FACULTADES EXTRAORDINARIAS

Resumen. Límite temporal. La vigencia de las leyes no es asunto que regule la constitución, sólo excepcionalmente condiciona el momento en que puede aplicarse una ley (artículo 31) o se refiere al tema para deferir a la ley el señalamiento de la fecha en que pueden empezar a cobrarse los tributos indirectos (artículo 204) o facultar al Gobierno para determinar la vigencia de las normas que impliquen variación de las tarifas de aduanas (artículo 205). Decreto orgánico del Ministerio de Relaciones Exteriores.

Exequible el artículo 2º del Decreto 2017 de 1968. Declararse inhibida para pronunciarse sobre los literales d) y f) del artículo 44.

Corte Suprema de Justicia Sala Plena

Sentencia número 67.

Referencia: Expediente número 1945.

Normas acusadas: artículos 1, 2, 44-d-f del Decreto 2017 de 1968 “orgánico del Ministerio de Relaciones Exteriores.

Actor: Santiago Uribe Ortiz.

Magistrado ponente: Jaime Sanín Greiffenstein.

Aprobada por Acta número 41.

Bogotá, D. E., 28 de septiembre de 1989.

I. ANTECEDENTES

En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 214 de la Constitución Nacional, el ciudadano Santiago Uribe Ortiz, acude ante esta Corporación para solicitar que se declaren inexequibles los artículos 1, 2 y 44-d-f del Decreto 2017 de 1968, '' Orgánico del Ministerio de Relaciones Exteriores”.

Admitida la demanda y recibido el concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a emitir pronunciamiento de fondo.

II. NORMAS ACUSADAS

El texto de las normas impugnadas es el siguiente:

“DECRETO NUMERO 2017 DE 1968

“(julio 17)

“Orgánico del Ministerio de Relaciones Exteriores.

“El Presidente de la República de Colombia, en uso de las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 62 de 1967,

“DECRETA:

“Artículo 1º. El Ministerio de Relaciones Exteriores tiene a su cargo: el estudio y la ejecución de la política internacional del Gobierno; el mantenimiento de relaciones de todo orden con los demás Estados por medio de las representaciones diplomáticas y consulares que acredite ante ellos o que sean acreditadas en Colombia; las relaciones con los organismos internacionales; la negociación y celebración de tratados y convenios, y la vigilancia de su ejecución; el régimen de los privilegios e inmunidades reconocidos por la ley o por convenios internacionales; la protección de los intereses del país y de sus nacionales en el exterior; la naturalización de extranjeros; la definición de nacionalidad, la expedición de pasaportes, y la autorización de entrada de extranjeros al país (se subraya lo demandado).

“Artículo 2º. La Dirección del Ministerio estará a cargo del Ministro, quien la ejercerá con la inmediata colaboración del secretario general.

“Artículo 44. Son atribuciones de la Sección de Tratados y Asuntos Parlamentarios:

“…

“d) Preparar los proyectos de decreto sobre vigencia y terminación de los tratados públicos, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 7ª de 1944. No será necesario reproducir en tales decretos el texto íntegro del tratado, por haber sido ya publicado en el 'Diario Oficial', como parte de la ley aprobatoria o de la que autoriza la adhesión correspondiente”;

“f) Compilar los tratados internacionales sobre transporte aéreos y marítimos y preparar la documentación necesaria para la actuación de las delegaciones de la República a conferencias especializadas”.

III. LA DEMANDA

Los argumentos que expone el demandante para sostener la inconstitucionalidad de las normas acusadas son los que a continuación se resumen;

1. Que la Ley 62 de 1967 otorgó facultades al Presidente de la República por un término que corría “hasta el 20 de julio de 1968”; sin embargo el Ejecutivo expidió el Decreto 2017 de 1968 después de vencido dicho plazo, al ordenar en su artículo 87 que su vigencia comenzaba el “1º de septiembre de 1968”. Además de que tal ordenamiento se publicó en el “Diario Oficial” el 6 de agosto de 1968, es decir, cuando ya había fenecido el lapso para ejercer las atribuciones.

