ESTADO DE SITIO. PARO LABORAL AL MARGEN DE LA LEY.

Resumen. Las conductas que aquí se reprimen no son delictivas sino contravencionales, de las cuales conocen las autoridades de policía, que pertenecen al poder Ejecutivo.

Constitucional el Decreto Legislativo número 2200 de 1988, con excepción de la expresión "o de cualquier otro orden" que se encuentra en el artículo 1° y en el 3° del mismo Decreto, la cual se declara inconstitucional.

Corte Suprema de Justicia

Sentencia No. 1.

Referencia: Expediente 1873 (280-E).

Revisión constitucional del Decreto Legislativo número 2200 de 25 de octubre de 1988 "por el cual se dictan unas medidas tendientes a la preservación del orden público.

Los paros generales y el estado de sitio.

Magistrado ponente: doctor Jaime Sanín Greiffenstein.

Aprobada por acta número 1.

Bogotá, D. E., enero diecinueve (19) de mil novecientos ochenta y nueve (1989).

I. ANTECEDENTES

En cumplimiento de lo dispuesto en el parágrafo del artículo 121 de la Constitución Nacional, el Secretario General de la Presidencia de la República envió a la Corte, al día siguiente de su expedición, el Decreto Legislativo número 2200 de 1988, para su revisión constitucional.

Agotado el trámite previsto en el Decreto número 432 de 1969 para el control oficioso de constitucionalidad, procede la Corporación en Sala Plena a emitir la decisión de rigor.

II. TEXTO DEL DECRETO

El texto del Decreto que se revisa es el siguiente:

«DECRETO NUMERO 2200 DE 1988

(octubre 25)

Por el cual se dictan unas medidas tendientes a la preservación del orden público.

El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 121 de la Constitución Nacional y en desarrollo del Decreto número 1038 de 19841 y

CONSIDERANDO:

Que la declaratoria y realización de cualquier tipo de cese de actividades al margen de la ley, son hechos susceptibles de producir la desvertebración del régimen republicano vigente y son además atentatorios contra el funcionamiento y preservación del orden democrático propio de todo estado de derecho;

Que es prohibido a las personas ordenar, promover o apoyar cese de actividades al margen de la ley, o patrocinar actos de violencia;

Que las anteriores conductas sólo buscan quebrantar la paz y tranquilidad ciudadanas y subvertir el orden público;

Que es deber primordial del Gobierno preservar la seguridad colectiva e individual y restablecer el orden cuando estuviere quebrantado, mediante el empleo de los medios previstos en la Constitución para mantener la vigencia de las instituciones que ella misma consagra,

DECRETA:

Artículo 1° Mientras subsista el actual estado de sitio, quienes organicen, dirijan, promuevan, fomenten o estimulen en cualquier forma al margen de la ley el cese total o parcial continuo o escalonado, de las actividades normales de carácter laboral o de cualquier otro orden, incurrirán en arresto de treinta (30) a ciento ochenta (180) días, que impondrán los Gobernadores, Intendentes, Comisarios y Alcaldes, mediante resolución motivada.

Artículo 2° Constituirá justa causa de terminación de los contratos de trabajo, el haber sido sancionado conforme al presente Decreto.

Artículo 3° Los empleados públicos que organicen, dirijan, promuevan, fomenten, estimulen o participen en cualquier forma al margen de la ley en el cese total o parcial, continuo o escalonado de las actividades normales de carácter laboral o de cualquier otro orden, se les aplicará la sanción establecida en el artículo 15 de la Ley 13 de 1984.

Artículo 4° Constituirá causal de terminación de los contratos de trabajo y de prestación de servicios, celebrados por entidades públicas del orden nacional, departamental, municipal, intendencial y comisarial, incluidas las descentralizadas, con particulares, la participación del trabajador o del contratista en cualquiera de los hechos determinados en el artículo 1° de este Decreto.

Artículo 5° Para la aplicación de las sanciones a que se refiere el presente Decreto, se observará el siguiente procedimiento:

a) Se pondrá en conocimiento del inculpado o infractor, el contenido del Acta elaborada por el Inspector del Trabajo;

b) Se oirá en descargos al inculpado o infractor, dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes al conocimiento de los hechos;

A partir del día siguiente al de esta diligencia, empezará a correr un término de cuatro (4) días para practicar las pruebas que hubieren sido solicitadas por el imputado u ordenadas por el funcionario;

c) Si dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes al conocimiento de los hechos no hubiere sido posible oír en descargos al contraventor por no haber comparecido, se le emplazará por edicto que permanecerá fijado durante dos (2) días en la ayudantía del comando de estación de policía, o secretaría de la alcaldía o Inspección de Policía, según el caso.

