FACULTADES EXTRAORDINARIAS. EN MATERIA DE COMERCIO 'EXTERIOR TAMBIEN PUEDE EL CONGRESO CONCEDER FACULTADES LEGISLATIVAS AL EJECUTIVO.

El aseguramiento del consumo interno, el equilibrio de la balanza comercial, la protección de la producción nacional, son funciones elementales que competen a los Ministerios. Facultades extraordinarias. Reestructuración en el Ministerio de Agricultura.

Exequibles los artículos 3º ordinales 7º, 9º, 10; 4º, parágrafos 1º en su totalidad y 2º (parte demandada); 44, ordinal 5º del Decreto-ley número 133 de 1976 (enero 26).

Corte Suprema de Justicia Sala Plena

Sentencia número 40.

Referencia: Expediente número 1747.

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 3º, ordinales 7º, 9º y 10; 4º, parágrafos 1º y 2º; 44, ordinal 5º, del Decreto-ley número 133 de 1976 (enero 26) “por el cual se reestructura el sector agropecuario”.

Demandante: José Herney Victoria.

Ponente: doctor Hernando Gómez Otálora.

Aprobada por Acta número 16, de abril 21 de 1988.

Bogotá, D. E., abril veintiuno (21) de mil novecientos ochenta y ocho (1988).

ANTECEDENTES

En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 214 de la Constitución Nacional, el ciudadano José Herney Victoria, presentó demanda de inexequibilidad contra los artículos 3º, ordinales 7º, 9º y 10; 4º, parágrafos 1º y 2º; 44, ordinal 5º, del Decreto-ley número 133 de 1976 (enero 26). Admitida la demanda se corrió traslado de ella al Procurador General de la Nación quien emitió el concepto de rigor. Procede la Corte a resolver el asunto.

I. DISPOSICIONES DEMANDADAS

El siguiente es el texto de las normas acusadas:

«DECRETO NUMERO 133 DE 1976

Por el cual se reestructura el sector agropecuario.

El Presidente de la República de Colombia, en uso de sus facultades constitucionales y legales y en especial de las extraordinarias que le confiere la Ley 28 de 1974, oída la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado,

DECRETA:

Artículo 3º. El Ministerio de Agricultura cumplirá las siguientes funciones:

……….

7º Fijar de acuerdo con el Ministerio de Desarrollo Económico, cuotas de absorción obligatorias de las materias primas de producción nacional y, condicionar el otorgamiento de las correspondientes licencias de importación y exportación al cumplimiento de los convenios que para el efecto se celebren con los interesados, referentes a la compra y venta de tales materias primas.

……….

9º Señalar cupos globales de importación y exportación de productos o insumos agropecuarios. El Instituto Colombiano de Comercio Exterior -Incomex-  condicionará la aprobación de licencias de importación y exportación de productos o insumos agropecuarios así como sus prórrogas, a los cupos que periódicamente fije Ministerio.

……….

10. Asignar la organización y el manejo del mercado exterior de productos agropecuarios al Idema, a otros organismos especializados, o a las comisiones de mercadeo exterior de que trata el artículo siguiente, previo concepto del comité de coordinación ejecutiva del sector agropecuario, y con el visto bueno del Consejo Directivo de Comercio Exterior.

Artículo 4º. Para regular el mercado exterior de productos agropecuarios, el Ministerio podrá integrar comisiones con la función primordial de recomendar la política de precios, y establecer normas sobre calidad de los productos.

Parágrafo 1º. Cada comisión de mercadeo exterior tendrá su director ejecutivo y estará integrada por el Ministro de Agricultura o su delegado, quien la presidirá, por los demás miembros que se señalen en el correspondiente acto constitutivo, en el cual se dará representación a los gremios de la producción.

Parágrafo 2º. Las decisiones de las comisiones de mercadeo exterior, requerirán para su validez, el voto favorable del Ministro de Agricultura o su delegado.

Artículo 44. El Instituto de Mercadeo Agropecuario 'Idema' tiene a su cargo la regulación del mercadeo de productos de origen agropecuario, mediante la compra, venta, almacenamiento, importación y exportación de los mismos.

