proceso de su formación.

Segunda. Examen del trámite de la ley.

Ahora bien, para despejar el reparo formulado por los actores, corresponde a la Corte verificar previamente si, por los aspectos del procedimiento constitucional previsto para la formación de las leyes en el artículo 81, la norma acusada se ajusta o no a la Carta, conforme al deber que incumbe a esta Corporación de ser guardiana de la integridad de aquélla.

El proyecto de ley, que fue sancionado como 8ª de 1980, fue presentado al Senado de la República el 10 de septiembre de 1979 por los señores Ministros de Relaciones Exteriores, Diego Uribe Vargas y de Defensa Nacional, Luis Carlos Camacho Leyva, junto con la correspondiente exposición de motivos y con copias auténticas en idioma español, del Convenio Internacional para la Protección de la Vida humana en el Mar de 1974 y del Protocolo de 1978 relativa a la misma, rubricados por el señor Secretario General de la Organización Consultiva Marítima Intergubernamental (OCMI).

Así, en relación con la Convención, se señala en la parte pertinente del proyecto:

"Artículo 1º. Apruébase la Convención Internacional para la Seguridad de la Vida Humana en el Mar, firmada en Londres el 1º de noviembre de 1974 y autorízase al Gobierno Nacional para adherir al mismo, cuyo texto es:

"Rama Ejecutiva del Poder Público

"Presidencia de la República.

"Bogotá, D. E., septiembre de 1978.

"Aprobado. Sométase a la consideración del honorable Congreso Nacional para los efectos constitucionales.

(Fdo.) Julio César Turbay Ayala.

"El Ministro de Relaciones Exteriores,

(Fdo.) Diego Uribe Vargas.

"Es el texto certificado de la `Convención Internacional para la Seguridad de la Vida Humana en el Mar', firmada en Londres el 1º de noviembre de 1974, del cual reposa copia en los archivos de la División de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Relaciones Exteriores.

(Fdo.) Humberto Ruiz Varela, Jefe de la División de Asuntos Jurídicos (Hay un sello)". (Subraya la Corte).

En igual forma aparece la firma del Presidente de la República en el caso del artículo 2º del proyecto de ley sobre el protocolo relativo a la Convención.

En la edición de "Anales del Congreso" del miércoles 19 de septiembre de 1979 (Año XXII, No 75, pp. 1114 y 1115), aparece publicado el texto del Proyecto de ley número 42 de 1979 que fue el que surtió el trámite que se reseña y se identifica en todas sus partes con el de la Ley 8ª de 1980. En esta publicación aparecen dos notas a los artículos 1º y 2º del proyecto que dicen:

"Nota: El texto de este Convenio debidamente impreso, reposa en la Secretaría General del Senado, para estudio y consulta de los señores parlamentarios y forma parte esencial de esta publicación". (Las subrayas son de la publicación).

El citado Proyecto número 42 de 1979, fue repartido el 10 de septiembre de ese año por la Presidencia del Senado de la República a la Comisión Segunda Constitucional Permanente, en la que se repartió al Senador Norberto Morales Ballesteros, con el fin de darle el primer debate de rigor; éste se verificó el día 29 de octubre, siendo discutido el proyecto artículo por artículo y aprobado debidamente.

El día 13 de noviembre de ese año, el proyecto fue aprobado en segundo debate en la sesión plenaria del Senado de la República, y en él también actuó como ponente el Senador Morales Ballesteros.

Al día siguiente el proyecto se envió a la Cámara de Representantes, fue radicado bajo el número 137 de 1979 y repartido a la Comisión Segunda Constitucional Permanente de esa Corporación.

El día 28 de noviembre fue repartido el proyecto en comisión, correspondiéndole al Representante Carlos H. Morales. Esta célula legislativa impartió aprobación en primer debate al proyecto el día 5 de diciembre de 1979.

En la sesión plenaria de la Cámara de Representantes del día 11 de diciembre de 1979, se dio segundo debate al proyecto de ley y en él actuó como ponente el Representante Carlos H. Morales.

