FACULTADES EXTRAORDINARIAS

Resumen. Exequibilidad del Decreto por medio del cual se establecen categorías para los distintos municipios del país.

Exequible el Decreto 222 de 1988.

Corte Suprema de Justicia

Sala Plena

Sentencia número 95.

Referencia: Expediente número 1839.

Acción de inexequibilidad contra el Decreto número 222 de 1988 "por el cual se establecen categorías de municipios".

Actor: María Mercedes Barrera Quiroz.

Magistrado ponente: doctor Fabio Morón Díaz.

Aprobado por acta número 35.

Bogotá, D. E., septiembre ocho (8) de mil novecientos ochenta y ocho (1988).

1. En ejercicio de la acción pública que establece el artículo 214 de la Carta, ante esta Corporación, la ciudadana María Mercedes Barrera Quiroz, presentó escrito de demanda en el que solicita que se declare que el Decreto 222 de 1988 "por el cual se establecen categorías de municipios", es inexequible.

Se admitió la demanda y se ordenó el traslado correspondiente al señor Procurador General de la Nación quien rindió el concepto fiscal de su competencia.

Procede la Corte Suprema de Justicia a resolver la cuestión planteada, cumplidos como se encuentran todos los trámites que establece el Decreto 432 de 1969, para este procedimiento de control de constitucionalidad.

II. TEXTO DE LO ACUSADO

El texto del Decreto que se acusa es el siguiente:

«DECRETO 222 DE 1988

(febrero 2)

Por el cual se establecen categorías de municipios.

El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le concede el artículo 4o de la Ley 49 de 1987,

DECRETA:

Artículo 1º. Con sujeción a las categorías de municipios que en este Decreto se establecen, el Gobierno Nacional determinará anualmente los salarios mínimos y máximos que los Concejos Municipales y el Concejo Distrital de Bogotá pueden fijar para los respectivos alcaldes.

Artículo 2°. Denomínase índice de Categorización Municipal aquel, que conforme al reglamento y con estricta sujeción a las variables señaladas en el artículo siguiente, se configura considerando los factores de población, recursos fiscales e importancia económica.

Artículo 3º. Con arreglo a lo previsto en el artículo anterior, el Departamento Nacional de Planeación, con la asesoría de la Escuela de Administración Pública, ESAP, determinará el índice de Categorización Municipal, para lo cual tendrá en cuenta:

1. La población certificada por el DANE sobre todos los municipios del país, conforme al último censo realizado y publicado.

2. Los recursos riscales certificados por el órgano que ejerza el control fiscal en el municipio o por la Oficina de Planeación Departamental.

3. El índice de importancia económica certificado por el Departamento Nacional de Planeación.

Para determinar el índice de importancia económica el Departamento Nacional de Planeación podrá considerar factores como el promedio anual de ingresos brutos declarados por los industriales y comerciantes que ejerzan o realicen sus actividades dentro de las respectivas jurisdicciones municipales, el flujo anual de carga, los ingresos operacionales anuales de las entidades financieras, el valor total de los avalúos catastrales, el consumo de energía y los demás factores que reflejen la importancia económica del municipio.

Artículo 4º. Únicamente para el efecto previsto en el artículo Io de este Decreto, establécense las siguientes categorías de municipios:

Primera categoría. Distrito Especial de Bogotá, Cali, Medellín y Barranquilla.

Segunda categoría. Comprende los municipios mayores o sea aquellos que sirven de núcleos principales a las áreas metropolitanas, las demás capitales de departamento y los que tengan el correspondiente índice de categorización certificado conforme al artículo anterior.

Tercera categoría. Comprende los municipios intermedios es decir, aquellos que sean capitales de intendencias y comisarías y los municipios que tengan el correspondiente índice de categorización certificado conforme al artículo anterior.

Cuarta categoría. Comprende los municipios menores o sea aquellos que tengan el correspondiente índice de categorización certificado conforme al artículo anterior.

Quinta categoría. Comprende los municipios básicos, o sea, los demás que no obtengan el índice necesario para quedar en las categorías anteriores.

Artículo 5º. Este Decreto rige a partir de la fecha de su publicación. Publíquese y cúmplase.

Dado en Bogotá, D. E., a febrero dos (2) de mil novecientos ochenta y ocho (1988)».

III. LA DEMANDA

1. Normas constitucionales que se estiman violadas.

Según el actor, la norma que acusa desconoce lo prescrito por los artículos 55, 118, numeral 8º  y 198 de la Constitución Nacional.

