MEDIDAS TENDIENTES A COMBATIR LA IMPUNIDAD. ESTADO DE SITIO. RECOMPENSA MONETARIA, A QUIEN SUMINISTRE DATOS PARA CAPTURAR RESPONSABLES DE LA COMISION DE DELITOS EN EL TERRITORIO NACIONAL O FUERA DE EL, PARA QUE LAS NORMAS LEGALES PUEDAN SER TACHADAS DE INCONSTITUCIONALIDAD DEBEN OPONERSE ELLAS EN SI MISMAS AL ORDEN SUPERIOR DE TAL MODO QUE LA INCONSTITUCIONALIDAD NO PUEDE HACERSE CONSISTIR EN EL INDEBIDO USO QUE DE ESAS NORMAS LEGALES HAGAN LAS PERSONAS.

Es Constitucional el Decreto número 3673 de 1986.

Corte Suprema de Justicia

Sala Plena

Sentencia número 21.

Referencia: Expediente número 1569 (236-E).

Revisión oficiosa del Decreto Legislativo número 3673 de 1986.

Magistrado Ponente: doctor Hernando Gómez Otálora.

Aprobada por Acta número 9 de 10 de marzo de 1987.

Bogotá, D. E., marzo diez (10) de mil novecientos ochenta y siete (1987).

El Decreto objeto de revisión

En acatamiento a lo prescrito por el parágrafo del artículo 121 de la Constitución Nacional, la Presidencia de la República ha remitido a esta Corte, para la revisión definitiva sobre su constitucionalidad, el Decreto Legislativo número 3673 del 19 de diciembre de 1986, "por el cual se dictan medidas tendientes a combatir la impunidad", cuyo texto es el siguiente:

"DECRETO NUMERO 3673 DE 1986

(diciembre 19)

"Por el cual se dictan medidas tendientes a combatir la impunidad

"El Presidente de la República de Colombia en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 121 de la Constitución Política y en desarrollo del Decreto número 1038 de 1984,

DECRETA:

"Artículo 1° Quien suministre a la autoridad informes que permitan hacer efectivo el cumplimiento de órdenes de captura dictadas con ocasión de la comisión de delitos en el territorio nacional o fuera de él, podrá ser beneficiario de una recompensa monetaria.

"Esta misma recompensa podrá ser reconocida a la persona que suministre informaciones y pruebas eficaces que fundamenten la responsabilidad penal del sindicado o permitan hacerla extensiva a otras personas.

"Artículo 2° El Consejo Nacional de Instrucción Criminal recomendará al Director General de Instrucción Criminal los casos en los cuales se reconocerán las recompensas, su cuantía y la oportunidad de su pago.

"Artículo 3° En casos especiales, el Consejo Nacional de Instrucción Criminal podrá recomendar que las ofertas de recompensa sean hechas públicas.

"Así mismo, cuando lo juzgue conveniente, el Consejo Nacional de Instrucción Criminal podrá autorizar la determinación anticipada del monto de las recompensas.

"Artículo 4° El Gobierno Nacional podrá tomar medidas especiales para proteger a las personas que aporten las informaciones y pruebas eficaces a que se refiere el artículo 1° de este Decreto. Estas medidas podrán consistir en la sustitución de los documentos de Registro Civil y de identidad de la persona, así como la provisión de los recursos económicos indispensables para que las mismas puedan cambiar de domicilio y ocupación, tanto dentro del país como en el exterior.

"Artículo 5° Las recompensas de que trata este Decreto podrán ser pagadas dentro del país o fuera de él.

"Artículo 6° Los actos y providencias que expidan el Gobierno Nacional, el Consejo Nacional de Instrucción Criminal y el Director de Instrucción Criminal para la ejecución del presente Decreto, estarán amparados por la reserva legal.

"Artículo 7° El valor de las recompensas se imputará al presupuesto de gastos del Departamento Administrativo de Seguridad, para lo cual, se abrirá una cuenta especial cuyo manejo será absolutamente reservado. El Gobierno queda autorizado para realizar todas las operaciones presupuestales necesarias.

