ESTADO DE SITIO.

Resumen. Se agiliza la compra de material de guerra para las Fuerzas Armadas mientras dure turbado el orden público a fin de un rápido restablecimiento del mismo. Conexidad.

Constitucional el Decreto número 1314 de 1988.

Corte Suprema de Justicia

Sala Plena

Sentencia número 85.

Referencia: Expediente número 1847 (278-E).

Revisión constitucional del Decreto número 1314 de julio 6 de 1988 "por el cual se dictan normas tendientes a facilitar el aprovisionamiento de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional".

Magistrado ponente: doctor Jairo E. Duque Pérez. Aprobada según Acta número 31.

Bogotá, D. E., agosto once (11) de mil novecientos ochenta y ocho (1988).

I. ANTECEDENTES

El Gobierno Nacional, por conducto de la Secretaría General de la Presidencia de la República ha enviado a la Corte el Decreto Legislativo número 1314 de julio 6 de 1988, para la revisión de su constitucionalidad.

Cumplido el trámite previsto en el Decreto número 432 de 1969 para el control oficioso de constitucionalidad de los decretos de estado de sitio, corresponde a la Corte en Sala Plena adoptar la decisión de fondo y a ello procede.

II. EL DECRETO EN REVISIÓN

Su texto es el siguiente:

«DECRETO NUMERO 1314 DE 1988

(julio 6)

Por el cual se dictan normas tendientes a facilitar el aprovisionamiento de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional.

El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 121 de la Constitución Política y en desarrollo del Decreto número 1038 de 1984, y

CONSIDERANDO:

Que mediante Decreto número 1038 de 1984, se declaró turbado el orden público y en estado de sitio todo el territorio nacional;

Que la declaratoria de estado de sitio fue originada por la acción de grupos armados que pretenden la desestabilización del orden institucional;

Que la acción de estos grupos armados se ha manifestado con inusitada gravedad, produciendo, recientemente, hechos que han aumentado la perturbación del orden público;

Que se hace aún más urgente el fortalecimiento y ágil funcionamiento de las Fuerzas Militares y de Policía Nacional para contarrestar esta acción y devolver a la Nación la normalidad y la paz pública;

Que este fortalecimiento se logra, entre otros mecanismos, mediante la utilización de aquellos instrumentos actualmente contemplados en la legislación vigente, pero en forma restringida, para el aprovisionamiento de las Fuerzas Militares y de Policía Nacional, en orden a enfrentar la acción de los grupos armados causantes del estado actual de perturbación del orden público,

DECRETA:

Artículo 1° Mientras subsista turbado el orden público y en estado de sitio el territorio nacional de acuerdo con lo previsto por el artículo 259 del Decreto-ley número 222 de 1983, se consideran como material de guerra o reservado, además de lo dispuesto por el Decreto número 695 de 1983, las adquisiciones que requieran celebrar la Nación-Ministerio de Defensa Nacional y los organismos adscritos o vinculados a éste, que guarden relación con el restablecimiento de la normalidad institucional por referirse a la dotación del vestuario o equipo, individual o colectivo, de las Fuerzas Militares o de Policía Nacional, así como las materias primas necesarias para su confección y las raciones de campaña, víveres y componentes de las mismas.

Artículo 2° Los contratos a que se refiere el artículo anterior, se celebrarán y perfeccionarán conforme a lo previsto en el artículo 259 del Decreto Extraordinario número 222 de 1983. Al mismo procedimiento se someterán los contratos que tengan por objeto asegurar, transportar, mantener o reparar el citado material de guerra.

Artículo 3° Una vez producido el decreto de autorización para gestionar empréstitos, el Ministerio de Defensa Nacional deberá efectuar las adjudicaciones respectivas dentro de los sesenta (60) días siguientes a la fecha de su expedición. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Dirección General de Crédito Público, deberá acordar los términos específicos de financiación dentro de los treinta (30) días siguientes a la entrega de la documentación establecida en el Decreto-ley número 222 de 1983, por parte del Ministerio de Defensa Nacional.

