EXEQUIBILIDAD DE LA CESIÓN DEL IMPUESTO A LAS VENTAS O EL IMPUESTO AL VALOR AGREGADO "IVA" A TODOS LOS MUNICIPIOS DEL PAÍS, TÉCNICA LEGISLATIVA, ART. 81 C.N. FACULTADES EXTRAORDINARIAS.

Exequible el artículo 13 de La Ley 12 de 1982. En cuanto a las demás normas demandadas, remite a sentencia del 23 de julio de 1987.

Corte Suprema de Justicia

Sala Plena

Sentencia número 178

Referencia: Expediente número 1720.

Normas acusadas: artículos 1º y 13 de la Ley 12 de 1986 y artículos 1º a 7º y 23 a 27 del Decreto número 77 de 1987. Participación del Impuesto a las Ventas. Actores: Mónica Consuelo González y Luis Fernando Maldonado Guerrero.

Magistrado ponente: doctor Jesús Vallejo Mejía.

Aprobada por acta número 55.

Bogotá, D. E., diciembre nueve (9) de mil novecientos ochenta y siete (1987).

I. ANTECEDENTES

Los ciudadanos Mónica Consuelo González y Luis Fernando Maldonado Guerrero, en uso del derecho que les confiere el artículo 214 G.N., solicitan a la Corte que declare inexequible los artículos 7º y 13 de la Ley 12 de 1986 y artículos 1º  A 7º  y 23 a 27 del Decreto 77 de 1987.

Admitida la demanda y examinadas las pruebas aportadas, se corrió el traslado de rigor al Procurador General de la Nación, quien oportunamente rindió el concepto.

Procede la Corte a resolver sobre el fondo de las peticiones.

II. NORMAS ACUSADAS

Las normas acusadas son del siguiente tenor:

LEY 12 DE 1986

... Artículo 7o. "La proporción de la participación del impuesto a las ventas que el artículo sexto condiciona a gastos de inversión, podrá destinarse a los siguientes fines:

a) Construcción, ampliación y mantenimiento de acueductos y alcantarillados, jagüeyes, pozos, letrinas, plantas de tratamiento y redes;

b) Construcción, pavimentación y remodelación de calles;

c) Construcción y conservación de carreteras veredales, caminos vecinales, puentes y puertos fluviales;

d) Construcción y conservación de centrales de transporte;

e) Construcción, mantenimiento de la planta física y dotación de los planteles educativos oficiales de primaria y secundaria;

f) Construcción, mantenimiento de la planta física y dotación de puestos de salud y ancianatos;

g) Casa de Cultura;

h) Construcción, remodelación y mantenimiento de plazas de mercado y plazas de ferias;

i) Tratamiento y disposición final de basuras;

j) Extensión de la red de electrificación en zonas urbanas y rurales;

k) Construcción, remodelación y mantenimiento de campos e instalaciones deportivas y parques;

l) Programas de reforestación vinculados a la defensa de cuencas y hoyas hidrográficas;

m) Pago de deuda pública interna o externa, contraída para financiar gastos de inversión;

n) Inversiones en bonos del Fondo Financiero de Desarrollo Urbano, destinadas a obtener recursos de crédito complementario para la financiación de obras de desarrollo municipal;

ñ) Otros rubros que previamente autorice el Departamento Nacional de Planeación.

Artículo 13:

Revístase al Gobierno Nacional de facultades extraordinarias por el término de un (1) año, contado a partir cíe la sanción de la presente ley para:

a) Reformar, fusionar o liquidar entidades descentralizadas y suprimir sus funciones, o asignarlas a las entidades que se beneficien con la cesión de que trata esta ley;

b) Asignar funciones de los ministerios y departamentos administrativos a las entidades que se beneficien con la cesión de que trata esta ley o suprimirlas; y modificar la estructura de tales ministerios y departamentos administrativos en lo que sea necesario para cumplir la función por la entidad territorial a la cual se traslada;

c) Dictar normas especiales sobre contratación, régimen laboral, régimen de entidades descentralizadas y presupuesto de las entidades beneficiarías de la cesión de que trata esta Ley, con el fin exclusivo de que se desvíen los nuevos recursos cedidos por ella.

