DE ACUERDO CON EL PRINCIPIO DE DERECHO SEGUN EL CUAL TODA NORMA EXCEPCIONAL ES DE INTERPRETACION ESTRICTA. NO SE AJUSTAN A LA CARTA LOS ACTOS DE GOBIERNO QUE, INVOCANDO LAS ESPECIALISIMAS FACULTADES PROPIAS DEL ESTADO DE SITIO. PRETENDEN REGULAR ASUNTOS AJENOS AL ESPECIFICO OBJETIVO DE RESTABLECER EL ORDEN QUEBRADO, O LOS QUE, BAJO PRETEXTO DE HACERLO, CONSAGREN DISPOSICIONES CUYA MATERIA APENAS INDIRECTAMENTE GUARDA RELACION CON LOS MISMOS FINES.

Inexequible el Decreto número 555 de 1987.

Corte suprema de Justicia

Sala Plena

Sentencia número 42.

Referencia: Expediente número 1628 (241-E).

Revisión constitucional del Decreto Legislativo número 555 del 24 de marzo de 1987, "Por el cual se dictan normas tendientes al restablecimiento del orden público".

Ponente: doctor Hernando Gómez Otálora.

Aprobada por Acta número 22 de 19 de mayo de 1987.

Bogotá, D. E., mayo diez y nueve (19) de mil novecientos ochenta y siete (1987).

I. ANTECEDENTES

El Gobierno Nacional, por conducto de la Secretaría General de la Presidencia de la República, ha remitido a la Corte, para su revisión constitucional, el Decreto Legislativo número 555 del 24 de marzo de 1987, "por el cual se dictan normas tendientes al restablecimiento del orden público".

Su texto es el siguiente:

"DECRETO NUMERO 555 DE 1987

(marzo 24)

“Por el cual se dictan normas tendientes al restablecimiento del orden público.

"El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 121 de la Constitución Política y en desarrollo del Decreto número 1038 de 1984, y

CONSIDERANDO:

"Que mediante Decreto número 1038 de 1984, se declaró turbado el orden público y en estado de sitio todo el territorio de la República;

"Que la declaratoria de turbación del orden público tuvo como fundamentación esencial la actividad de grupos armados que han atentado reiteradamente contra el régimen constitucional, mediante hechos perturbadores del orden público;

"Que la carencia del servicio de telecomunicaciones o la prestación deficiente del mismo, además de facilitar la acción perturbadora del orden público de los grupos alzados en armas, le impide a un numeroso sector de la población disfrutar de un servicio esencial, lo cual genera malestar social y entorpece la eficacia de los programas de normalización, rehabilitación y reconciliación a través de los cuales se busca crear las condiciones básicas para obtener el restablecimiento del orden público;

"Que la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, TELECOM, establecimiento público del orden nacional adscrito al Ministerio de Comunicaciones, debe prestar exclusivamente, por mandato de la ley, los servicios de telefonía, telegrafía, télex y transmisión de datos, tanto dentro del territorio nacional como en conexión con el exterior;

"Que el desarrollo de las facultades otorgadas al Gobierno por el artículo 121 de la Constitución Política, concede las prerrogativas necesarias para enfrentar los actos perturbadores del orden público, para evitar la propagación de los mismos y para propiciar el restablecimiento de la paz interna;

"Que la prestación de un servicio esencial como lo es el de las telecomunicaciones, constituye un elemento básico para enfrentar la acción de los grupos armados y para fundamentar la presencia institucional del Estado en todas aquellas regiones del territorio nacional que se han visto privadas de los más elementales servicios públicos, con lo cual se crearán las condiciones indispensables para restablecer el orden público;

"Que por ser la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, TELECOM, un establecimiento público del orden nacional, se encuentra sujeta en su actividad contractual a la observancia de todos los trámites y requisitos establecidos en el Estatuto de Contratación Administrativa Nacional (Decreto número 222 de 1983 y sus reglamentos);

"Que las disposiciones del mencionado estatuto contienen las normas reguladoras de la actividad contractual aplicables a las entidades públicas en circunstancias de normalidad institucional. Por el contrario, cuando dicha actividad contractual está encaminada a enfrentar hechos perturbadores del orden público y a fundamentar las condiciones esenciales para su restablecimiento, es indispensable expedir disposiciones excepcionales que permitan adquirir con agilidad y prontitud los bienes y equipos necesarios para extender o mejorar los servicios de telecomunicaciones en las zonas afectadas por enfrentamientos armados;

"Que existen precedentes jurisprudenciales en el sentido de que las facultades de que queda investido el Gobierno por el artículo 121 de la Constitución Política, comprenden la expedición de normas especiales en materia de contratación aplicables a las entidades de la administración pública. Así, en sentencia de mayo 10 de 1982, la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia declaró exequible, por encontrarlo ajustado a la Constitución, el Decreto Legislativo número 693 del 8 de marzo del mismo año, mediante el cual se dictaron normas especiales facultando al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, para celebrar contratos de adquisición directa de tierras o mejoras, con el fin de facilitar el cumplimiento de programas de normalización, y para atender las necesidades de las regiones afectadas por las actividades contrarias al orden público,

DECRETA:

"Artículo 1° Mientras dure turbado el orden público y en estado de sitio el territorio nacional, los contratos administrativos y de derecho privado de la administración que celebre la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, TELECOM, con el único objeto de construir, diseñar, adquirir, instalar, poner en funcionamiento, operar, reparar o mantener los equipos o redes de telecomunicaciones requeridos para la correcta prestación de los servicios correspondientes en las zonas afectadas por enfrentamientos armados y en aquéllas en las cuales se requiera adelantar programas indispensables para obtener el restablecimiento del orden público, se sujetarán al cumplimiento de los requisitos, trámites y formalidades establecidos en el presente decreto.