Si vencido el plazo no compareciere, se le declarará contraventor ausente y se le nombrará defensor de oficio para que actúe hasta la terminación del proceso;

d) Transcurridos los anteriores términos, se dictará la correspondiente resolución motivada, en la cual se hará constar la identificación del contraventor, el hecho que se le imputa, la sanción que se le impone y el lugar donde deba cumplirla, si se le declara responsable; o se le exonerará del cargo imputable, en cuyo caso, si estuviese capturado, será puesto inmediatamente en libertad.

Los términos fijados en este artículo se ampliarán hasta el doble si los contraventores fueren cinco (5) o más.

Artículo 6° La resolución a que se refiere el artículo anterior será notificada personalmente al contraventor o al defensor de oficio, según el caso, y contra ella solamente procederá el recurso de reposición, el cual debe ser interpuesto dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes a la notificación y resuelto dentro del subsiguiente día.

Cuando las circunstancias de orden público lo permitan, el funcionario que impuso la sanción podrá, en cualquier tiempo, de oficio o a petición de parte, revocar la medida adoptada.

Artículo 7° Este Decreto rige desde su publicación y suspende las disposiciones que le sean contrarias.

Publíquese y cúmplase.

Dado en Bogotá, D. E., a 25 de octubre de 1988.

VIRGILIO BARCO.

El Ministro de Gobierno, César Gaviria Trujillo; El Ministro de Relaciones Exteriores, julio Londoño Paredes; El Ministro de Trabajo y Seguridad Social, encargado de las funciones del Despacho del Ministro de justicia, Juan Martín Caicedo Ferrer; El Ministro de Hacienda y Crédito Público, Luis Fernando Alarcón Mantilla; El Ministro de Defensa Nacional, General Rafael Samudio Molina; El Ministro de Agricultura, Gabriel Rosas Vega; El Ministro de Salud, Luis Heriberto Arraut Esquivel; El Ministro de Desarrollo Económico, Carlos Arturo Marulanda Ramírez; El Ministro de Educación Nacional, Manuel Francisco Becerra Barney; El Ministro de Minas y Energía, Oscar Mejía Vallejo; El Ministro de Comunicaciones, Pedro Martín Leyes Hernández; El Ministro de Obras Públicas y Transporte, Luis Fernando Jaramillo Correa».

III. IMPUGNACIONES

El Decreto número 2200 de 1988 fue fijado en lista en la Secretaría General de la Corte por el término de tres (3) días, tal como lo ordena el artículo 14 del Decreto número 432 de 1969, habiéndose recibido un escrito de los señores Luis Alfonso Velasco Parrado, Armando Novoa García, Marina Paulina Ruiz Borras y otros, en el cual piden que se declare inexequible el Decreto citado, con base en los siguientes argumentos:

– Que no hay relación directa entre las causas que determinaron la declaratoria de perturbación del orden público y el Decreto número 2200 de 1988 "puesto que la actividad sindical normal, así no esté amparada por la legalidad formal, nada tiene que ver de por sí con la subversión armada, ni con la acción de narcotraficantes y terroristas, ni con magnicidios";

– Que los artículos 1° y 5° del Decreto número 2200 de 1988 violan los artículos 55, 58, 61 y 63 de la Carta Política, porque permiten que sanciones penales como la de arresto y laborales como la terminación de contratos de trabajo "sean aplicadas por autoridades administrativas y policivas que acumulan arbitrariamente autoridad civil, jurisdiccional y, militar", lo que riñe ostensiblemente con el ordenamiento superior citado, "pues la Carta Magna en ningún momento ha facultado expresa-mente a las autoridades administrativas y de policía a realizar funciones que son de la órbita privativa de los entes jurisdiccionales, únicos competentes para arrestar ciudadanos, suspender personerías y definir controversias sobre terminación de contratos de trabajo";

– Que se vulnera el debido proceso al establecer que la sanción de arresto sea impuesta por los gobernadores, intendentes, comisarios y alcaldes, sin que el sancionado tenga oportunidad de conocer previamente los hechos sobre los cuales se funda la sanción, pues la mera consagración del recurso de reposición "con la intervención ajena de las autoridades militares" no garantiza el derecho de defensa, además de que desconoce la aplicación de la doble instancia, limitando aun más el derecho de defensa.