El proceso de ejecución de las normas que se dicten en ejercicio de estas facultades y la redistribución del gasto que resulte, tendrán que ser equivalentes a los incrementos de la participación en el impuesto a las ventas que resulte de esta Ley y concluya en 1992".

DECRETO NÚMERO 77 DE 1987

... "Artículo lo. Corresponde a los municipios y al Distrito Especial de Bogotá, la prestación de los servicios de agua potable, saneamiento básico, matadero público, aseo público y plazas de mercado. Los departamentos, intendencias y comisarías podrán concurrir a la prestación de estos servicios.

Artículo 2o. Suprímese el Instituto Nacional de Fomento Municipal (Insfopal), establecimiento público creado y reorganizado por los Decretos 94 de 1957 y 2804 de 1975 respectivamente.

En consecuencia, a partir de la vigencia del presente decreto, dicho Instituto entrará en proceso de liquidación, el cual deberá concluir a más tardar el 31 de diciembre de 1989.

La liquidación se realizará conforme al procedimiento que establezca el Gobierno Nacional.

Artículo 3o. El Presidente de la República designará el liquidador del Instituto Nacional de Fomento Municipal (Insfopal) que deberá reunir las mismas calidades exigidas para el Director del Instituto, tendrá su remuneración y estará sujeto a las inhabilidades y demás disposiciones previstas para éste.

El liquidador del Instituto ejercerá las funciones prescritas para el Director de la Entidad, en cuanto no sean incompatibles con la liquidación.

Artículo 4o. Para el cumplimiento de sus funciones, el liquidador será asistido por una Junta Liquidadora que tendrá la misma composición de la Junta Directiva del Instituto y estará sujeta a las inhabilidades, incompatibilidades, responsabilidades y demás disposiciones previstas para ésta.

La Junta Liquidadora ejercerá las funciones prescritas para la Junta Directiva del Instituto, en cuanto no sean incompatibles con la liquidación.

Artículo 5o. El instituto Nacional de Fomento Municipal (Insfopal) no podrá iniciar nuevas operaciones en desarrollo de su objeto y conservará su capacidad jurídica únicamente para los actos necesarios a la liquidación.

Artículo 6o. Las actividades, estructura y planta de personal del Instituto se irán reduciendo progresivamente hasta desaparecer en el momento en que termine la liquidación.

Artículo 7o. Una vez concluida la liquidación de la entidad todos sus derechos y obligaciones pasarán a la Nación.

Artículo 23. La construcción, dotación y mantenimiento de planteles escolares e instalaciones deportivas, de educación física y de recreación que adelantan entidades descentralizadas del orden nacional estarán, en lo sucesivo, a cargo de los municipios y del Distrito Especial de Bogotá.

Los departamentos, intendencias y comisarías podrán concurrir a la construcción, dotación y mantenimiento de los planteles e instalaciones de que trata este artículo.

Artículo 24. Suprímese el Instituto colombiano de Construcciones Escolares, ICCE, establecimiento público creado mediante el Decreto Extraordinario 2398 de 1968.

En consecuencia, este Instituto entra en proceso de liquidación que se realizará en la forma que determine el Gobierno Nacional, el cual deberá concluir antes del 1° de enero de 1990.

Artículo 25. El Presidente de la República designará un liquidador del ICCE quien tendrá las mismas funciones, calidades y remuneración correspondientes al Director del Instituto.

Durante el proceso de liquidación, el liquidador será asistido por una Junta Liquidadora que tendrá la misma composición de la Junta Directiva del ICCE.

Artículo 26. Durante el período de liquidación las actividades, estructura y planta de personal del Instituto se irán reduciendo progresivamente hasta la conclusión del proceso en la fecha indicada.

Artículo 27. Durante el proceso de liquidación se aplicarán al Instituto las normas contractuales, presupuéstales y de personal propias de los establecimientos públicos.

Una vez concluida la liquidación del ICCE todos sus derechos y obligaciones corresponderán a la Nación”.

III. FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA

Los actores consideran que las normas acusadas infringen los artículos 2º, 55, 79, inciso segundo, 81 numeral segundo y 182 inciso segundo, todos ellos de la Constitución Nacional.

En dos acusaciones concretan su concepto sobre la violación de las disposiciones constitucionales enunciadas.

Primera acusación

Violación directa del artículo 182 inciso segundo C.N.

