LA VERIFICACION QUE HACE LA CORTE, SOBRE LAS NORMAS DE ESTADO DE SITIO, SE CIRCUNSCRIBE A EXAMINAR SI LAS DISPOSICIONES ESTAN ORIENTADAS A SUPERAR LA CRISIS, ESTO ES, SI DE ELLAS PUEDE ESPIRARSE RAZONABLEMENTE QUE SE CONTRARRESTEN LAS CAUSAS DE PERTURBACION, CON INDEPENDENCIA DE SUS RESULTADOS REALES. POLICIA AEROPORTUARIA, COMO CUERPO ESPECIALIZADO DE LA POLICIA NACIONAL. CONEXIDAD.

Constitucional el Decreto número 263 de 1988.

Corte Suprema de justicia

Sala Plena

Sentencia número 29.

Referencia: Expediente número 1788 (270-E.)

Revisión constitucional del Decreto Legislativo número 263 de 6 de febrero de 1988 "por el cual se dictan medidas tendientes al restablecimiento del orden público".

Ponentes: doctores Jaime Sanín Greiffenstein y Hernando Gómez Otálora.

Aprobada por Acta número 13.

Bogotá, D. E., marzo diecisiete (17) de mil novecientos ochenta y ocho (1988).

I. ANTECEDENTES

En cumplimiento de lo previsto en el parágrafo del artículo 121 de la Constitución Nacional y en el artículo 13 del Decreto número 432 de 1969, el secretario de la Presidencia de la República remitió a esta corporación, en la debida oportunidad, el Decreto Legislativo número 263 de 6 de febrero de 1988, para su revisión constitucional.

Para efectos de la intervención ciudadana, se dispuso la fijación en lista del negocio, sin que ninguno acudiera a impugnar o coadyuvar la constitucionalidad del decreto. Posteriormente se dio traslado al Procurador General de la Nación, quien rindió la vista fiscal correspondiente.

II. TEXTO DEL DECRETO

El siguiente es el texto del decreto materia de revisión:

«DECRETO NUMERO 263 DE, 1988

(febrero 6)

Por el cual se dictan medidas tendientes al restablecimiento del orden público.

El Presidente de la República de Colombia, en uso de las facultades que le confiere el artículo 121 de la Constitución Política, y en desarrollo del Decreto número 1038 de 1984,

CONSIDERANDO:

Que por Decreto número 1038 de 1984 se declaró turbado el orden público y en estado de sitio todo el territorio nacional;

Que los hechos que originaron la declaratoria de estado de sitio, se han venido realizando con base en la utilización de las zonas aeroportuarias de uso público, hecho que hace necesario y urgente establecer una vigilancia especial en dichas zonas;

Que en la actualidad no se cuenta con un cuerpo especializado que pueda ejercer la vigilancia necesaria para evitar la concisión de los delitos a que se refiere la Ley 30 de 1986 y el Decreto número 180 de 1988, en las zonas aeroportuarias;

Que la acción unificada de un cuerpo especializado de seguridad, constituye un elemento de esencial importancia en el control y vigilancia de las zonas aeroportuarias, conducentes al restablecimiento del orden público;

DECRETA:

Artículo 1° Mientras subsista turbado el orden público y en estado de sitio todo el territorio nacional, la Policía aeroportuaria dependiente de la Policía Nacional, como cuerpo especial, desempeñará las funciones contenidas en el presente decreto.

Artículo 2° La Policía aeroportuaria en coordinación con el Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, ejercerá las siguientes funciones:

Controlar y vigilar las instalaciones aeronáuticas, las personas, las aeronaves y los equipos en los aeropuertos públicos del país.

Controlar el proceso de inmigración y emigración de pasajeros tanto nacionales como extranjeros, en los aeropuertos internacionales del país.

Apoyar a la Dirección General de Aduanas en el control de equipajes y mercancías en todos los aeropuertos del país, sin perjuicio de las funciones asignadas por la ley a dicha dependencia del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Tomar medidas preventivas para evitar el tráfico de estupefacientes por vía aérea.

