SE REITERA LA SOBERANÍA MONETARIA DEL ESTADO. CORRESPONDE EJERCERLA A LA JUNTA MONETARIA, ENTIDAD PERTENECIENTE A LA RAMA EJECUTIVA DEL PODER PUBLICO, ES ELLA LA QUE PUEDE DISPONER SOBRE REDESCUENTOS Y NO EL CONGRESO NACIONAL, PUES ESTO ULTIMO IMPLICARÍA UNA VIOLACIÓN DEL ARTÍCULO 78 NUMERAL 2 DE LA C.N. LAS LEYES SOBRE INVERSIONES PUBLICAS DEBEN SER DE INICIATIVA GUBERNAMENTAL AUN EN EL CASO DEL ARTÍCULO 76 NUMERAL 20 DE LA CONSTITUCIÓN NACIONAL. CONVENIENCIA DE LAS LEYES MARCO PARA PERMITIR LA ARMÓNICA COLABORACIÓN DE LAS RAMAS EJECUTIVA Y LEGISLATIVA DEL PODER PUBLICO EN MATERIA MONETARIA PARA LUCRAR LOS FINES DEL ESTADO CONFORME AL ARTÍCULO 55 DE LA CARTA.

Inexequible la Ley 18 de 1986 <sic,87>.

Corte Suprema de Justicia

Sala Plena

Sentencia número 133.

Referencia: Expediente número 1644.

Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 18 de 1987 (febrero 12), "por la cual se dictan medidas tendientes a facilitar el pago de obligaciones en el Departamento del Cauca, adquiridas a raíz de la tragedia sísmica de 1983, se modifica y adiciona la Ley 132 del 31 de diciembre de 1985 y la Resolución número 32 de 1983".

Actor: Juan Camilo Restrepo Salazar.

Magistrado ponente: doctor Hernando Gómez Otálora.

Aprobada según Acta número 45 de 24 de septiembre de 1987.

Bogotá, D. E., septiembre veinticuatro (24) de mil novecientos ochenta y siete (1987).

I. ANTECEDENTES

Acude a la Corte el ciudadano Juan Camilo Restrepo Salazar, invocando el derecho que le confiere el artículo 214 de la Constitución, para solicitar que se declare inexequible la Ley 18 de 1987, "por la cual se dictan medidas tendientes a facilitar el pago de obligaciones en el Departamento del Cauca, adquiridas a raíz de la tragedia sísmica de 1983, se modifica y adiciona la Ley 132 del 31 de diciembre de 1985 y la Resolución número 32 de 1983".

Puesto que el proceso ha sufrido ya todos los trámites que contempla el Decreto 0432 de 1969, se procede a adoptar decisión de fondo.

II. TEXTO

La Ley 18 de 1987 es del siguiente tenor:

«LEY 18 DE 1987

(febrero 12)

Por la cual se dictan medidas tendientes a facilitar el pago de obligaciones en el Departamento del Cauca, adquiridas a raíz de la tragedia sísmica de 1983, se modifica y adiciona la Ley 132 del 31 de diciembre de 1985 v la Resolución número 32 de 1983.

EL CONGRESO DE COLOMBIA,

DECRETA.

Artículo 1o. Con el objeto de procurar la recuperación económica del Departamento del Cauca y facilitar el pago de los créditos con las instituciones financieras y de vivienda que hasta la fecha de expedición de esta ley, hubieren otorgado créditos para vivienda con destino a personas naturales y jurídicas, afectadas por el terremoto sucedido el 31 de marzo de 1983, en el Departamento del Cauca, refinanciarán los préstamos otorgados desde la fecha inicial del crédito en las siguientes condiciones:

Plazo, 20 años.

Período de gracia, 5 años.

Tasa de interés, 6% anual.

Tasa de redescuento, 3%.

Margen de redescuento, 100%.