Para el cumplimiento de sus objetivos el Idema tendrá las siguientes funciones:

……….

5º Asumir el mercadeo exterior de productos agropecuarios cuando así lo decida el Ministerio de Agricultura conforme a lo dispuesto en el presente decreto (Lo subrayado es lo que se demanda de este artículo)».

II. DEMANDA Y CONCEPTO DEL PROCURADOR

Estima el demandante que las transcritas normas han transgredido en forma ostensible los artículos 2º; 55; 76, ordinales 12 y 22; 118, ordinal 8º y 120 ordinal 22 de la Constitución, por los siguientes motivos:

1º A juicio del actor, el Presidente de la República se excedió en el uso de las facultades extraordinarias conferidas mediante la Ley 28 de 1974, la cual lo autorizaba para expedir las normas que hicieran posibles algunos cambios en la administración pública, pero no para crear nuevas funciones.

En concreto sostiene que las normas demandadas atribuyen al Ministerio de Agricultura funciones relativas al comercio exterior de productos agropecuarios que no estaban previstas en las normas vigentes con anterioridad al Decreto número 133 de 1976 y que, por lo tanto, no puede aplicarse a ellas el criterio de redistribución de funciones a que alude el literal a) del artículo 1º de la Ley 28 de 1974. Esta norma señaló el ámbito preciso de las facultades diciendo que ellas eran para “modificar la estructura de los Ministerios y Departamentos Administrativos, suprimiendo cargos y 1 redistribuyendo funciones”.

2º Sostiene el actor que la materia propia de las disposiciones objeto de la demanda debe regularse por la vía de las leyes marco previstas en los artículos 76, ordinal 22 y 120, numeral 22, de la Constitución Política, pero no a través de decreto con fuerza de ley al amparo de facultades extraordinarias como en el caso presente.

Por su parte, el señor Procurador General de la Nación mediante Oficio número 1277 del 16 de diciembre de 1987, manifiesta que es inexequible el numeral 9º del artículo 3º demandado, por extralimitación en el ejercicio de las facultades extraordinarias y que, por el contrario, son exequibles los artículos 3º, numerales 7º y 10, 4º y 44, numeral 5º, del decreto ya mencionado, por no haber excedido las autorizaciones legislativas.

Señala el Procurador:

“Como el Ejecutivo no estaba en este caso facultado para asignar nuevas funciones o competencias al Ministerio de Agricultura, sino simplemente para redistribuir las ya asignadas, éstas solo pueden estar válidamente referidas a las que el Legislador ya había previsto desde antes, por lo que resulta pertinente comparar las disposiciones preexistentes con las normas que hoy se demandan así:

“El Decreto número 2420 de 1968 'por el cual se reestructura el sector agropecuario señalaba en su artículo 3º dentro de las funciones que debía cumplir el Ministerio de Agricultura la consagrada en el literal i) que dice: 'Fijar en unión del Ministerio de Fomento y del Departamento Administrativo de Planeación, de acuerdo con los estudios que para el efecto prepare el Ministerio de Agricultura, cuotas de absorción obligatoria de materias primas de producción nacional y condicionar, en desarrollo de la Ley 90 de 1948, el otorgamiento de licencias de importación al cumplimiento de los convenios que para el efecto se celebren', el texto transcrito no difiere en esencia del contenido en el numeral 7º del artículo 3º acusado, por lo que en este aspecto no se encuentra extralimitación de la ley de facultades extraordinarias.

“Respecto del numeral 10 del artículo en comento, ya el Decreto número 2420 de 1968 había asignado como función del Idema, en el literal a) del artículo 44, la de regular el mercado exterior de los productos agropecuarios y la facultad de delegar en organismos especializados la función de 'organización, manejo y promoción del mercado nacional e internacional de los productos agropecuarios', así como también había previsto en el artículo 47 ibídem, que para regular el mercadeo exterior de productos agropecuarios, el Idema integraría comisiones para la consecución y mantenimiento de mercados externos.