2. Que el artículo 44-d del Decreto 2017 de 1968 es inexequible por extralimitación de facultades, pues la Ley 62 de 1967 no autorizó al Presidente para “variar o modificar el régimen de la vigencia interna de los tratados o convenios de Derecho Internacional”, ya que “nada tiene que ver esta regulación especial, circunscrita al tema de la vigencia de los tratados públicos, con la reorganización de la planta de personal del Ministerio de Relaciones Exteriores o con la carrera diplomática o consular, o con el acceso y salida del servicio exterior colombiano. Mucho menos se vincula ella con la existencia y funcionamiento del llamado Instituto de Estudios Internacionales''.

Igualmente agrega que con tal disposición el Ejecutivo “eliminó uno de los requisitos que la Ley 7* de 1944 había establecido para que pudiera deducirse, de cargo de los coasociados, la observancia interna de las cláusulas de los instrumentos de Derecho Internacional aprobados por el Congreso Nacional”, como es la promulgación.

Que el artículo 1º del Decreto 2017 de 1968 al disponer que la “negociación y celebración de los tratados y convenios, y la vigilancia de su ' ejecución” la realice el Ministro de Relaciones Exteriores, en asocio con el Secretario General (Art. 2 ib.) viola el artículo 120-20 de la Constitución Nacional, por cuanto “la negociación y celebración de tratados públicos de Derecho Internacional es una competencia constitucional del exclusivo resorte del Presidente de la República'', atribución que no es susceptible de delegación.

4. Que el literal f) del artículo 44 del Decreto 2017 de 1968 es inconstitucional al asignar a la Sección de Tratados y Asuntos Parlamentarios del Ministerio de Relaciones Exteriores, la función de compilar los tratados internacionales en materia de transporte aéreo y marítimo, pues ''siendo una atribución propia del Congreso la de expedir las leyes y códigos en todos los ramos de la legislación (artículo 76 ordinales 1 y 2), ella no puede serle deferida, de modo permanente, no ya al Ejecutivo Central, sino a una Sección de un Ministerio”, con lo cual también resulta infringido el artículo 76 en sus numerales 11 y 12.

IV. CONCEPTO FISCAL

Los argumentos principales del concepto fiscal –oficio 1443 de 9 de junio de 1989– son los que a continuación se resumen:

– Que el Decreto 2017 de 1968 fue expedido dentro del término de las facultades señaladas en la Ley 62 de 1967, las cuales eran hasta el 20 de julio de 1968 y el citado ordenamiento se dictó el 17 de julio del mismo año, según consta en el “Diario Oficial” número 32568 de 6 de agosto de 1968. Y agrega que como la ley de autorizaciones no fijó término dentro del cual debía empezar a regir tal decreto, no se vulneró la Constitución por haber señalado la vigencia con posterioridad al plazo de habilitación.

– Respecto a la acusación sobre el artículo 44 literal d) del Decreto 2017 de 1968, aduce que en verdad la Corte se declaró inhibida para decidir de fondo sobre él, dentro del proceso constitucional 1258 “al encontrar que tal disposición había sido reproducida en términos casi idénticos por el artículo 16 del Decreto extraordinario 2472 de 1968 y que por tanto había perdido su vigencia. Sin embargo, dice el Jefe del Ministerio Público que no comparte tal criterio de la Corte y citando apartes del salvamento de voto a dicha sentencia y las consideraciones de la fechada el 15 de noviembre de 1979, concluye que debe emitirse pronunciamiento de fondo.

A continuación procede a analizar dicha disposición con relación a la Ley 62 de 1967 para terminar expresando que en ésta “no aparece atribución al Gobierno para legislar sobre el régimen de publicación de los decretos relativos a tratados o convenios, establecidos en la Ley 7ª de 1944”, de manera que el legislador extraordinario excedió las autorizaciones al expedir la norma acusada. En consecuencia debe declararse inexequible ésta por violación de los artículos 76-12 y 118-8 de la Carta Política.

En cuanto a los artículos 1, 2 y 44-f) del Decreto 2017 de 1968 señala que comparte el criterio del actor respecto a que el artículo 1º viola el canon 120-20 de la Constitución en la parte que asigna al Ministerio de Relaciones Exteriores la función relativa a “ la negociación y celebración de tratados o convenios”, por cuanto ésta es una facultad indelegable del Presidente de la República, pero se aparta de la demanda en relación con la “vigilancia de la ejecución del tratado... porque dicha actividad no vulnera norma superior alguna”.