"El ordenador del gasto para los efectos anotados será el jefe del Departamento Administrativo de Seguridad, quien no podrá delegar esta facultad, y deberá rendir informe periódico al Contralor General de la República sobre la cuantía y oportunidad de las recompensas pagadas; solamente el Contralor General de la República auditará el manejo de la cuenta especial cuyos ingresos también podrán estar constituidos por donaciones.

"Artículo 8° A quien fuera de los casos de flagrancia, confesare el hecho durante su primera versión, si fuere condenado se le reducirá la pena hasta en una tercera parte, cuando tal confesión fuere el fundamento de la sentencia.

"También podrá ser rebajada la pena hasta en la mitad, cuando de la confesión se derive la condena de otro responsable.

"Artículo 9° Los mandatos del artículo anterior también se aplicarán respecto de quienes con sus informaciones permitan la ejecución de órdenes de captura.

"Artículo 10. Si el informante o colaborador favorecido con el beneficio de la rebaja de la pena reincidiere o cometiere cualquier conducta delictiva, cesarán los efectos de la rebaja de pena.

"Artículo 11. Este Decreto rige a partir de la fecha de su publicación y suspende las normas que le sean contrarias.

"Publíquese y cúmplase.

"Dado en Bogotá, D. E., a 19 de diciembre de 1986. "(Firmados).

VIRGILIO BARCO

"El Ministro de Gobierno y Encargado del Ministerio de Relaciones Exteriores, Fernando Cepeda Ulloa; el Ministro de Justicia, Eduardo Suescún Monroy; el Ministro de Hacienda y Crédito Público, César Gaviria Trujillo; el Ministro de Defensa Nacional, Rafael Samudio Molina; el Ministro de Agricultura, Luis Guillermo Parra Dussán; el Ministro de Desarrollo Económico, Miguel Alfonso Merino Gordillo; el Ministro de Minas y Energía, Guillermo Perry Rubio; la Ministra de Educación Nacional, Marina Uribe de Eusse; el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, José Name Terán; el Ministro de Salud, César Esmeral Barros; el Ministro de Comunicaciones, Edmundo López Gómez; el Ministro de Obras Públicas y Transporte, Luis Fernando Jaramillo Correa".

CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL. DE LA NACIÓN

Enviado el expediente al señor Procurador General de la Nación, emitió concepto mediante oficio número 1111 del 13 de febrero de 1987.

Expresa la vista fiscal que las medidas adoptadas por medio del Decreto número 3673 de 1986 guardan evidente conexión con las causas invocadas por el Gobierno en el Decreto número 1038 de 1984 para declarar el Estado de Sitio en todo el territorio nacional.

Dice que el artículo 1° del Decreto en revisión es constitucional, pues bien puede el Gobierno dentro de las facultades de Estado de Sitio establecer erogaciones por concepto de recompensas, pues ningún canon constitucional prohibe esta clase de estímulos a los ciudadanos como medio para luchar contra el delito. En cuanto a otros artículos manifiesta textualmente la Procuraduría:

"(...) No sucede lo mismo, en cambio, con el artículo 2° del Decreto Legislativo en cuanto otorga implícitamente al Director General de Instrucción Criminal, previa recomendación que le haga el Consejo Nacional de Instrucción Criminal, el poder de establecer los casos y la oportunidad en los cuales se reconocerán y pagarán las recompensas. Como la disposición rige para quienes suministren pruebas eficaces que fundamenten la responsabilidad penal del sindicado o permitan hacerla extensiva a otras personas (inciso 2° del artículo 1°), ello implica, necesariamente, que un funcionario del poder ejecutivo se vea autorizado para calificar la relación causal (sic) entre los tres extremos de la relación jurídica; suministro de la prueba –eficacia–determinación de la responsabilidad.

