PREPOSICION JURIDICA COMPLETA. SISTEMAS Y DIRECTRICES PARA EL EJERCICIO DEL CONTROL FISCAL EN LA REPUBLICA. “RESULTARIA A TODAS LAS LUCES EXCESIVO QUE EL CONTROL FISCAL SE EJERCIERA SOBRE TODAS LAS PERSONAS Y ENTIDADES PRIVADAS, SIN DISTINCION ALGUNA, AUN EN AQUELLOS CASOS EN LOS CUALES NO CUMPLEN FUNCIONES DE GESTION FISCAL PROPIAMENTE DICHA, PUES ELLO SIGNIFICARIA EXTENDER LAS FUNCIONES DEL CONTRALOR MUCHO MAS ALLA DEL AMBITO ESPECIFICO QUE LE HA SEÑALADO LA CARTA.

Inexequible el artículo 2º de la Ley 20 de 1975, la expresión a cualquier titulo”

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Corte Suprema de Justicia

Sala Plena

Sentencia numero 45.

Referencia: Expediente numero 1571.

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 2º de la Ley 20 de 1975 (parcialmente).

Actor: Eduardo Laverde Toscano.

Magistrado ponente: doctor Hernando Gómez Otálora.

Aprobada por Acta numero 22 de mayo 19 de 1987.

Bogotá, D.E., mayo diez y nueve (19) de mil novecientos ochenta y siete (1987).

I. La Demanda

   El ciudadano Eduardo Laverde Toscano, haciendo uso del derecho constitucional que le asiste, ha acudido a la Corte Suprema de Justicia para solicitar que esta declare la inexaquibilidad de la frase que se subraya del artículo 2º de la Ley 20 de 1975, cuyo texto es el siguiente:

“LEY 20 DE 1975

(abril 28)

“Por la cual se modifiquen y adicionan las normas orgánicas de la Contraloría General de la Republica, se fijan sistemas y directrices para el ejercicio del control fiscal y se dictan otras disposiciones.

“El Congreso de colombia,

DECRETA:

“……………..

   “Articulo 2º El Contralor General de la Republica, ejercerá sobra las entidades o personas que a cualquier titulo reciban, manejen o dispongan de bienes o ingresos de la Nación, la vigilancia y el control fiscal que le garanticen al Estado su conservación y adecuado rendimiento”.

   Dice el actor que la frase acusada vulnera nuestra estructura jurídico- política en cuanto “pretende desdibujar” los ámbitos de acción pública de cada uno de los órganos establecidos por el constituyente.

   Agrega que resultan desbordados los limites de las funciones que la Carta ha asignado al Contralor (artículo 60) y que, además se usurpa una función presidencial cual es la prevista en el ordinal II del artículo 120.

   Expresa que al Contralor corresponde “cuidar que el Presidente cuide” la exacta recaudación y administración de las rentas y caudales públicos, pero que no le compete “cuidar directamente” como lo autoriza la frase demandada.

   Refiriéndose a los antecedentes de la norma, manifiesta el demandante que “el legislador no se ocupo- no era tampoco su función aunque si su deber- en establecer en qué medida el propósito del legislador, traducido en la ley de la Republica, se enmarcaba -ahí si- en el ámbito de las funciones que el Constituyente asigno a la Contraloría”. Y al respecto afirma que de esta omisión resulta la incompatibilidad con la Carta cuya declaratoria solicita.

II.CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION

   El señor Procurador General, por medio del Oficio numero 1116 de marzo 2 conceptúa sobre la inexiquibilidad de la frase demandada en los términos:

   “Es indudable que los actos que el artículo 2º de la Ley 20 de 1975 dice realizados por personas o entidades (privadas), son por esencia, actos de gestión fiscal, y, por lo tanto, están sujetos a la vigilancia de la Contraloría. Pero, no puede compartir el Despacho el concepto de que la expresión “vigilancia de la gestión fiscal de la administración” (subrayado), contenida en el precepto 59 de la Constitución que estima vulnerado el demandante, debe entenderse exclusivamente referida a la administración pública, propiamente dicha, pues, si bien los actos de gestión fiscal, en estricto sentido, son inherentes y propios de la actividad administrativa de los entes públicos, se estarán ejecutando actos de gestión fiscal, que, por serlo, no solo  no pueden entenderse desligados de la administración pública por el hecho de que, eventualmente, se ejerzan por personas de carácter privado, sino que estas, en virtud de la actividad realizada, participan en el ejercicio de la función administrativa del Estado. Es lo que se conoce como descentralización por colaboración”.