Artículo 2o. El Gobierno Nacional aumentará hasta por la suma de diez mil millones de pesos ($ 10.000.000.000), el cupo de crédito para atender el redescuento de los préstamos que han otorgado los establecimientos de crédito y vivienda, a las personas naturales y jurídicas que acudieron a estas entidades.

Artículo 3o. El cupo de crédito de que trata el artículo anterior, se utilizará para redescontar los préstamos en desarrollo de las diferentes composiciones, para líneas y modalidades de crédito otorgados por: El Banco Central Hipotecario, instituto de Crédito Territorial, Caja de Crédito Agrario, Fondo Nacional de Ahorro y demás entidades financieras del Estado, desde la fecha inicial del crédito.

Artículo 4o. En desarrollo del numeral 11 del artículo 76 de la Constitución Nacional, autorízase al Gobierno para celebrar contratos, incluidos los de empréstito interno y externo; también queda autorizado para ejecutar todas las operaciones presupuestales indispensables para el logro de los objetivos de esta ley y el cumplimiento de lo dispuesto en ella y de lo ordenado por decretos que para su efectividad se dicten.

Artículo 5o. El Gobierno Nacional para el cumplimiento de esta ley, destinará en un plazo que no excederá de tres meses, los recursos necesarios para aumentar el cupo de crédito y prorrogar el redescuento de los créditos que se otorgan por las entidades financieras y de vivienda, en razón del sismo ocurrido en el Departamento del Cauca el 31 de marzo de 1983.

Artículo 6o. Los créditos otorgados por el Banco Central Hipotecario y el instituto de Crédito Territorial, con recursos provenientes de la Corporación para la Reconstrucción y Desarrollo del Cauca (CRC), serán refinanciados en los mismos términos y condiciones a que se refiere la presente ley.

Artículo 7o. Esta ley rige a partir de su sanción, modifica y adiciona la Resolución de la junta Monetaria número 32 de 1983 y deroga las disposiciones que le sean contrarias.

………………”

III. LA DEMANDA

Dice el ciudadano demandante que la ley transcrita vulnera los artículos 76, numeral 20, 79, 81 y 120, ordinal 14 de la Constitución Nacional.

a) En cuanto al artículo 76, numeral 20 de la Carta, sostiene que la soberanía monetaria reside en el Estado en virtud de diversas facultades que la Carta le ha otorgado al Congreso Nacional y que estas facultades de intervención monetaria son distintas de la intervención genérica plasmada en el artículo 32 de la Constitución.

En la práctica, dice el actor, esa soberanía en asuntos monetarios se ha ejercido, por decisión del Congreso, primero a través del Banco de la República y desde la expedición de la Ley 23 de 1983, a través de la Junta Monetaria.

Anota que, si bien es cierto que existe un marco constitucional claro que contiene las bases de la soberanía monetaria (arts. 39 y 76, ordinales 12 y 15, entre otros), y que ella puede desarrollarse directamente por el Congreso o a través del mecanismo de las facultades extraordinarias, tales atribuciones no pueden ejercitarse de cualquier manera, sino dentro del "marco legal" que la Constitución prevé.

Señala al respecto:

"Si el Congreso, directamente o por medio de facultades extraordinarias, juzga conveniente, por ejemplo, reglamentar al amparo del artículo 39 de la Carta la industria bancaria, como servicio público que es; o si en desarrollo de la interpretación moderna que la honorable Corte le ha dado, a partir de 1969, al numeral 15 del artículo 76, decide ampliar el marco de atribuciones de la Junta Monetaria, o restringirlo, podrá hacerlo, claro está, utilizando para ello formulaciones normativas generales y no medidas específicas en el campo del crédito o de la moneda. Lo que a nuestro entender riñe con el ordenamiento constitución al es que el Congreso entre a tomar medidas particulares de política monetaria o crediticia como lo hace la Lev 18 de 1987, por plausible que sea su objetivo, sin que previamente hubiere estado definida dicha actividad u obra en los planes y programas de desarrollo económico, como lo ordena el numeral 20 del artículo 76 de la Carta.

Agrega posteriormente:

“……….