IV. EI. MINISTERIO PÚBLICO

El Procurador General de la Nación, al rendir el concepto correspondiente –oficio 1317 de noviembre 30 de 1988–, solicita a la Corte que declare inexequible el Decreto número 2200 de 25 de octubre de 1988, así:

– En primer término señala que existe conexidad entre las causas que motivaron el implantamiento del estado de sitio y la medida que hoy se examina y cita al efecto alguna jurisprudencia de la Corte.

– Después señala que las medidas adoptadas en el Decreto materia de revisión son adaptación de las contenidas en los Decretos números 2195 de 1976, 329 de 1977 y 2004 del mismo año, con algunas modificaciones, y expresa que la "inexequibilidad del artículo 1° del Decreto estudiado, surge del hecho de que no especifica la competencia privativa para conocer de las contravenciones en él señaladas, va que indica que los gobernadores, intendentes, comisarios, y alcaldes serán los funcionarios competentes para imponer las sanciones respectivas olvidándose que estos son procesos de única instancia y que a partir de la expedición del Acto Legislativo número 1 de 1986 se consagró que los alcaldes serían elegidos por el voto de los ciudadanos por lo cual los alcaldes dejaron de ser dependientes de los gobernadores, intendentes y comisarios, adquiriendo una total autonomía e independencia administrativa".

Y agrega que "la norma revisada, no fija con claridad el funcionario competente, produciéndose con ello una colisión de competencia que no puede ser solucionada, por cuanto en el texto del Decreto no se determina en qué casos los gobernadores, intendentes o comisarios excluyen al alcalde o éste asuma el conocimiento del asunto en forma privativa o a prevención" en consecuencia se violan los artículos 20 y 26 de la Carta Política.

Finalmente aduce que como los demás artículos del Decreto "son desarrollo del primero y forman con él una unidad inescindible, también son inexequibles".

V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

A. Competencia:

Esta Corporación es competente, conforme a lo establecido en el parágrafo del artículo 121 de la Constitución Nacional en concordancia con el 214 ibidem, para decidir sobre la validez constitucional del Decreto número 2200 de 1988, por haber sido expedido por el Presidente de la República en desarrollo de las facultades que le otorga el artículo primeramente citado.

B. Requisitos formales del Decreto:

El Decreto remitido para su revisión reúne las exigencias formales señaladas en el artículo 121 de la Carta, a saber: está firmado por el Presidente de la República y los Ministros del Despacho, suspende apenas las disposiciones que le sean contrarias y consagra expresamente su transitoriedad al decir en artículo 1° que rige "mientras subsista el actual estado de sitio".

C. Conexidad:

Es deber de la Corte, al examinar los decretos legislativos dictados con base en el canon 121 Superior, establecer si las medidas adoptadas en tales estatutos guardan relación de Conexidad con las razones que adujo el Gobierno para declarar turbado el orden público y con la alteración misma de dicho orden y también si esas medidas son conducentes para su restablecimiento porque estén objetiva y racionalmente relacionadas con él.

Pues bien, dentro de los motivos que invocó el Gobierno Nacional en el Decreto 1038 de 1984, para declarar turbado el orden público y en estado de sitio todo el territorio, se encuentran: la existencia de grupos armados que han atentado contra el régimen constitucional; los asaltos a diferentes poblaciones por obra de dichos grupos; la acción persistente de grupos antisociales relacionados con el narcotráfico; actos terroristas que han causado la destrucción de vehículos de transporte colectivo y en general hechos de violencia que han ocasionado sensibles bajas del personal de las Fuerzas Militares y de Policía, lo mismo que víctimas de la población civil. Y en los considerandos del Decreto número 2200 de 1988, materia de revisión, se aduce lo siguiente:

"Que la declaratoria y realización de cualquier tipo de cese de actividades al margen de la ley, son hechos susceptibles de producir la desvertebración del régimen republicano vigente y son además atentatorios contra el funcionamiento y preservación del orden democrático propio de todo estado de derecho;

"Que es prohibido a las personas ordenar, promover o apoyar ceses de actividades al margen de la ley, o patrocinar actos de violencia;

"Que las anteriores conductas sólo buscan quebrantar la paz y la tranquilidad ciudadanas y subvertir el orden público;

"Que es deber primordial del Gobierno preservar la seguridad colectiva e individual y restablecer el orden cuando estuviere quebrantado, mediante el empleo de los medios previstos en la Constitución para mantener la vigencia de las instituciones que ella misma consagra".