De otra parte manifiesta el Procurador que el artículo 2º del Decreto 2017 de 1968, tampoco es contrario a la Constitución, puesto que “no se está desconociendo la facultad que tiene el Presidente de dirigir la Administración Pública, ya que el Ministro sigue siendo su agente... quien desarrolla las políticas del Ministerio en colaboración con sus subalternos, cualquiera que sea la denominación que se les dé”.

Para concluir se dice en la vista fiscal que el artículo 44 literal f) del Decreto 2017 de 1968 no vulnera el Estatuto Superior, pues la labor de “compilar” es diferente a la de “codificar”, según lo ha establecido la Corte. En consecuencia como para realizar la labor de “compilar” no se requiere de facultades legislativas, bien podía el Ejecutivo asignar tal función a la Sección de Tratados y Asuntos Parlamentarios del Ministerio de Relaciones Exteriores.

V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

a) Competencia.

Teniendo en cuenta que el Decreto 2017 de 1968 del cual forman parte las disposiciones acusadas fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias a que alude la Ley 62 de 1967, es la Corte Suprema de Justicia el Tribunal competente para decidir acerca de su constitucionalidad (Art. 214 C. N.).

b) Límite temporal de las autorizaciones.

La Ley 62 de 1967 (Dic. 26) otorgó facultades extraordinarias al Presidente de la República “hasta el 20 de julio de 1968”, para los asuntos que allí se enuncian (“Diario Oficial” 32397 de 26 de diciembre de 1967).

El Decreto 2017 de 1968, tal como aparece publicado en el “Diario Oficial” número 32568 de 6 de agosto de 1968, fue expedido el 17 de julio de 1968, es decir, dentro del término señalado en la ley de facultades. No obstante considera el actor que dicho decreto es inconstitucional por haber señalado el legislador extraordinario su vigencia “a partir del 1º de septiembre de 1968”, cuando había precluido el plazo para ejercer las atribuciones.

No comparte la Corte el criterio del demandante, pues la vigencia de las leyes no es asunto que regule la Constitución y “sólo excepcionalmente condiciona el momento en que puede comenzar a aplicarse una ley (artículo 31) o se refiere al tema para deferir a la ley el señalamiento de la fecha en que pueden empezar a cobrarse los tributos indirectos (artículo 204) o facultar al Gobierno para determinar la vigencia de las normas que impliquen variación de las tarifas de aduanas (artículo 205). Por fuera de los enunciados casos el Constituyente no se ocupa de la aplicación o la vigencia de las normas; por lo tanto es materia que queda sometida a la decisión del legislador” (sentencia 49 de 21 de mayo de 1987).

Siendo facultad del legislador, ya sea ordinario o extraordinario, señalar a partir de qué fecha debe la ley empezar a regir, la Ley 4ª de 1913 –vigente para la época en que se expidió el Decreto 2017 de 1968, materia de acusación–, dispuso en su artículo 52 “la ley no obliga sino en virtud de su promulgación y su observancia principia dos meses después de promulgada” y en el artículo 53-1 consagró una excepción a este principio general “cuando la ley fije el día en que deba principiar a regir, o autorice al Gobierno para fijarlo, en cuyo caso principiará a regir la ley el día señalado”.

En consecuencia, corresponde al legislador cumplir tal atribución y no existiendo en la ley de autorizaciones (62 de 1967) mandato en que se contemple ese aspecto, bien podía el legislador extraordinario al expedir el Decreto 2017 de 1968 señalar autónomamente su vigencia, sin contrariar con ello norma constitucional alguna.

Cabe anotar que los artículos citados de la Ley 4ª de 1913 fueron modificados por la Ley 57 de 1985 que trata sobre la publicidad de los actos y documentos oficiales, en cuyo artículo 2 literal a) dispone que las “leyes” deben publicarse en el “Diario Oficial” y en el 8º se lee que éstas “sólo regirán después de la fecha de su publicación”. Disposiciones que se ajustan a la exigencia constitucional de promulgación de la ley, acto que se realiza con el fin de que todos los asociados conozcan las leyes para efectos de su cumplimiento; pero ello no es óbice para que el legislador libremente señale el día en que una ley debe empezar a regir.