Según los actores, de la simple lectura del artículo 7º de la Ley 12 de 1986, se desprende que el legislador por medio de dicha Ley determina los servicios que, a partir de su sanción corresponde atender a los municipios, para lo cual han de destinar la proporción de la participación del impuesto a las ventas que, el artículo 6° de la misma Ley condiciona a gastos de inversión.

Teniendo en cuenta que el mencionado artículo 7^o constituye la concreción de la voluntad del legislador, de hacer una redistribución de los servicios a cargo de la Nación y de los entes municipales, dicha disposición, por imperativo mandato de los artículos 182 y 79 de la Carta, en concordancia con el artículo 76-9 ibidem, ha debido tramitarse por iniciativa exclusiva del Gobierno.

Con fundamento en lo expuesto por el Consejo de Estado en concepto del 8 de octubre de 1971, acogido por la Corte Suprema de justicia en sentencia del 23 de abril de 1980, sostienen los actores que, "todo proyecto de ley mediante el cual se creen, reformen, organicen o supriman establecimientos públicos debe ser tramitado y aprobado por el Congreso a iniciativa del Gobierno, por imperioso mandato constitucional, sin que interese para el efecto que el proyecto concrete el ejercicio por el Congreso de una de sus atribuciones o que faculte al Ejecutivo para ejercer en forma temporal y extraordinaria la atribución que la Constitución le ha otorgado".

De lo expuesto se concluye que la Ley 12 de 1986 y en especial su artículo 13, por medio del cual se revistió al Gobierno Nacional, entre otras, de facultades para "reformar, fusionar y liquidar entidades descentralizadas y suprimir sus funciones", debió tener origen gubernamental, lo que no sucedió, ya que el proyecto que dio nacimiento a la Ley acusada, fue presentado por varios Senadores, según consta en la edición número 46 de los Anales del Congreso.

La violación de las exigencias constitucionales sobre iniciativa gubernativa para proyectos que conduzcan a leyes como la acusada, lleva a los demandantes a solicitar de la Corte la declaratoria de inexequibilidad de la Ley 12 de 1986, en especial de sus artículos 7º y 13, así como de las disposiciones expedidas con fundamento en las facultades otorgadas por dicha ley, particularmente los artículos 1º a 7º y 23 a 27 del Decreto Extraordinario número 77 de 1987, por ser inconstitucional desde su formación.

Segunda acusación.

Violación directa del artículo 81, numeral 2º C.N.

De acuerdo con la Constitución Nacional, la ley ha delimitado de manera precisa las materias de que debe ocuparse cada una de las Comisiones Constitucionales Permanentes al tramitar y aprobar en primer debate, los proyectos de ley sometidos a consideración del Congreso.

El artículo 6^o de la Ley 17 de 1970 atribuye a las Comisiones Primeras Permanentes de Senado y Cámara, entre otros, el primer debate de los proyectos de ley por medio de los cuales se otorgan facultades extraordinarias al Gobierno.

Pues bien, habiendo la Ley 12 de 1986 en su artículo 13, otorgado facultades extraordinarias, de las previstas en el artículo 76-12 C.N., debió haberse tramitado y aprobado en primer debate por las Comisiones Primera del Senado y de la Cámara, únicas a las cuales la Ley 17 de 1970 asignó tal competencia en desarrollo del precepto contenido en el inciso segundo del artículo 72 de la Carta, situación que además se imponía, teniendo en cuenta el contenido mismo de las autorizaciones dadas al Gobierno para legislar extraordinariamente.

No obstante lo expuesto ven flagrante violación del artículo 81-2 de la Carta, el proyecto contentivo de facultades extraordinarias, al cual se refiere el presente proceso, se tramitó y aprobó en las Comisiones Terceras, tal como se demuestra con las ediciones 186 y 211 de los Anales del Congreso, año de 1985.

IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

1. En relación con la presunta infracción de los artículos 132 inciso 2° y 79 inciso 2º de la Constitución Nacional, al no haberse tramitado la Ley 12 de 1986, principalmente sus artículos 7º y 13, con la iniciativa del Ejecutivo, considera el Procurador que la Corte debe estarse a lo resuelto, con fundamento en el principio de la cosa juzgada, ya que sobre el particular se pronunció la Corporación en sentencia número 82 de julio 23 del año en curso, cuando al estudiar la misma norma ahora impugnada, consideró que el "impuesto a las ventas no constituye un 'ingreso ordinario de la Nación', al tenor del artículo 10 del Decreto 294 de 1973, y no está cobijado por la norma del artículo 182 C.N. relativa al 'situado fiscal'. Por esta razón, y por el hecho de que los motivos de que trata la ley impugnada tienen la debida conexidad con las reguladas por el Decreto Legislativo 232 de 1983, que reforma, podía el Congreso haberla tramitado por iniciativa propia, como en efecto lo hizo".

