HA SOSTENIDO LA CORTE QUE LAS FALTAS DISCIPLINARÍAS NO SON DISEÑADAS CON EL MISMO PORMENOR QUE EL EXIGIDO PARA LOS  DELITOS Y NORMALMENTE DEBEN PREVERSE CON UN MARGEN DE APRECIACION A QUIEN HAYA DE CALIFICARLAS.  REGIMEN DE LA  POLICIA NACIONAL.

Exequible el articulo 125, literal a) del Decreto número 1835 de 1979

Corte suprema de justicia

Sala plena

Sentencia número 24.

Referencia: Expediente número 1759

Demandada de inconstitucionalidad contra el artículo 125, literal a) del    derecho número 1835 de 1979. (Reglamento del régimen disciplinario aplicable a la policía Nacional.

Demandantes: José Antonio Pedraza Picón y Carlos Alberto Mantilla Gutiérrez.

Magistrado ponente: doctor Hernando Gómez Otálora.

(Aprobada por Acta número 12 de 1988).

Bogotá, D.E., marzo diez (10) de mil novecientos ochenta y ocho (1988).

I. La Disposición Acusada

El precepto parcialmente demandado dice:

“DECRETO NÚMERO 1835 DE 1979
(julio 13)

Por el cual se subroga el reglamento de régimen disciplinario para la Policía Nacional aprobado y adoptado por el, Decreto número 2857 de 1966.

El presidente de la República de Colombia, en uso de sus facultades legales y en especial de las que le confiere el artículo 1° de la Ley 23 de facultades extraordinarias de mayo 3 de 1979,

CONSIDERANDO:

Sostienen los actores que mediante el literal transcrito se vulneran los artículos. 16, 20, 23, 26, 28, 55, 62, 63, 76.9, 76.12 y 118.8 de la Constitución Nacional.

Para demostrar tal aseveración señalan que no es constitucionalmente factible, respecto de normas que consagran sanciones, el que estas pretendan convertirse en leyes marco o disposiciones en blanco para ser "llenadas" por la administración y sus funcionarios  encargados, de manera caprichosa o abusiva, pues por este sistema se llegaría "inefablemente" (sic) a la arbitrariedad y a la negación de las libertades públicas y derechos civiles.

Dice al respecto la demanda:

"Establecer como sancionable, en abstracto, faltas contra la moral o las buenas. Costumbres, procedimientos deshonestos, actos de indelicadeza administrativa, o cualquier otro hecho de mayor o menor gravedad, desquicia de plano el principio de tipicidad que debe informar las normas punitivas. De esta manera, el funcionario administrativo suplanta (sic) cada vez que su subjetividad lo requiera el legislador"

En concepto de los demandantes, la norma acusada viola el principio de la demostrabilidad a que ha hecho referencia la Corte en sentencia del 10 de febrero de 1983, pues los preceptos constitucionales exigen una inequívoca conducta punible que en este caso no tiene lugar.

Se preguntan los actores:

"¿Cuáles o cuál es o son las conductas determinadas inequívocas particulares que contienen las normas acusadas? ¿Qué es ejecutar un acto contra la moral y las buenas costumbres? ¿Cuál de tantos posibles puede considerarse como tal? ¿Qué se debe entender por indelicadeza administrativa? ¿Qué es y cuál es un procedimiento deshonesto? ¿Cuáles son los hechos de igual o mayor gravedad que deben ser sancionados? Ese conjunto de indeterminaciones y de posibilidades analógicas se lleva de calle el artículo 55 de la Constitución Nacional puesto que quien juzga, el funcionario administrativo y. sentencia, el funcionario administrativo, es el mismo que legisla y prescribe cuales son las faltas a sancionar. Esa confusión legislativa y jurisdiccional lleva necesariamente a la inconstitucionalidad por esa vía de indeterminación, de posibilidad analógica y ambigüedad se llega a que el Código Penal está contenido en estas normas".

Aducen también los demandantes un desconocimiento del artículo 62 de la Constitución, el cual "exige que la ley determine los casos particulares de incompatibilidad de funciones; y de los de responsabilidad de los funcionarios y modo de hacerla efectiva (subrayas de la demanda). "Ese principio de la particularidad necesariamente referido al principio de la tipicidad consagrado en el artículo 1°del Código Penal, concordante con el artículo 28 de la Constitución Nacional permite decir que ninguna de las normas acusadas describe con particularidad conductas preestablecidas como sancionables”.

Varias veces, a lo largo de la demanda, los actores se refieren a las "normas acusadas", en plural, pero en realidad tan solo impugnan la ya transcrita, a la cual. Habrá de referirse esta sentencia.

II. Concepto del Procurador

Mediante Oficio número 1279 del 18 de enero de 1988, el señor Procurador General de la Nación conceptúa en favor de la exequibilidad de la disposición demandada y solicita a la Corte que así lo declare.

