ESTADO DE SITIO.

Resumen. Servicio público de transporte.

Constitucional el Decreto número 2202 de 1988.

Corte Suprema de Justicia

Sala Plena

Sentencia número 124.

Referencia: Expediente número 1875 (282-E).

Revisión Constitucional del Decreto Legislativo número 2202 de octubre 25 de 1988, "por el cual se toman unas medidas en materia de la prestación del servicio público de transporte intermunicipal de pasajeros^".

Magistrado sustanciador: doctor Fabio Morón Díaz.

Aprobada por Acta número 47.

Bogotá, D. E., diciembre siete (7) de mil novecientos ochenta y ocho (1988).

Con oficio número 1368 fechado el 26 de octubre del presente ano, en cumplimiento del termino señalado por el parágrafo del artículo 121 de la Constitución Política, la Secretaria General de la Presidencia de la República envió a la Corte para su revisión copia del texto del Decreto Legislativo número 2202 del 25 de octubre de 1988, "por el cual se toman unas medidas en materia de la prestación del servicio público de transporte intermunicipal de pasajeros".

I. TEXTO DEL DECRETO

«DECRETO NUMERO 2202 DE 1988

(octubre 25)

Por el cual se toman unas medidas en materia de la prestación del servicio público de transporte intermunicipal de pasajeros.

El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 121 de la Constitución Nacional y en desarrollo del Decreto número 1038 de 1984, y

CONSIDERANDO:

Que el Decreto número 1038 de 1984, declaro turbado el orden público y en estado de sitio todo el territorio nacional;

Que el por parte de algunas organizaciones sindicales del país ha sido anunciado un cese de actividades a nivel nacional para el día veintisiete (27) de octubre del ano en curso;

Que el Gobierno Nacional tiene conocimiento que el paro programado será utilizado para acciones de carácter subversivo y terrorista que afectan la paz pública;

Que el transporte de personas y cocas esta catalogado como un servicio público;

Que por mandato constitucional y legal, el Gobierno intervendrá en la industria del transporte automotor;

Que una eventual paralización del servicio público de transporte intermunicipal de pasajeros, es un factor adicional de perturbación del orden público que se hace necesario prevenir;

Que se hace necesario establecer y determinar los procedimientos y mecanismos que garanticen una normal y segura prestación del servicio público de transporte para el referido día,

DECRETA:

Artículo 1° Las empresas, los propietarios, poseedores, tenedores y conductores de vehículos de servicio publico de transporte intermunicipal de pasajeros, están obligados a prestar el servicio de transporte en las rutas y horarios autorizados.

Artículo 2° El Instituto Nacional del Transporte supervisara directamente durante el día 27 de octubre los despachos de las empresas de servicio publico de transporte intermunicipal de pasajeros.

Artículo 3° El 27 de octubre de 1988, las Fuerzas Militares y la Policía Nacional en su cuerpo especializado de Policía Vial, brindaran las garantías necesarias en todos los terminales de pasajeros, así como en las rutas y carreteras del país para la adecuada prestación del servicio público de transporte.

Artículo 4° El día 27 de octubre de 1988 la Policía Vial establecerá y efectuara controles en las diferentes salidas de los municipios del país, mediante la recolección de la planilla de pasajeros y orden de despacho, que será remitida el día 28 de octubre de 1988 a las correspondientes oficinas regionales o seccionales del Instituto Nacional del Transporte.

Parágrafo. Las empresas de transporte intermunicipal de pasajeros estarán obligadas a suministrar a sus vehículos una planilla de pasajeros u orden de despacho.

Articulo 5° Las terminales de transporte terrestre de pasajeros enviarán a más tardar el día siguiente, 29 de octubre de 1988, el informe de los despachos que realizaron las diferentes empresas de transporte intermunicipal de pasajeros.

Articulo 6° El Director del Instituto Nacional del Transporte podrá durante el día 27 de octubre, una vez determinada la suspensión en la prestación del servicio de transporte intermunicipal de pasajeros en una ruta, autorizar provisionalmente a cualquier empresa de transporte para prestar dicho servicio.