El funcionario que incumpla los términos previstos en el presente artículo incurrirá en responsabilidad disciplinaria, sancionable con destitución o pérdida del cargo o empleo, según el caso, conforme a lo previsto en el Decreto-ley número 1176 de 1979 y la Ley 13 de 1984 y demás normas que los adicionen o reformen.

Artículo 4° Los recursos provenientes de los contratos de empréstito y de los actos asimilados a empréstito que celebre la Nación con destino al Ministerio de Defensa Nacional y los que celebren los institutos adscritos o vinculados a éste, para la adquisición, mantenimiento, reparación y aseguro del material de guerra o reservado, una vez perfeccionado el respectivo convenio, se incorporarán al presupuesto en la forma que determine el Presidente de la República y el Consejo de Ministros, según lo previsto en el artículo 104 del Decreto número 294 de 1973.

Artículo 5° El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y suspende las disposiciones que le sean contrarias.

Publíquese y cúmplase.

Dado en Bogotá, D. E., a los 6 días del mes de julio de 1988.

VIRGILIO BARCO

El Ministro de Gobierno, César Gavina Trujillo; el Ministro de Relaciones Exteriores, Julio Londoño Paredes; el Ministro de Justicia, Enrique Low Murtra; el Ministro de Hacienda y Crédito Público, Luis Fernando Alarcón Mantilla; el Ministro de Defensa Nacional, General Rafael Samudio Molina; el Ministro de Agricultura, Gabriel Rosas Vega; el Ministro de Desarrollo Económico, Carlos Arturo Marulanda; el Ministro de Minas y Energía, encargado de las funciones del despacho del Ministro de Obras Públicas y Transporte, Oscar Mejía Vallejo; el Ministro de Educación Nacional, Francisco Becerra Barney; el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, Juan Martín Caicedo Ferrer; el Ministro de Salud, Luis Heriberto Arraut Esquivel; el Ministro de Comunicaciones, Pedro Martín Leyes».

III. LA INTERVENCIÓN CIUDADANA

En cumplimiento del artículo 14 del Decreto número 432 de 1969, el negocio se fijó en lista para efectos de la intervención ciudadana por el término de tres (3) días en la Secretaría General de la Corte. Dicho término transcurrió sin que ningún ciudadano acudiera a impugnar o defender la constitucionalidad del decreto sub examine.

IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL

El Jefe del Ministerio Público pide a esta corporación que declare exequible el Decreto número 1314 de 1988, por las razones siguientes:

1° Señala que el ordenamiento que se revisa formalmente se ciñe a lo dispuesto en el artículo 121 de la Constitución, y "reúne los elementos necesarios de conexidad para su viabilidad".

2° Considera que los artículos 1° y 2° son constitucionales, pues no existe norma en la Carta Fundamental que prohíba al Gobierno, durante el estado de sitio, dictar medidas tendientes a agilizar los trámites para la adquisición de material de guerra o reservado y por otra parte, a éste le corresponde no sólo respaldar a las Fuerzas Armadas en todas las actuaciones enderezadas al restablecimiento del orden público, sino también dotarlas de los elementos necesarios para este fin.

3° La sanción disciplinaria que establece el artículo 3° es, a juicio del Procurador "lógica y necesaria por cuanto lo buscado es acelerar los contratos enunciados en los artículos primero y segundo" y en nada atenta contra las normas constitucionales, por cuanto indica el procedimiento a seguir para imponer dicha sanción al remitirse, para estos efectos, al Decreto número 1176 de 1979 y a la Ley 13 de 1984, así como a las disposiciones que los adicionan o reforman.

4° Igualmente encuentra ajustado a la Constitución el artículo 4° puesto que "el ejecutivo en estado de sitio tiene una mayor amplitud en el manejo presupuestal, para obtener recursos mediante empréstitos y hacer erogaciones del tesoro que no se hallen incluidos en el gasto", de conformidad con el artículo 206 de la Constitución Nacional y el artículo 104 del Decreto número 294 de 1983.