"El ejercicio de valoraciones de esa índole rompe el esquema de separación funcional de los poderes públicos–columna vertebral del estado de derecho–diseñado en el artículo 55 de la Carta, en virtud del cual el Congreso, el gobierno y los jueces tienen funciones separadas. Y violenta, de contera, el mandato del artículo 58 de la Constitución Nacional, a cuyo amparo únicamente la Corte Suprema de justicia, los Tribunales Superiores de Distrito y demás tribunales y juzgados que establezca la ley, administran justicia.

“……………

"En los términos en que está concebida la institución de la recompensa, entonces, resulta inexequible la facultad otorgada al Director General de Instrucción Criminal en tanto se vincula con la responsabilidad penal de un sindicado o de otras personas, comoquiera que se deriva de un acto jurídico privativo de la jurisdicción, que no respecto de la originada en las informaciones que permitan hacer efectivas las órdenes de captura, típicas operaciones materiales respecto de las cuales basta su constatación física, sin que impliquen juicios de valor reservados por la Carta a uno de los poderes públicos por vía general, excepción hecha de las atribuciones que sobre la materia se reconocen al Senado de la República y a la Jurisdicción Penal Militar.

"De ahí que distingamos ambas hipótesis para predicar que la disposición contraría la Carta, en cuanto desarrolla la premisa consagrada en el inciso 2° del artículo 1° del Decreto Legislativo número 3673 de 1986, por lo que la Procuraduría General de la Nación depreca su inexequibilidad. Y en cuanto regula el supuesto del inciso 1° de la misma norma, resulta compatible con la Carta y es por tanto exequible.

"En los mismos términos es parcialmente exequible y parcialmente inexequible el artículo 3° del Decreto que la Corporación revisa por la vía del control automático.

"También tiene vicios de constitucionalidad (sic) el artículo 4° del Decreto número 3673 de diciembre 19 de 1986, cuyo contenido no puede estudiarse sino en íntima vinculación con el artículo 6° ibidem. En tanto el primero de ellos autoriza al Gobierno para tomar medidas de protección en favor de los delatores, entre ellas la sustitución de los documentos de registro civil y de identidad de los mismos y la provisión de recursos económicos para facilitarles el cambio de residencia y ocupación, tanto dentro del país como en el exterior, el segundo (2°) consagra la reserva legal de todos los actos y providencias que sobre el tópico se expidan. A ello formulamos los siguientes reparos:

"A. La reserva sobre la sustitución de documentos de identidad y de registro civil, y sobre actos de protección del delator que se entienden de carácter discrecional, vulnera la garantía de derechos adquiridos por parte de terceros frente a sus deudores, pues hace imperseguibles sus créditos y otros derechos subjetivos amparados en el artículo 30 de la Constitución, e impide a las autoridades proteger la honra y bienes de esos terceros frente a los beneficiados con el cambio, ocultamiento y reserva de su nueva identidad (artículo 16 Constitución Nacional).

"B. A través del mismo mecanismo, tal como está concebido en el Decreto cuya constitucionalidad se revisa, se desconoce el principio del debido proceso, consagrado en el artículo 26 de la Carta, en cuanto impide al reo y a su defensor el ejercicio del contradictorio, mediante el control sobre el órgano de la prueba que se hace valer en su contra. El concepto de juicio, contenido en el artículo 26 de la Constitución, no es vacío y ausente de consecuencias jurídicas. Al contrario, se trata de un término ampliamente desarrollado en los sistemas jurídicos y en la doctrina constitucional, que implícitamente significa la posibilidad de debate y de controversia, tanto sobre la prueba misma corno respecto del órgano que la aporta, amén de las demás implicaciones propias del ejercicio del derecho de defensa. Las pruebas ocultas, o los sujetos inidentificables que las aportan, riñen abiertamente con la garantía constitucional del debido proceso y del ejercicio del contradictorio, precisamente una de aquéllas de carácter absoluto que el gobierno nacional no puede ignorar, aun en estado de conmoción interior o de guerra exterior.