Articulo 7° El día 27 de octubre de 1988, las empresas de transporte intermunicipal que, sin una causa justificada de orden publico debidamente acreditada por las autoridades militares no presten el servicio de transporte en una o varias de las rutas que les han sido autorizadas por el Instituto Nacional del Transporte les serán canceladas la respectiva autorización.

Dichas rutas se adjudicaran provisionalmente de acuerdo con lo establecido en el Decreto numero 493 de 1987, mientras se procede a su otorgamiento definitivo.

Articulo 8° Con excepción de lo establecido en el articulo anterior, a las empresas de transporte intermunicipal de pasajeros que no cumplan con lo preceptuado para ellas en el presente decreto, se les aplicaran las disposiciones del Decreto numero 2624 de 1983.

Articulo 9° El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y suspende las disposiciones que le sean contrarias.

Publíquese y cúmplase.

Dado en Bogota, a 25 de octubre de 1988.

VIRGILIO BARCO

El Ministro de Gobierno, Cesar Gaviria Trujillo; el Ministro de Relaciones Exteriores, Julio Londoño Paredes; el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, encargado de las funciones del Despacho del Ministro de Justicia, Juan Martín Caicedo Ferrer; el Ministro de Hacienda y Crédito Publico, Luis Fernando Alarcón Mantilla; el Ministro de Defensa Nacional, General Rafael Samudio Molina; el Ministro de Agricultura, Gabriel Rosas Vega; el Ministro de Salud, Luis Heriberto Arraut Esquivel; el Ministro de Desarrollo Económico, Carlos Arturo Marulanda Ramírez; el Ministro de Educación Nacional, Manuel Francisco Becerra Barney; el Ministro de Minas y Energía, Oscar Mejía Vallejo; el Ministro de Comunicaciones, Pedro Martín Leyes Hernández; el Ministro de Obras Públicas y Transporte, Luis Fernando Jaramillo Correa..

De conformidad con lo dispuesto por el articulo 14 del Decreto 432 de 1968, en providencia de 28 de octubre de 1988, el Magistrado Sustanciador ordenó la correspondiente fijación del asunto en lista por el termino de tres (3) días en la Secretaria General de esta Corporación y el posterior envío del expediente al despacho del señor Procurador General de la Nación, para lo de su concepto fiscal.

Durante el término en el que el decreto que se revisa permaneció fijado en lista, no se conoció intervención ciudadana alguna.

II. EL MINISTERIO PÚBLICO

El señor Viceprocurador General de la Nación, encargado del despacho del Jefe del Ministerio Publico, rindió el concepto fiscal distinguido con el numero 1379 de 15 de noviembre de 1988.

En esta oportunidad, la intervención, de la Procuraduría General de la Nación solicita a la Corte Suprema de Justicia que declare que el Decreto numero 2202 de 1988, es exequible.

Las siguientes son, en resumen, sus consideraciones:

1. El Decreto Legislativo numero 2202 de 1988, cumple con los requisitos de carácter formal exigidos por la Carta y guarda relación de conexidad con los motivos que fundamentaron la declaratoria de turbación del orden publico y la expedición del Decreto de Estado de Sitio numero 1038 de 1984. Esto por cuanto que en el decreto en revisión se adoptan medidas especiales para asegurar la continuidad del servicio de transporte intermunicipal el &a del paro programado para el 27 de octubre de este ano.

1. Estima además que los artículos 1° y 2° del decreto en revisión se limitan a reiterar la obligación de prestar el servicio y el deber de supervisión del mismo por parte del Instituto Nacional del Transporte, como imperativos que se encuentran en otras disposiciones legales que obedecen a la primacía del interés publico y general sobre el particular, de conformidad con el articulo 30 de la Constitución.

Los artículos 3° y 4° tampoco son objeto de reparo alguno, pues las autoridades a las que se les encarga el deber de protección de los usuarios del servicio están instituidas precisamente para proteger a las personas en su vida, honra y bienes, según lo dispone el articulo 16 de la Carta.