"¿Qué acontecería, podría uno preguntarse, si en un momento dado la Junta Monetaria adelanta una política de severa restricción de los agregados monetarios del país porque el plan de desarrollo económico señala como objetivo la estabilidad de precios, y simultáneamente el Congreso expide leyes en lasque se dispone la apertura de cupos de redescuento aquí y allá, para múltiples actividades o empresas, que aunque loables, no estuvieran contempladas en los 'planes y programas' correspondientes? Esto sería no sólo inconstitucional porque reñiría con lo señalado en el artículo 76 numeral 20 en concordancia con el principio general recogido en el artículo 76 numeral 4, sino también una situación de inocultable gravedad. En síntesis: creemos que en virtud de la soberanía monetaria del Estado que reside en el Congreso éste puede adoptar normas básicas sobre la organización del crédito y de la moneda como lo ha hecho siempre en el pasado; pero si adopta, como también puede hacerlo, leyes específicas, concretas, que signifiquen como la Ley 18 de 1987 la asignación de recursos monetarios cuantificados para apoyar objetivos determinados, estas leyes tienen que enmarcarse necesariamente dentro del mandato del numeral 20 del artículo 76 de la Carta, o sea, deben estar en "estricta sujeción a los planes y programas correspondientes"; v de no ser así, como no lo fue la Ley 18 de 1987, deben ser declaradas inexequibles como lo solicitamos en esta ocasión a la honorable Corte;

b) En relación con el artículo 79 de la Carta, argumenta el actor:

"Si se llegara a considerar por parte de la honorable Corte que la Ley 18 de 1987 no es una norma clasificable dentro de las leyes de que trata el numeral 20 del artículo 76, forzoso será concluir que no era tampoco una materia sobre la cual tenían libre iniciativa los miembros del Congreso; y por lo tanto la tacha de inconstitucionalidad que se propone en tal hipótesis es la violación del artículo 79 de la Carta, pues al ordenar la ley una inversión pública ($10.000.000.000.00) y al autorizar al Gobierno para efectuar 'las operaciones de créditos interno y externo'; y las 'operaciones presupuéstales indispensables para el logro de los objetivos de esta ley' se configuró una ley que habría debido originarse en la iniciativa del Gobierno, y al no serlo, violó el artículo 79 de la Carta.

c) Sobre la posible violación del artículo 81 de la C.N., el cual señala los requisitos para que un proyecto se convierta en ley de la República, dice la demanda:

"De conformidad con el artículo 81 de la Constitución Política, entre los requisitos indispensables para que un proyecto sea ley, se requiere que el mismo haya sido aprobado por una y otra Cámara, tanto en primer debate en las comisiones respectivas, como en las plenarias de ambas Corporaciones. Desde luego, para que esta exigencia quede cabalmente satisfecha, es menester que el texto aprobado en cada Cámara sea uno y el mismo.

"Sabido es que la Constitución no regula en su integridad el trámite legislativo. Por esta razón, el artículo 76-6 asigna al Congreso la atribución de dictar el reglamento del Congreso y uno común para las Cámaras. Cuando estos preceptos reglamentarios del trámite no se cumplen, se infringe esta norma constitucional.

"La Ley 7ª de 1945, artículo 1º, adoptó provisionalmente, con fuerza de ley, los reglamentos que con anterioridad habían expedido Senado y Cámara, en tanto no se opusieran a los mandatos en ella contenidos. Por este motivo, tiene vigencia el reglamento del Senado, cuyo artículo 246 prescribe:

"Cuando un proyecto originario de la Cámara de Representantes no haya presentado en el Senado variación alguna en los debates respectivos, se devolverá solamente con el mensaje correspondiente, sin necesidad de escribirlo de nuevo, poniéndose al pie de dicho proyecto una nota firmada por el Presidente y el Secretario de haberse adoptado sin alteración".

"idéntica norma se encuentra en el artículo 21 del reglamento de la honorable Cámara de Representantes.