Al confrontar estos motivos con los que tuvo en cuenta el Gobierno para declarar la turbación del orden público, estima la Corte que se está frente a la existencia de los que se han denominado "hechos sobrevinientes" que indudablemente han contribuido a alterar aún más el orden público. Esta Corporación no puede ser ajena a la realidad que vive el país en estos momentos y desconocer los graves problemas que lo azotan, dentro de los cuales se encuentran los paros generales o ceses de actividades al margen de la ley que se han venido realizando en diferentes ciudades y que buscan objetivos políticos muy distintos de los que se persiguen con las huelgas laborales, ya que han degenerado en desórdenes públicos, actos de violencia y terrorismo que atentan contra las instituciones y la seguridad ciudadanas, por lo cual debe comulgar con el pensamiento ejecutivo, expresado en el Decreto que se revisa, de "que las anteriores conductas sólo buscan quebrantar la paz y la tranquilidad ciudadanas y subvertir el orden público".

Por ello es del caso reiterar lo que dijo esta Corporación en su sentencia No. 123 del 1° de diciembre de 1988;

"No hay duda que para establecer aún más la relación de Conexidad es preciso hacer una inferencia o deducción, por tratarse de hechos sobrevinientes, cuyo contexto y alcance no se señalan en el Decreto que se revisa. Evidentemente el Decreto se dictó para prevenir y contrarrestar el llamado "paro general" del 27 de octubre del presente año, declarado por las asociaciones sindicales del país, al margen de la ley y con propósitos que rebasan los fines de carácter laboral a que deben sujetar sus actuaciones. Constituye consideración fundamental para la Corte, en orden a declarar la constitucionalidad de este Decreto, señalar que las medidas gubernativas a que se refieren las actividades laborales ilícitas previstas en este ordenamiento, se vinculan a paros generales o de intensa proyección regional, que puedan tener relación con acciones subversivas o con la actividad de grupos armados de autodefensa o narcotráfico, y que sin duda buscan, con la agravación del orden público perturbado, la desestabilización institucional del país. Por eso se advierte que los motivos sobrevinientes que se expresan en el Decreto que se revisa tienen una relación con los motivos que se invocan en la declaratoria del estado de sitio que ha señalado la perturbación del orden público en el país, y por eso es lógico concluir, también, que tales motivos no se refieren a hechos distintos a los que objetivamente provocan tal perturbación, y que tienen su debido amparo y protección en la Carta y en las leyes laborales" (Magistrado Ponente: Fabio Morón Díaz).

En consecuencia, considera la Corte que dichos paros generales o ceses de actividades afectan el orden público y las medidas que adopta el Gobierno en el Decreto bajo examen tienden a restablecerlo mediante la imposición de sanciones para quienes organicen, dirijan, promuevan, etc., dichos ceses, lo cual cabe dentro del ámbito de las facultades que tiene el Presidente de la República durante el estado de excepción.

Sobre el tema de los "hechos sobrevinientes" esta Corporación se ha pronunciado en diferentes oportunidades y es así como en sentencia de 10 de octubre de 1979 dejó sentado lo siguiente:

"Es necesario precisar la jurisprudencia de la Corte, en cuanto ha admitido que el Presidente pueda ejercitar las facultades del artículo 121 por o con ocasión de hechos perturbatorios sobrevinientes y concomitantes, esto es, posteriores y distintos a los invocados para justificar la implantación del estado de sitio, con las siguientes consideraciones: No hay violación del artículo citado, en razón de que ocurrieran y ya no subsistan los hechos que produjeron la perturbación, si persisten sus efectos perturbatorios, si la comunidad aún está afectada por la conmoción resultante de aquéllos, si la sensación de pérdida de la seguridad, el ánimo de zozobra, el clima de intranquilidad creado se mantiene, y a ello se agrega el acaecimiento de hechos nuevos que agravan o reiteran la ruptura continuada del orden público. Carece de sentido y, además, no lo prescribe así la Constitución exigir que el Gobierno deba cumplir, otra vez, los requisitos previos al establecimiento del estado de sitio, invocando los nuevos hechos, para justificar así la nueva normatividad, de modo que exista entre ésta y aquéllos una conexidad específica" (Gaceta judicial, 2401/79 p. 184).