"Artículo 2° La celebración de contratos, escritos administrativos y de derecho privado de la administración, sólo estará sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos:

"a) Presentación por el oferente o contratista, según el caso, del Certificado de Paz y Salvo, por concepto de Impuesto sobre la Renta y Complementarios, en el momento de la celebración del contrato;

"b) Licitación o concurso de méritos, para todos los casos en que no exista excepción legal;

"c) Registro presupuestal;

"d) Constitución y aprobación de garantías;

"e) Revisión de legalidad por parte del Consejo de Estado, en los casos señalados en el artículo 4° del presente decreto;

"f) Publicación en el Diario Oficial y pago del impuesto de timbre.

"Artículo 3° En los casos especiales previstos en el Decreto número 222 de 1983, y en sus reglamentos, no se podrá adjudicar o celebrar contratos con personas naturales o jurídicas que no se hallaren debidamente inscritas, calificadas y clasificadas en el registro correspondiente.

"La inscripción deberá hacerse con anterioridad a la adjudicación de la Licitación o Concurso o a la celebración del contrato, según el caso, y con arreglo al procedimiento establecido en el artículo 44 del Decreto número 222 de 1983 y en sus reglamentos.

"Artículo 4° Además de los requisitos previstos en el artículo 2° del presente decreto, la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, TELECOM, deberá someter los contratos que celebre a la aprobación del Ministro de Comunicaciones, cuando la cuantía exceda de doscientos cincuenta millones de pesos ($250.000.000), en todos los casos en que el Ministro no hubiere intervenido en la sesión de la Junta Directiva que haya autorizado su celebración.

"Una vez producida la aprobación del Ministro de Comunicaciones, o la aprobación de las garantías contractuales, según el caso, los contratos que no fueren de empréstito se someterán, directamente, a la revisión de legalidad por parte del Consejo de Estado, de conformidad con lo preceptuado por el Código Contencioso Administrativo.

"Artículo 5° Los contratos de empréstito externo cuya cuantía sea igual o superior a cinco millones de dólares de los Estados Unidos de América (US$5.000.000), o su equivalente en otra moneda extranjera, requerirán para su celebración o validez, la autorización previa para iniciar gestiones, otorgada por resolución del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la cual sólo podrá expedirse después de la presentación y estudio de los siguientes documentos:

"a) Solicitud presentada a través del Ministro de Comunicaciones, en la cual se especificarán las condiciones generales de la negociación y las garantías reales o personales con las cuales la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, TELECOM, respaldará el empréstito;

"b) Autorización expedida por la Junta Directiva de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, TELECOM;

"c) Los documentos demostrativos de la situación financiera de la entidad;

"d) Concepto favorable del Departamento Nacional de Planeación, emitido con fundamento en la justificación técnica, económica y social del proyecto, su plan de financiación por fuentes de recursos y el cronograma de gastos anuales en moneda local o extranjera, en el cual se evalúe el proyecto.

"Artículo 6° Para emitir el concepto de que trata la letra d) del artículo 5° del presente decreto, el Departamento Nacional de Planeación, contará con un término de quince (15) días hábiles contados a partir de la fecha de recibo de la correspondiente solicitud.

"La resolución en virtud de la cual se imparta la autorización previa para iniciar gestiones, será dictada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la fecha de presentación de los documentos previstos en el artículo anterior.

"El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y el Departamento Nacional de Planeación se abstendrán de recibir solicitudes presentadas sin la totalidad de los documentos exigidos en el artículo anterior.

"El incumplimiento de los términos señalados en esta disposición se entenderá como silencio administrativo positivo respecto de la solicitud, siempre que se compruebe la observancia de todos los requisitos exigidos en la respectiva etapa del procedimiento.

"Artículo 7° El empréstito gestionado de conformidad con la autorización previa impartida en los términos del artículo 5° del presente decreto, podrá contratarse con fundamento en la minuta, aprobada por la Dirección General de Crédito Público del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

"Esta autorización será impartida o negada dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la fecha de presentación de la correspondiente solicitud suscrita por el presidente de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, TELECOM.

"Impartida la aprobación o transcurrido el término previsto en el inciso anterior sin que la Dirección General de Crédito Público se haya pronunciado respecto de la solicitud, se celebrará el contrato de empréstito. En este último evento, el contrato sólo podrá ejecutarse si las condiciones financieras pactadas se encuentran comprendidas dentro de la autorización otorgada para su gestión.