Tornar medidas preventivas para evitar la ejecución de actos terroristas en los aeropuertos, la interferencia ilícita de aeronaves, y demás delitos contra la actividad aeronáutica.

Planear, organizar y dirigir el transporte terrestre en las vías de acceso a los aeropuertos.

Coordinar con las entidades públicas y privadas las medidas y acciones a seguir en caso de emergencia.

Coordinar con las autoridades militares en caso de turbación del orden público, todas las actividades para restablecer la normalidad.

Todas las demás que el Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil en coordinación con la Dirección General de la Policía Nacional le asigne.

Controlar la salida y el ingreso al país de animales, vegetales y sus subproductos, en los aeropuertos internacionales.

Artículo 3° Mientras la Policía aeroportuaria se encuentre ejerciendo las funciones que le han sido encomendadas en el presente decreto, los organismos que estén prestándolas dejarán de hacerlo.

Artículo 4° Autorízase al Gobierno Nacional para hacer los traslados y adiciones presupuestales respectivas.

Artículo 5° El Ministerio de Defensa y el Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil impartirán las instrucciones conducentes al estricto cumplimiento del presente decreto.

Artículo 6° El presente decreto rige tres (3) meses después de la fecha de su publicación y suspende las disposiciones que le sean contrarias.

Publíquese y cúmplase.

Dado en Bogotá a 6 de febrero de 1988.

VIRGILIO BARCO

El Ministro de Gobierno, encargado de las funciones del despacho del Ministro de Comunicaciones, César Gaviria Trujillo; el Ministro de Relaciones Exteriores, Julio Londoño Paredes; el Ministro de Justicia, Enrique Low Murtra; el Ministro de Hacienda y Crédito Público, Luis Fernando Alarcón Mantilla; el Ministro de Defensa Nacional, Rafael Samudio Molina, el Ministro de Agricultura, Luis Guillermo Parra Dussán; el Ministro de Desarrollo Económico, Fuad Char Abdala; el Ministro de Educación Nacional, Antonio Yepes Parra; el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, Diego Younes Moreno; el Ministro de Minas y Energía, Guillermo Perry Rubio; el Ministro de Salud, José Granada Rodríguez; el Ministro de Obras Públicas y Transporte, Luis Fernando Jaramillo Correa; el Jefe del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, Yezid Castaño González».

III. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL

Por medio de Oficio número 1298 de 2 de marzo de 1988, el Jefe del Ministerio Público emitió su concepto de rigor, el que concluye solicitando se declare inexequible en su totalidad el Decreto número 263 de 1988, porque "contraria precisos principios constitucionales, al enervar su vigencia (tres meses después de publicado) y no señalar las normas que se suspenden".

En cuanto a la vigencia diferida del decreto, expresa el Ministerio Público que "es de la naturaleza del estado de sitio, que todas las medidas que se adopten entren a regir inmediatamente, por tratarse de normas de excepción, urgentes y necesarias para conjurar la grave situación de orden público. Este principio cobija al decreto declarativo, a los decretos que se dicten con base en éste y al que declara restablecido el orden público. Admitir lo contrario, esto es, la vigencia diferida de los decretos de estado de sitio, es permitir que las normas rijan en un futuro (de suyo remoto), al margen de la Constitución, cuando no por tolerancia desmedida del órgano de control".

En segundo lugar, sobre la falta de indicación de las normas que se suspenden, manifiesta el Procurador, que "la Corte al examinar el decreto, tampoco tiene base cierta para estudiar qué es lo suspendido y qué es lo incompatible con la vigencia del decreto de excepción. Así no habría materia objeto de control de constitucionalidad, pues el desconocimiento de las normas suspendidas, impide a la Corte estudiar la posible incompatibilidad con las normas de excepción".

IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE:

A. Competencia

Por tratarse de un decreto expedido por el gobierno, en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 12 de la Carta, compete a la Corte Suprema de Justicia su control oficioso de constitucionalidad.