2. Sobre la supuesta omisión en el cumplimiento del procedimiento establecido por el artículo 81, numeral 2¹ de la Constitución Nacional, durante la expedición de la Ley 12 de 1986, el Procurador no comparte los argumentos de la demanda, ya que esta ley se refiere esencialmente al impuesto a las ventas, materia que de acuerdo con la Ley 17 de  1970 artículo 6º, es de competencia de las Comisiones Terceras Constitucionales Permanentes, las que precisamente dieron el trámite de rigor al primer debate en Senado y Cámara de la Ley en estudio, cumpliendo cabalmente con la exigencia constitucional consagrada en el canon atrás mencionado.

El otorgamiento de facultades extraordinarias en nada quita el carácter impositivo de la Ley 12 de 1986, toda vez que la medida prevista en su artículo 13 constituye una forma de darle plena aplicación y desarrollo de su contenido, ya que la cesión del impuesto a las ventas a todos los municipios del país y el consecuente traslado a los entes territoriales de funciones asignadas a organismos estatales, conlleva la supresión, reforma, fusión o liquidación de los organismos que venían prestando dichos servicios, con el fin de evitar una dualidad de funciones no deseada por el legislador.

Con fundamento en lo expuesto, el Procurador General de la Nación solicita a la Corte la declaratoria de exequibilidad del artículo 13 de la Ley 12 de 1986, por cuanto no vulnera el canon 81, numeral 2^o de la Carta.

V.   CONSIDERACIONES DE  LA CORTE

1. Competencia:

La demanda versa sobre los artículos 7^o y 13 de la Ley 12 de 1986 y los artículos 1º a 7º y 23 a 27 del Decreto número 77 de 1987, expedido por el Gobierno con fundamento en las facultades extraordinarias que le concedió el artículo 13 de aquélla, al tenor de lo dispuesto por el canon constitucional 76-12. Luego es competente la Corte para conocer del asunto (artículo 214 C.N.).

La acusación contra los artículos mencionados del Decreto número 77 de 1987 se funda en la inexequibilidad formal de la ley de autorizaciones, según los cargos que formula la demanda y sobre los cuales versará el pronunciamiento de la Corte en esta oportunidad.

B. Examen de las acusaciones de la demanda

Primera acusación:

Esta acusación coincide con otra de la que tuvo oportunidad de conocer la Corte al fallar sobre la demanda radicada en el expediente número 1584. Por consiguiente, la Corporación deberá estarse a lo decidido en la sentencia número 82 de julio 23 del año en curso, que declaró la exequibilidad formal de la Ley 12 de 1986 y del Decreto 77 de 1987 en cuanto a la iniciativa para la tramitación de aquélla.

Segunda acusación:

Dice el artículo 81 de la Constitución que ningún proyecto será ley sin "haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada cámara" (subraya la Corte).

"El artículo 72 ibídem dispone que cada Cámara elegirá, para períodos no menores de dos años, comisiones permanentes que tramitarán el primer debate de los proyectos de ley. La misma disposición atribuye a la ley la determinación de las materias de que cada comisión debe ocuparse.

Estos preceptos han sido desarrollados por el propio legislador, que en el artículo 6º de la Ley 17 de 1970, modificado por el 1º de la Ley 65 de 1982, estableció la composición de las comisiones y los asuntos a cargo de cada una de ellas.

En relación con las Comisiones Primeras y Terceras, de interés para este proceso, la citada norma legal dice:

"En cada una de las Cámaras funcionarán las siguientes comisiones constitucionales permanentes, encargadas de dar primer debate a los proyectos de ley referentes a los asuntos de su competencia.