“Obsérvese que las comisiones de mercado exterior a que se hace referencia tenían además de las funciones comentadas, la de hacer recomendaciones relativas a normas sobre calidad de los productos y precios de exportación, tal como quedó consignado en el artículo 4º del Decreto número 133 de 1976 demandado, con la variación de que la integración de éstas no la hace el Idema sino el Ministerio de Agricultura y que quien preside la junta respectiva no es el director ejecutivo de la misma como lo había establecido el artículo 8º del Decreto número 3120 de 1968, sino el Ministro o su delegado, además de que para la validez de las decisiones de las comisiones de mercadeo exterior éstas ya no requerirán, como estaba previsto, el voto favorable del Ministro de Agricultura o su delegado, según lo consagrado en los parágrafos 1º y 2º del artículo 4^o del Decreto número 133 de 1976.

“Ahora bien, en cuanto se refiere al artículo 44 del citado Decreto número 133 vemos que el Idema 'tiene a su cargo la regulación del mercadeo de productos de origen agropeucario' <sic> función que ya estaba asignada a tal organismo por el artículo 44 del Decreto número 2420 de 1968.

“En lo relativo a las funciones para el cumplimiento de los objetivos del Idema señaladas en el numeral 5^o, en el sentido de que puede este organismo 'asumir el mercadeo exterior de productos agropecuarios cuando así lo decida el Ministerio de Agricultura conforme a lo dispuesto en el presente decreto', se tiene que esta atribución guarda identidad con la asignación prevista por el numeral 10 del artículo 3º del decreto acusado.

“En consecuencia, considera el despacho que las funciones consagradas en los artículos 3º numerales 7º y 10, 4 y 44-5 fueron expedidas dentro de la materia de facultades, pues ciertamente se trata de una redistribución de funciones, que como se dejó analizado existían antes de la vigencia del Decreto número 133 de 1976.

“No ocurre lo mismo en cuanto al señalamiento de cupos globales de importación y exportación de productos o insumos agropecuarios a que se refiere el numeral 9º del artículo 3º pues dicha facultad no existía dentro de las atribuciones del Ministerio de Agricultura por lo que el ejecutivo se extralimitó, al expedir dicha norma, por cuanto se trata de la creación de una norma nueva, para lo que no estaba facultado, ya que solamente lo era para redistribuir las funciones existentes. Así las cosas se solicitará la declaratoria de inexequibilidad de esta disposición”.

Manifiesta finalmente, en relación con el ejercicio de las atribuciones previstas en el numeral 22 del artículo 120 de la Constitución, que no sería competente la Corte para decidir sobre las acusaciones de inexequibilidad instauradas contra los decretos expedidos en virtud de dicho precepto superior, pero anota que el Decreto número 133 de 1976 fue dictado por el Presidente de la República con fundamento en facultades extraordinarias, por lo cual no es del caso entrar en consideraciones sobre la competencia de la Corte Suprema de Justicia.

III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

1º Competencia.

Puesto que se trata de normas pertenecientes a un decreto expedido por el Jefe del Estado en desarrollo de facultades extraordinarias (artículo 76, ordinal 12 C.N.), esta corporación goza de competencia para fallar sobre su exequibilidad, tal como lo advierte el concepto de Procuraduría. El hecho de que las materias relativas al comercio exterior hayan sido previstas dentro de aquellas que requieren un cuadro o pauta general legislativa y un desarrollo administrativo concreto por parte del Presidente de la República (artículo 76, ordinal 22 y artículo 120, ordinal 22, C.N.), en modo alguno impide que en la práctica el Congreso Nacional revista al Ejecutivo de facultades extraordinarias para ejercer la tarea legislativa (es decir, la parte que en esas materias estima el Congreso que le corresponden) y, en consecuencia, en tales casos, los decretos que se expidan con el objeto de desarrollarla tienen carácter y fuerza de ley y se hallan sujetos a la jurisdicción de la Corte en cuanto atañe a su constitucionalidad. Será cuestión que se dilucide en cada evento la de saber si en realidad la atribución de que se trata era propia de la esfera legislativa o si, por el contrario, pertenecía a la órbita administrativa del Presidente, caso en el cual no ha debido usarse el expediente de las facultades extraordinarias, pero esta determinación es posterior, en cuanto surge del estudio que adelante la Corte sobre el fondo de las normas acusadas, y de ninguna manera condiciona su propia competencia, la cual posee sin duda por virtud del artículo 214, ordinal 2º, de la Constitución.