B. Formalidades del decreto

El Decreto Legislativo número 263 de 1988, fue dictado por el Presidente de la República en desarrollo del Decreto número 1083 de 1984 y reúne los requisitos formales exigidos por la Constitución para esta clase de ordenamientos, ya que se encuentra firmado por el Presidente y todos sus Ministros y no tiene vocación de permanencia, pues sólo se limita a suspender las disposiciones que le sean contrarias. Además, de la lectura del artículo 1°, también se deduce su transitoriedad al ordenar su aplicación "mientras subsista turbado el orden público y en estado de sitio todo el territorio nacional".

C. Conexidad

Las causas que fundamentaron la declaratoria de estado de sitio, contenidas en el Decreto número 1038 de 1984, fueron las siguientes:

"Que en diversos lugares del país han venido operando reiteradamente grupos armados que han atentado contra el Régimen Constitucional, mediante lamentables hechos de perturbación del orden público y suscitando ostensible alarma en los habitantes.

"Que para conjurar la grave situación especialmente en los departamentos de Caquetá, Huila, Meta y Cauca, el gobierno declaró turbado el orden público y en estado de sitio el territorio de dichos departamentos por medio del Decreto número 615 de 14 de marzo anterior.

"Que el Gobierno ha utilizado para el cumplimiento de sus obligaciones constitucionales los medios que le atribuye la legislación ordinaria, sin que haya bastado su efecto para recobrar la normalidad.

"Que con posterioridad a la expedición del Decreto número 615 de 1984, han tenido lugar asaltos a poblaciones por obra de grupos armados, entre ellos los ocurridos sobre Acevedo en el departamento del Huila, Corinto en el departamento del Cauca, Sucre y Jordán Bajo en el departamento de Santander, Giraldo en el departamento de Antioquia y Miraflores en la Comisaría del Guaviare.

"Que por la acción persistente de grupos antisociales relacionados con el narcotráfico, viene perturbándose gravemente el normal funcionamiento de las instituciones en desafío criminal a la sociedad colombiana, con sus secuelas en la seguridad ciudadana, la tranquilidad y la salubridad públicas y en la economía nacional.

"Que recientemente ocurrieron actos terroristas en las ciudades de Medellín, Cali y Bogotá, causantes de la destrucción de numerosos vehículos de transporte colectivo.

"Que al anochecer del día de ayer fue asesinado el señor Ministro de justicia, Rodrigo Lara Bonilla.

"Que en general, hechos provocados por las circunstancias antes mencionadas han ocasionado sensibles bajas del personal de las Fuerzas Militares y de la Policía, lo mismo que víctimas en la población civil.

"Que se hace necesario, ante la gravedad de la situación, adoptar las medidas de excepción contempladas en el artículo 121 de la Constitución Política".

Ahora bien, el Decreto número 263 de 1988 que se examina adopta las siguientes medidas:

a) Ordena la creación de la Policía aeroportuaria, como cuerpo especializado de la Policía Nacional para ejercer las tareas que en el mismo decreto se le asignan (artículo 1);

b) Describe las funciones que debe cumplir dicho cuerpo especializado, dentro de las cuales cabe destacar la de "controlar y vigilar las instalaciones aeronáuticas, las personas, aeronaves y los equipos en los aeropuertos públicos del país"; "tomar medidas preventivas para evitar el tráfico de estupefacientes por vía aérea"; "tomar medidas preventivas para evitar la ejecución de actos terroristas en los aeropuertos, la interferencia ilícita de aeronaves, y demás delitos contra la actividad aeronáutica" (artículo 2°);

c) Se ordena a los demás organismos suspender el cumplimiento de tales funciones, mientras los esté realizando la Policía aeroportuaria (artículo 3°);

d) Se autoriza "al Gobierno Nacional para hacer los traslados y adiciones presupuestales respectivas" (artículo 4°);

e) Se ordena al Ministerio de Defensa y al Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil dar "las instrucciones conducentes al estricto cumplimiento del presente decreto" (artículo 5°); y

f) Fija la vigencia del decreto tres meses "después de la fecha de su publicación y suspende las disposiciones que le sean contrarias" (artículo 6°).