"Artículo 8° Cuando se trate de empréstitos externos de cuantía inferior a cinco millones de dólares de los Estados Unidos de América (US$5.000.000), o su equivalente en otra moneda extranjera, deberá obtenerse la autorización a que se refiere el artículo 5° del presente decreto, previo cumplimiento de los requisitos establecidos en los literales a), b) y c) de la misma disposición.

"El empréstito así gestionado podrá contratarse con fundamento en la autorización previa, que para este efecto tendrá también el carácter de definitiva, y sólo podrá ejecutarse si las condiciones financieras pactadas se encuentran comprendidas dentro de la autorización otorgada.

"La Empresa Nacional de Telecomunicaciones, TELECOM, informará al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Dirección General de Crédito Público, la celebración de los contratos de empréstito de conformidad con lo dispuesto en este artículo, mediante la inmediata remisión de una copia del contrato respectivo.

"Artículo 9° La celebración de empréstitos internos sin garantía de la Nación, cualquiera que fuere su cuantía, solo requerirá la autorización previa otorgada por la Junta Directiva de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, TELECOM.

"Dentro del término de cinco (5) días hábiles contados a partir de la fecha de celebración del contrato de empréstito, el presidente de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, TELECOM, por conducto del Ministro de Comunicaciones enviará copia del contrato respectivo al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Dirección General de Crédito Público, y al Departamento Nacional de Planeación.

"Artículo 10. Las disposiciones contenidas en el presente decreto sobre la celebración de contratos de empréstito interno y externo, se aplicarán a los créditos de proveedores que contengan plazos para el pago mayores de un (1) año.

"Artículo 11. Los contratos de empréstito celebrados con arreglo al procedimiento previsto en este decreto, se perfeccionarán mediante su publicación en el Diario Oficial, requisito que se entiende cumplido en la fecha de pago de los derechos correspondientes o de la orden impartida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

"Artículo 12. Para efectos del cumplimiento de la regla 3, del artículo 30 del. Decreto número 222 de 1983, en las licitaciones públicas nacionales la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, TELECOM, dentro de los diez (10) días calendario anteriores a la fecha de su apertura, publicará dos (2) avisos, con un intervalo no inferior a tres (3) días calendario, en uno o más periódicos de amplia circulación nacional.

"Cuando la licitación fuere internacional o su cuantía excediere de quinientos millones de pesos ($500.000.000), dentro de los quince (15) días calendario anteriores a la fecha de apertura deberán publicarse tres (3) avisos con el mismo intervalo señalado en el inciso anterior. El último aviso deberá ser publicado con antelación no inferior a tres (3) días calendario a la apertura de la licitación.

"Artículo 13. El Instituto Colombiano de Comercio Exterior, INCOMEX, aprobará dentro del término de un (1) mes contado a partir de la fecha de presentación de la correspondiente solicitud acompañada de los documentos exigidos por las normas y reglamentos vigentes, las licencias de importación de los bienes de origen extranjero adquiridos por la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, TELECOM, en desarrollo del procedimiento de excepción establecido en el presente decreto.

"Vencido el término previsto en el inciso anterior sin la existencia de pronunciamiento por parte del Instituto Colombiano de Comercio Exterior, INCOMEX, la correspondiente solicitud, presentada de conformidad con los requisitos legales y reglamentarios vigentes, surtirá todos los efectos fiscales y aduaneros de la licencia de importación.

"Artículo 14. Los contratos que celebre la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, TELECOM, para los fines previstos en el artículo 1° de este decreto, no requerirán del estudio previo del Consejo Coordinador del Sector Telefónico.

"Artículo 15. La Secretaría de Administración Pública de la Presidencia de la República, sólo deberá pronunciarse previamente respecto de los contratos de prestación de servicios que proyecte celebrar la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, TELECOM, para los fines previstos en el artículo lo del presente decreto, cuya cuantía fuere igual o superior a cincuenta millones de pesos ($50.000.000).

"Artículo 16. Estarán exentos del requisito de la licitación, los contratos de compraventa o suministro de bienes muebles que celebre la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, TELECOM, para la adquisición de repuestos de las centrales telefónicas y de las estaciones terrenas, destinados al cumplimiento de los fines señalados en el artículo 1° del presente decreto.

"En estos casos, será necesaria la autorización previa de la junta directiva de la entidad.

"Artículo 17. Facúltase a la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, TELECOM, para imponer todas las servidumbres legales que sean necesarias para la construcción, montaje, instalación, mejoras, adiciones, conservación, mantenimiento y restauración de las centrales y estaciones telefónicas, y las redes de transmisión, destinadas al cumplimiento de las finalidades previstas en el artículo 1° del presente decreto.

"En estos casos, la imposición de servidumbres se efectuará por mutuo acuerdo con los propietarios de los predios afectados pero el precio no podrá exceder del avalúo que para el efecto practique el Instituto Geográfico 'Agustín Codazzi'.

"Si el propietario del predio afectado no aceptare el avalúo practicado por el Instituto Geográfico 'Agustín Codazzi', la imposición de la servidumbre se efectuará mediante el procedimiento judicial previsto en el artículo 111 del Decreto número 222 de 1983.