2º El posible exceso en el uso de las facultades.

Estudia la Corte inicialmente el cargo formulado en la demanda sobre extralimitación en el ejercicio de las facultades extraordinarias. Estas fueron conferidas al Gobierno mediante el artículo 1º de la Ley 28 de 1974, cuyo texto se transcribe en lo pertinente:

«LEY 28 DE 1974

(diciembre 20)

Por la cual se reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias en materia administrativa y se dictan otras disposiciones.

El Congreso de Colombia,

DECRETA:

Artículo 1º. De conformidad con lo previsto en el numeral 12 del artículo 76 de la Constitución Nacional, revístese al Presidente de la República, por el término de doce meses, contados a partir de la vigencia de esta ley, de facultades extraordinarias en asuntos administrativos. En ejercicio de estas facultades podrá:

a) Modificar la estructura de los Ministerios y Departamentos Administrativos, suprimiendo cargos y redistribuyendo funciones.

……….

k) Modificar las normas vigentes sobre órganos de dirección y administración de las entidades descentralizadas, para lo cual podrá:

1º Cambiar la competencia de dichos órganos.

2º Señalar o redistribuir las funciones de los mismos.

Habiendo principiado la vigencia de la Ley el día 28 de enero de 1975, fecha de su publicación en el Diario Oficial número 34244, la expedición del Decreto número 133 de 1976, ocurrida el 26 de enero, se produjo dentro del término de doce meses indicados por el Congreso cuando revistió al Presidente de facultades extraordinarias.

En cuanto a la materia de las autorizaciones, para los efectos de este proceso, pueden resumirse en:

a) Ejercicio de atribuciones propias del Congreso, específicamente previstas en el ordinal 9º del artículo 76 C.N., en cuanto a modificaciones en la estructura de la administración nacional, y la redistribución dé funciones entre Ministerios, Departamentos Administrativos y entidades descentralizadas;

b) Modificación de las normas relativas a los órganos de dirección de las entidades descentralizadas, en especial sobre composición y funciones. Obsérvese que la redistribución de funciones de que habla la ley de facultades se refiere a toda la administración, no solamente al Ministerio de Agricultura.

El Decreto-ley número 133 de 1976 desarrolló las facultades así conferidas en lo atinente al Ministerio de Agricultura, reestructurándolo tanto en el nivel central como en sus organismos descentralizados.

Las normas acusadas tienen por objeto la determinación de las funciones del Ministerio de Agricultura y del Instituto de Mercadeo Agropecuario “Idema”, en lo relacionado con el comercio exterior de los productos e insumos agropecuarios. Esas funciones, en concepto del demandante, son nuevas y, por tanto, según él, no podía señalarlas el Gobierno con apoyo en las facultades concedidas por la Ley 28 de 1974, ya que ésta únicamente autorizaba al Ejecutivo para redistribuir las ya existentes, de lo cual deduce la inconstitucionalidad de los preceptos transcritos.

Hecho el análisis de los antecedentes legislativos sobre las materias en referencia y considerando, además, el material probatorio aportado al proceso por el Ministerio de Agricultura y la Oficina Jurídica del Idema (Folios 30 al 62 del expediente), en el cual se da cuenta sobre la mayor o menor novedad de las atribuciones objeto de acusación, encuentra la Corte:

a) La Ley 5ª de 1944 creó el Instituto Nacional de Abastecimiento “INA”, con * el objeto de “facilitar la producción, distribución, importación y exportación de los artículos de consumo mayor y de las mercaderías de primera necesidad, con el fin de regular el precio de los mismos, de apoyar la agricultura y de aumentar la producción nacional, evitando la especulación”;

b) Después de haberse transformado temporalmente en “corporación de defensa de productos agrícolas”, dicho Instituto volvió a organizarse bajo su antiguo nombre y estructura, según lo dispuso el Decreto número 0040 de 1958, puesto en vigencia por el Gobierno Nacional en uso de las facultades del artículo 121 de la Constitución y luego adoptado como legislación permanente por el artículo 1° de la Ley 141 de 1961;

c) Posteriormente el Decreto número 2420 de 1968, expedido en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 65 de 1967, determinó que a partir de su vigencia el Instituto Nacional de Abastecimientos se denominaría Instituto de Mercadeo Agropecuario “Idema”. El mencionado estatuto es el más inmediato antecedente del Decreto número 133 de 1976, al cual pertenecen las normas demandadas. Un estudio comparativo de los dos decretos y de las normas que los precedieron, permite advertir que las facultades consideradas nuevas por el demandante no lo son en realidad, como puede verse a continuación.