“En este entendimiento, la previsión de la ley que se analiza no puede resultar extraña al precepto constitucional que se ha considerado vulnerado por el hecho de que el control fiscal que corresponde a la Contraloría se extienda a las entidades o personas particulares que cumplan actos de gestión fiscal, por cuanto el control aludido se halla perfectamente delimitado tanto en su objeto: bienes o ingresos de la Nación, como en su finalidad, cual es la de garantizar al Estado la conservación y adecuado rendimiento de los mismos.

“El Despacho, considera, pues, que la vigilancia y control fiscales pueden recaer sobre personas particulares, siempre que se den los presupuestos señalados en la norma. Tal es el caso de la Federación Nacional de Cafeteros, que no obstante ser  una persona jurídica de derecho privado, en virtud de un contrato celebrado con el Estado, recibe y maneja los dineros del erario público, provenientes del impuesto de exportación de café, con lo cual, en esta materia, ejerce actividades que constituyen verdadera gestión fiscal sujetos a la vigilancia de la Contraloría, como lo dejo definido la Corte en Sentencia de octubre 14 de 1970.

“Tampoco se comparte la tesis según la cual la función atribuida al ente fiscalizador sobre las personas que, a cualquier titulo, reciban manejen y dispongan del patrimonio del Estado, sea incompatible con la función del Presidente de la Republica prevista en el canon 120-11 de la Carta; cuidar de la exacta recaudación y administración de las rentas y caudales públicos y decretar su inversión de acuerdo a las leyes”, pues, las funciones presidenciales descritas en el citado canon constitucional y las de control fiscal  que cumple el Contralor General, son totalmente independientes. En efecto: una es la tarea de administrar y otra la de controlar fiscalmente la labor administrativa como que esta se reduce a confrontar la contabilidad de las cuentas y el manejo de los caudales públicos en orden a verificar si el administrado se ha ajustado a las leyes sobre apropiaciones y autorizaciones, para efectos de aprobar o improbar las cuentas. Dicho en otras palabras: se contrae el ejercicio de una revisión numérica contable de la actividad administrativa”.

“Así las cosas, estima el Despacho que la norma impugnada no puede interpretare como una forma de autorizar a la Contraloría General de la Republica para el ejercicio de una función administrativa sino como la simple determinación de sujetos sobre los cuales debe recaer la vigilancia y el control fiscal propios de la Contraloría, conforme a la norma superior.

“En razón de no tratarse de una función de Gobierno atribuida al Organismo de Control, no se ve cómo podría resultar lesionado el artículo 57 de la Carta que define y explica que debe entenderse por “Gobierno” y establece los requisitos indispensables para la expedición de sus actos, al tiempo que determina la responsabilidad del Ministro del Ramo respectivo, por la refrendación de los mismos.

“Ahora bien: aunque el Despacho entiende las razones del actor referidas a las posibilidades de exceso en la función asignada al Contralor por la norma en estudio, como, por ejemplo, la expedición de resoluciones que desvirtúen la naturaleza de la función que nos ocupa, tal circunstancia, sin embargo, no puede aceptarse como fundamento de la inconstitucionalidad alegada, por cuanto ella no depende de la eventual aplicación incorrecta de la ley”.

III. Consideraciones de la Corte

1. Competencia

 

   Es claro que tratándose de una norma legal, es la Corte Suprema de Justicia el Tribunal competente para conocer y decidir de manera definitiva sobre su constitucionalidad.

 

2. Preposición Jurídica

  La demanda versa sobre una frase. Este tipo de acusaciones tiene, entre múltiples desventajas, la dificultad para precisar su objeto, en este caso concreto, el motivo exacto por el cual juzga el actor que no puede ejercerse la vigilancia de la Contraloría General de la Republica sobre las entidades o personas que “a cualquier titulo” reciban, manejen o dispongan de bienes o ingresos de la Nación.

“En efecto, la frase acusada puede significar dos cosas: que no interesa el titulo especifico con base en el cual se haya hecho la trasferencia de bienes o ingresos públicos, sino el simple hecho del recibo de ellos por una persona o entidad, para que esta quede sometida a la vigilancia del Contralor; pero también, la frase en cuestión  puede significar que quien recibe el ingreso o bien, puede hacerlo como parte de la vigilancia. Debe, entonces, entrarse a interpretar tanto la norma acusada, en su conjunto, como aquellas de la Constitución que el actor considera violadas, para definir el objeto del proceso, o desechar la acción con base en la doctrina de la inhibición por proposición jurídica incompleta. Si bien esta doctrina ha sido aceptada por la Corte, se ha aplicado con suma discreción y parquedad, reservándola para aquellos casos en los cuales el esfuerzo interpretativo resulta vano o muy riesgoso.