"Artículo 18. Con el único propósito de agilizar la celebración y ejecución de los contratos a que hace referencia el artículo 1° de este decreto, la Junta Directiva de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, TELECOM, podrá autorizar traslados presupuestales disponiendo la adición de la apropiación con la correspondiente disminución de otra, siempre que tales modificaciones se refieran a rubros financiados con recursos propios de la entidad y no excedan el monto máximo del presupuesto aprobado para la respectiva vigencia fiscal.

“De las autorizaciones que imparta la junta Directiva en desarrollo de lo previsto en el inciso anterior, deberá darse inmediata noticia al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Dirección General del Presupuesto, y al Departamento Administrativo de Planeación Nacional.

"Estos mismos contratos, cuando tengan por objeto la adquisición de bienes muebles, tampoco estarán sujetos al cumplimiento de las normas contenidas en el artículo 137 del Decreto número 222 de 1983, y en el Decreto número 751 de 1984 sobre programas generales de compras.

"Artículo 19. Las autorizaciones de la Junta Directiva de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, TELECOM, a que hace referencia el presente decreto, deberán impartirse con el voto favorable e indelegable del Ministro de Comunicaciones.

"Artículo 20. Considérase como un desarrollo del control de tutela la calificación de que una determinada contratación está dirigida al cumplimiento de los objetivos del presente decreto.

"Por consiguiente, le corresponderá al Ministro de Comunicaciones, en cada caso y mediante resolución motivada, autorizar a la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, TELECOM, la tramitación del respectivo contrato en los términos establecidos en las normas de carácter excepcional contenidas en el presente decreto.

"Artículo 21. En lo no previsto en el presente decreto, los contratos administrativos y de derecho privado de la administración que proyecte celebrar la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, TELECOM, para el cumplimiento de los fines contemplados en el artículo 1° se sujetarán a las disposiciones del Decreto número 222 de 1983 y de sus reglamentos.

"Artículo 22. Este decreto rige a partir de su publicación y suspende la aplicación de las disposiciones que le sean contrarias.

"Publíquese y cúmplase.

"Dado en Bogotá, a 24 de marzo de 1987.

VIRGILIO BARCO

"El Ministro de Gobierno, Fernando Cepeda Ulloa. El Ministro de Relaciones Exteriores, Julio Londoño Paredes. El Ministro de Justicia, Eduardo Suescún Monroy. El Viceministro de Hacienda y Crédito Público, encargado del Despacho del Ministro de Hacienda y Crédito Público, Luis Fernando Alarcón. El Ministro de Defensa Nacional, Rafael Samudio Molina. El Ministro de Agricultura, Luis Guillermo Parra Dussán. El Ministro de Desarrollo Económico, Miguel Alfonso Merino Gordillo. El Ministro de Minas y Energía, Guillermo Perry Rubio. La Ministra de Educación Nacional, Marina Uribe de Eusse. El Ministro de Trabajo y Seguridad Social, Diego Younes Moreno. El Ministro de Salud, José Granada Rodríguez. El Ministro de Comunicaciones, Edmundo López Gómez. El Ministro de Obras Públicas y Transporte, Luis Fernando Jaramillo Correa".

II. COADYUVANCÍAS

Repartido el expediente y ordenada su fijación en lista, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto número 0432 de 1969, las ciudadanas María Consuelo Reyes de Rodríguez y Nancy Velasco Parrado presentaron en tiempo sendos escritos enderezados a defender la constitucionalidad del decreto sometido a revisión. La primera de las mencionadas sostiene principalmente:

"El servicio público de las telecomunicaciones no sólo es indispensable para el desarrollo socio-económico de un país, sino que constituye el medio más eficaz para que los pueblos de uno o varios continentes puedan conocerse, comprenderse y cooperarse y que a pesar de compartir costumbres o usos sociales, han estado aislados a través de la historia. El adecuado y eficiente servicio de telecomunicaciones contribuye a la correcta guarda de las fronteras de un país, acerca a los habitantes de poblaciones y vastos territorios dentro de la misma nación, propicia el oportuno y ágil intercambio de información sobre la ocurrencia de hechos que ponen en peligro el orden público y la seguridad nacional, genera sensación de seguridad y por ende de protección en los habitantes de sitios apartados de las grandes ciudades que son aquellos que generalmente se ven afectados no sólo por las condiciones precarias en que permanecen sino porque es allí donde se gestan los enfrentamientos de los grupos armados.

"Vistas las numerosas condiciones que genera la prestación del servicio de comunicaciones, se advierte cómo la materia atinente al presente decreto guarda relación esencial tanto con las razones expuestas por el Gobierno en el Decreto número 1038 de 1984, por medio del cual se declaró turbado el orden público y en estado de sitio el territorio nacional, como con aquellos hechos sobrevinientes cuya persistencia ha impedido restablecerlo.