2. Fundamentos de la Acción.

En su concepto, el Ejecutivo se extralimitó en el ejercicio de las facultades conferidas puesto que el índice de categorización de municipios que ordenó elaborar es una figura ajena y contraria a la de las categorías de municipios para establecer las cuales le facultó el Congreso, con el único objeto de fijar salarios mínimos y máximos de los alcaldes. Como las normas acusadas no establecen categorías de municipios puesto que remiten a las definiciones que al respecto elabore el Departamento Nacional de Planeación, con la asesoría de la ESAP, advierte que el Gobierno delegó en una dependencia administrativa, una competencia extraordinaria indelegable.

En su opinión, el Gobierno desbordó los límites previstos por la Ley 49 de 1987 por la materia objeto de las facultades conferidas, ya que las categorías de municipios que dice establecer la norma acusada son sólo una serie de referencias vagas e imprecisas que remiten, los siempre necesarios límites en toda clase de categorías, al lugar o posición que discrecionalmente determine entre una y otra, el Departamento Nacional de Planeación para todos los municipios.

En estas condiciones, para el actor, el Decreto acusado también viola el artículo 135 de la Carta, pues el Ejecutivo delegó una competencia legislativa que sólo podía ejercer por sí mismo y dentro de un límite temporal preciso. También aparece como violado el artículo 198 de la Carta, pues éste dispone que sólo la ley es la que puede establecer categorías de municipios, sin que se admita que entidades administrativas del Estado Colombiano las elaboren o participen con carácter permanente en su establecimiento.

IV. EL MINISTERIO PÚBLICO

El señor Procurador General de la Nación, en oficio del 30 de julio de 1988,  rindió el concepto fiscal distinguido con el número 1355 en el que solicita a esta Corporación que el Decreto 222 de 1988 es inexequible.

Sostiene la vista fiscal que la norma acusada es inconstitucional porque el  Ejecutivo incurrió en extralimitación en el ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por el artículo 4º de la Ley 49 de 1987.

El Ministerio Público fundamenta su solicitud en las siguientes consideraciones:

Las categorías de los municipios que contempla el artículo 4^o acusado, con excepción de la primera, quedaron supeditadas al índice de categorización certificado se elabora el Departamento Nacional de Planeación con la asesoría de la Escuela Superior de Administración Pública, todo de tal manera que no fue el Ejecutivo quien indicó las categorías de los municipios según las facultades concedidas, sino  que delegó dicha tarea a una entidad administrativa.

Señala el concepto fiscal que encuentra "no sólo una infracción del Decreto acusado en cuanto a la precisión de las facultades concedidas sino además, en lo atinente a la temporalidad; porque el ejercicio de éstas se hallaba limitado a sesenta días y al ceder el Presidente la atribución de categorizar los municipios al Departamento Nacional de Planeación, no señaló plazo alguno, convirtiéndolo así en cuerpo legislativo permanente, sobre materias reservadas por la Constitución al Congreso".

Concluye el Ministerio Público indicando que la norma acusada viola los artículos 118-8, 76-9, 55 y 2^o de la Constitución,

V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

Primera. La competencia.

De conformidad con el artículo 214 de la Constitución Nacional, la Corte Suprema de Justicia es competente para conocer de la presente demanda de inconstitucionalidad, porque la disposición acusada es el Decreto 222 de 1988, expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 49 de 1987.

Segunda. El examen de exequibilidad.

Como el actor radica su impugnación de la constitucionalidad de Decreto 222 de 1988 en la extralimitación de las facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso en la Ley 49 de diciembre 4 de 1987, conviene transcribir el texto de dicha ley, en su parte pertinente:

«LEY 49 DE 1987

(diciembre 4)

Por la cual se modifica y adiciona la Ley 78 de 1986, se dictan otras disposiciones y se reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias

………….

Artículo 4^o De conformidad con el ordinal 12 del artículo 76 de la Constitución, revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias por el término de 60 días, contados a partir de la vigencia de esta Ley, para los siguientes efectos:

Establecer las categorías de los municipios según la población, recursos fiscales e importancia económica de cada cual, con el único objeto de fijar salarios mínimos y máximos de los alcaldes municipales y del Distrito Especial de Bogotá».

Por otra parte, el artículo 198 de la Constitución Nacional dispone que "la Ley podrá establecer diversas categorías de municipios de acuerdo con su población, recursos fiscales e importancia económica, y señalar distinto régimen para su administración", y el artículo 197 establece que son atribuciones de los concejos, que ejercerán conforme a la Ley, entre otras, la de determinar "las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos".