Posteriormente en sentencia de 2 de agosto de 1984 se expresó:

"Los hechos sociales, las circunstancias políticas, los fenómenos en general, determinantes de la turbación de orden público y de la declaratoria de estado de sitio, no suelen ser iguales, ni de una sola especie o causados por los mismos factores, no se presentan tampoco de manera aislada, inconexa e independiente de otros elementos constitutivos del ambiente general en el cual se producen. Por ello la Corte ha aceptado la posibilidad de que, después de haberse ocasionado el estado de sitio, desde luego con el lleno de las exigencias constitucionales, surjan hechos sobrevinientes, nuevos y distintos, pero obviamente concurrentes y conexos con los que dieron oportunidad y motivo al advenimiento del régimen jurídico excepcional, y no sustitutivos de ellos, los cuales reclaman actuación legislativa específica para su oportuno tratamiento y debido proceso previsto por la Carta para la declaratoria de la emergencia política.

No tendría sentido, en efecto volver a obtener en este caso el concepto del Consejo de Estado, hallándose aún en vigor el estado de sitio, o repetir la declaratoria de éste con motivaciones diferentes. Lo que los fenómenos sociales políticos y aun económicos sobrevinientes indican es que la perturbación se está agravando, que el retorno a la normalidad se está haciendo más complejo, problemático y difícil y que la conveniencia pública está requiriendo otras clases de determinaciones legislativas de parte del Presidente y de su Gobierno como principales responsables del orden público, según los preceptos de los artículos 120-7 y 121, entre otros, de la Constitución".

D. Examen material del Decreto:

En el artículo 1° del Decreto 2200 de 1988 se establece la pena de arresto para quienes "organicen, dirijan, promuevan, fomenten o estimulen en cualquier forma al margen de la ley el cese total o parcial continuo o escalonado, de las actividades normales de carácter laboral o de cualquier otro orden" la que debe ser impuesta por los gobernadores, intendentes, comisarios, o alcaldes mediante resolución motivada.

En primer término, es altamente relevante afirmar que en forma ninguna se vulnera el derecho de huelga, cuyo ejercicio en las condiciones legales garantiza la Constitución en su artículo 18, por cuanto que esta institución sigue incólume y no se lesionan las condiciones que la estructuran como evento y actividad protegida por el ordenamiento jurídico. Solamente lo ilegal –al margen de la ley como lo dice el artículo en comento–en cuanto a los medios y al resultado, los paros ilegales quedan reprimidos y para definir lo uno o lo otro con relación a la legalidad o su falta, se aplica la ley ordinaria.

Ahora bien, es de competencia del legislador describir los hechos u omisiones que atentan contra el orden social y en consecuencia señalar cuáles conductas constituyen delito y cuáles contravenciones, facultad que también puede ejercer el Presidente de la República durante el estado de excepción. En la disposición que se estudia se crean una serie de contravenciones que a juicio del Gobierno alteran el orden público, por lo que decide reprimirlas con pena de arresto, y señala el funcionario competente para conocer de ellas, como son los gobernadores, intendentes, comisarios y alcaldes, quienes cumplen actualmente por expresa disposición legal funciones de policía.

No advierte la Corte que este mandato vulnere norma constitucional alguna y por el contrario acata lo dispuesto en el artículo 26 de la Carta, al garantizar el debido proceso, por cuanto define previamente los hechos u omisiones que constituyen infracción, señala el funcionario competente, determina la pena imponible y, en el artículo 5° del mismo Decreto, consagra el procedimiento que se debe seguir para imponer la dicha sanción de arresto, con lo cual se permite el ejercicio pleno del derecho de defensa.

No obstante consideran los ciudadanos que han impugnado el Decreto, que dicho artículo es inconstitucional porque permite la acumulación de autoridad civil, judicial y militar a la vez, lo cual está prohibido en nuestra Carta Política en el artículo 61.

No comparte esta Corporación tal afirmación pues en la disposición del Decreto no se está atribuyendo a las autoridades militares ni civiles jurisdicción exclusiva de los jueces, ya que como se dejó anotado, las conductas que allí se reprimen no son delictivas sino contravencionales, las cuales pueden ser conocidas por las autoridades de policía, que pertenecen al poder ejecutivo, como son los funcionarios dichos.

Además, el artículo 61 de la Carta prescribe: "Ninguna persona o Corporación podrá ejercer simultáneamente, en tiempo de paz, la autoridad política o civil y la judicial o la militar", lo que significa que en tiempo de alteración del orden público, ya sea por guerra exterior o conmoción interior, se permite la investidura simultánea de las autoridades política o civil con la judicial, o política o civil con la militar (art. 170).