El Presidente del Senado de la República envió para la sanción ejecutiva al Presidente de la República, el citado proyecto acompañado de todos sus antecedentes, informándole de las discusiones efectuadas y de la aprobación impartida en los debates constitucionales, cuyas fechas aparecen más arriba.

El 4 de febrero de 1980, el señor Presidente de la República sancionó el proyecto convirtiéndolo en ley y ordenó su publicación.

De lo visto se tiene que la ley que se acusa, cumplió con las exigencias constitucionales que establece el artículo 81 de la Carta, ya que el proyecto fue publicado oficialmente por el Congreso antes de darle curso en la comisión respectiva, sufrió los debates en las Comisiones Segundas Constitucionales Permanentes de cada Cámara y fue aprobado en segundos debates en las sesiones plenarias de las Cámaras, en días distintos.

Además, obran en el proceso copias autenticadas del documento de adhesión emitido por el Presidente de la República el 20 de agosto de 1980 y de la constancia internacional de haber sido recibido por el depositario el 31 de octubre de ese mismo año.

La cuestión formulada por los actores, se contrae como se vio, exclusivamente a presentar reparos de inconstitucionalidad contra la Ley 8ª de 1980 por el aspecto de la promulgación de la misma.

Se observa al respecto que la promulgación de la ley, asimilada en derecho colombiano a la publicación oficial de su texto, se encuentra establecida en los artículos 85, 86, 89 y 120-2 de la Constitución Nacional como un requisito para su exigibilidad, independientemente de los efectos temporales que ella disponga conforme a la Carta misma, y además como deber del Presidente de la República, sin que la ausencia de dicho acto afecte la constitucionalidad, en el punto de la formación de la ley, que conforme a lo dispuesto por el artículo 81 de la Carta, concluye con su sanción ejecutiva.

A este respecto la Corte señaló con claridad que:

"Las operaciones denominadas sanción y promulgación, palabra ésta equivalente en derecho Colombiano a publicación, son distintas. Por la primera finaliza el período de expedición de la ley y se da fe de su existencia, libre de la suspensión de resultados que causan las objeciones presidenciales y trámites subsiguientes (Arts. 86, 87 y 90 C. N.). La segunda es un hecho independiente, posterior a la voluntad soberana del Congreso, que debe llevar a cabo el Gobierno a la mayor brevedad, con el objeto de hacerla conocer del público (Arts. 85, 118-7 y 120-2 G. N.). Pero ello no impide como acaba de verse, que su eficacia comience desde que se cumple el acto ejecutivo de su sanción" (sentencia de junio 3 de 1976).

"De otra parle, es evidente que dentro de la ley acusada, publicada en el Diario Oficial número 35457 de 14 de febrero de 1980, no aparece el texto ni de la Convención ni del Protocolo que se dice aprobar, y para cuya adhesión se 'autoriza' al Gobierno; empero, esto tampoco constituye violación alguna a la Carta por el aspecto del trámite previsto en ella para la formación de las leyes, en atención a que como ocurre en muchos otros casos de legislación nacional, la referencia e identificación nominal de la norma que se dice aprobar o adoptar, debe ser, como en el texto de la Ley 8ª de 1960, suficiente para entender que la voluntad del Congreso es precisamente la de aprobar aquel texto, conocido e identificable con exactitud por los datos que se establecen en forma indubitable.

Es necesario insistir en que a juicio de la Corte, en el caso bajo examen, el requisito constitucional de la publicación oficial del proyecto de ley que elige el artículo 81 de la Carta, se cumplió, como queda demostrado, aunque en aquélla no aparezca el texto de los instrumentos a los que el Presidente de la República impuso su aprobación al colocar libre y previamente su firma y someterlo a la aprobación del Congreso, con su identificación exacta e inequívoca.