En fin, cosas distintas son, como se ha visto, la expedición de la norma y su vigencia, que pueden tener momentos distintos y sólo el primero debe estar dentro del lapso fijado por la ley habilitante. En caso similar dijo la Corte: “la Ley 5ª de 1984 facultó al Presidente para elaborar y poner en vigencia un nuevo Código de Procedimiento Penal. No obstante que el actor interpreta el anterior mandato en el sentido de que la iniciación de la vigencia debería darse antes del vencimiento del término de habilitación legislativa, considera la Corte que ello no es así, pues tal facultad que es amplia le confiere la potestad de señalar la fecha a partir de la cual entrarían en vigor las normas del nuevo ordenamiento procesal, ya que la ley de facultades no se ocupó de esta materia” (sentencia 49 de 21 de mayo de 1987).

– El artículo 44-d del Decreto 2017 de 1968:

Este mandato fue demandado ante esta Corporación dentro del proceso constitucional número 1258, el cual concluyó con la sentencia número 10 de 23 de febrero de 1985, en la que la Corte resolvió declararse inhibida para pronunciarse de fondo, en razón a que tal disposición había sido subrogada por el artículo 16 del Decreto 2472 de 1968. Sin embargo nuevamente se demanda, por lo cual el Procurador General pide a esta Corporación que emita fallo de mérito sobre tal literal, en cumplimiento del deber de guardar la Constitución.

Dada la existencia de innumerables fallos, los más recientes de los cuales son los contenidos en sentencias números 98 de 15 de septiembre de 1988 y 7 de 15 de abril de 1989, en los que la Corte ha dejado claramente definido su criterio sobre el pronunciamiento acerca de normas que carecen de vigencia, no cree la Corte que deba hacer un recuento de ellas, y basta simplemente reiterar una vez más lo siguiente:

Es presupuesto procesal indispensable en las demandas de inconstitucionalidad que la norma acusada exista para que pueda recibir los efectos del fallo, los cuales como es sabido se traducen en la “exclusión de la disposición impugnada de la normatividad jurídica, restableciéndose así el ordenamiento constitucional quebrantado mientras aquélla estuvo vigente, si la norma que se acusa ya ha dejado de regir, no está entonces en condiciones de quebrantarlo o colisionarlo, y mal podría la Corte anonadar lo jurídicamente inexistente”. De manera que cuando se acusa una norma que al momento de presentarse la demanda carece de vigencia, el pronunciamiento de la Corte ha de ser inhibitorio por carencia actual de objeto.

De otra parte es preciso recordar que sólo en los casos que a continuación se señalan, esta Corporación ha admitido su competencia para pronunciarse sobre normas que no están vigentes al momento del fallo:

“1. Los decretos legislativos de estado de sitio y emergencia económica porque lo dispuesto en los artículos 121 y 122 de la Constitución Nacional, no condiciona a su vigencia el fallo de la Corte que ineludiblemente debe, pronunciarse aun cuando hayan dejado de regir, para cumplir así la finalidad del control automático de constitucionalidad previsto para ellos.

“2. Normas cuya vigencia ha sido aplazada, toda vez que están llamadas a regir llegado el término señalado para tal efecto y existe por tanto objeto para una decisión de fondo.

“3. Disposiciones legales suspendidas por decreto de estado de sitio, por cuanto recobrarán su vigencia al declararse restablecido el orden público.

“4. Proyectos de ley objetados por el Presidente de la República por razones de inconstitucionalidad, pues así lo dispone expresamente la Constitución (Art. 90).

“5. Preceptos legales cuya derogatoria se produce después de admitida la demanda de inconstitucionalidad, por cuanto la Corte ha adquirido ya la competencia para pronunciarse (perpetuatio jurisdictionis)”. (Sentencia 98 de 15 de septiembre de 1988).