"El cambio de identidad, bajo esta perspectiva, sólo sería constitucionalmente válido a partir de la finalización del juicio. Y lo mismo cabría predicar para cualquier tipo de medida protectora tendiente a mantener en la clandestinidad al sujeto de la prueba de incriminación, por fuera del alcance del reo para controlar tanto su origen como las calidades y características que constituyen los fundamentos racionales de la crítica probatoria.

"De ahí que los artículos 4° y 6° del Decreto sean contrarios a las normas de la Constitución aquí aludidas y deban ser declarados inexequibles por la Honorable Corte Suprema de Justicia".

Señala que el artículo 5° es exequible pues se trata apenas de un estímulo que en nada contraría el sistema constitucional. Por el contrario, estima inexequible el artículo 7° en cuanto consagra como única excepción a la reserva que establece sobre el manejo de la cuenta especial dentro del presupuesto del DAS para pagar las recompensas, el Auditaje del Contralor General de la República. Ello, en su sentir, viola los artículos 145 y 151 de la Constitución, por excluir el control del Ministerio Público.

CONSIDERACIONES DE LA CORTE

1. Competencia

Es la Corte Suprema de justicia el Tribunal competente para resolver acerca de la constitucionalidad del Decreto transcrito, pues se expidió por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades legislativas excepcionales que le otorga el artículo 121 de la Carta Política.

2. Revisión formal del Decreto

Tal como lo exige el artículo 121 de la Constitución, el Decreto en estudio lleva las firmas del Presidente de la República y de todos los Ministros del Despacho.

3. Constitucionalidad desde el punto de vista material

La idea fundamental plasmada en el Decreto cuya constitucionalidad se estudia, es la de autorizar a las entidades responsables de ejecutar las órdenes de captura dictadas con ocasión de la comisión de delitos en el territorio nacional, para que procedan sobre la base de informes suministrados por cualquier persona, la cual a su vez, por el hecho de haber informado, se hace beneficiaria de una recompensa monetaria que determinará el Director General de Instrucción Criminal, según las recomendaciones del Consejo Nacional de Instrucción Criminal sobre casos, cuantía y oportunidad, con cargo al Presupuesto de Gastos del Departamento Administrativo de Seguridad.

Estima la Corte que, por una parte, la medida tiende a garantizar la efectiva acción de las autoridades respecto de la actividad delincuencial en sus distintas formas, lo cual encaja dentro del concepto de guarda del orden público y tiene indudable relación con los motivos que llevaron al gobierno a poner en vigencia el excepcional estatuto previsto en el art. 121 de la Carta.

Por otro lado, independientemente de si en la práctica la aplicación de la medida dará o no resultados, punto que no es del interés jurisdiccional cuando se estudia la constitucionalidad del Decreto, se considera acertado el concepto emitido por el señor Procurador General en el sentido de que ninguna disposición constitucional prohíbe erogaciones del Tesoro Público con objeto semejante, cuyo propósito no es otro que el de realizar los fines que justifican la existencia del Estado.

Puede, por tanto, la ley (en este caso la que con fuerza material expide el Ejecutivo) disponer de las partidas necesarias para atender a los gastos que la defensa social demanda, especialmente cuando del orden público se trata.

Se aparta la Corte del concepto fiscal en punto a la posible invasión de la órbita jurisdiccional por el gobierno, ya que el procedimiento de recepción de las denuncias o informes y el posterior reconocimiento y pago de las recompensas es, en sí mismo, administrativo y en modo alguno jurisdiccional, pues ese proceso no tiende a establecer la responsabilidad del sindicado ni a señalar la sanción penal que pueda caberle, sino a facilitar la captura física de quien va a ser juzgado por Tribunal competente.

No obstante lo anterior, que puede afirmarse sobre la idea general contenida en el Decreto, es evidente que la expresada invasión del ámbito propio de los jueces podría darse en caso de entender que el inciso 2° del art. 1° faculta la determinación y pago de la recompensa con antelación al momento en que se establezca por funcionario competente la responsabilidad del sindicado. Pero eso no es lo que se desprende del texto de la norma.