Siguiendo el mismo orden de enunciación de normas usado por el actor se tiene:

1º Al tenor del artículo 3º, numeral 7º, del Decreto número 133 de 1976, es función del Ministerio de Agricultura la de fijar cuotas de absorción obligatorias de las materias primas de producción nacional y condicionar el otorgamiento de las correspondientes licencias de importación y exportación al cumplimiento de los convenios que para el efecto se celebren con los interesados en cuanto a la compra y venta de tales materias primas. Esta facultad ya había sido contemplada en el Decreto número 2420 de 1968, en cuyo artículo 3º, literal i) se decía:

“Artículo 3º. Además de las funciones que se señalan en el Decreto número 1050 de 1968, el Ministerio de Agricultura cumplirá las siguientes:

“i) Fijar en unión del Ministerio de Fomento y del Departamento Administrativo de Planeación, de acuerdo con los estudios que para el efecto prepare el Ministerio de Agricultura, cuotas de absorción obligatoria de materias primas de producción nacional y condicionar, en desarrollo de la Ley 90 de 1948, el otorgamiento de licencias de importación al cumplimiento de los convenios que para el efecto se celebren”.

2º El artículo 3º, ordinal 9º, del Decreto número 133 de 1976 facultó al Ministerio de Agricultura para “señalar cupos globales de importación y exportación de productos o insumes agropecuarios”, expresando que el Incomex está obligado a condicionar la aprobación de licencias de importación y exportación de productos o insumos agropecuarios así como sus prórrogas, a los cupos que periódicamente fije el Ministerio.

Se trata de una disposición que, a juicio de la Corte, encaja perfectamente dentro del concepto de dirección general de la economía consagrado en el artículo 32 de la Constitución, una de cuyas manifestaciones primordiales consiste, según la misma norma constitucional, en la intervención por mandato de la ley (el Decreto número 133 de 1976 es una ley desde el punto de vista material) “en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes (...)para racionalizar y planificar la economía a fin de lograr el desarrollo integral” (Subraya la Corte).

Pero, además, los Ministerios son unidades coordinadoras y orientadoras de la política estatal, en las materias de sus respectivas competencias, de modo que la fijación de cupos globales de importación y exportación, según las circunstancias que afectan el mercado y la economía nacional, para obtener efectos tales como la regulación de precio, el aseguramiento del consumo interno, el equilibrio de la balanza comercial, la protección de la producción nacional y muchos otros, es una función elemental dentro de las que competen a los despachos ministeriales, en especial al de Agricultura teniendo en cuenta los asuntos propios de la política a su cargo y era natural que se la incluyera en un decreto llamado a desarrollar la facultad legislativa de reestructurar los Ministerios (Ley 28 de 1974).

Pero si, en gracia de discusión, fuera menester analizar la mayor o menor novedad de la figura a nivel de consagración legislativa expresa, puede hallarse en los estatutos que antecedieron al Decreto número 133 de 1976 que ya desde 1944, en el artículo 2º de la Ley 5ª se encomendaba al Instituto Nacional de Abastecimientos la tarea general de facilitar la producción, distribución, importación y exportación de los artículos de consumo mayor y de las mercaderías de primera necesidad, con el objetivo claramente intervencionista de “regular el precio de los mismos, de apoyar la agricultura y de aumentar la producción evitando la especulación”. La misma norma le encomendaba, “para conseguir ese objeto (...) entre otras, las siguientes operaciones:... h) Propender porque las actividades de los agricultores se acomoden al plan de fomento agrícola nacional;... 1) Ayudar a la distribución racional de las cosechas, para lo cual podrá comprar, importar y exportar los artículos que adquieran;... n) En general desarrollar labores de la misma naturaleza de las anteriores que tiendan al fomento y regularización de la producción”.