V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE, SUPREMA DE JUSTICIA

1ª Competencia

La Corte Suprema de Justicia es competente para decidir sobre la validez constitucional del Decreto Legislativo número 1314 de 1988, por haber sido dictado por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 121 de la Constitución Nacional, de conformidad con lo preceptuado en el parágrafo del artículo citado, en concordancia con el 214 ibidem.

2ª Formalidades del decreto

El ordenamiento bajo revisión cumple las exigencias formales previstas en el artículo 121 de la Carta, toda vez que fue expedido por el Presidente de la República y lleva la firma de todos los Ministros del Despacho. Su transitoriedad está asegurada pues además de estar implícita en los decretos dictados bajo el imperio del estado de sitio, el artículo 1° dispone expresamente que sólo regirá mientras subsista la turbación del orden público.

3ª Conexidad

Las materias que se regulan en el Decreto número 1314 de 1988 con el propósito de afrontar la situación de anormalidad institucional, se concilian con las facultades legislativas de excepción de que queda investido el Gobierno durante el régimen de estado de sitio, en la medida en que sólo prevén mecanismos expeditos para el aprovisionamiento de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, puesto que para efectos de facilitar la adquisición de vestuario y equipos, de materias primas para su confección y de raciones de campaña, establece que estos elementos se considerarán como material de guerra o reservado.

De esta manera se asegura un trámite menos dispendioso para las compras mencionadas en orden a satisfacer en forma más ágil y oportuna las necesidades que en esta materia requieran las fuerzas de defensa, a las cuales les está asignada la responsabilidad material del restablecimiento y guarda del orden público.

Así las cosas, resulta evidente que las disposiciones del decreto tienen la indispensable correlación con las causas de perturbación del orden público en que apoyó el Gobierno la declaratoria de estado de sitio y que hacen prioritario el aprovisionamiento de la fuerza pública, a fin de contrarrestar la acción de los grupos armados que se manifiestan con inusitada gravedad y frecuencia.

No sobra recordar que con oportunidad de la revisión constitucional del Decreto Legislativo número 3670 de 1986 mediante el cual se dictaron medidas orientadas a proporcionar oportunamente elementos y equipos a las Fuerzas Armadas y de Seguridad del Estado, mediante la liberación del pago de los derechos de aduana, halló la Corte que '... para el propósito del restablecimiento del orden público en todo el territorio nacional la dotación oportuna de las Fuerzas Armadas y de Seguridad constituye un procedimiento que expresa la relación de conexidad exigida para las normas que desarrollan la declaratoria de estado de sitio...' (Sentencia de febrero 26 de 1987, Magistrado ponente: doctor Fabio Morón Díaz).

4ª Contenido del decreto

El Decreto número 695 de 1983, clasifica en los artículos 1° y 2° los elementos que se consideran material de guerra o reservado y por consiguiente de uso privativo de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional; esto es, aquellos instrumentos que usualmente se utilizan en las operaciones de mantenimiento y recuperación del orden interno y externo y en las acciones de prevención y represión policivas. El artículo 1° del decreto sub examine dispone que además de los elementos a que se refieren los artículos citados v mientras dure el estado de sitio se consideran también material de guerra o reservado '... la dotación del vestuario o el equipo, individual o colectivo de las Fuerzas Militares o la Policía Nacional, así como las materias primas para su confección y las raciones de campaña, víveres y componentes de las mismas que requiera obtener el Ministerio de Defensa y los organismos adscritos o vinculados a éste'.

De conformidad con lo preceptuado en el artículo 2° del decreto en revisión, la declaración que hace el artículo 1° tiene la finalidad de sujetar las compras de dicho material y los contratos que tengan por objeto asegurarlo, mantenerlo o repararlo, al trámite especial indicado en el artículo 259 del Decreto número 222 de 1983.