"El Decreto número 555 de 1987 tiene por finalidad afianzar los procesos de rehabilitación y reconciliación propuestos por el Gobierno para recobrar la tranquilidad y seguridad pública, permitiendo a la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, TELECOM, quien por mandato legal presta en forma exclusiva los servicios de telecomunicaciones dentro del territorio nacional y en conexión con el exterior, atender con la agilidad y prontitud que la situación demanda la adquisición de los equipos necesarios para mejorar y extender los servicios en las zonas afectadas por enfrentamientos armados y mientras dure turbado el orden público y en estado de sitio el territorio nacional.

"Las disposiciones contenidas en el Decreto número 555 de 1987, como medidas de carácter excepcional y urgente, suspenden ciertos trámites que, aun en circunstancias de normalidad, la experiencia ha demostrado que son innecesarios y que por lo dilatorios constituyen un obstáculo para la eficiente gestión de las funciones a cargo de TELECOM y en otros casos reduce términos con el indispensable y único propósito de facilitar el cumplimiento de los programas de normalización propuestos, conservando siempre procedimientos tan evidentemente sanos como la licitación pública que garantiza por una parte moralidad de la administración y por la otra la libre concurrencia e igualdad de oportunidades a los administrados.

“……………

"Las normas excepcionales y transitorias que el Decreto número 555 de 1987, contiene no atentan ni vulneran los derechos civiles ni las garantías sociales de que trata el Título IIl de nuestra Carta Fundamental, toda vez que no impiden el ejercicio de los derechos ni el cumplimiento de los deberes constitucionales de los habitantes. Por el contrario, mediante el presente decreto, el ejecutivo se hace presente velando porque los servicios públicos instituidos por leyes y reglamentos se utilicen como herramienta para enfrentar la acción de grupos armados que menguan las condiciones de tranquilidad y seguridad públicas necesarias para la buena marcha de la comunidad.

"Como lo ha advertido la Corte en fallos anteriores, el artículo 16 de la Constitución, señala el fin supremo del Estado al decir que las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en sus vidas, honra y bienes y para asegurar el cumplimiento de todos los deberes sociales del Estado y de los particulares y una de las maneras de realizar esta protección esencial debe ser precisamente la organización adecuada y la prestación eficaz de los servicios públicos, manteniendo así el orden y garantizando el imperio de la juricidad (sic).

"Ahora bien, si la preservación del orden público interno y externo es una labor que atañe al Estado y que en principio se cumple sólo a través de los organismos de seguridad y de las Fuerzas Armadas es claro que para prevenir o reprimir las actividades que atentan contra ese orden público es necesario también contar con la participación de la ciudadanía toda, para lo cual deben entregársele herramientas tales como permitir la oportuna y ágil comunicación con las autoridades facilitando así su valiosa intención de coadyuvar en esta tarea. El Gobierno Nacional ha exhortado reiteramente (sic) a la ciudadanía sobre este aspecto, que no sólo es un derecho sino también una obligación civil.

"Finalmente, conviene insistir en que –mediante el Decreto número 555 de 1987 expedido por el Gobierno Nacional con arreglo a las formalidades exigidas por el artículo 121 de la Constitución Nacional y en desarrollo de éste, con el único efecto de reducir algunos requisitos que dificultan la contratación por parte de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, del cual depende en muchos casos el mantenimiento o el restablecimiento del orden público– no está violando precepto alguno de la Constitución Nacional que es en últimas lo único que debe examinar esa honorable Corporación al cumplir con el mandato de guardar la integridad de la Carta".

La ciudadana Velasco Parrado manifiesta:

"El aspecto esencial del control de la Corte Suprema se circunscribe a verificar si .las medidas que dictó el Gobierno, como legislador excepcional, se ajustan en su forma y contenido al ordenamiento constitucional o si por el contrario lo infringen; por ende, considero evidente que la normatividad objeto de revisión guarda conexidad directa con las causas que motivaron la implantación del Estado de Sitio, por cuanto el Ejecutivo dejó expreso que por la acción persistente de los grupos armados venía perturbándose gravemente el normal funcionamiento de las Instituciones, con secuelas en la seguridad, la tranquilidad y salubridad públicas. Las disposiciones del Decreto número 555 de 1987, están dirigidas a ejercer control y a precaver la comisión de conductas relacionadas con la perturbación del orden público, por parte de los grupos alzados en armas, mediante el desarrollo de Programas de Normalización, Rehabilitación y Reconciliación, que sólo es posible efectuar mediante la expedición de disposiciones excepcionales, como las del sub lite, que permite adquirir con agilidad y prontitud los bienes y equipos necesarios para extender, desarrollar o mejorar los servicios de telecomunicaciones en las zonas afectadas por enfrentamientos armados.

"Para abundar en consideraciones, es preciso señalar que la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, TELECOM, tiene como finalidad, por mandato de la ley, la prestación de los servicios públicos de comunicaciones telefónicas y telegráficas, eléctricas y radioeléctricas, dentro y fuera del territorio nacional y en conexión con el exterior, ejerciendo en nombre del Estado el monopolio de las telecomunicaciones que fue instituido como tal por leyes de vieja data, entre otras razones, porque ese concepto involucra en su manejo importantes aspectos que tocan con la soberanía y la seguridad nacionales. Por tanto, es a todas luces explicable la necesidad de proteger, controlar y precaver, su normal funcionamiento de cualquier acción perturbadora, para así garantizar y desarrollar la prestación de los servicios de las comunicaciones dentro y fuera del territorio nacional, contrarrestando la acción de grupos armados, con miras al cumplimiento del servicio en los términos descritos.