El ya mencionado Decreto Legislativo número 0040 de 1958, luego adoptado como legislación permanente, señaló funciones muy similares al mismo INA, en esa oportunidad reconstituido en reemplazo de la Corporación de Defensa de Productos Agrícolas. El artículo 3º de ese estatuto repitió el antes transcrito de la Ley 5ª de 1944 y entre las operaciones autorizadas al Instituto incluyó las siguientes: “a) Fomentar la mayor producción agrícola de los artículos de consumo de primera necesidad; ... c) Importar aquellos productos alimenticios que se consideran de primera necesidad, para suplir las deficiencias del mercado nacional; ... f) Colocar en el exterior los excedentes de la producción alimenticia nacional cuando el mercado interno no esté capacitado para absorberlos en su totalidad, pero las exportaciones requerirán la aprobación del Ministerio de Agricultura” (Subraya la Corte).

El Decreto número 2420 de 1968, en su artículo 3º confió al Ministerio de Agricultura, las funciones de “elaborar y coordinar los programas globales de producción, financiamiento, distribución, consumo y comercio del sector agropecuario” litoral a) y la de recomendar a los Ministerios de Hacienda y Fomento, al Departamento Administrativo de Planeación y a los organismos encargados de la regulación y el fomento de comercio exterior, la política tributaria y de comercio exterior que fuere más aconsejable adoptar para fomentar adecuadamente la producción, el mercadeo y la comercialización de los productos agropecuarios literal f).

El mismo decreto confió al Idema la función de “regular el mercado exterior de los productos agropecuarios” literal a) del artículo 44 y la de “asumir directamente el mercadeo exterior de productos agropecuarios cuando las circunstancias económicas, a su juicio, lo hagan aconsejable”.

Esa facultad, contenida hoy en el numeral 9” del artículo 3” del Decreto número 133 de 1976, pero que ya existía y ahora se asigna al Ministerio de Agricultura, viene a ser un desarrollo concreto de los conceptos de “coordinación” y “regulación” del comercio exterior de productos agropecuarios, que se hallaban contemplados en las disposiciones anteriores, con la única diferencia de que se confía solamente al Ministerio de Agricultura, para lo cual había facultad en la Ley 28 de 1974, en lo referente a redistribución de funciones.

3º Tampoco es novedosa la función del Ministerio prevista en el ordinal 10 del artículo 3º demandado, consistente en asignar la organización y el manejo del É mercado exterior de productos agropecuarios al Idema o a otros organismos especializados, o a las comisiones de mercadeo exterior.

En efecto, ya los Decretos números 2420 y 3120 de 1968 habían establecido las comisiones nacionales de productos agropecuarios con carácter consultivo y como organismos adscritos al Ministerio de Agricultura, cuyas funciones primordiales según el artículo 47 del primero de tales decretos, radicaba en “ejecutar las labores de consecución y mantenimiento de mercados externos, de acuerdo con las delegaciones que para el efecto les haga el Idema (Subraya la Corte).

Por otra parte, el artículo 44, literales a) y c), del Decreto número 2420 de 1968 había confiado al Idema, las funciones ya vistas de regular el mercado exterior de productos agropecuarios y la de asumirlo directamente según las circunstancias S; económicas. La norma demandada no crea en este aspecto ninguna función nueva, sino que adscribe al Ministerio de Agricultura, como organismo coordinador de la política agropecuaria, la competencia para asignar las actividades enunciadas tanto al Idema como a las comisiones de mercado exterior y a otros organismos especializados

4º Algo similar sucede con el artículo 4^o del Decreto número 133 de 1976, pues las comisiones de mercado exterior a que se refiere ya existían, según se acaba de ver y, además, en cuanto a los cambios que introduce sobre sus órganos de dirección y administración, estaban autorizados por el literal k) del artículo 1º de la Ley 28 de 1974.