Los demás artículos del Decreto numero 2202 de 1988 tampoco contrarían disposición alguna de la Carta puesto que sólo tienen el fin de servir de base para aplicar los procedimientos reguladores de la materia, cuando se trate de sancionar a los infractores del decreto.

III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

Primera. La competencia

El Decreto numero 2202 de 1988 fue enviado a esta Corporación para la revisión oficiosa de su constitucionalidad, en atención a que fue dictado con base en las facultades que al Gobierno incumbe ejercer, por virtud de la vigencia del estado de sitio ordenada por el Decreto numero 1038 de 1984. Corresponde a la Corte Suprema de Justicia ejercer su control, de conformidad con lo previsto por el parágrafo del artículo 121 y de la atribución segunda del artículo 214 de la Constitución Nacional.

Segunda. Los requisitos formales

La norma que se revisa fue expedida por el Presidente de la República con la firma de todos sus ministros; además su vigencia es solo transitoria y únicamente suspende las disposiciones legales que le sean contrarias. Por lo tanto, en el aspecto formal cumple con las exigencias constitucionales previstas para esta clase de disposiciones.

Tercera. La conexidad

Conforme a reiterada jurisprudencia de la Corte, debe establecerse la conexidad entre el Decreto número 2202 de octubre 25 de 1988, "por el cual se toman unas medidas en materia de la prestación del servicio publico de transporte intermunicipal de pasajeros^", y los motivos invocados por el Decreto numero 1038 de 1984, por medio del cual se declaro el estado de sitio, para señalar su conformidad con las previsiones del artículo 121 de la Carta.

Según el Decreto numero 1038 de 1984, los motivos para declarar turbado el orden público fueron los siguientes:

"Que en diversos lugares del país han venido operando reiteradamente grupos armados que han atentado contra el Régimen Constitucional, mediante lamentables hechos de perturbación del orden publico y suscitando ostensible alarma en los habitantes;

"Que el Gobierno ha utilizado para el cumplimiento de sus obligaciones constitucionales los medios que le atribuye la legislación ordinaria, sin que haya bastado su efecto para recobrar la normalidad;

"Que con posterioridad a la expedición del Decreto numero 615 de 1984, han tenido lugar asaltos a poblaciones por obra de grupos armados, entre ellos los ocurridos sobre Acevedo en el Departamento del Huila, Corinto en el Departamento del Cauca, Sucre y Jordan Bajo en el Departamento de Santander, Giraldo en el Departamento de Antioquia y Miraflores en la Comisaría del Guaviare;

"Que por la acción persistente de grupos antisociales relacionados con el narcotráfico, viene perturbándose gravemente el normal funcionamiento de las instituciones en desafío criminal a la sociedad colombiana, con sus secuelas en la seguridad ciudadana, la tranquilidad y la salubridad públicas y en la economía nacional;

"Que en general hechos de violencia provocados por las circunstancias antes mencionadas han ocasionado sensibles bajas del personal de las Fuerzas Militares y de Policía, lo mismo que victimas en la población civil;

"Que se hace necesario, ante la gravedad de la situación, adoptar las medidas de excepción contempladas en el articulo 121 de la Constitución Política;

La Corte encuentra conexidad entre estos motivos y los que aparecen señalados en la norma que se revisa, y que son los siguientes:

"Que el Decreto numero 1038 de 1984, declare, turbado el orden publico y en estado de sitio todo el territorio nacional;

"Que por parte de algunas organizaciones sindicales del país ha sido anunciado un cese de actividades a nivel nacional para el día veintisiete (27) de octubre del ano en curso;

^"Que el Gobierno Nacional tiene conocimiento que el paro programado será utilizado para acciones de carácter subversivo y terrorista que afectan la paz pública;

"Que el transporte de personas y cosas esta catalogado como un servicio público;

"Que por mandato constitucional y legal el Gobierno intervendrá la industria del transporte automotor;

"Que una eventual paralización del servicio publico de transporte intermunicipal de pasajeros, es un factor adicional de perturbación del orden publico que se hace necesario prevenir;

"Que se hace necesario establecer y determinar los procedimientos y mecanismos que garanticen una normal y segura prestación del servicio público de transporte para el referido día".