Por el contrario, aplicando el principio según el cual se deben interpretar las disposiciones del modo que mejor encuadren dentro de la integridad de nuestro ordenamiento positivo, es decir, el citado inciso puede entenderse, y ello se adecua más a su tenor textual, como una posibilidad de recompensa que sólo se convierte en derecho para el informante cuando el supuesto de la gratificación (la eficacia de una información que fundamente la responsabilidad del sindicado), tiene apoyo en una sentencia.

Si tal es el alcance del precepto, no se ve motivo para sostener que sea inconstitucional y así lo considera la Corte.

Por otro aspecto, las disposiciones del Decreto, consideradas en su conjunto, no atentan contra la seguridad jurídica de los ciudadanos, ya que, aún tratándose de denuncias temerarias, cuya ilicitud sería más grave en estos casos, es claro que ellas pueden darse con o sin recompensas y que, por tanto, la creación de éstas no es el motivo que induciría a esa clase de denuncias, las cuales en cualquier tiempo y respecto de todo tipo de delitos, han sido previstas y sancionadas por el ordenamiento penal.

Finalmente, se encuentra sin dificultad que el Decreto revisado es desarrollo de la obligación contemplada en el artículo 16 de la Carta Política: A las autoridades corresponde proteger a todas las personas residentes en Colombia en sus vidas, honra y bienes.

Quizá pudiera formularse a las normas que se comentan, la tacha de colocar a los ciudadanos en posición de cobrar por algo que, según las leyes, es su obligación. Pero, este argumento no puede usarse, aún considerándolo válido, para desestimar la constitucionalidad del Decreto, sino a lo sumo para señalar críticas sobre oportunidad o conveniencia que, como ya se dijo, escapan a la tarea de control confiada a esta Corporación.

En cuanto atañe a algunas dudas suscitadas por el concepto de Procuraduría sobre otras disposiciones del Decreto tomadas individualmente se tiene:

El artículo 4° faculta al Gobierno Nacional para tomar medidas especiales tendientes a proteger a las personas que aporten informaciones y pruebas eficaces a las que se refiere el artículo 1°. Tales medidas pueden consistir en la sustitución de los documentos de registro civil y de identidad de la persona, así como en la provisión de recursos económicos indispensables para que las mismas puedan cambiar de domicilio y ocupación, tanto dentro del país como en el exterior.

Se trata, pues, de una previsión normativa destinada específicamente a evitar las retaliaciones de que pudieran ser objeto los denunciantes y, por tanto, de un estímulo adicional para que suministren las informaciones y datos que permitan la ejecución de las órdenes de captura de que trata el Decreto. Eso quiere decir que existe conexidad entre la medida y el objetivo buscado por la declaratoria del Estado de Sitio (Decreto número 1038 de 1984), luego desde dicha perspectiva no vulnera la Constitución.

Afirma el concepto de Procuraduría que, por una parte la facultad conferida al gobierno significa un desconocimiento de los derechos adquiridos por parte de terceros frente a sus deudores (informantes que cambian de identidad y domicilio), y que además conduce necesariamente a la violación del artículo 26 Constitucional puesto que se atenta contra el concepto de juicio, el cual implica la posibilidad de debate y de controversia "tanto sobre la prueba misma como respecto del órgano que la aporta".

Respecto de la primera observación, encuentra la Corte que el cambio de identidad autorizado por la ley no representa en sí mismo la facilidad de burlar los intereses que puedan tener los acreedores del informante, toda vez que la norma no excluye el establecimiento de medidas que impidan ese indebido beneficio para quien informa. Pero, aun cuando en efecto pudiera llegar a causarse a los acreedores el perjuicio que teme la Procuraduría, no se estima violado el artículo 30 de la Constitución, pues la norma objeto de revisión no dispone que se extingan las obligaciones del informante, ni de su articulado se deduce que cambie su identidad física; si abusando del cambio de documento de identidad incumple sus obligaciones civiles, será su voluntad la causa del incumplimiento y no la norma que se revisa.