"Ahora bien: Es evidente, según la disposición transcrita, que si un proyecto, ya aprobado en una de las Cámaras, sufre modificaciones en la Comisión correspondiente de la otra, debe regresar a la Comisión de origen para ser reconsiderado en primer debate.

"El proyecto de ley a que nos referimos fue presentado en la Comisión Primera del Senado y se encuentra publicado en Anales del Congreso número 63, página 2, correspondiente al 13 de agosto de 1986. El artículo 1º del Proyecto rezaba así:

"Con el objeto de procurar la recuperación económica del Departamento del Cauca y facilitar el pago de los créditos con las instituciones financieras y de vivienda que hasta la fecha de expedición de esta ley, hubieren otorgado créditos para vivienda con destino a personas naturales y jurídicas, afectadas en sus inmuebles por el terremoto sucedido el 31 de marzo de 1983, refinanciarán los préstamos otorgados desde la fecha inicial del crédito, en las siguientes condiciones:

"Consta en el expediente, bajo la autoridad de los honorables Senadores Gustavo Dájer Chadid y Argelino Duran Quintero, residente y Vicepresidente, en su orden, de la Comisión Tercera Constitucional del honorable Senado, que el proyecto de ley fue aprobado en sesión del 10 de septiembre de 1986 sin modificaciones. Como en las plenarias no pueden introducirse modificaciones, resulta indiscutible que el texto copiado fue el aprobado por el honorable Senado.

"Anales del Congreso número 164, correspondiente al 12 de diciembre de 1986, página 13, contiene el texto aprobado en primer debate por la Comisión Tercera Constitucional de la honorable Cámara. Este texto difiere del aprobado por el Senado en dos aspectos. En primer término, se unificaron las condiciones para los préstamos de reconstrucción y reparación; y en segundo, se elimino la expresión 'en sus inmuebles'. Estas son modificaciones esenciales, no de mera forma. Los plazos y períodos de gracia contemplados en una lev que justamente refiere a créditos, es una cuestión fundamental. También lo es la eliminación de las indicadas palabras, por cuanto amplía el ámbito de los posibles beneficiarios de los créditos a que la ley refiere. En el texto inicial, para poder aspirar a la refinanciación, era indispensable que el peticionario fuera propietario de un inmueble y que éste hubiere sufrido daño como consecuencia del sismo. En la versión aprobada por la honorable Cámara, esta exigencia desaparece. Por ende, aun quienes no poseyeren inmuebles en aquel entonces, y hubieren padecido algún perjuicio, tendrían derecho a obtener crédito bajo las condiciones de excepción contempladas en la ley.

"Así las cosas, el proyecto de ley debió regresar al honorable Senado para que éste aceptara las modificaciones introducidas por la honorable Cámara. Del examen del expediente no se deduce que este trámite se haya cumplido. Por consiguiente, se estima que la ley resulta violatoria del artículo 81 de la Constitución Política, de conformidad con el cual, como atrás se anotó, ambas Cámaras deben aprobar idéntica versión de la ley;

d) En torno al ordinal 14 del artículo 120 de la Carta Política, sostiene el demandante que tanto el artículo 7º como el artículo 3^o de la Ley 18 de 1987, intervienen en el Banco de la República para modificar aspectos técnicos de los contratos de redescuento que las diversas entidades de crédito habían celebrado con él antes de ser expedido el estatuto demandado. Ello, en sentir del actor, es inconstitucional, pues representa una invasión de la órbita del Ejecutivo, ya que al tenor del artículo 120 ordinal 14 de la Carta, la intervención en el Banco de Emisión es atribución constitucional propia del Presidente de la República.

IV.   CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

Mediante oficio 1198 del 30 de junio de 1987, el Procurador General de la Nación emitió concepto, en el cual solicita a la Corte que declare inexequible la integridad de la ley demandada, por infracción del artículo 81 de la Constitución.