En primer termino hay que anotar que en el Decreto número 1038 de 1984, que declare, el Estado de sitio, se manifiesta expresamente "que el Gobierno ha utilizado para el cumplimiento de sus obligaciones constitucionales los medios que le atribuye la legislación ordinaria, sin que haya bastado su efecto para recobrar la normalidad", lo que explica que se hayan adoptado las medidas de carácter excepcional, y transitorias, como las que establece el decreto que se revisa, para precaver y contrarrestar los efectos de perturbación del orden publico que se derivan de "una eventual paralización del servicio publico de transporte municipal de pasajeros (que) es un factor adicional de perturbación del orden publico que se hace necesario prevenir" y frente al cual se hizo "necesario ante la gravedad de la situación, adoptar las medidas de excepción contempladas en el articulo 121 de la Constitución Política" (Decreto numero 1038 de 1984).

Sobre este aspecto de la conexidad la Corte ha considerado que:

... es claro que la sola conveniencia que muchas veces raya en la necesidad de asegurar la continua prestación de un servicio publico o restablecerlo prontamente cuando se ha interferido durante la vigencia del estado de sitio, no es suficiente para que se adopten constitucionalmente medidas de las contempladas en el articulo 121 de la Constitución Nacional; es menester que la cesación del servicio o su deficiente prestación tengan relación directa con las causas originariamente invocadas en el decreto por el cual se declare) turbado el orden publico. En este caso, resulta obvio que las disposiciones no precaven la ocurrencia del evento pero si conducen o deben conducir indubitablemente a contrarrestar sus posibles efectos cuyo acaecimiento y demás consecuencias son apenas conjeturables con respecto al momento en que se expidan.

... Sentencia numero 122 de noviembre 23 de 1988, expediente numero 1876 (283-E). Magistrado ponente, doctor Jario Duque Pérez).

En relación con la constitucionalidad de los decretos legislativos cuando hacen use en su motivación de circunstancias nuevas y sobrevinientes, la Corte ha señalado en la Sentencia número 62 de agosto 15 de 1985:

Varias veces ha dicho la Corte que ello en nada contraria la preceptiva constitucional, pues el Gobierno por sobre todo, y en cumplimiento de esta, ha de remover los obstáculos antiguos y nuevos que se presenten para el cumplimiento de su deber primordial de restablecer el orden público perturbado, a la brevedad posible.

^"En Sentencia del 2 de agosto de 1984 (Radicación numero 1223-176-E), la Corte reitero ese criterio suyo que ahora ratifica, sobre la materia de que se trata, así:

“`Los hechos sociales, las circunstancias políticos, los fenómenos en general, determinantes de la turbación del orden publico y de la declaratoria del estado de sitio, no suelen ser iguales, ni de una solo especie o causados por los mismos factores, ni se presentan tampoco de manera aislada, inconexa o independiente de otros elementos constitutivos del ambiente general en el cual se producen. Por ello la Corte ha aceptado la posibilidad de que, después de haberse ocasionado (sic) el estado de sitio, desde luego con el lleno de las exigencias constitucionales, surjan hechos sobrevinientes, nuevos y distintos, pero obviamente concurrentes y conexos con los que dieron oportunidad y motivo al advenimiento del régimen jurídico excepcional, y no sustitutivos de ellos, los cuales reclaman actuación legislativa especifica para su oportuno tratamiento y debido proceso previsto por la Carta para la declaratoria de la emergencia político.