Como el objeto de la institución de las facultades extraordinarias en nuestro régimen constitucional es el de permitir al Ejecutivo la expedición de normas que ordinariamente compete elaborar al Órgano Legislativo, el constituyente dispuso, tras larga evolución de esta institución, que fuesen dos los elementos, uno temporal y otro material, los que caractericen el acto congresional de habilitación o de revestimiento de atributos legislativos al Presidente de la República y que limitan en ambos sentidos el ejercicio de las facultades aludidas.

También, como los decretos "con fuerza legislativa" que expide el Presidente de la República, ostentan carácter extraordinario porque tienen la fuerza y la virtualidad de las leyes, o sea que pueden derogar, reformar o suspender las leyes existentes cuando lo hagan expresa o tácitamente, y rigen hasta cuando el Congreso o el Gobierno en uso de facultades extraordinarias los deroguen, modifiquen o suspendan, se colige que la competencia legislativa excepcional es una atribución transitoria, que ordinariamente corresponde al Congreso y que debe ejercerse siempre dentro de los precisos límites contenidos en la ley que la confiere.

En consecuencia, no puede menos el Ejecutivo que atender el deber de acatar los términos de la ley de facultades., ya que como lo ha dicho la Corte "... en relación con el requisito de 'precisión', ésta se refiere sustancialmente a la exigencia de que la ley de facultades debe ser clara y estar inequívocamente delimitada en su materia, de tal manera que no quede duda de que la investidura legislativa extraordinaria que el Congreso le otorga al Gobierno, corresponde a funciones que según la propia Carta son de competencia legislativa ordinaria de aquél" (Sentencia de 19 de septiembre de 1985, M.P. doctor Manuel Gaona Cruz).

Entonces, el ejercicio de las facultades extraordinarias por el Ejecutivo debe ceñirse estrictamente a aquella voluntad y a los fines señalados por el Congreso, sin que sea admisible que en dicho ejercicio se distorsione o varíe la materia sobre la cual recae la habilitación legislativa.

Se señala que la Ley 49 de 1987 estableció el término de sesenta días, a partir de su vigencia, para ejercer las facultades extraordinarias, que esa vigencia comenzó el día 4 de diciembre de 3987, y que el Decreto 222 de 1988 fue dictado el 2 de febrero de 1988 y publicado el mismo día, por lo cual no hay tacha alguna por este aspecto formal.

El actor estima en su demanda que el Decreto 222 de 1988 es inconstitucional porque al establecer las categorías de municipios, en su artículo 4^o, ellas quedan supeditadas, salvo la primera categoría, al Índice de Categorización Municipal, que determinará el Departamento Nacional de Planeación, con la asesoría de la Escuela Superior de Administración Pública, ESAP, argumento que también señala el señor Procurador en su concepto para solicitar la inexequibilidad de la norma acusada, por considerar que en esta forma se desplaza a una entidad administrativa el ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas al Ejecutivo por el legislador ordinario.

Sin embargo, la Corte considera que la norma sub examine es constitucional por las razones que a continuación se analizan.

El artículo 1º de la norma sub examine dispone que, con sujeción a las categorías de municipios que en este decreto se establecen, el Gobierno Nacional determinará anualmente los salarios mínimos y máximos que los Concejos Municipales y el Concejo Distrital de Bogotá pueden fijar para los respectivos alcaldes, disposición que no sólo se ajusta a las prescripciones del artículo 4^o de la Ley 49 de 1987, que otorgó las facultades extraordinarias al Presidente de la República, sino también a lo preceptuado por los artículos 197, numeral 3^o y 198 de la Carta Política.

Por otra parte, el artículo 2º de la norma acusada crea el Índice de Categorización Municipal al disponer:

"Denomínase Índice de Categorización Municipal aquel, que conforme al reglamento y con estricta sujeción a las variables señaladas en el artículo siguiente, se configura considerando los factores de población, recursos fiscales e importancia económica".

Y el artículo 3º establece que:

"Con arreglo a lo previsto en el artículo anterior, el Departamento Nacional de Planeación, con la asesoría de la Escuela Superior de Administración Pública, ESAP determinará el índice de Categorización Municipal, para lo cual tendrá en cuenta:

"1. La población certificada por el DANE sobre todos los municipios del país, conforme al último censo realizado y publicado.

"2. Los recursos fiscales certificados por el órgano que ejerza el control fiscal en el municipio o por la Oficina de Planeación Departamental.