De allí que se haya escogido la vía interpretativa en el presente caso, como puede apreciarse en el siguiente numeral de estas consideraciones.

3 Competencia del Contralor según la Constitución y según la norma demandada.

   Existe amplia jurisprudencia a propósito de las normas constitucionales sobre Control fiscal. Muy útil es la del 24 de febrero de 1977, cuyo ponente fue el honorable Magistrado Eustorgio Sarria, que al referirse sobre lo que debe entenderse por gestión fiscal, dice:

   “El artículo 59 de la Constitución ordena: “La vigilancia de la gestión fiscal de la Administración corresponde a la Contraloría General de la Republica y se ejercerá conforme a  la ley ………….

   “La gestión fiscal de la administración” se inicia con los actos de adquisición o integración de un patrimonio del Estado que se destina a satisfacer las necesidades del servicio público; prosigue con los actos propios a su conservación, mejora y explotación; y concluye con la afectación, disposición o inversión  de los bienes muebles e inmuebles de que de el hacen parte, para el mismo fin que le dio origen y lo justifica.

  “Estos actos caen bajo la vigilancia y están dentro de la actividad o función administrativa propia de la Contraloría y de los organismos de que se vale para su desarrollo y cumplimiento.  Los modos o sistemas de vigilancia, su oportunidad y extensión, los determina la ley a través de normaciones de carácter objetivo, como las de los Códigos Fiscal de Contratación Administrativa, etc”.

    Así se definió  el primer parámetro que precisa la órbita de competencia de la Contraloría General de la Republica, conforme al artículo 59 de la Carta. Pero este menciona otro elemento esencial para configurar dicha orbita de competencia.

   Resultaría a todas luces excesivo que el Control Fiscal se ejercerá sobre todas las personas y entidades privadas, sin distinción alguna, aun en aquellos casos en los cuales no cumplen funciones de gestión fiscal propiamente dicha, pues ello significaría extender las atribuciones del Contralor mucho mas allá del ámbito especifico que le ha señalado la Carta.

   Esa indefinición de competencia contraria el Estado de Derecho por cuanto es de  naturaleza el que estén determinadas previamente, por el orden jurídico, las atribuciones de cada funcionario y puesto que es principio tutelar de ese sistema la certeza de los gobernantes sobre el campo de acción de cada autoridad,

   En consecuencia, una expresión  tan amplia como la frase “a cualquier titulo” implica la posibilidad de vigilancia fiscal no solamente sobre los particulares que ejercen una verdadera gestión fiscal (v. gr: Federación  Nacional de Cafeteros) sino también respecto de personas que detentan precariamente dineros o bienes públicos, como es el caso de las obligadas a retener impuestos.

   Siendo ellos así, la aplicación de la citada frase a precepciones o recibos que no corresponden a una gestión fiscal es una generalización inconstitucional de atribuciones pues excede la orbita señalada al Contralor en el artículo 59 de la Carta, y por tal motivo debe declararse inexequible.

IV. Decisión

   Con fundamento en las consideraciones que se dejan expuestas, la Corte Suprema de Justicia – Sala Plena-, previo estudio de la Sala Constitucional y conocido el concepto del Procurador General de la Nación.

Resuelve

   Declarese INEXEQUIBLE, del articulo 2º de la Ley 20 de 1975, la expresión “a cualquier titulo”.

  Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

Juan Hernández Sáenz, Presidente, Rafael Baquero Herrera, Nemesio Camacho Rodríguez, Guillermo Dávila Muñoz,  José Alejandro Bonivento Fernández, Jorge Carreño Lenguas, Manuel Enrique Daza Álvarez, Jairo E. Duque Pérez, Eduardo García Sarmiento, Hernando Gómez Otálora, Gustavo Gómez Velásquez, Héctor Marín Naranjo, Fabio Morón Díaz, Jorge Iván Palacio Palacio, Rafael Romero Sierra, Guillermo Duque Ruiz, Jaime Giraldo Ángel, Héctor Gómez Uribe, Rodolfo Montilla Jácome, Lisandro Martínez Zúñiga, Alberto Ospina Botero, Jacobo Pérez Escobar, Edgar Saavedra Rojas, Jesús Vallejo Mejía.

Alfredo Beltrán Sierra

Secretario General.