"No tendría sentido, en efecto, volver a obtener en este caso el concepto del Consejo de Estado, hallándose aun en vigor el estado de sitio, o repetir la declaratoria de este con motivaciones diferentes. Lo que los fenómenos sociales, políticos y aun económicos sobrevinientes indican es que la perturbación se esta agravando, que el retorno a la normalidad se esta haciendo mas complejo, problemático y difícil y que la conveniencia pública esta requiriendo otras clases de determinaciones legislativas de parte del Presidente y de su gobierno como principales responsables del orden publico, según los preceptor de los artículos 120-7 y 121, entre otros, de la Constitución^' "

"Finalmente, es preciso reiterar que las causas que dieron origen a la declaratoria de estado de sitio, no solo no han desaparecido sino que se han agravado con el aumento de los factores de perturbación por la acción subversiva y terrorista, a los cuales contribuyen los llamados "paros generales", como el declarado el pasado 27 de octubre, que tienen una evidente connotación político y por tanto es deber del Gobierno hacer use de todos los mecanismos autorizados por la Carta para impedirlos y restablecer el orden publico, que pretenden perturbarlo aún mas con su actividad ilegal^".

No existe, pues vicio de inconstitucionalidad por el aspecto de la conexidad, en el decreto que se revisa.

Cuarta. El examen material

Así mismo, encuentra la Corte que tampoco cabe reparo de constitucionalidad alguno sobre el texto del Decreto numero 2202 de 1988, por cuanto que, como se ve, esta disposición se contrae a reiterar no solo los deberes sociales, legales y administrativos de las personas que atienden el servicio publico intermunicipal de pasajeros, en un día para el que se temen graves alteraciones del orden publico y de la paz laboral, sino los generales de las autoridades civiles, de policía y militares, y a señalar el tipo de sanciones y procedimientos aplicables en caso de suspensión injustificada de un servicio público.

"En primer termino es oportuno señalar que el decreto de revisión ya cumplió su cometido, a pesar de lo cual la Corte debe ejercer el control constitucional que le corresponde, conforme a su reiterada jurisprudencia sobre el particular.

Considera la Corte que estas medidas son de aquellas que corresponde dictar al Gobierno con base en las atribuciones extraordinarias que le confiere el articulo 121 de la Carta, para épocas de turbación del orden público. Como lo advierte, el concepto fiscal, dichas medidas se encuentran dentro de lo dispuesto por los artículos 30 y 16 de la Carta, que hacen que las autoridades de la Republica atiendan el deber de protección a Ias personas en su vida, honra y bienes y que, en todo caso sea el interés social el que prime sobre el particular y que la libertad de empresa y la iniciativa privada se desarrollen dentro de los limites del bien común.

Así, bien puede el legislador extraordinario, en tiempos de excepción o de estado de sitio obligar a las empresas, propietarios, poseedores, tenedores y conductores de vehículos de servicio público de transporte intermunicipal de pasajeros, a prestarlo en las rutas y horarios para los que han recibido la previa autorización administrativa.

La supervisión ordenada por el artículo 2° contiene la reiteración de un deber administrativo de un establecimiento público nacional –INTRA–, a través del cual se cumplen buena parte de las funciones de control y vigilancia en el servicio del transporte público.

La misma consideración se predica de las funciones asignadas por el articulo tercero a la Policía Nacional en su cuerpo de Policía Vial, la que además esta dispuesta para cumplir las funciones de autoridad de policía encargada por la ley de procurar el mantenimiento del orden publico policivo en función de la seguridad publica, la que puede verse afectada por la suspensión indebida e injustificada del servicio publico de transporte de pasajeros.

El que se imponga a las fuerzas militares el deber de brindar las garantías necesarias para la adecuada prestación del servicio publico de transporte, en las terminales de pasajeros y en las rutas y carreteras del país, así como el deber de acreditar la turbación del orden publico que justifique la suspensión del servicio, tampoco viola la Constitución sino que, por el contrario, se adecua a ella, en razón del carácter de jefe de los ejércitos que tiene el Presidente de la República y del deber de este de mantener o conservar el orden publico en todo el territorio y de restablecerlo donde fuere turbado (articulo 120 numerales 8° y 9°), inclusive recurriendo a estos cuerpos armados.