Dice sobre el particular:

"No puede perderse de vista que lo que se busca con los procesos disciplinarios es garantizar a la sociedad una eficiente prestación de los servicios a cargo del Estado, como también la moralidad, responsabilidad y conducta correcta de los funcionarios públicos. En el caso concreto de la Policía Nacional es necesario tener en cuenta que prestan un servicio público, indispensable para la convivencia social, con el fin de garantizar los derechos individuales, prevenir actos que atenten contra la libertad y el orden, colaborar con la administración de justicia en la tarea represiva del Estado, etc. En consecuencia debe la ley exigirles un comportamiento acorde con la función pública que deben cumplir, como es el respeto, dignidad, decoro, moralidad, rectitud, para evitar que se menoscabe la imagen de la institución, pues al Estado solo le debe interesar que la función pública no se vea comprometida con el comportamiento indebido de sus funcionarios' (Sentencia de 12 de agosto de 1982 C.S.J.)".

"De otra parte, debe agregarse, que si bien es cierto en ninguna disposición legal se define lo que debe entenderse por 'moral' y 'buenas costumbres', según el diccionario enciclopédico de Derecho Usual de Guillermo Cabanellas, decimoctava edición, 'moral', constituye la ciencia del bien en general; el conjunto de normas de conducta que la mutua convivencia fija entre los hombres, la ciencia de las costumbres sociales".

"Buenas costumbres" según el mismo autor, significa 'concepto relativo dentro de la mentalidad religiosa o antirreligiosa, la cultura o la ignorancia, el pacifismo o belicosidad de los tiempos y de los pueblos'. El tratadista Valencia Zea. Expresa que se entiende por buenas costumbres 'ciertos postulados de la sana moral y que contribuyen al perfeccionamiento de la sociedad' ".

"Así las cosas considera el despacho que dichos criterios deben ser interpretados exclusivamente por el juzgador de acuerdo a la sana crítica, teniendo en cuenta el bien de la función pública y que la conducta cause una reprobación social, sin que ello constituya infracción a norma superior alguna".

……….

"En razón de lo anotado estima el despacho, que si bien el principio de legalidad no puede ser desconocido en materia disciplinaria, éste goza de una mayor amplitud y nada impide que e! legislador para preservar y mantener el respeto y la sublimidad de nuestras instituciones, exija a los servidores del Estado, cualquiera que sea su categoría, que observen el decoro, compostura, pulcritud, pundonor y dignidad en relación con la función que cumplen, siempre y cuando con tal conducta resulte afectado el servicio público y cause perjuicio a la institución. Por tanto la norma acusada no contraria canon constitucional alguno".

III. Consideración de la corte

1. La norma demandada frente a la Constitución

"Puesto que la Corte es competente para pronunciarse definitivamente sobre la exequibilidad de la norma impugnada, ya que pertenece a un decreto expedido en ejercicio de facultades extraordinarias, se procede a su confrontación con los preceptos de la Carta.

Dispone el artículo 28 de la Constitución, que aún en tiempo de guerra, nadie podrá ser penado ex post fado, sino con arreglo a la ley, orden o decreto en que, previamente se haya prohibido el hecho y determinándose la pena correspondiente.

Esta norma, que los demandantes estiman desconocida por el literal acusado, plasma una de las garantías fundamentales en el Estado de Derecho, pues busca tutelar, como ya lo recordara la Corte en reciente fallo, un derecho que tiene todo destinatario de norma punitiva a conocer con entera certidumbre y en todos sus detalles cuáles son las conductas que la ley señala como delictivas, así como las penas, que su incursión en ellas puede acarrearle' (Sentencia C.S.). Sala Plena, marzo 12 de 1987. Magistrado ponente: doctor Fabio Morón Díaz).

Toda conducta punible debe, pues, ser descrita por el legislador de manera clara e inequívoca, con el objeto de preservar el principio de la estricta y preexistente legalidad que la Corte ha entendido como 'requisito ineludible del debido proceso, previo a la exigencia de responsabilidad' (Cfr. Sentencias C.S.J. Sala Plena, febrero 10 de 1983, marzo 7 de 1985. Ponente: honorable magistrado Manuel Gaona Cruz).

No puede entenderse, sin embargo, como ya lo ha sostenido esta Corporación en otros fallos, que las normas integrantes del llamado derecho disciplinario como es el caso de la demanda deban presentar características idénticas a las que conforman el Derecho Penal propiamente dicho.

En efecto, ha sostenido la Corte que las faltas disciplinarias no son diseñadas con el mismo pormenor que el exigido para los delitos y normalmente deben preverse con un margen de apreciación a quien haya de calificarlas, para alcanzar el cometido propio del proceso disciplinario cual es el de garantizar la eficacia y dignidad del servido, sin desmedro de los derechos del imputado (Cfr. C.S.J. Sala Plena, sentencia de junio 1° de 1982).