"Así las cosas, las medidas adoptadas por el Ejecutivo conducen al restablecimiento del orden público, pues la verificación que hace la honorable Corte, se limita a examinar si las disposiciones están orientadas a superar la crisis, esto es, de ellas puede esperarse razonablemente que se precaven, controlen e incluso contrarresten las causas de perturbación, con independencia de sus resultados reales.

"Es manifiestamente cierto lo expuesto, si observamos, que se propende por la agilización en la celebración de los contratos administrativos y de derecho privado efectuados por TELECOM, sin pretermitir los términos establecidos por la ley para la contratación, sin restringir las facultades propias de los organismos que intervienen en el desarrollo de tales actuaciones, guardando el principio de igualdad entre los contratantes y los principios básicos de la contratación administrativa, sin vulnerar las garantías civiles establecidas en la Constitución y del mismo modo, sin ser violatorias de normas de carácter superior".

III. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

El señor Procurador General, mediante Oficio número 1153 del 29 de abril de 1987, emitió concepto favorable a la exequibilidad del Decreto Legislativo objeto de este fallo, apoyándose en que, según su criterio, existe la debida relación de conexidad entre dicho estatuto y las causas que originaron la declaratoria del Estado de Sitio (Decreto número 1038 de 1984). Al respecto señala el Ministerio Público:

"Resulta indudable la relación de conexidad en la medida en que siendo el servicio de telecomunicación esencial para enfrentar la actividad de grupos armados, especialmente en zonas apartadas del país, su carencia o la deficiente prestación del mismo dificulta la labor que las autoridades políticas o militares deben adelantar para prevenir o contrarrestar y aun para restablecer la alteración del orden público ocasionada por dichos grupos, por lo que cuando el Decreto número 555 de 1987, agiliza la contratación administrativa por parte de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, esencialmente busca garantizar una eficiente prestación del servicio de telecomunicaciones, dando las herramientas necesarias para este fin.

"En torno al contenido del decreto mismo, no encuentra el despacho que vulnere disposición alguna de la Carta Política, ya que se establece con precisión que los objetivos de los contratos administrativos o de derecho privado que habrá de celebrar TELECOM son, entro otros, la construcción, instalación y reparación de los equipos y redes de telecomunicaciones en 'las zonas afectadas por enfrentamientos armados y en aquéllas en las cuales se requiere adelantar programas indispensables para obtener el restablecimiento del orden público' como lo indica el artículo 1°.

"Para la consecución de los fines establecidos en dicho artículo, el decreto revisado suspende y modifica transitoriamente el cumplimiento de ciertos trámites y requisitos exigidos por el Estatuto Contractual de la Administración Pública (Decreto número 222 de 1983), para determinados contratos, buscando así celeridad, sin que por ello pueda afirmarse que se hayan dejado de lado los controles necesarios en orden a un correcto manejo de los dineros del Estado, porque tanto el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento Nacional de Planeación, la Secretaría de Administración Pública de la Presidencia de la República y el Consejo de Estado, cada uno en lo de su competencia, velará por el cumplimiento de la ley, teniendo en cuenta la cuantía y la clase de contrato que vaya a realizarse.

"Los artículos 2° a 20 del Decreto bajo examen no causan agravio alguno a la Carta, ya que contienen normas de procedimiento en materia de contratación, lo cual es prerrogativa del legislador ordinario o extraordinario. Nótese que en dichos preceptos se está modificando la legislación ordinaria vigente sobre este tópico y en relación exclusivamente con los contratos administrativos y de derecho privado que vaya a celebrar la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, TELECOM.

"El artículo 21 establece que los aspectos no contemplados en el decreto que se analiza, deben suplirse con las normas del Decreto número 222 de 1983 y sus reglamentos, lo que no contraría ningún precepto superior.

"El canon 22 del estatuto que se revisa establece su vigencia y 'suspende la aplicación de las disposiciones que le sean contrarias', con lo cual se aviene a lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 121 de la Constitución Nacional".

IV. CONSIDERACIONES DE; LA CORTE

1. Competencia

Dado que el Decreto número 555 de 1987 fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las atribuciones que le confiere el artículo 121 de la Constitución Política, es la Corte Suprema de justicia el Tribunal competente para su revisión definitiva en materia de constitucionalidad.

2. Requisitos deforma

El decreto materia de la sentencia lleva las firmas del Presidente de la República y las de todos los Ministros del Despacho, tal como lo exige el artículo 121 de la Carta y en consecuencia, por sus aspectos formales no presenta ningún vicio de inconstitucionalidad.