Todo lo anterior lo manda el decreto examinado en razón de que, entre otras cosas y como lo dice un aparte de su motivación, "en las actualidad no se cuenta con un cuerpo especializado que pueda ejercer la vigilancia necesaria para evitar la comisión de delitos a que se refiere la Ley 30 de 1986 y el Decreto número 180 de 1988, en las zonas aeroportuarias", delitos como son, por ejemplo, según la Ley 30 de 1986 mencionada: la introducción al país o salida de él de drogas que produzcan dependencia; transporte, almacenamiento, conservación, elaboración, venta, ofrecimiento, adquisición, financiación o suministro de las mismas; destinación ilícita de bien mueble o inmueble para la elaboración, almacenamiento, transporte, venta o uso de drogas alucinógenas; estímulo o propagación del uso ilícito de drogas o medicamentos que produzcan dependencia. Además, conforme al Decreto número 180 de 1988, entre otros, el terrorismo, incendio, destrucción o daño de nave, aeronave o medio de transporte por acto terrorista; disparo de arma de fuego y empleo de explosivos contra vehículos; tenencia, fabricación, tráfico y uso de armas o sustancias tóxicas; empleo o lanzamiento de sustancias u objetos peligrosos; tráfico de armas y municiones de uso privativo de las Fuerzas Militares o de Policía; utilización ilícita de equipos transmisores o receptores, etc.

Entonces, analizados los motivos que tuvo el Gobierno para declarar el estado de sitio, frente al decreto materia de revisión, encuentra la Corte que ciertamente guardan una debida relación de conexidad, pues, como se puede observar, las medidas que ahora se adoptan están encaminadas indudablemente a restablecer el orden público, ya que buscan evitar la comisión de ilícitos relacionados con el tráfico de estupefacientes (Ley 30 de 1986) y actos terroristas (Decreto número 180 de 1988), hechos que causaron, entre otros, el estado de anormalidad.

Y es que el estado de sitio, como lo ha sostenido esta corporación en forma reiterada, es un estado de "excepción" dentro del cual el Presidente de la República puede dictar las medidas que considere convenientes y necesarias para restablecer la normalidad, correspondiéndole a la Corte en relación con los decretos que éste expida, y en primer lugar, "establecer la conexidad entre las medidas en ellos contenidas, adoptadas según el buen juicio de aquél, y las causas que determinaron la implantación del estado de sitio" (Sentencia febrero 2 de 1978).

Importa precisar que dentro del análisis que realiza la Corte para efectos de determinar la conexidad de tales decretos legislativos con las causas que originaron la declaratoria de estado de sitio, no le está permitido efectuar ningún estudio sobre la eficacia o conveniencia de las medidas que consideró el Gobierno conducentes para buscar el restablecimiento del orden alterado, puesto que "si este tipo de razonamiento tuviere relevancia jurídica en la revisión oficiosa de los decretos de estado de sitio, tendría esta corporación que aplazar su decisión por un término prudencial que le permitiera valorar inequívocamente, si los preceptos son o no eficaces para el retorno a la normalidad. La verificación que hace la Corte se circunscribe a examinar si las disposiciones están orientadas a superar la crisis, esto es, si de ellas puede esperarse razonablemente que se contrarresten las causas de perturbación, con independencia de sus resultados reales" (Sentencia de 26 de febrero de 1987).

D. Contenido del decreto

Pero, como se dijo igualmente en la sentencia de febrero 2 de 1978 que en parte se transcribió antes, debe también la Corte "examinar si la forma y el contenido de los mismos decretos se ajustan a los requisitos y a los precisos límites de las facultades otorgadas por razón de la perturbación del orden público en las citadas disposiciones (de la Carta) y a definir si no hay violación de cualquiera otra norma constitucional" a lo cual se procede.