Se trata, pues, de disposiciones que tienen un objeto distinto al de la ley penal y su campo de acción es mucho más limitado;, cubre a los funcionarios públicos y establece el régimen especial al que éstos, por el hecho de serlo, quedan sometidos.

De lo dispuesto por los artículos 20, 62 y 65 de la Carta, entre otros, puede v deducirse que el funcionario al servicio del Estado no solamente debe ceñirse al cumplimiento de las normas constitucionales y las leyes, sino que, dado su carácter, está obligado a atender el estatuto particular que señala sus funciones y deberes y también a observar una conducta que no atente contra la dignidad correspondiente a su investidura. De todo lo anterior resulta que, al posesionarse, el funcionario asume un cúmulo de responsabilidades mucho más exigentes de las que caben a cualquier ciudadano, entre ellas las integrantes del régimen disciplinario legalmente establecido.

Conviene tener en cuenta, desde luego, que la mayor flexibilidad a que se ha hecho referencia no equivale a una falta absoluta de tipicidad, como ya lo dijera la Corte en fallo de 7 de mareo de 1985 (Magistrado ponente: doctor Manuel Caona Cruz), en cuyos apartes pertinentes, puede leerse que en el derecho disciplinario, aún considerada la diferencia con la descripción de conductas delictivas, 'no hay lugar a aplicación analógica o extensiva implícita de normas', de tal modo que de la flexibilidad ya enunciada no es posible inferir que el juzgador disciplinario pueda sustituir al legislador y describir faltas para calificar comportamientos disciplinarios similares.

De los conceptos anteriores se concluye que las faltas disciplinarias, si bien implican la sanción de ese mismo carácter al funcionario que en ellas incurre, para lo cual habrán de ser previstas en norma que cobije la infracción con arreglo al artículo 28 de la Carta, no se identifican con los delitos, dado que se hallan encaminadas específicamente a tutelar el buen desempeño de la función pública. Esta, como se ha dicho, exige que el empleado, además de cumplir la ley, observe una conducta acorde con su investidura y con la responsabilidad que le es propia. Tal característica del derecho disciplinario permite que el legislador, al consagrar las faltas que ameritan sanción, goce de una mayor amplitud en la descripción de las mismas, desde luego sin desconocer el principio de legalidad exigido por la Constitución.

En el caso al que se refiere esta demanda, la norma acusada se limita a señalar como falta disciplinaria la ejecución de actos contrarios a la moral y las buenas costumbres. Ello es apenas natural dentro del criterio ya expuesto sobre el decoro y respetabilidad que el Estado debe exigir a sus funcionarios para alcanzar los fines que le son propios".

No se trata de un señalamiento vago e indefinido como afirman los actores, ya que los conceptos de moral y buenas costumbres tienen significado propio en nuestro ordenamiento jurídico, como bien lo acredita la reiterada referencia que a ellos hace el Código Civil, cuando los señala como bases sobre las cuales debe sustentarse todo acuerdo o estipulación entre particulares. La misma Carta alude a la moral en varios de sus artículos, a lo cual puede añadirse que aún el conocimiento vulgar percibe y distingue sin dificultades cuáles comportamientos se ajustan a tales principios y cuáles los quebrantan. No se requiere, pues, la enunciación casuista de los actos inmorales ni el catálogo de las malas costumbres para que la norma pueda entenderse acorde con los preceptos constitucionales.

Decisión

Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena-, previo estudio de la Sala Constitucional y conocido el concepto del Procurador General de la Nación,

Resuelve:

Declarar exequible, por no contrariar las disposiciones de la Constitución, el literal a) del artículo 125 del Decreto-ley número 1835 de 1979.

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

José Alejandro Bonivento Fernández,

 Presidente;

Rafael Baquero Herrera,

Jorge Carreño Luengas,

Guillermo Dávila Muñoz,

Manuel Enrique Daza Álvarez,

Jairo E. Duque Pérez,

Guillermo Duque Ruiz,

Eduardo García Sarmiento,

Hernando Gómez Otálora,

Gustavo Gómez Velásquez,

 Juan Hernández Sáenz,

Rodolfo Mantilla Jácome,

 Héctor Marín Naranjo,

Lisandro Martínez Zúñiga,

       Fabio Morón Díaz,

Alberto Ospina Botero C,

 Dídimo Páez Velandia,

Jorge Iván Palacio Palacio,

Jacobo Pérez Escobar,

Rafael Romero Sierra,

Edgar Saavedra Rojas,

Jaime Sanín Greiffenstein,

Ramón Zúñiga Valverde.

Álvaro Ortiz Monsalve

Secretario General