3. Alcance de las atribuciones presidenciales durante el Estado de Sitio

Como lo ha señalado la Corte en reiterada jurisprudencia, el Estado de Sitio es una institución excepcional, concebida únicamente para restablecer el orden público cuanto éste resulta gravemente perturbado como consecuencia de guerra exterior o conmoción interna, de tal manera que para recobrar la paz no son suficientes las atribuciones ordinarias del Gobierno. Precisamente dado ese carácter extraordinario, cuando el Presidente declara la turbación del orden público en todo o en parte del territorio nacional, operando el mecanismo previsto por el artículo 121 de la Constitución, queda revestido de un conjunto de atribuciones también extraordinarias, en cuanto de ellas no podría hacer uso en épocas normales.

Por idéntica razón, de conformidad con el principio de derecho según el cual toda norma excepcional es de interpretación estricta, no se ajustan a la Carta los actos de Gobierno que, invocando las especialísimas facultades propias del Estado de Sitio, pretendan regular asuntos ajenos al específico objetivo de restablecer el orden quebrantado, o los que, bajo pretexto de hacerlo, consagren disposiciones cuya materia apenas indirectamente guarda relación con los mismos fines.

El artículo 121 de la Constitución Nacional resulta quebrantado cuando se lo interpreta y aplica en el sentido de que, durante el Estado de Sitio, está facultado el Presidente para suspender cualquier ley de la República o decreto con fuerza de tal.

La facultad, perentoria y claramente delimitada por el Constituyente, se reduce a suspender algunas leyes: las que sean incompatibles con el Estado de Sitio, no las demás.

En otros términos, las leyes vigentes, para que sean susceptibles de suspensión por la vía excepcional que se comenta, deben chocar con la vigencia misma del Estado de Sitio en términos tales que su aplicación no pueda ser simultánea o compatible con las medidas que se haga urgente adoptar para sortear la crisis de orden público que afecta a la Nación. Una norma legal que no se vea en esta concreta y precisa situación no podría ser suspendida al amparo del artículo 121 de la Carta, y si así sucediere, sería inconstitucional el decreto legislativo que hubiere ordenado la suspensión o preceptuado en contra de su contenido.

4. El caso del decreto en revisión

El Decreto número 555 de 1987, establece un régimen especial para los contratos administrativos y de derecho privado de la administración que celebre la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, TELECOM, con el único objeto de construir, diseñar, adquirir, instalar, poner en funcionamiento, operar, reparar o mantener los equipos o redes de telecomunicaciones requeridos para la correcta prestación de los servicios correspondientes en las zonas afectadas por enfrentamientos armados y en aquéllas en las cuales se requiera adelantar programas indispensables para obtener el restablecimiento del orden público.

En cuanto hace referencia a los mencionados contratos, resultan, por virtud del decreto que se examina, suspendidos o temporalmente modificados varios preceptos integrantes del Decreto-ley número 222 de 1983, al cual está sujeta normalmente la contratación que adelante la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, TELECOM, teniendo en cuenta su naturaleza jurídica.

Aun a pesar de la extensa motivación del decreto revisado, no se encuentra la conexidad directa y específica entre el tratamiento especial de la contratación administrativa y de derecho privado en el caso de TELECOM, por una parte, y las causales que motivaron la declaratoria del Estado de Sitio (Decreto Legislativo número 1038 de 1984) y por cuya persistencia aún no se ha podido levantar.

Dichas causas, como lo recuerda el propio Gobierno en el segundo considerando del Decreto número 555 de 1987, tuvieron "como fundamentación esencial la actividad de grupos armados que han atentado reiteradamente contra el régimen constitucional, mediante hechos perturbadores del orden público".

Menos aún puede afirmarse que la vigencia de las normas legales sobre contratación administrativa sean incompatibles con el Estado de Sitio.

A ese respecto, no se puede fundar la suspensión de las mencionadas disposiciones en el requerimiento de "adquirir con agilidad y prontitud los bienes y equipos necesarios para extender o mejorar los servicios de telecomunicaciones en las zonas afectadas por enfrentamientos arreados" (Considerando octavo del Decreto número 555 de 1987), ni tampoco en la circunstancia de que aquellas regiones del territorio nacional se hayan visto privadas de servicios públicos de telecomunicaciones, "lo cual genera malestar social y entorpece los Programas de Normalización, Rehabilitación y Reconciliación a través de los cuales se busca crear las condiciones básicas para obtener el restablecimiento del orden público" (considerandos tercero y sexto del decreto revisado).

La Corte no acoge el concepto del señor Procurador General de la Nación ni los argumentos de las cuidadanas defensoras, ya que en el Estado de Derecho, especialmente tratándose de instituciones excepcionales como aquélla de la que se ocupa este fallo, las competencias no pueden extenderse o ampliarse sobre la base de males crónicos o permanentes y de viejo origen que considerados en sí mismos no configuran la crisis del orden público que se pretende conjurar.

