FONDO DE GARANTÍAS DE INSTITUCIONES FINANCIERAS. INSPECCIÓN, VIGILANCIA Y RÉGIMEN DISCIPLINARIO. LA CONEXIDAD PRETENDE IMPEDIR QUE LEYES QUE SEAN TRAMITADAS CON UN OBJETO ESPECIFICO REGULEN TEMAS O MATERIAS QUE NO TIENEN UNA ESTRECHA CONEXIDAD CON LA FINALIDAD DE LA LEY.

Exequible el parágrafo del artículo 16 de la Ley 117 de 1985.

Corte Suprema de Justicia

Sala Plena

Sentencia número 23.

Referencia: Expediente número 1521.

Acción de inexequibilidad contra el parágrafo del artículo 16 de la Ley 117 de 1985. Superintendencia Bancaria, Fondo de Garantías de Instituciones Financieras. Materia de la Ley de habilitación y ejercicio de facultades.

Actor: Camilo Gutiérrez Jaramillo.

Magistrado ponente: doctor Fabio Morón Díaz.

Aprobada por Acta número 9

Bogotá, D. E-, marzo diez (10) de mil novecientos ochenta y siete (1987).

I. ANTECEDENTES

El ciudadano Camilo Gutiérrez Jaramillo, presentó ante esta Corte demanda de inexequibilidad contra el parágrafo del artículo 16 de la Ley 117 de 1985. Se admitió la demanda y dentro del traslado, el Procurador General de la Nación expuso su impedimento para rendir concepto, el cual la Sala Constitucional aceptó, ordenando correr traslado al Viceprocurador General de la Nación, quien rindió el concepto de rigor y procede la Corte ahora a decidir sobre el asunto.

II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA

El texto de la norma acusada es del siguiente tenor:

"LEY 117 DE 1985

"Por la cual se crea el Fondo de. Garantías de Instituciones Financieras, se determina su estructura y se dictan otras disposiciones.

"El Congreso de Colombia,

DECRETA:

"Artículo 1º………..

"Artículo 16.   Inspección, vigilancia y régimen disciplinario.

“…….

"Parágrafo. Facúltase al Gobierno Nacional, por el término de seis meses, contados a partir de la sanción de la presente ley, para dictar normas sobre estructura, funciones y contratación de la Superintendencia Bancaria para facilitar la revisión de las actividades de las instituciones vigiladas".

III.  NORMAS CONSTITUCIONALES QUE SE CONSIDERAN INFRINGIDAS

Artículos 2^o y 77 de la Constitución Nacional.

IV.  LA DEMANDA

El actor considera como fundamentos de su demanda los siguientes:

1. El sentido del artículo 77 de la Constitución Nacional no se reduce a impedir que se incluyeran en los proyectos de ley asuntos ajenos a su preceptiva sino al de obtener que cada ley refleje sentido de unidad lo que se traduce en mayor coherencia y homogeneidad normativa.

2. Se viola el artículo 77 de la Carta por la norma que se acusa, toda vez que surge una ostensible diferencia material entre el proyecto mismo y el parágrafo que faculta al gobierno para reformar la estructura y las funciones de la Superintendencia Bancaria pues éstas no se refieren al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras. Con esto se desborda materialmente y se excede el campo de aplicación propiamente dicho de la Ley 117 de 1985.

3. Encuentra el actor una ostensible diferencia entre el contenido de la Ley 117 de 1985 y el parágrafo del artículo 16, lo que permite la creación de normas que nada tienen que ver con el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras.  Se ha
deslizado en un parágrafo una atribución de facultades que reviste al Ejecutivo de competencias no sólo para revisar toda la estructura de la Superintendencia Bancaria sino para introducir una profunda reforma a todo el organismo ya creado. El artículo 77 de la Carta reprime estas prácticas, pues manda que las leyes se refieran a una misma materia.

4. La norma de creación, estructuración y funcionamiento del Fondo de Garantías es muy específica, y el campo de su aplicación que es preciso contrasta con la especificidad de la norma que faculta para la reforma de la Superintendencia Bancaria. De esto resultaría la violación grave del artículo 77 de la Constitución Nacional.

V.   CONCEPTO DEL VICEPROCURADOR

El señor Viceprocurador General de la Nación, rinde su concepto fiscal en el que considera que el parágrafo del artículo 16 de la Ley 117 de 1985 es exequible y solicita de esta Corporación que así lo declare- Fundamenta su razonamiento en las siguientes consideraciones:

1. Es finalidad primordial del artículo 77 de la Carta, evitar que mediante la inserción de normas que no guarden armonía con la materia de que tratan los proyectos de ley, se asalte la voluntad del Congreso.