Como se dejó dicho cuando se describieron sus disposiciones, el decreto ameritado se limita a ordenar la organización de un cuerpo especializado dentro de la Policía Nacional y a otorgarle funciones, todo lo cual hace dentro del marco de sus facultades, ya que se trata de arreglar una parte del servicio público de seguridad conservándolo íntegramente dentro de su órbita constitucional, tal como corresponde (artículos 1° y 2°).

En los artículos 3°, 4° y 5° del decreto, como se vio, se limita a dictar medidas meramente instrumentales que en nada violentan la Carta.

Comentario especial merece el artículo 6° y final conforme al cual "el presente decreto rige tres (3) meses después de la fecha de su publicación, y suspende las disposiciones que le sean contrarias", que ha sido criticado en la vista fiscal para concluir en la petición de inexequibilidad total del decreto.

1. Conforme al criterio ya expuesto del señor Procurador General de la Nación, las normas que el Gobierno expida para restablecer el orden público deben regir inmediatamente, pues se supone que son normas urgentes y necesarias para contrarrestar la conmoción interior y no se justificarían de otra manera.

Ello es cierto en un sentido general, pues de no existir gravedad en la turbación del orden público y urgencia en el restablecimiento de éste, bien podría el Ejecutivo tramitar un proyecto de ley ante el Congreso o solicitar que se lo revistiera de facultades extraordinarias. Empero, en el presente caso, considera la Corte que el establecimiento de un cuerpo de policía como el previsto en el Decreto revisado y su organización administrativa no son medidas que puedan adoptarse de manera inmediata sino que toman tiempo, por su misma complejidad y por las funciones que en el decreto se asignan a la policía aeroportuaria, lo cual explica que el artículo citado haya diferido en el tiempo la vigencia de las normas excepcionales.

No encuentra la Corte que ello afecte la constitucionalidad de dicho artículo ni la del decreto en su integridad.

Es inconstitucional, en cambio, el artículo 2° (función 9ª), por cuanto la competencia que por medio de él se delega en el Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil y en la Dirección General de la Policía, corresponde únicamente al legislador –en este caso el extraordinario– y, por ende, el señalamiento de las demás funciones a cargo de la policía aeroportuaria ha debido hacerlo el mismo decreto legislativo.

2. En cuanto a que, por no señalar o identificar las disposiciones que quedan suspendidas el decreto sea inexequible, basta notar que la suspensión, como la derogatoria, se produce ipso jure, es decir, por la operancia misma, pura y simple, de la nueva norma y que es labor de la interpretación, como parte de la ciencia jurídica y mediante la aplicación de conocidos principios, determinar el ámbito o alcance del fenómeno de la suspensión. Es, en consecuencia, labor del intérprete –juez, administrador o doctrinarte– resolver el punto, cuando falta la suspensión expresa, nada de lo cual infringe la Constitución.

Además si se exigiese como requisito constitucional la enumeración expresa de las normas que quedan suspendidas, se podría dar motivo a dudar sobre la subsistencia de aquellas que no habiendo sido expresamente suspendidas, por cualquier causa, se consideren no obstante incompatibles con la norma nueva, lo cual afectaría, sin beneficio, sin beneficio alguno, la seguridad jurídica.

DECISIÓN

Con fundamento en las razones expuestas, la Corte Suprema de Justicia –Sala Plena–, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el concepto del Procurador General de la Nación,

RESUELVE:

Declárase CONSTITUCIONAL el Decreto Legislativo número 263 (febrero 9) de 1988, "por el cual se dictan medidas tendientes al restablecimiento del orden público", excepto la función novena del artículo 2° que se declara INCONSTITUCIONAL, cuyo texto dice: "Todas las demás que el Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil en coordinación con la Dirección General de la Policía Nacional le asigne".

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta judicial y archívese el expediente.