Como el artículo 44 literal d) del Decreto 2017 de 1968, materia de acusación, fue subrogado por el artículo 16 literal d) del Decreto 2472 de 1968, evento que no se encuentra dentro de las excepciones antes descritas, pues la derogatoria ocurrió con anterioridad a la presentación de la demanda, la Corte, en desacuerdo con el Procurador General de la Nación, se declarará inhibida para pronunciarse sobre él.

c) Igual situación se presenta con la impugnación del artículo 44 literal f) del Decreto 2017 de 1968, ya que éste también fue subrogado por el artículo 16 literal f) del Decreto 2472 de 1968 y en consecuencia el fallo será inhibitorio.

d) El artículo 1º del Decreto 2017 de 1968:

El demandante considera que es inexequible el aparte de dicho artículo en el que se atribuye al Ministerio de Relaciones Exteriores “la negociación y celebración de tratados y convenios internacionales y la vigilancia de su ejecución”, porque viola el artículo 120-20 de la Constitución Nacional, ya que ésta es función privativa del Presidente de la República, la cual no puede delegar.

En primer término es necesario determinar si el Ejecutivo estaba autorizado para asignar funciones al Ministerio de Relaciones Exteriores, de acuerdo con la ley habilitante.

La Ley 62 de 1967 autorizó en su artículo 1º al Presidente de la República, entre otras cosas, para “reorganizar el Ministerio de Relaciones Exteriores”, facultad que debía ejercer el Gobierno Nacional “con precisión y sobriedad para determinar la planta de funcionarios, para suprimir, crear y refundir cargos, señalar funciones...” tal como se dejó expresado en el artículo 2º de la misma ley.

Como en el precepto que se impugna, se consagran las funciones generales que debe cumplir el Ministerio de Relaciones Exteriores, considera la Corte que ella corresponde al debido ejercicio por parte del legislador extraordinario de las autorizaciones conferidas.

Procede, entonces, la Corte a confrontar la disposición acusada con los diferentes preceptos constitucionales.

De acuerdo con lo establecido en el artículo 120-20 de la Carta Política, corresponde al Presidente de la República “dirigir las relaciones diplomáticas y comerciales con los demás Estados y entidades de derecho internacional; nombrar los agentes diplomáticos; recibir los agentes respectivos y celebrar con otros Estados y entidades de derecho internacional tratados o convenios que se someterán a la aprobación del Congreso”.

Dicha potestad del Presidente de la República de celebrar tratados o convenios internacionales debe ser ejercida por tal funcionario en forma autónoma, independiente de acuerdo con su buen juicio y criterio, pues el Constituyente no le señaló condicionamiento alguno. Por tanto es inconstitucional cualquier disposición que esté destinada a despojar al Jefe del Estado de tal prerrogativa o a fijarle limitaciones en el cumplimiento de esa labor.

En este orden de ideas, estima la Corporación que el artículo 1º del Decreto 2017 de 1968 en el aparte que atribuye al Ministerio de Relaciones Exteriores la facultad de celebrar tratados o convenios internacionales viola el artículo 120-20 de la Constitución, por cuanto, como se dejó expresado, ésta es una función privativa del Presidente de la República que este no puede delegar por vía general ni puede ser limitada por medio de una ley o asignada por ésta a otra autoridad o funcionario.

Además, se advierte que en tal mandato por lo menos se le está coartando al Jefe del Estado su autonomía para manejar tales asuntos al señalarle por medio de qué funcionarios del Gobierno puede celebrar tratados internacionales al encomendarle esta función al Ministro de Relaciones Exteriores sin cualificación en cuanto al alcance de la asignación.

No obstante lo anterior, es pertinente aclarar que si bien es cierto las funciones que competen al Presidente de la República como director de las relaciones internacionales no son delegables, ello no significa que este funcionario no puede válidamente autorizar en cada caso concreto a uno de sus agentes, para que bajo su inmediata dirección, órdenes e instrucciones, lleve a efecto la celebración de tratados o convenios internacionales.

Adviértase cómo la Corte (sentencias de 1º de septiembre de 1971 y octubre 23 de 1975), ha admitido que la firma de los tratados pueda ser realizada por representantes del Presidente con plenos poderes para ello, pues ciertamente el Presidente de la República no puede ocuparse personalmente de todos los asuntos que le ha atribuido la Constitución y ésta lo faculta para designar los agentes diplomáticos.