Dice sobre el particular lo siguiente:

"De conformidad con la precitada norma, para que un proyecto de ley pueda convertirse en Ley de la República, es necesario que se llene, entre otros, el requisito de haber sido aprobado en primer debate por la respectiva comisión permanente de cada Cámara y en segundo debate, por la Plenaria en ambas Corporaciones.

Haciendo uso de la atribución conferida por la Constitución en su artículo 76-6, el Congreso de Colombia procedió a expedir las Leyes 7ª y 70, ambas de 1945, por medio de las cuales se adoptaron y modificaron los reglamentos vigentes para la época, proferidos por el Senado y la Cámara de Representantes, siempre que ellos no contrariaran lo previsto en esa norma.

"Habiendo recogido en especial la Ley 7ª de 1945, lo concerniente al trámite que debe seguir todo proyecto de ley antes de convertirse en norma positiva de nuestra Nación, y teniendo en cuenta que de conformidad con lo expresado por la Corte Suprema de justicia en fallos de agosto 14 de 1979 y noviembre 3 de 1981, los Reglamentos de las Cámaras tienen rango constitucional dado su origen, la violación de las normas que deben seguirse en la tramitación de los proyectos sometidos a estudio de las Cámaras y de .sus respectivas Comisiones Constitucionales Permanentes, implican la inconstitucionalidad del proyecto aprobado en esas condiciones.

Teniendo en cuenta lo anteriormente expresado, proceded estudio del trámite dado al Proyecto de Ley número 36 de 1936 (Senado) y que en la Cámara de Representantes se identificó con el número 171. Según lo enseñan los artículos 343 a 345 del Reglamento del Senado de la República, en los casos en que la Cámara le hubiese introducido modificaciones o variaciones al proyecto originario de aquél, es indispensable que el Senado decida si los acepta o no, por lo que necesariamente dicho proyecto deberá volver a sufrir primero y segundo debates en esta Corporación.

"En el asunto bajo examen se tiene que presentado el proyecto original a consideración de la Comisión Tercera Constitucional del Senado, no sufrió variación alguna y lo mismo ocurrió en la Plenaria de la misma Corporación (Anales del Congreso No 80 septiembre 4 de 1986, páginas 11 a 13 y No. 105, octubre 8 de 1986, páginas 2 y 4). Enviado a la Cámara de Representantes, allí le fueron introducidas modificaciones por la respectiva Comisión Constitucional, las cuales fueron ratificadas por la Plenaria según se observa en los Anales del Congreso números 156, diciembre 15 de 1986, páginas 6-7 y 164, diciembre 12 del mismo año, páginas 12-13.

"Admitiendo con el demandante que las modificaciones introducidas al Proyecto de Ley 36 Senado y 171 Cámara de 1986, no son de simple forma, porque se amplió el ámbito de los posibles beneficiarios de los créditos indicados en la ley en cierne y se unificaron las condiciones en materia de plazos y períodos de gracia para quienes hubieran hecho uso de los créditos allí señalados, es indudable que las variaciones efectuadas por la Cámara, debieron ponerse a consideración del Senado para que allí se les dieran los correspondientes debates, porque si no se estarían aprobando proyectos distintos por parte de la Cámara y sólo una de esas Corporaciones, con exclusión de la otra, podría convertir en ley un proyecto sin los dos debates ordenados por la Carta.

"Los documentos de prueba aportados por decisión del Ponente al proceso, llevan al convencimiento de que dichas modificaciones no fueron puestas en conocimiento del Senado, por lo que se vulneraron los artículos 343 a 345 del Reglamento de la Cámara Alta, infringiéndose consiguientemente la disposición 81 de la Constitución".

No encuentra el Procurador que se haya violado el artículo 79 de la Constitución, pues considera que no se decretó una inversión publica y que el Congreso goza de la cláusula general de competencia para hacer las leyes, razón por la cual podía, dentro de su libre iniciativa, sin violar la Constitución, aumentar una inversión ya decretada por la Junta Monetaria (Resolución 32 de 1983) y tomar las medidas conducentes a un mejor y cabal desarrollo de los objetivos buscados, tales como la reconstrucción de Popayán y los demás municipios del Cauca.