Juzga la Corte, como ya lo expresó en sentencia del ocho (8) de mayo de 1986, que al aplicar las medidas excepcionales para las cuales se halla facultado el Gobierno durante el Estado de Sitio y el Estado de Emergencia, no se puede hacer valer el encadenamiento infinito de efectos-causas, causas-efectos, con el fin de asumir el Ejecutivo poderes universales, pues ello implica desconocimiento de los exigentes límites que la Carta traza para el uso de dichas figuras y resquebraja el régimen democrático que ella ha establecido. En esa oportunidad, refiriéndose a los trágicos sucesos de los días 6 y 7 de noviembre de 1985, subrayó la Corte un principio que ahora se reitera:

"En la hipótesis que contemplamos, por ejemplo, podría alegarse que siendo a su vez la toma del Palacio de justicia, efecto del desempleo, o de insuficientes herramientas represivas para luchar contra el crimen, podría el Gobierno legislar sobre todas estas materias, y sobre sus causas, con claro detrimento del artículo 55 de la Constitución que consagra el principio de la separación de las Ramas del Poder Público, dentro de la colaboración necesaria para el logro de los fines del Estado".

Por tanto, no admite la Constitución que las atribuciones especialísimas y claramente delimitadas en el propio texto del artículo 121 puedan crecer indefinidamente en cabeza del Ejecutivo con apoyo en la peregrina tesis de que las circunstancias concomitantes a la perturbación del orden público posibilitan transitiva e indirectamente, la suspensión del régimen jurídico general.

"A juicio de la Corte, la exigencia constitucional para suspender leyes incompatibles con el Estado de Sitio y para ejercer los poderes excepcionales que prevé el artículo 121, radica en una relación de causalidad directa y específica entre la perturbación y las medidas que se adopten. Se trata, pues, de causas eficientes y próximas de la crisis de orden público, pero en modo alguno de las remotas o intermedias o de meras concausas.

"Hay que observar que, de acuerdo con el artículo 121 de la Constitución Nacional de la declaratoria del Estado de Sitio confiere al Presidente tres tipos de facultades: las legales, las constitucionales y las que, conforme a las reglas aceptadas en el Derecho de Gentes, rigen dentro de la guerra entre naciones".

Pues bien, aunque el legislador ha sido parco en lo relativo a la regulación de las facultades presidenciales para este tipo de emergencia, no obstante que en la atribución original del constituyente de 1886 al Congreso le correspondía delinear el ámbito de dichos poderes jurídicos, precisamente mediante las facultades extraordinarias previstas en el artículo 76, el Decreto número 222 de 1983, contempla en el ordinal 16 de su artículo 43 procedimientos especiales de que puede hacer uso el Gobierno para agilizar la contratación administrativa en la hipótesis de perturbación del orden público. En consecuencia, el Gobierno ha debido, en el caso que se examina, obrar en uso de las facultades legales conferidas en dicha disposición.

De lo cual se infiere que el objetivo perseguido por el Gobierno podía alcanzarse acudiendo a la legislación vigente, sin necesidad de apelar al estado de sitio. Además, disposiciones legales como la transcrita, lejos de ser incompatibles con el régimen de excepción, pueden perfectamente aplicarse durante la época de perturbación del orden público (están concebidas precisamente para eso) y no se ve cuál pueda ser el fundamento constitucional de su suspensión o modificación con apoyo en el artículo 121 de la Carta.

Siendo ello así, el Decreto número 555 de 1987, en cuanto pretende legislar sobre una materia que directamente no guarda conexidad con la ruptura del orden público y en cuanto suspende o modifica las disposiciones generales de contratación administrativa estatuidas por el Decreto número 222 de 1983, cuya aplicación en modo alguno es incompatible con el Estado de Sitio, quebranta de manera flagrante y ostensible el artículo 121 de la Constitución Nacional.

Además, viola sus artículos 20, 55 y 118-8, toda vez que implica el ejercicio del poder por fuera de los términos constitucionales, invasión de la órbita propia del legislativo e indebido uso de la fuerza de ley que la Carta confiere a los decretos expedidos al amparo del Estado de Sitió.

V. DECISIÓN

Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Corte Suprema de justicia –Sala Plena–, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el concepto del señor Procurador General de la Nación,

RESUELVE

Declárase INEXEQUIBLE en todas sus partes el Decreto Legislativo número 555 de 1987 (marzo 24), "por el cual se dictan normas tendientes al restablecimiento del orden público".

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta judicial y archívese el expediente.

Juan Hernández Sáenz, Presidente, Rafael Baquero Herrera, Nemesio Camacho Rodríguez, Guillermo Dávila Muñoz, José Alejandro Bonivento Fernández, Jorge Carreño Luengas, Manuel Enrique Daza Alvarez, Jairo E. Duque Pérez, Eduardo García Sarmiento, Hernando Gómez Otálora, Gustavo Gómez Velásquez, Héctor Marín Naranjo, Fabio Morón Díaz, Jorge Iván Palacio Palacio, Rafael Romero Sierra, Guillermo Duque Ruiz, Jaime Giraldo Angel, Héctor Gómez Uribe, Rodolfo Mantilla Jácome, Lisandro Martínez Zúñiga, Alberto Ospina Botero, Jacobo Pérez Escobar, Edgar Saavedra Rojas, Jesús Vallejo Mejía.

Alfredo Beltrán Sierra

Secretario General