En estas condiciones, es suficiente que en la publicación oficial del proyecto por el Congreso, los instrumentos internacionales sean identificables plenamente y con exactitud y que hayan estado a disposición de éste para su estudio, debate y aprobación, como ocurrió con los que aprueba la Ley 8ª de 1980. La función del Congreso señalada en el artículo 76, numeral 18 de la Constitución Nacional, que consiste en 'aprobar o improbar' los tratados o convenios que celebre el Gobierno con otros Estados o con entidades de derecho internacional, se cumple desde el punto de vista de los trámites y formalidades constitucionales previstos para la elaboración de las leyes en el Congreso, en especial con el de la publicación del proyecto de que trata el numeral 14 del artículo 81, cuando el texto del proyecto de ley por la que se adopta o incorpora un instrumento internacional, se publica oficialmente, siempre y cuando, claro está, que el tratado o convención 'celebrado' por el Gobierno sea identificable, sin duda alguna, con sus referencias nominales y temporales por los miembros del Congreso en el testo del proyecto tramitado, y por los gobernados en el de la ley en que concluye.

Este órgano puede en consecuencia impartir su aprobación o improbar el instrumento de que trate la voluntad expresada oficialmente por el Presidente de la República, en las referidas condiciones".

A este respecto la Corte Suprema de Justicia, en sentencia número 44 de julio 27 de 1989 (M. P. Dr. Dídimo Páez Velandia), se pronunció en los siguientes términos:

"Las leyes aprobatorias de tratados públicos, a las que se les ha reconocido carácter especial, condicionan la validez y perfeccionamiento de dichos acuerdos que suscriba el Gobierno. A través de ellas el Congreso ejerce control político sobre tales convenios internacionales aprobándolos o improbándolos en su integridad, pues no le es dado hacer formulaciones normativas nuevas o distintas de las pactadas o adoptadas autónomamente por el Presidente. Por ello, resulta indispensable para su legítima aprobación e incorporación al derecho interno que el órgano legislativo haya tenido ocasión de conocer y discutir el texto del acuerdo que suscribió o adoptó el Jefe del Estado, por ser ese el contenido de la ley.

“A pesar de ello, dada esa especial característica, lo anterior no significa que la omisión de la publicación del texto o parte de él en los 'Anales del Congreso', a que se refiere el numeral 1º del artículo 81 de la Carta, genere vicio de inconstitucionalidad en la formación de la ley, siempre que en dicha publicación se identifique en forma precisa el instrumento sometido a consideración del órgano legislativo y haya estado a su disposición, pues, se insiste, la competencia del Congreso se circunscribe a aprobar o improbar el tratado.

"En el caso que ocupa la atención de la Corte, según la exposición de motivos que el Ministro de Relaciones Exteriores presentó, la plena identificación del instrumento que en ella y en las ponencias correspondientes se hizo y la existencia del texto certificado del mismo al alcance de cualquier congresista acucioso, la voluntad del Congreso de aprobar en su integridad la Convención universal sobre Derecho de Autor revisada en París el 24 de julio de 1971 es inequívoca, así no hubiese existido en la publicación interna el texto completo de la misma".

En consecuencia, el cargo formulado contra la Ley 8ª de 1980, por este aspecto, no prospera y por tanto la Corte procederá a declarar la exequibilidad correspondiente.

DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena-, previo estudio de su Sala Constitucional y oído el concepto fiscal,

RESUELVE:

"Declárase EXEQUIBLE la Ley 8ª de 1980, en cuanto hace al cargo formulado en la demanda ".

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

Fabio Morón Díaz, Presidente; Hernán Guillermo Aldana Duque, Rafael Baquero Herrera, José Alejandro Bonivento Fernández, Jorge Carreño Luengas, Manuel Enrique Daza Alvarez, Guillermo Duque Ruiz, Eduardo García Sarmiento, Hernando Gómez Otálora, Gustavo Gómez Velásquez, Pedro Lafont Pianeta, Rodolfo Mantilla Jácome, Héctor Marín Naranjo, Lisandro Martínez Zúñiga, Alberto Ospina Botero, Dídimo Páez Velandia, Jorge Iván Palacio Palacio, Jacobo Pérez Escobar, Rafael Romero Sierra, Edgar Saavedra Rojas, Jaime Sanín Greiffenstein, Juan Manuel Torres Fresneda, Jorge Enrique Valencia Martínez, Ramón Zúñiga Valverde.

Luis H. Mera Benavides

Secretario General (E.)