2. Guarda una estrecha relación de conexidad la norma acusada que propende por una reestructuración de la Superintendencia Sanearía con el proyecto de ley presentado por el gobierno al Congreso, que autorizaba la creación del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, pues ambas se encaminan al mejor cumplimiento de los fines contenidos en la misma ley. El Congreso podía, sin vulnerar la Constitución, llevar a cabo las modificaciones que estimara necesarias al proyecto de ley, siempre y cuando éstas guardasen relación con el proyecto presentado por el gobierno.

3. El parágrafo impugnado guarda directa relación de materia con el contenido del proyecto y con todo el cuerpo de la ley a la que pertenece. Aunque la disposición acusada no se encontraba dentro del articulado presentado por el  Ejecutivo al
Congreso, es también cierto que el proyecto de ley que autorizaba la creación del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, buscaba que la Superintendencia Bancaria ejerciera la inspección, control, vigilancia y el régimen disciplinario de ese organismo. Igualmente, lo que pretendía el legislador era otorgarle al Ejecutivo facultades extraordinarias dirigidas a dictar normas sobre estructura, funciones y contratación de la Superintendencia Bancaria para facilitar la revisión de actividades de las instituciones vigiladas, facultades que indudablemente están íntimamente relacionadas con el resto de las disposiciones de la ley.

4. Esta relación que reconoce el Viceprocurador, se destaca con mayor claridad en especial con las funciones entregadas a la Superintendencia Bancaria en los artículos 5º literal d), 6º, 7º y 19 de la Ley 117 de 1985, toda vez que era indispensable, suministrara esa Entidad los mecanismos necesarios que le permitieran cumplir con las atribuciones dadas por la misma ley.

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

Competencia

Le asiste competencia a esta Corte para resolver sobre las acciones de inconstitucionalidad contra las leyes, según el artículo 214 de la Constitución, cuando sean demandadas por cualquier ciudadano. Por ello, debe la Corte resolver sobre el fondo de este asunto.

La conexidad

La jurisprudencia constitucional de la Corte Suprema de justicia tiene claramente establecido el alcance y finalidad del artículo 77 de la Constitución Nacional que fuera incorporado por el artículo 12 del Acto Legislativo. No. 1 de 1968. De acuerdo con esta norma constitucional se pretende impedir que leyes que sean tramitadas con un objeto específico regulen temas o materias que no tienen una estrecha conexidad con la finalidad de la ley. Lo anterior obliga a que el proyecto de ley que se presente a consideración de las Cámaras, deba ser elaborado siguiendo los trazos de la norma en comento, esto es, en él debe darse tal conexidad. Pero también este artículo 77 de la Carta impide que se aproveche un proyecto inicialmente presentado con la conexidad requerida para modificarlo en su secuencia procedimental legislativa e introducirle disposiciones que rompan tal nexo. Dice así la jurisprudencia:

"La razón de ser del artículo 77, fue la de buscar una sistematización racional en la tarea legislativa, a fin de impedir que mediante inserciones muchas veces repentinas, anónimas, o inoportunas, se establecieran sorpresas legislativas, reglamentaciones inconsultas o normas que no habían sufrido el trámite regular del proyecto original. Estas inserciones se conocieron en nuestro lenguaje parlamentario con el nombre de 'micos', para significar lo extraño y sorpresivo del precepto, en relación con el texto en general de la ley. La finalidad del texto 77 es, como él lo dice, que cuando acontece lo que se viene narrando, las propuestas o disposiciones que lo contengan 'serán inadmisibles', y el Presidente de la respectiva comisión deberá rechazarlas con decisión que es susceptible de ser apelable ante la misma comisión. Es decir, que constitucionalmente el sistema está prohibido y que esta prohibición debe hacerse cumplir primeramente por la acción respectiva" (Corte Suprema de Justicia, Sentencia de mayo 11 de 1978, G.J. Tomo CLVII, número 2397, pág. 132).

Se considera entonces, que este análisis permite desarrollar el espíritu del Acto Legislativo No. 1 de 1968, cuando en su artículo 8º justificaba la norma que hoy es artículo 77 de la Carta, así:

"Artículo 8º. El artículo 77 del proyecto es totalmente nuevo. La norma contenida actualmente, en este artículo pasó a formar parte de la atribución 23 del artículo 76 por estimarse que allí es su lugar apropiado.