Además, los deberes que establece el Decreto numero 2202 de 1988, sobre las empresas de transporte y las terminales, Como el de suministrar la planilla u orden de despacho y un informe de los verificados el día 27 de octubre, no escapan a las competencias del Ejecutivo cuando queda investido de las facultades extraordinarias del articulo 121.

Ahora bien, la autorización provisional para la prestación por cualquiera otra empresa, del servicio en rutas en las que se suspenda la atención al público, la cancelación de la autorización de servicio en rutas por suspensión no justificada del mismo y la adjudicación provisional de aquellas, tampoco violan la Constitución, porque se expidieron dentro de las competencias que autorizan al Ejecutivo a tomar estas medidas para procurar la interrumpida prestación del servicio público y el mantenimiento del orden público^".

Además, se deja en claro que el articulo 8° que se revisa hace remisión expresa a las disposiciones del Decreto 2624 de 1983, ya que se refiere a situaciones distintas de las previstas por el articulo 7°

Estas otras disposiciones son las siguientes, todas del Decreto numero 2624 de 1983:

"Articulo segundo. Las empresas que alteren o permitan la alteración en la prestación del servicio publico de transporte colectivo de pasajeros en buses, busetas, microbuses o automóviles o modifiquen de cualquier manera sus tarifas, serán sancionadas con multa equivalente al valor de tres (3) hasta ciento diez (110) salarios mínimos mensuales vigentes en la Ciudad de Bogotá.

"Articulo tercero. La reincidencia en la transgresión de que trata el artículo anterior, en un periodo de dos años, se sancionara con la cancelación definitiva de la licencia de funcionamiento de la empresa respectiva.

"Articulo cuarto. Los propietarios de automotores de servicio público que alteren o permitan la alteración en la prestación del servicio publico de transporte colectivo en buses, busetas, microbuses o automóviles o modifiquen de cualquier manera sus tarifas, serán sancionados con multa equivalente al valor de dos a cinco salarios mínimos mensuales vigentes en la Ciudad de Bogotá.

"Articulo quinto. La reincidencia en la transgresión de que trata el artículo anterior, en un periodo de dos años se sancionara con multa equivalente al valor de cinco (5) salarios mínimos mensuales vigentes en Bogota.

Estas normas son aplicables a otros tipos de suspensión en la prestación del servicio público de transporte de pasajeros, diferentes de la que se presente, "sin causa justificada de orden público debidamente acreditada", y además al incumplimiento,  del deber de suministrar a los vehículos una planilla de pasajeros u orden de despacho el día 27 de octubre de 1988.

No cabe duda de que, dentro de la vigencia del régimen de estado de sitio, bien pueden adoptar el Gobierno las medidas que contiene el decreto en revisión para restablecer el orden público perturbado.

DECISIÓN

En merito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia –Sala Plena–, previo estudio de su Sala Constitucional y oído el concepto del Procurador General de la Nación,

RESUELVE:

Es CONSTITUCIONAL el Decreto Legislativo número 2202 de octubre 25 de 1988, "por el cual se toman unas medidas en materia de la prestación del servicio público de transporte intermunicipal de pasajeros^".

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

José Alejandro Bonivento Fernández, Presidente; Herman Guillermo Aldana Duque, Rafael Baquero Herrera, Jorge Carreño Luengas, Guillermo Dávila Munoz, Manuel Enrique Daza Alvarez, Jairo E. Duque Pérez, Guillermo Duque Ruiz, Eduardo García Sarmiento, Jaime Giraldo Angel, Hernando Gómez Otálora, Gustavo Gómez Velásquez, Pedro Lafont Pianetta, Rodolfo Mantilla Jácome, Héctor Marín Naranjo, Lisandro Martínez Zúñiga, Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero, Jorge Iván Palacio Palacio, Jacobo Pérez Escobar, Rafael Romero Sierra, Edgar Saavedra Rojas, Jaime Sanín Greiffenstein, Ramón Zúñiga Valverde.

Alvaro Ortiz Monsalve

Secretario.