"3. El índice de importancia económica certificado por el Departamento Nacional de Planeación.

"Para determinar el índice de importancia económica el Departamento Nacional de Planeación podrá considerar factores como el promedio anual de ingresos brutos declarados por los industriales y comerciantes que ejerzan o realicen sus actividades dentro de las respectivas jurisdicciones municipales, el flujo anual de carga, los ingresos operacionales anuales de las entidades financieras, el valor total de los avalúos catastrales, el consumo de energía y los demás factores que reflejen la importancia económica del municipio".

Estima la Corte que el índice de Categorización Municipal, que será determinado por el Departamento Nacional de Planeación, con la asesoría de la Escuela Superior de Administración Pública, ESAP, es un instrumento técnico-operativo, de carácter administrativo, que se configura considerando los factores de población, recursos fiscales e importancia económica, que señalan expresamente el artículo 198 de la Carta y el artículo 4º de la Ley 49 de 1987, que otorgó las facultades extraordinarias al Gobierno Nacional. Este índice de Categorización Municipal tendrá en cuenta esos factores como lo detalla el artículo 3° de la norma acusada.

De modo que, en relación con la norma acusada, el Gobierno Nacional, al hacer uso de las facultades extraordinarias otorgadas por la ley habilitante, estableció cinco categorías de municipios, "únicamente para el efecto previsto en el artículo 1º” es decir, para determinar anualmente los salarios mínimos y máximos que los Concejos Municipales y el Concejo Distrital de Bogotá, pueden fijar para los respectivos alcaldes; en la primera categoría ubicó al Distrito Especial de Bogotá, Cali, Medellín y Barranquilla y en las demás, fuera de otras condiciones, tiene en cuenta "el correspondiente índice de Categorización Certificado" conforme al artículo 3° del Decreto 222 de 1988. Se advierte entonces que el Gobierno Nacional no excedió el marco de las atribuciones conferidas por la ley habilitante, ni las disposiciones consagradas por la Carta Política. En efecto, no se trata de que las facultades hayan sido transferidas al Departamento de Planeación Nacional como lo argumenta el actor y lo reitera la vista fiscal. Lo que determina el Departamento Nacional de Planeación, con la asesoría de la ESAP, es el Índice de Categorización Municipal, el cual es un instrumento técnico-administrativo, como ya se dijo, que utiliza el Gobierno Nacional para establecer las categorías de municipios, por la índole compleja y difícil de la función que se le ha atribuido. Pero precisamente, ese índice de Categorización Municipal recoge los factores señalados por la Carta para que se proceda a establecer las categorías de los municipios, función que indudablemente solo puede ejecutar el Gobierno, con sujeción a dichos factores y a las facultades conferidas por el legislador ordinario.

No hay pues violación de las normas de la Carta en cuanto a la precisión de las facultades, ni transferencia de ellas a una entidad administrativa, ni tampoco se ha convertido al Departamento de Planeación en un legislador permanente. Simplemente, el Gobierno Nacional ha procedido a establecer la categoría de los municipios, para el único fin previsto en la ley habilitante, y para ello se ha valido del auxilio técnico de un órgano suyo -el Departamento Nacional de Planeación-, entidad que al determinar el índice de Categorización Municipal ha de tener en cuenta los factores señalados tanto en el artículo 198 de la Carta como en el texto de la ley de facultades extraordinarias.

Es, pues constitucional, la norma acusada, y así habrá de declararlo la Corte,

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, previo estudio de su Sala Constitucional y oído el señor Procurador General de la Nación.

RESUELVE:

Es Exequible el Decreto 222 de 1988 "por el cual se establecen categorías de municipios".

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta judicial y archívese el expediente.

José Alejandro Bonivento Fernández (presidente), Hernán Guillermo Aldana Duque, Rafael Baquero Herrera, Jorge Carreño Luengas, Guillermo Dávila Muñoz, Manuel Enrique Daza Alvarez, Jairo E. Duque Pérez, Guillermo Duque Ruiz Eduardo García Sarmiento, Hernando Gómez Otálora, Pedro Lafont Pianetta, Rodolfo Mantilla Jácome, Héctor Marín Naranjo, Lisandro Martínez Zúñiga, Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero, Dídimo Páez Velandia, Jorge Iván Palacio Palacio, Jacobo Pérez Escobar, Rafael Romero Sierra. Jaime Sanín Greiffenstein, Edgar Saavedra Rojas, Ramón Zúñiga Valverde.

Alvaro Ortiz Monsalve

Secretario