Por tanto, lo dispuesto es simple reiteración de lo previsto en la legislación ordinaria en materia de contratación administrativa, la cual sustrae, por excepción, del procedimiento de la licitación pública o privada los contratos que se celebren exclusivamente con la finalidad indicada, los cuales sólo requieren para su validez y perfeccionamiento el certificado de registro presupuestal para asegurar que existe partida suficiente para atender el gasto y la constitución de garantías para afianzar las obligaciones contraídas.

Significa lo anterior que se permite a las entidades del sector de la defensa nacional elegir directamente al contratista y celebrar los contratos respectivos, prescindiendo de los trámites rigurosos y de las restricciones que imponen las licitaciones, las cuales si bien ofrecen ventajas para la administración en cuanto le permiten escoger la mejor opción para contratar, están sujetas a estudios, condiciones y términos que las hacen complejas, dispendiosas y lentas y por consiguiente inapropiadas para compras urgentes".

Dada la conexidad que se advierte entre la materia regulada y las circunstancias de turbación del orden público, son exequibles los artículos 1° y 2°, pues son regulaciones de competencia de la ley y encajan por tanto dentro de las facultades legislativas de excepción que concentra el ejecutivo bajo el régimen de estado de sitio.

El artículo 3° establece términos perentorios relacionados con los contratos de empréstitos cuyo incumplimiento genera responsabilidad disciplinaria, ellos son: de 60 días para que el Ministerio de Defensa realice las adjudicaciones una vez expedido el decreto de autorización para negociar empréstitos y de 30 días para que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público acuerde los plazos específicos de financiación, contados a partir de la entrega, por parte del Ministerio de Defensa, de la documentación que para el efecto exige el Decreto número 222 de 1983.

Los contratos de empréstitos a través de los cuales las entidades estatales obtienen los recursos en moneda nacional o extranjera para el cumplimiento de sus objetivos, se halla regulado en el decreto antes citado que ha sido denominado estatuto contractual de la administración pública, en el cual se puntualizan los requisitos que deben cumplir los Ministerios y las entidades descentralizadas para la validez y perfeccionamiento de dichos contratos. La disposición que se revisa no establece requisitos nuevos o distintos de los allí previstos, se limita a señalar como antes se dijo, un término de sesenta (60) días para que el Ministerio de Defensa adjudique los contratos después de haber obtenido la autorización para negociar empréstitos. Esta determinación no sólo no quebranta precepto superior alguno, sino que se considera razonable para que el Ministerio de Defensa disponga del tiempo suficiente para perfeccionar el contrato de empréstito autorizado, con cuyos recursos habrá de financiarse la adquisición de material de guerra o reservado.

De otra parte, se reduce a treinta (30) días el plazo de que dispone el Ministerio de Hacienda y Crédito Público para acordar los términos específicos de financiación de los contratos de empréstito externo e interno de las entidades descentralizadas conforme a los artículos 226 y 231 del Decreto número 222 de 1983. El señalamiento de nuevos términos y la reducción de los establecidos en la legislación ordinaria, en punto a la agilización de los trámites, resultan lógicos dentro de un régimen de urgencia como el que prevé el decreto sometido al juicio de la Corte.

Aunque el incumplimiento de los términos indicados continúa considerándose silencio administrativo positivo, respecto de la solicitud formulada, porque las normas contractuales ordinarias en este aspecto no fueron modificadas; el inciso 2° del artículo 3° le da también a tal incumplimiento el carácter de falta disciplinaria grave, sancionable con destitución o pérdida del empleo. Esta norma constituye desarrollo del artículo 20 de la Constitución Nacional que defiere a la ley el señalamiento de los casos de responsabilidad de los funcionarios públicos y no existe prohibición constitucional para que el Gobierno investido de atribuciones de legislador de excepción, se ocupe de regular esta materia.