"Comisión Primera: Compuesta de 19 miembros en el Senado y 33 en la Cámara. Conocerá de reformas constitucionales; reglamentos del Congreso y de las Cámaras; división territorial; régimen de los Departamentos, intendencias, Comisarías y Municipios; estado civil de las personas; notariado y registro; policía; asuntos electorales; expedición y modificación de códigos sobre todas las ramas de la legislación, excepto los que estén específicamente encomendados a otra comisión; facultades al Gobierno; normas orgánicas sobre planeación".

“…………..”

"Comisión Tercera: Compuesta por 19 miembros en el Senado y 33 en la Cámara. Conocerá de Hacienda y Crédito Público, impuestos; exenciones tributarias; régimen monetario; comercio exterior; aranceles y aduanas; autorizaciones para empréstitos; bancos, créditos y seguros; enajenación y destinación de bienes nacionales; marcas y patentes; contratos oficiales; expropiaciones; fomento económico, régimen agropecuario, minas y petróleos; corporaciones regionales; sociedades de economía mixta y empresas industriales y comerciales del Estado, regulación económica y servicios públicos no prestados por el Estado".

De acuerdo con la demanda, la Ley 12 de 1986 y en especial su artículo 13 sobre facultades extraordinarias, ha debido tramitarse en primer debate en las Comisiones Primeras de Senado y Cámara y no en las Comisiones Terceras, como consta en las pruebas que obran en el expediente.

La naturaleza impositiva de la norma impugnada y el sentido de unidad que el artículo 81 constitucional establece para la tramitación de los proyectos de ley, permite a la Corte afirmar la constitucionalidad del trámite adelantado en primer debate por las comisiones Terceras Constitucionales Permanentes de Senado y Cámara.

Las facultades otorgadas al Gobierno por el artículo 13 de la Ley 12 de 1986 son, como lo dijo el Procurador General de la Nación, "una consecuencia lógica de la cesión del impuesto a las ventas o Impuesto al Valor Agregado (IVA) a todos los municipios del país". Si los incrementos de la participación en la cesión del impuesto a las ventas, implicaban para los municipios de todo el país y el Distrito Especial de Bogotá, un aumento en sus gastos de inversión hacia los fines señalados en el artículo 7^o de la Ley, con el consecuente traslado a los entes territoriales de funciones asignadas a entidades u organismos nacionales, resultaba conveniente facultar extraordinariamente al ejecutivo, para introducirlas reformas administrativas señaladas en el artículo 13 ibidem, con el fin de evitar una dualidad funcional y de servicios no deseada por el legislador.

Con fundamento en lo expuesto, la Corte se abstendrá de acoger el cargo de inexequibilidad por vicios de forma propuestos contra el artículo 13 de la Ley 12 de 1986".

En relación con la demanda formulada contra el Decreto 77 de 1987, en especial contra sus artículos 1º, 7º y 23 a 27, por vicio en la formación de la ley de facultades en virtud de la cual se expidió el citado Decreto, la Corporación estará a lo decidido en la Sentencia número 82 de julio 23 de 1987 mediante la cual se declaró su exequibilidad.

DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de justicia, oído el concepto del Procurador General de la Nación y previo estudio de la Sala Constitucional.

RESUELVE

1. ESTARSE A LO RESUELTO en fallo de 23 de julio de 1987 en relación con los artículos 7º y 13 de la Ley 12 de 1986 y artículos 1º a 7° y 23 a 27 del Decreto-ley 77 de 1987, por no existir vicio en su formación.

2. DECLARAR EXEQUIBLE el artículo 13 de la Ley 12 de 1986 en cuanto no vulnera el artículo 81, numeral 2 de la Carta.

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

Juan Hernández Sáenz, Presidente; Rafael Baquero Herrera, José Alejandro Bonivento Fernández, Jorge Carreño Luengas, Guillermo Dávila Muñoz, Manuel Enrique Daza Alvarez, Jairo E. Duque Pérez, Guillermo Duque Ruiz, Eduardo García Sarmiento, Oscar Peña Alzate, Conjuez; Pedro Lafont Pianetta, Rodolfo Mantilla Jácome, Héctor Marín Naranjo, Lisandro Martínez Zúñiga, Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero, Dídimo Páez Velandia, Jorge Iván Palacio Palacio, Jacobo Pérez Escobar, Rafael Romero Sierra, Jesús Vallejo Mejía, Ramón Zúñiga Valverde

Alfredo Beltrán Sierra

Secretario