Estima, entonces la Corte que no les asiste razón a los impugnadores, pues además de ser la misma Constitución la que autoriza para tiempos de anormalidad el ejercicio simultáneo de tales autoridades, en el caso de estudio no se presenta ese evento, pues de lo que se trata es de la asignación a autoridades de policía, que pertenecen al orden administrativo, de competencia para decidir sobre contravenciones, lo que en tiempo de paz también cumplen por mandato legal. En consecuencia se procederá a declarar exequible el artículo 1° del Decreto 2200 de 1988.

Vale sí observar, como lo hace el señor Procurador pero sin imputarle el grave efecto de inconstitucionalidad que éste predica, que hay un grave error de técnica legislativa en el señalamiento del funcionario competente para rituar y fallar, pues si es claro que los gobernadores, intendentes y comisarios puedan serlo dentro de su jurisdicción territorial, es ilógico que pueda presentarse competencia concurrente de los alcaldes cuyo marco espacial está dentro de aquélla. Pero, tratándose de un problema de aplicabilidad que debe tener una solución consecuente y razonable que no deje las medidas de excepción en la inoperancia, considera la Corte, en su deber de interpretar las normas y hacerlas eficaces, que la competencia de estos funcionarios es una competencia de prevención, sometida, en cuanto fenómeno procesal, a las reglas ordinarias.

El error obedece a que se copió mal y sin orden lo pertinente del artículo 1° del Decreto 2004 de 1977 que hablaba de los gobernadores, intendentes, comisarios y alcalde del Distrito Especial de Bogotá.

Cabe recordar que la disposición de donde éste fue tomado, el artículo 1° del Decreto 2004 de 1977 fue declarada exequible por sentencia de 13 de octubre de 1977 (G. J. T. 156 página 269), que hoy comparte la Corte.

Sin embargo, tanto en este artículo como en el 3° de este mismo Decreto se encuentra la expresión "o de cualquier otro orden" para calificar las actividades cuyo cese al margen de la ley puede dar lugar a sanción en las condiciones antedichas. Considera la Corte que la vaguedad e imprecisión de esta locución la sujetan a dos críticas constitucionales esenciales, pues hacen imposible establecer o deducir su conexidad con el estado de sitio y ofenden el debido proceso que exige que las conductas punibles estén clara y suficientemente definidas y determinadas en la ley (arts. 20, 23, 26 y 28 C. N.). Por lo tanto, dicha expresión será declarada inconstitucional.

El artículo 2° del Decreto que se revisa crea una justa causa para dar por terminados los contratos de trabajo de quienes hayan sido sancionados conforme al mismo y en el artículo 4° ibidem también consagra como causal de terminación de los contratos de trabajo y de prestación de servicios celebrados por entidades públicas del orden nacional, departamental, municipal, intendencia) y comisarial, incluidas las entidades descentralizadas, con particulares, la incursión en las conductas prohibidas por el artículo 1°. Estas son medidas que ya ha utilizado el Gobierno en épocas anteriores de perturbación de orden público y que fueron encontradas ajustadas al Estatuto Supremo porque, como se dejó sentado en sentencia de 22 de abril de 1976 reiterada en noviembre 18 del mismo año, nadie tiene derecho a "ser mantenido en el empleo, público o privado, cuando ha violado las leyes u obligaciones de su cargo. La tesis contraria conduciría necesariamente a la imposibilidad de mantener la autoridad y el funcionamiento normal de la Administración Pública, y si normalmente, y lo que es más grave, en estado de sitio, el Gobierno estuviera obligado a mantener contratos con personas que están actuando fuera de la ley o cotra ella". Las conductas que se sancionan son indudables violaciones de los deberes que incumben a los trabajadores y servidores públicos y quebrantan la lealtad que se deben las partes y la buena fe que se les impone.

En el artículo 3° se consagra que a los empleados públicos igualmente incursos en dichas faltas se les aplicará la sanción a que alude el artículo 15 de la Ley 13 de 1984. No encuentra la Corte que esta disposición pugne con el estatuto constitucional, ya que la imposición de sanciones para quienes de una u otra forma contribuyen a alterar el orden público, es un adecuado mecanismo de los que puede adoptar el Ejecutivo durante el estado de emergencia, para restablecer la normalidad perdida. No sobra agregar que en los servicios públicos está prohibida la huelga o cese de actividades y que es deber del Gobierno en todo tiempo garantizar el funcionamiento de dichos servicios, aunque esta necesidad social no siempre y de por sí coloque su regulación en el campo de las medidas del estado de sitio, lo cual sólo ocurre si se da la conmoción interior o la guerra exterior en conexidad con ellas.