Advierte sí la Corte que en el inciso 2° del artículo 3° existe un error de referencia, por cuanto en éste se hace remisión al Decreto número 1176 de 1979, para el caso de la determinación de responsabilidad disciplinaria del funcionario que incumpla los términos señalados en el inciso 1° del mismo artículo. Verificada la referencia se encuentra que ella corresponde a un decreto por el cual se confiere una comisión y por tanto en nada se relaciona con la disposición que se revisa. El decreto al cual posiblemente quiso referirse el Gobierno y que contiene las disposiciones aplicables a las infracciones disciplinarias en que incurran los miembros de las Fuerzas Militares, es el 1776 de 1979. Empero, este tipo de errores en nada afecta la constitucionalidad de las normas que expida el ejecutivo para superar la crisis política.

El artículo 4° de la normatividad sub examine ordena las operaciones presupuestales en orden a incorporar al presupuesto los recursos de capital que se originen en los contratos de empréstito, para atender los gastos que demande la adquisición de material de guerra o reservado, una vez perfeccionados los convenios respectivos. Dichas operaciones se efectuarán conforme a lo dispuesto en el artículo 104 del Decreto número 294 de 1973.

Encuentra la Corte que esta previsión se aviene a la Constitución por cuanto la modificación del presupuesto se ordena por una norma que tiene la virtualidad de la ley y acatando en especial el mandato del artículo 210 superior, que exige que el presupuesto general de la Nación se ciña estrictamente a la ley normativa, vale decir, al estatuto orgánico del presupuesto, el cual a la vez en armonía con el artículo 206 de la Carta, admite la posibilidad de que los créditos adicionales que tengan la finalidad de pagar los gastos ocasionados durante el estado de sitio sean abiertos conforme lo dispongan el Presidente y el Consejo de Ministros (artículo 104 Decreto número 294 de 1973); puesto que se trata de atender necesidades públicas de carácter extraordinario y por tanto imposibles de prever al momento de elaborar el plan contable de la actuación gubernamental, lo cual acontece en el año inmediatamente anterior a su ejecución.

La disposición que se analiza cumple además con lo preceptuado en el artículo 102 de la ley orgánica de presupuesto que exige para abrir créditos adicionales a éste, que la ley o decreto "... establezca de manera clara y precisa el recurso que ha de servir de base para la apertura y con el cual se va a incrementar el presupuesto de rentas y recursos de capital... ". Es por tanto constitucionalmente válida la modificación de la ley de presupuesto que se ordena.

En el artículo 5°, se dispone que el decreto rige a partir de su publicación lo cual cumple con lo dispuesto en la legislación ordinaria en torno a la vigencia de la ley; y suspende a la vez las disposiciones que le sean contrarias lo que se ajusta al artículo 121 de la Constitución, en cuanto a la suspensión de las leyes incompatibles con el estado de sitio.

VI. DECISIÓN

En mérito de las consideraciones anteriores, la Corte Suprema de justicia en –Sala Plena–, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el concepto del Procurador General de la Nación,

RESUELVE:

Declarar CONSTITUCIONAL el Decreto número 1314 de julio 6 de 1988 "por el cual se dictan normas tendientes a facilitar el aprovisionamiento de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional".

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta judicial y archívese el expediente.

José Alejandro Bonivento Fernández, Presidente; Hernán Guillermo Aldana Duque, Rafael Baquero Herrera, Jorge Carreño Luengas, Guillermo Dávila Muñoz, Manuel Enrique Daza Alvarez, Jairo E. Duque Pérez, Guillermo Duque Ruiz, Eduardo García Sarmiento, Hernando Gómez Otálora, Gustavo Gómez Velásquez, Pedro Lafont Pianetta, Rodolfo Mantilla Jácome, Héctor Marín Naranjo, Lisandro Martínez Zúñiga, Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero, Dídimo Páez Velandia, Jorge Iván Palacio Palacio, Jacobo Pérez Escobar, Rafael Romero Sierra, Edgar Saavedra Rojas, Jaime Sanín Greiffenstein, Ramón Zúñiga Valverde.

Alvaro Ortiz Monsalve

Secretario