5º También carece de fundamento la referencia al artículo 44, ordinal 5º, del Decreto número 133 de 1976 como disposición nueva, pues, como se ha expuesto, la posibilidad de que el Idema asuma directamente el mercadeo de productos agropecuarios estaba contemplada en el artículo 44, literal c) del Decreto número 2420 de 1968. El único cambio consiste en señalar que ello sucederá cuando lo decida el Ministerio de Agricultura.

De todo lo anterior se concluye que no hubo exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas al Gobierno Nacional por la Ley 28 de 1974.

3º El ordinal 22 del artículo 76.

El otro motivo de posible inconstitucionalidad propuesto en la demanda radica en que el Gobierno, en criterio del actor, hubiera hecho uso de facultades extraordinarias (artículo 76, ordinal 12 C.N.) para desarrollar atribuciones que le corresponden según el artículo 120, ordinal 22, de la Carta, con arreglo a las pautas generales trazadas por la ley en materia de comercio exterior (artículo 76, ordinal 22 C. N.)

“Reitera la Corte que, en efecto, como ya lo ha señalado en otros fallos, los asuntos relativos a la organización del crédito público, el reconocimiento de la deuda nacional y el arreglo de su servicio, la regulación del cambio internacional y, del comercio exterior, la modificación de aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas, deben ser objeto del tratamiento especial que contemplan los artículos 76 y 120, ordinal 22, en cuya virtud es función legislativa la de fijar el marco general o directriz de la actividad estatal correspondiente, en tanto que atañe al Ejecutivo el cumplimiento de las tareas concretas de carácter administrativo tendientes al manejo específico de las cambiantes situaciones económicas que puedan surgir en esas materias, siempre y cuando lo haga dentro de los lineamientos generales contenidos en la respectiva 'ley marco'.

En este sentido, no es pertinente que el Gobierno desempeñe la función que le compete según el artículo 120, ordinal 22, de la Carta Política por medio de decretos con fuerza de ley expedidos en desarrollo de facultades extraordinarias, como lo tiene dicho esta corporación (ver Sentencias de septiembre 25 de 1986 y septiembre 17 de 1987), ya que, se repite, ello corresponde a una actividad administrativa propia del Presidente de la República por disposición constitucional, sujeta desde luego a las prescripciones de la ley marco y por eso mismo, en ningún caso puede ser ejercida a título de potestad legislativa por el Congreso ni por el propio Jefe del Estado revestido de autorizaciones por el legislador ordinario. Esto supondría que el Congreso estima esa función como suya, interpretación que resultaría inconstitucional por representar una invasión legislativa de los terrenos administrativos dejados por la Constitución en manos del Presidente.

 Ahora bien, las normas demandadas, como se ha dejado expuesto en la primera parte de esta sentencia, no hicieron nada distinto de redistribuir unas funciones que ya existían, sin agregar a ellas ningún elemento nuevo y sin crear atribuciones adicionales a las que venían rigiendo al momento de su expedición. Para eso eran las facultades extraordinarias, pues según ya vimos, la Ley 28 de 1974 autorizó al Ejecutivo para redistribuir funciones.

Entonces, deben distinguirse dos aspectos en el caso: el de reforma administrativa, que es aquél al cual se refieren las facultades y que está expresado en el encabezamiento de la Ley 28 de 1974, no solo en cuanto al Ministerio de Agricultura sino respecto de todos los demás, y la reglamentación del comercio exterior (artículos 76-22 y 120-22 C.N.) por el sistema de leyes cuadro, que no era el objeto o materia del decreto al cual pertenecen las normas acusadas. Desde luego, para redistribuir las funciones de un Ministerio, hay que mencionarlas, como se hizo en este caso, reproduciendo las que ya había establecido la normatividad vigente, lo cual no implica reglamentar el comercio exterior pues ello ya se había hecho”.

Conviene observar, además, que al Ministerio en su calidad de organismo programador, le debe corresponder la determinación de aspectos tales como los montos globales de importaciones y exportaciones. La Ley 28 de 1974 no quiso autorizar al Presidente para regular el comercio exterior de productos agropecuarios sino que las facultades otorgadas por ella se refieren a la reorganización.