José Alejandro Bonivento Fernández, Presidente; Rafael Baquero Herrera, Jorge Carreño Luengas, Guillermo Dávila Muñoz, Manuel Enrique Daza Alvarez, Jairo E. Duque Pérez, (con aclaración de voto); Guillermo Duque Ruiz, Eduardo García Sarmiento, Hernando Gómez Otálora, Gustavo Gómez Velásquez, Juan Hernández Sáenz, Pedro Lafont Pianetta, Rodolfo Mantilla Jácome, Héctor Marín Naranjo, Lisandro Martínez Zúñiga, Fabio Morón Díaz, (con aclaración de voto); Alberto Ospina Botero, Dídimo Páez Velandia, Jorge Iván Palacio Palacio, Jacobo Pérez Escobar, Rafael Romero Sierra, Edgar Saavedra Rojas, Jaime Sanín Greiffenstein (con aclaración de voto), Ramón Zúñiga Valverde.

Alvaro Ortiz Monsalve

Secretario General

ACLARACIÓN DE VOTO

Los suscritos Magistrados nos permitimos aclarar nuestro voto favorable a la decisión que adoptó la Corte en el expediente número 1788 (270-E) con relación al Decreto Legislativo número 263 de febrero 6 de 1988 y al efecto transcribimos a continuación la sección de la parte motiva que se presentó por la Sala Constitucional como ponencia inicial y que la Sala Plena consideró que debía reemplazarse por las consideraciones que aparecen en los últimos tres párrafos del numeral 1 del aparte D de dicha sentencia.

Decía así la ponencia inicial:

Pues bien, para la Corte, que en oportunidades anteriores ha juzgado constitucionales decretos de estado de sitio con vigencia diferida, como aconteció, por ejemplo, con el Decreto número 565 del 26 de marzo de 1987, "por el cual se dictan disposiciones sobre competencia y procedimiento en materia penal" que fue declarado exequible por Sentencia número 43 del 19 de marzo de 1987, debe decirse que en cumplimiento del imperativo jurídico y político de dar a las instituciones el alcance y el sentido que los nuevos tiempos determinan con sus afanes y exigencias actuales, también la normación constitucional del estado de sitio debe colocarse en la óptica de las últimas urgencias y de los últimos hechos para hacer posible así una respuesta acertada del ordenamiento jurídico a las necesidades de la República.

Es así como debe tomarse nota de que los males del país, que lo sacuden con una terrible conmoción interior y una inminente amenaza a sus instituciones políticas y a su organización social, hayan en mucho traspasado los confines de lo apenas episódico o incidental, más o menos tormentoso pero siempre extraordinario y excepcional en comparación con el comportamiento estructural del cuerpo nacional, por lo cual podía predicarse de ellos que tenían no más carácter coyuntural para convertirse en un estado de crisis permanente y orgánica que conmueve las entrañas todas de la patria y los cimientos de su existencia misma.

El ordenamiento jurídico, principal responsable de la supervivencia del estado y garante insustituible del imperio de la libertad y tranquilidad para todos, no puede deshacerse de esas realidades mediante el uso de viejas figuras y fórmulas y es a la luz de esos nuevos hechos que debe determinar el significado y fuerza de sus normas.

Todo lo dicho para concluir que la nota característica de necesariedad que debe aún hoy predicarse de las disposiciones del estado de sitio para que se acomoden a la Constitución, debe juzgarse de manera diferente y aceptándose la naturaleza crónica, permanente y orgánica de los males que han de combatirse, que no son circunstanciales y de por sí transitorios y excepcionales.

Desde esta perspectiva, y también tomando en cuenta la naturaleza de las disposiciones que se consideran, las cuales pretenden establecer una forma nueva de organización del servicio público de policía, que necesariamente toma cierto tiempo, la Corte encuentra que la vigencia diferida del Decreto Legislativo número 263 del 6 de febrero de 1988 es constitucional".

Fecha, ut supra.

Jaime Sanín Greiffenstein, Jairo E. Duque Pérez, Fabio Morón Díaz.