Lo que sí observa la Corte en esta disposición es falta de técnica, que no acarrea vicio de inconstitucionalidad, pues se dice que a los responsables "se les aplicará la sanción establecida en el artículo 15 de la Ley 13 de 1984" y al leer esta norma se encuentra que en dicho artículo se señalan varias sanciones y no una, a saber: amonestación escrita sin anotación en la hoja de vida, censura, multa que no exceda de la quinta parte del sueldo mensual, suspensión del cargo sin derecho a remuneración hasta por treinta días y destitución, según se trate de faltas leves, concurso de faltas, faltas graves o reincidencia de faltas leves. Por tanto debe entenderse que de acuerdo al hecho que se comenta y a la calificación de la falta se impondrá una cualquiera de las sanciones allí descritas por el funcionario competente y siguiendo el procedimiento en ella señalado.

En los artículos 5° y 6° del Decreto 2200 de 1988 se señala el procedimiento a seguir para la aplicación de la sanción de arresto que se establece en el artículo 1° de dicho estatuto –no de las otras de los artículos 2°, 3° y 4°, que tienen su propio procedimiento, cual es, en su caso, el disciplinario de la propia Ley 13 de 1984 mencionada, como equivocadamente parece indicarlo el artículo que se analiza con lo cual se garantiza el debido proceso y el derecho de defensa que protege la Carta en su artículo 26. Sin embargo, consideran quienes impugnan este Decreto que es violatorio del derecho de defensa ya que no le da oportunidad al sancionado de conocer previamente los hechos sobre los cuales se funda la sanción, no basta el que se pueda interponer el recurso de reposición y además se desconoce el principio de la doble instancia.

No tienen razón las afirmaciones de los impugnadores, pues basta leer los artículos 5° y 6° del Decreto que se revisa, para comprobar que allí se establece un procedimiento breve, dadas las circunstancias del estado de excepción, pero que no vulnera el derecho de defensa y que por el contrario se ajusta a los mandatos constitucionales así:

Se pone en conocimiento del inculpado o infractor el contenido del acta que elabora el Inspector del Trabajo. Esta acta debe contener lo que prescribe el artículo Y del Decreto 2201 de 1988.

Se ordena oír en descargos al inculpado o infractor dentro de las 24 horas siguientes.

Se establece un término probatorio de cuatro días para practicar las pruebas solicitadas por el inculpado o las ordenadas de oficio por el funcionario.

Se establece el emplazamiento mediante edicto cuando no hubiere sido posible oír en descargos al inculpado y si no compareciere se le nombra defensor de oficio.

Se adopta la decisión por medio de resolución motivada contra la cual procede el recurso de reposición.

Como se puede apreciar se garantiza suficientemente el derecho de defensa, pues el inculpado puede conocer los hechos que se le imputan, solicitar pruebas, controvertirlas e impugnar la decisión sancionatoria.

Ahora, respecto a que viola el principio de la doble instancia, al consagrar el artículo 6° que solamente procede el recurso de reposición, es preciso recordar que la Constitución no garantiza dicho principio, y que es privativo del legislador, al señalar los procedimientos, establecerlas. Por tanto, no se vulnera la Constitución, por consagrarse únicamente procesos de única instancia, tesis que esta Corporación ha patrocinado reiteradamente.

Para terminar es preciso aclarar que porque se establezca en el literal c) del artículo 5° del Decreto bajo examen, que los edictos emplazatorios se fijen en la "ayudantía del comando de estación de policía, o secretaría de la alcaldía o inspección de policía, segun el caso" –disposición ciertamente prepóstera y desvertebrada de su contexto, que constituye otro error de formulación debido a que se tomó a la ligera el aparte respectivo del Decreto 329 de 1977 en el cual tenía acomodo por ser otros los funcionarios competentes para tramitar el procedimiento y aplicar la sanción– no vulnera, sin embargo, el artículo 61 de la Carta, pues, como se dejó definido al analizar el artículo 1° del Decreto, aquí no se está permitiendo el ejercicio simultáneo de autoridad política o civil y judicial o de aquéllas y la militar, pues lo que se hace es utilizar el local donde funcionan tales dependencias, pero los funcionarios militares tanto como los ayudantes de comandantes de policía no tienen ninguna intervención en dichos procedimientos.

Conviene destacar que disposiciones en esencia iguales fueron declaradas exequibles mediante sentencia de 17 de marzo de 1977 (G. J. 2396. p. 117) tesis que en esta ocasión comparte la Corte.