Por tanto, las disposiciones del Decreto número 133 de 1976 no estaban 5 orientadas a la creación de derecho en materia de comercio exterior sino a la reestructuración del. Ministerio de Agricultura y, por consiguiente, entre otros, debían responder al objeto de enunciar la integridad de las funciones correspondientes a ese despacho, de muy diversa índole dadas las complejas materias propias de su gestión. En ese orden de ideas, no podía omitirse la enumeración de las funciones relacionadas con el comercio exterior de productos agropecuarios que, conviene recordarlo, pertenecían a estatutos que estaban vigentes, con anterioridad e incluso varias de ellas mucho antes de la Reforma Constitucional de 1968 en la cual se introdujo la figura de las leyes marco, y no gozaba el Gobierno de facultades para derogarlas ni para excluirlas del conjunto de atribuciones sujetas a la redistribución que se le encomendaba que se le encomendaba.

Repárese, por otra parte, en la circunstancia relativa al momento en el cual se

ejercieron las facultades extraordinarias de que se trata, pues el 26 de enero de 1976, fecha de expedición del Decreto número 133, no se había dictado la primera ley marco de comercio exterior (hoy Ley 48 de 1983) y, por ende, no había punto de referencia que permitiera al Gobierno establecer si las funciones objeto de redistribución se ajustaban al marco previsto en el ordinal 22 del artículo 76 de la Constitución. No tenía, entonces, otro camino que el reproducir, reasignando, las funciones que la legislación vigente establecía.

Dado lo anterior, no encuentra la Corte que a través de los artículos acusados se haya pretendido ejercer la función reguladora del comercio exterior a que se refiere el ordinal 22 del artículo 120, sino que se cumplió, con apoyo en facultades extraordinarias expresas (Ley 28 de 1974), la tarea legislativa de redistribuir funciones ya existentes, para el solo efecto de reestructurar el Ministerio de Agricultura.

Cabe anotar, por último, que la alusión hecha por el demandante a las Sentencias de 25 de septiembre de 1986 y del 17 de septiembre de 1987, si bien sustentan el argumento general de que las materias aduaneras, cambiarías, de crédito público y de comercio exterior tienen un especial tratamiento constitucional como se deja dicho, no son pertinentes para ilustrar ni para fallar el caso presente, pues mientras en aquéllas se hacía referencia a la creación de funciones y al establecimiento de regímenes nuevos (como por ejemplo, la autorización otorgada por el Decreto número 2352 de 1971 a una empresa industrial y comercial del Estado para recibir mercancías y mantenerlas en tránsito), en este proceso se examina el ejercicio de una facultad legislativa cuyo objeto único consistió en reestructurar la administración pública en materia de agricultura y en reasignar funciones ya establecidas por la ley en cabeza del ministerio respectivo y sus organismos adscritos y vinculados. Esa facultad, como se ha dicho, fue ejercida sin exceso alguno en el tiempo ni en la materia por las normas demandadas.

IV. DECISIÓN

Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Corte Suprema de Justicia Sala Plena-, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el concepto del Procurador General de la Nación,

RESUELVE:

Declarar exequibles, por no ser contrarios a la Constitución Política, los artículos 3º, ordinales 7º, 9º y 10; 4º parágrafos 1º en su totalidad y 2º (parte demandada); 44, ordinal 5º, del Decreto-ley número 133 de 1976 (enero 26) “Por cual se reestructura el sector agropecuario”.

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en Gaceta Judicial y archívese el expediente.

José Alejandro Bonivento Fernández, Presidente; Rafael Baquero Herrera, Jorge Carreño Luengas, Manuel Enrique Daza Alvarez, Jairo E. Duque Pérez, Guillermo Duque Ruiz, Eduardo García Sarmiento, Hernando Gómez Otálora, Gustavo Gómez Velásquez, Norma Inés Gallego de López, Pedro Lafont Pianetta, Rodolfo Mantilla Jácome, Héctor Marín Naranjo, Lisandro Martínez Zúñiga, Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero, Dídimo Páez Velandia, Jorge Iván Palacio Palacio, Jacobo Pérez Escobar, Rafael Romero Sierra, Edgar Saavedra Rojas, Jaime Sanín Greiffenstein, Ramón Zúñiga Valverde.

Alvaro Ortiz Monsalve

Secretario General