"La norma contemplada tiende a la unidad de legislación por materias, a evitar que se sorprenda la voluntad de las Cámaras con la inclusión de textos ajenos a ellas, y a dotar de poderes a los presidentes de las comisiones y de las Cámaras para que los temas tratados en los proyectos tengan la coherencia que la lógica y la técnica jurídica suponen" (Historia de la Reforma Constitucional, Ed. Imprenta Nacional, 1969, pág. 46).

La Reforma de 1968 en esta materia no perseguía otra cosa que acabar con la insana costumbre que había prevalecido en el Congreso cuando en relación con un proyecto de ley que fuera importante o urgente o necesario, se aprovechaba tal circunstancia para introducirle disposiciones que rompían la unidad material de la ley y que no tenían relación alguna con el asunto que motivaba el proyecto, o cuando en el curso de los debates constitucionales se hacían modificaciones a los proyectos originales para insertarles disposiciones que tenían otras finalidades muy distintas a las que se habían invocado inicialmente.

Pero esta situación, corregida por fortuna en el Acto Legislativo No. 1 de 1968, no sólo había invadido las esferas del Congreso sino que también se utilizó con los mismos móviles en las asambleas a nivel departamental, mediante las ordenanzas y en los concejos municipales, mediante acuerdos. Por ello, hoy por hoy, ante el correctivo que impone la norma constitucional, es preciso someterse al imperio de su mandato y depurar, por vías de control de constitucionalidad, las leyes que padezcan tales vicios y que no fueron corregidas oportunamente por las mismas Cámaras a través de los medios que consagra la norma del artículo 77 de la Carta.

Ahora bien, en el caso sub examine observa la Corte que no se presenta la falta de conexidad exigida por la Constitución, ya que por el contrario, la norma acusada corresponde por su materia al contenido de la ley de que hace parte.

Es decir que dicha norma guarda el sentido de unidad exigido por el texto constitucional para que haya coherencia y armonía en las disposiciones contenidas en una misma ley.

Es facultad constitucional propia del Congreso atribuir al Ejecutivo competencias precisas de las que se desprende el mismo órgano legislador dentro del espíritu de armónica colaboración funcional entre las diversas ramas del poder público, tal como lo manda el artículo 55 de la Carta.

Si dentro del texto de una ley ordinaria, el Congreso se desprende de su facultad legislativa propia, atribuyendo al Ejecutivo temporalmente y de manera precisa, competencia para expedir los decretos con fuerza legislativa que sean necesarios para el fin señalado en la ley de facultades, no aparece violación alguna de la Carta que pueda viciar por inconstitucional a la ley que así faculta. En el caso que se examina no se encuentra vicio de inconstitucionalidad que afecte a la norma acusada y así lo declara esta Corporación. El mandato del artículo 77 de la Constitución permite declarar inexequibles aquellas normas que no se relacionen con una misma materia dentro del texto de una ley; el caso en examen no admite la aplicación de la disposición que se prevé por dicha prohibición pues, dentro de las competencias del Congreso están precisamente las que contiene la norma acusada. Es materia que se relaciona con la del proyecto, la que contiene el parágrafo del artículo 16 de la Ley 117 de 1985, ya que precisamente de lo que trata aquél es de reorganizar el sistema financiero, establecer mecanismos de funcionamiento estabilizador e instrumentos compensatorios de sus recursos, así como el de dotar a este sistema de procedimientos y tondos de emergencia o auxiliares que le aseguren respetabilidad, confianza y credibilidad dentro del medio económico en el que desarrollan sus actividades.

La conexidad en la materia es precisa y la relación es plena, pues la Superintendencia Bancaria es el instrumento administrativo que ejerce vigilancia y control sobre el funcionamiento de las entidades financieras que mantienen actividades en Colombia y nada extraño a la materia que contiene la Ley 117 de 1985, es el desprendimiento de facultades del Congreso para que el Ejecutivo reorganice y reestructure esta Institución en el propósito de ordenar el sistema financiero colombiano y con la finalidad de proteger la confianza de los acreedores y depositantes de ese fundamental instrumento económico.