En efecto, dijo la Corte: “El Presidente, como jefe de relaciones internacionales (Art. 120-20) procede, por medio de sus agentes, y bajo sus instrucciones, a adelantar las negociaciones respectivas; agotadas éstas con la adopción de las cláusulas correspondientes, el documento contentivo de las mismas se firma por el Presidente o su representante diplomático, con lo cual el contrato se entiende 'celebrado' en principio (Art. 120-20 in fine) 'A (sentencia de 10 de septiembre de 1971).

Y posteriormente expresó: “Los tratados se proponen, consideran, negocian y firman por el Jefe del Estado, o sus representantes con plenos poderes” (sentencia de 23 de octubre de 1975).

Ahora bien, en cuanto a la facultad dada al Ministerio de Relaciones Exteriores para la “negociación... de tratados y convenios” debe tenerse en cuenta que ésta ha de ser entendida como una autorización que por su naturaleza corresponde a tal dependencia gubernamental y se reduce a actuar en el sentido indicado por la norma siguiendo las instrucciones y bajo la dirección del Presidente, pues es de cargo de éste no solamente celebrar tratados sino también “dirigir las relaciones diplomáticas y comerciales” a más de que, como se ha visto, la negociación es apenas una etapa p parte del proceso que lleva a la celebración que a éste corresponde; por ello, entonces, puede el Presidente, según la naturaleza del asunto, preferir a otra dependencia que sea la del respectivo ramo, como cuando se trata de la hacienda, la salud, etc. En este entendimiento, la parte que se acusa es constitucional.

Respecto a la acusación contra el mismo artículo en la parte que atribuye al Ministerio de Relaciones Exteriores la tarea de vigilar la ejecución de los tratados y convenios internacionales, cabe anotar que siendo ésta una función netamente administrativa, bien podía el legislador asignarla a dicho Ministerio, más si se tiene en cuenta que es el organismo encargado de ejecutar la política exterior del Gobierno Nacional y que los Ministerios cumplen tareas que compete desarrollar al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa, motivo por el cual este precepto será declarado exequible.

e) El artículo 2º del Decreto 2017 de 1968:

No encuentra la Corte cómo esta norma pueda ser inconstitucional, por cuanto ella sólo dispone que la dirección del Ministerio de Relaciones Exteriores está a cargo del Ministro, quien la debe ejercer en colaboración con el Secretario General, lo cual es apenas obvio, pues el Ministro no puede personalmente y por sí solo cumplir todas las funciones que corresponda a ese Ministerio, requiriendo entonces de la colaboración de otros funcionarios, para la mejor prestación de los servicios que han sido asignados a tal organismo, lo cual no es contrario al ordenamiento constitucional.

VI. DECISIÓN

En mérito de las precedentes consideraciones, la Corte Suprema de Justicia –Sala Plena–, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el concepto del Procurador General de la Nación,

RESUELVE:

Primero. Declarar INEXEQUIBLE el artículo 1º del Decreto 2017 de 1968 en la parte que prescribe: “y celebración” y exequible la frase del mismo que dice: “la negociación... de tratados y convenios y la vigilancia de su ejecución”.

Segundo. Declarar EXEQUIBLE el artículo 2º del Decreto 2017 de 1968.

Tercero. Declararse INHIBIDA para pronunciarse de fondo sobre los literales d) y f) del artículo 44 del Decreto 2017 de 1968, por carencia actual de objeto.

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

Fabio Morón Díaz, Presidente; Hernán Guillermo Aldana Duque; Rafael Baquero Herrera; José Alejandro Bonivento Fernández; Jorge Carreño Luengas; Guillermo Duque Ruiz; Manuel Enrique Daza Alvarez; Eduardo García Sarmiento; Jaime Giraldo Angel; Hernando Gómez Otálora; Gustavo Gómez Velásquez; Pedro Lafont Pianetta; Rodolfo Mantilla Jácome; Héctor Marín Naranjo; Lizandro Martínez Zúñiga; Alberto Ospina Botero; Dídimo Páez Velandia; Jorge Iván Palacio Palacio; Jacobo Pérez Escobar; Rafael Romero Sierra; Edgar Saavedra Rojas; Jaime Sanín Greiffenstein; Jorge Enrique Valencia Martínez; Ramón Zúñiga Valverde.

Alvaro Ortiz Monsalve

Secretario General.