Además, la eventualidad del perjuicio a los terceros sería demasiado mediata e indirecta como para hacer inconstitucional la disposición.

En efecto, para que las normas legales puedan ser tachadas de inconstitucionalidad deben oponerse ellas en sí mismas al orden superior, de tal modo que la inconstitucionalidad no puede hacerse consistir en el indebido uso que de esas normas legales hagan las personas.

En cuanto al derecho de controvertir la prueba y la supuesta necesidad de que el acusado y su apoderado conozcan al informante, estima la Corte que ello no es necesario para la debida garantía del derecho de defensa que, en este caso, no descansa en el conocimiento directo de esa persona y sí en la posibilidad de debatir y valorar y aun de desvirtuar los resultados de esta especial colaboración investigativa, lo cual en modo alguno resulta prohibido u obstaculizado por el precepto que se revisa. Debe destacarse que el informante no puede ser llamado a figurar en el proceso, ni por la acción de oficio del juez ni menos a petición de los que en él intervienen. Conforme a las claras finalidades del Decreto, tan procedentes constitucionalmente, su identidad debe preservarse por todos los funcionarios, llámense jueces, policía judicial o autoridades administrativas, garantía de seguridad que debe ser efectiva antes de iniciarse la averiguación, durante el desarrollo de ésta y después de haber culminado totalmente.

En cuanto al artículo 7° del Decreto, el cual establece la reserva sobre el manejo de la Cuenta Especial que, con cargo al Presupuesto de gastos del DAS, debe llevar a cabo el Director de ese organismo para hacer efectivas las recompensas, así como el deber que dicho funcionario tiene de rendir informe periódico al Contralor General de la República sobre la cuantía y oportunidad de las recompensas pagadas, no acoge la Corte el criterio del señor Procurador sobre posible violación de los artículos 145 y 151 de la Carta.

En efecto, se considera que la función fiscalizadora del Estado puede cumplirla tanto la Procuraduría como otros organismos a los cuales se atribuye la función propia del Ministerio Público, como el Contralor General de la República, en lo que atañe al gasto y las cuentas públicas.

Esta última función, dada su especialidad, si es cumplida por la Contraloría como en el presente caso lo establece la propia norma que se revisa no requiere una doble actuación, sobre la misma materia y con el mismo propósito, en cabeza del Ministerio Público.

Bien distinto es que, de los materiales y conclusiones que obtenga el Contralor, pueda la Procuraduría cumplir su función respecto de la conducta del funcionario público en cuestión, a lo cual la norma examinada no se opone pues debe ser interpretada dentro del contexto general del orden jurídico, que en modo alguno resulta derogado por el Estado de Sitio y ni siquiera suspendido si no se opone a él.

DECISIÓN

Con fundamento en las razones expuestas, la Corte Suprema de justicia, Sala Plena, previo estudio de su Sala Constitucional y oído el concepto del Procurador General de la Nación,

RESUELVE:

DECLARAR CONSTITUCIONAL en su integridad el Decreto número 3673 de 1986, "por el cual se Dictan medidas tendientes a combatir la impunidad".

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

Juan Hernández Sáenz, Presidente, Rafael Baquero Herrera, José Alejandro Bonivento Fernández, Nemesio Camacho Rodríguez, Jorge Carreño Luengas, Guillermo Dávila Muñoz, Manuel Enrique Daza Alvarez, Jairo E. Duque Pérez, Guillermo Duque Ruiz, Eduardo García Sarmiento, Jaime Giraldo Angel, Hernando Gómez Otálora, Héctor Gómez Uribe, Gustavo Gómez Velásquez, Rodolfo Mantilla Jácome, Héctor Marín Naranjo, Lisandro Martínez Zúñiga, Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero, Jorge Iván Palacio Palacio, Jacobo Pérez Escobar, Rafael Romero Sierra, Edgar Saavedra Rojas, Jesús Vallejo Mejía.

Inés Galvis de Benavides

Secretaria General