En fallo del 27 de mayo de 1980 la Corte expresó:

"...esto significa que los puntos vertidos en un proyecto de ley deben ir encaminados a una misma finalidad, y aunque, al ser considerados separadamente, pueden parecer distintos, están todos ordenados en una misma dirección de tratamiento de un tema, y para señalar su alcance se anotó también que por materia ha de entenderse el área general de un tema tomado en su conjunto, y no las piezas separables del mismo".

En esta consideración y para el caso que se examina, ha de entenderse que se trata de una misma materia la que regula y autoriza regular el legislador y no de temas ajenos al área de dicha ley, por lo que no se encuentra violación alguna al artículo 77 de la Constitución Nacional ni a ninguna otra norma de este estatuto.

DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia en Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el concepto del señor Procurador General de la Nación,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE el parágrafo del artículo 16 de la Ley 117 de 1985, que dispone:

"Parágrafo. Facúltase al Gobierno Nacional, por el término de seis meses contados a partir de la sanción de la presente ley para dictar normas sobre estructura, funciones y contratación de la Superintendencia Bancaria para facilitar la revisión de las actividades de las instituciones vigiladas".

Cópiese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

Juan Hernández Sáenz, Presidente, Rafael Baquero Herrera, José Alejandro Bonivento Fernández, Nemesio Camocho Rodríguez, Jorge Carreño Luengas, Guillermo Dávila Muñoz, Manuel Enrique Daza Alvarez, Jairo E. Duque Pérez, Guillermo Duque Ruiz, Eduardo García Sarmiento, Jaime Giralda Ángel, Hernando Gómez Otálora, Héctor Gómez Uribe, Gustavo Gómez Velásquez, Rodolfo Mantilla Jácome, Héctor Marín Naranjo, Lisandro Martínez Zúñiga, Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero, Jorge Iván Palacio Palacio, Jacobo Pérez Escobar, Rafael Romero Sierra, Edgar Saavedra Rojas, Jesús Vallejo Mejía.

Inés Galvis de Benavides

Secretaria

CONSTANCIA DEL H. MAGISTRADO DOCTOR HERNANDO GÓMEZ OTÁLORA

Referencia: Expediente número 1521.

Acción de inexequibilidad contra el parágrafo del artículo 16 de la Ley 117 de 1985. Superintendencia Bancada, Pondo de Garantías de Instituciones Financieras. Materia de la Ley de habilitación y ejercicio de facultades.

Actor: Camilo Gutiérrez Jaramillo.

Magistrado ponente: doctor Fabio Morón Díaz.

Por las razones contenidas en mi comunicación de 12 de marzo de 1987 al señor Presidente de la honorable Corte Suprema de justicia, me abstengo de suscribir el fallo correspondiente al proceso de la referencia.

En efecto, digo en dicha comunicación:

"Al darse lectura en la Sala Plena ordinaria de la fecha al Acta de la sesión extraordinaria del pasado 10 de marzo, he caído en la cuenta de que se discutió en ella el proceso No. 1521, cuyo ponente es el Dr. Fabio Morón Díaz, relativo al artículo 16 de la Ley.117 de 1985, sin haberme declarado impedido para participar en el debate.

"Por el hecho de haber sido miembro de la Cámara de Representantes durante la discusión de la citada norma, estaba impedido para participaren su análisis y decisión en la Corte Suprema de Justicia, conforme a lo dispuesto en el artículo 23 del Decreto número 0432 de 1969, según el cual 'en los casos de acción de inexequibilidad por parte de cualquier ciudadano serán causales de impedimento y recusación' las previstas en el artículo 22 que en su parte pertinente dice: 'Haber sido miembro del Congreso durante la tramitación del proyecto'.

"No caí en cuenta de la anterior circunstancia, debido a que en la misma sesión de la Sala Plena se consideraron cuatro ponencias mías, lo cual me exigió concentración en su manejo, lectura y anotación de las observaciones que sobre ellas se formularon.

"Por ello me veo obligado a hacer la manifestación de este impedimento con posterioridad a la discusión del proyecto, cuando ha debido hacerlo 'tan pronto como la Sala entró a ocuparse del negocio', al tenor del artículo 24 del tantas veces citado Decreto número 0432 de 1969.

"No obstante deseo que mis colegas se enteren de la referida situación para dar cumplimiento, así sea tardío, a la obligación que tengo de poner en su conocimiento esa circunstancia y seguro de que ellos, habiendo vivido las incidencias de la pasada Sala Plena, sabrán excusar mi involuntario olvido.

"Cordialmente,

Hernando Gómez Otálora".

Bogotá, D. E., marzo 18 de 1987.