Finalmente, el artículo 7° señala la vigencia del Decreto, como es debido en toda disposición legal y ordena la suspensión de las disposiciones que sean contrarias al Decreto, lo cual se adecua a lo prescrito en el canon 121 superior.

VI. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el concepto del Procurador General de la Nación,

RESUELVE:

ES CONSTITUCIONAL EL DECRETO LEGISLATIVO NÚMERO 2200 de 25 de octubre de 1988, "Por el cual se dictan unas medidas tendientes a la preservación del orden público", con excepción de la expresión "o de cualquier otro orden" que se encuentra en el artículo 1° y en el 3° del mismo decreto, la cual se declara inconstitucional".

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta judicial y archívese el expediente.

Fabio Morón Díaz, Presidente; Hernán Guillermo Allana Duque, Rafael Baquero Herrera, José Alejandro Bonivento Fernández, Jorge Carreño Luengas, Guillermo Dávila Muñoz, Manuel Enrique Daza Alvarez, Jairo E. Duque Pérez, Guillermo Duque Ruiz, Eduardo García Sarmiento, Jaime Giraldo Angel, Hernando Gómez Otálora, Gustavo Gómez Velásquez, Pedro Lafont Pianetta, Rodolfo Mantilla Jácome (con salvamento de voto); Héctor Marín Naranjo, Lisandro Martínez Zúñiga, Alberto Ospina Botero, Jorge Iván Palacio Palacio, Jacobo Pérez Escobar, Rafael Romero Sierra, Edgar Saavedra Rojas, Jaime Sanín Greiffesntein, Ramón Zúñiga Valverde.

Álvaro Ortiz Monsalve.

 Secretario.

SALVAMENTO DE: VOTO

EL convencimiento de que el Decreto número 2200 es inconstitucional, nos separa de la decisión de la mayoría; procedemos entonces a consignar nuestro criterio.

1° Reconocemos que una de las funciones primordiales del Ejecutivo radica en la preservación del orden público, labor para la cual la Constitución Nacional lo dota de instrumentos idóneos, entre los cuales ocupan lugar fundamental las potestades emanadas del artículo 121, de los cuales debe hacerse uso sin superar las contenciones que su texto entraña y que la jurisprudencia de la Corte ha preservado y reiterado.

2° En este orden de ideas entendemos, que está acorde con la Constitución Nacional la pretensión del Ejecutivo de salirle al paso a las actividades terroristas o subversivas, que aspiran a desestabilizar el sistema democrático, utilizando para ello el sector obrero, procurando paralizar la actividad laboral.

3° Pero no entendemos constitucionalmente viable, el que con el pretexto de acallar un movimiento subversivo, se avasalle la actividad sindical y se utilice el pretendido remedio de la cárcel, para castigar a los trabajadores inconformes con el régimen. Para eso no está diseñado el artículo 121 de la Constitución Nacional.

4° Esto lo afirmamos, porque estamos convencidos de que la ilegalidad en el ámbito de la actividad laboral, es distinta y tiene connotaciones diferentes a la ilegalidad propia de la subversión o el terrorismo, que pertenece fundamentalmente al ámbito del Derecho Policivo y Penal. Así, una huelga o un paro laboral, pueden ser calificados como ilegales y por ello se generan consecuencias adversas para sus promotores y partícipes dentro del régimen laboral, pero no penal ni represivo.

5° Y el Decreto 2200 del 25 de octubre de 1988, involucra generalizando, la actividad y la lucha sindical con la actividad subversiva, para darles conjuntamente un tratamiento antiterrorista; con el agravante de que la calificación que se hace de un paro o de una huelga, como legal o ilegal, es a posteriori, con lo cual se está lesionando gravemente el quehacer sindical.

6° Si el Ejecutivo hubiese estado interesado en distinguir lo subversivo y terrorista de la lucha sindical, sea ésta legal o ilegal, le hubiese bastado utilizar lo que en materia penal se conoce como "el ingrediente subjetivo", para decir por ejemplo que: "El que con el propósito de subvertir el orden o generar terrorismo paralice la actividad laboral o impida su desarrollo será sometido a arresto...", o cualquiera otra medida; y con ello se hubiese preservado la protección constitucional a la lucha obrera por sus propias reivindicaciones y derechos. Esa es la necesaria distinción que no se hace en el decreto y que por ello consideramos inconstitucional.

Estas las razones de nuestro respetuoso disenso.

Rodolfo Mantilla Jácome, Magistrado.

Fecha ut supra.