Tampoco estima que resulte violado el ordinal 14 del artículo 120 de la Carta, pues las materias contenidas en la ley atacada no guardan relación con las atribuciones allí previstas. El Congreso podía, sin incurrir en intromisión en funciones propias del Ejecutivo, adoptar las medidas necesarias tendientes a facilitar a las personas naturales y jurídicas afectadas por el terremoto del Cauca el pago de los créditos de vivienda concedidos antes de la vigencia de la ley objeto de la acción.

Del mismo modo, no halla el Procurador que dicha ley viole el artículo 76, ordinal 20 de la Constitución, pues la Ley 18 de 1987 no guarda relación alguna con la Ley 25 de 1977, reglamentaria del citado precepto constitucional, define como empresas útiles y benéficas: "aquellas de derecho público o derecho privado, sin ánimo de lucro, que se ajusten a los planes y programas sectoriales vigentes, emprendidos, trazados o puestos en marcha por las administraciones nacionales, seccionales o locales y por los entes descentralizados o aquellas otras que el Congreso adopte", según establece el artículo 1º de la ley últimamente mencionada.

V. DEFENSAS DE LA LEY DEMANDADA

Los ciudadanos Luis Alonso Velasco Parrado, por una parte, y Aurelio Iragorri Hormaza y Jesús Ignacio García Valencia, por la otra, han presentado a la Corte sendos escritos en los cuales defienden la constitucionalidad de la ley objeto del proceso.

El ciudadano Velasco Parrado manifiesta simplemente:

"Yo... Luis Alonso Velasco Parrado, mayor y de esta vecindad, identificado como aparezco al pie de mi firma, en mi calidad de ciudadano, y estando en la oportunidad procesal para ello, manifiesto a usted, que me opongo a la demanda de inconstitucionalidad que presentó el señor Juan Camilo Restrepo, contra la Ley 18 de 1987 y solicito, a usted, muy atentamente, se me reconozca en el proceso de la referencia, como parte opositora a fin de coadyuvar la Constitucionalidad de la Ley 18 de 1987 en escrito de oposición que presentaré antes de proferirse la sentencia respectiva que ponga fin al proceso de la referencia.

Solicito se me reconozca como parte opositora con fundamento en el artículo 214 de la C. Nal y el artículo 29 Decreto 432 de 1969 que prevé la oposición, intervención o formulación de demanda en los trámites de inconstitucionalidad que los particulares acusen en relación con las leyes o decretos cuyo control constitucional debe asumir esa honorable Corporación".

Mediante auto de fecha 21 de mayo de 1987, el Magistrado ponente denegó por improcedente la petición del mencionado ciudadano en el sentido de que se lo reconociera como "parte opositora" ya que en el proceso constitucional no hay partes enfrentadas sino ejercicio de una acción pública concedida por la Constitución a todo ciudadano. Advirtió el ponente que ello no era obstáculo para que el peticionario presentara escritos de coadyuvancia u oposición a la demanda, pero el ciudadano aludido no presentó a la Corte escrito diferente al que se acaba de referenciar.

Los señores Iragorri Hormaza y García Valencia dicen:

"...1o. Posible violación del numeral 20 del artículo 76 de la Constitución Nacional.

"Argumenta el demandante que se lesiona esta disposición cuando el Congreso que tiene la facultad de expedir regulaciones normativas generales sobre la moneda y el crédito público entra a tomar medidas específicas en dichas materias como lo hace la Ley 18 de 1987, puesto que tales materias no son de su resorte, más aun cuando se quiere fomentar empresas útiles o benéficas, ya que éstas deben aparecer contempladas en los planes y programas de desarrollo.

"En primer lugar, observamos al planteamiento anterior que él reconoce que la soberanía monetaria del Estado reside en el Congreso. Es precisamente ella la que le otorga facultad para legislar en dicha materia, puesto que no se entiende cómo siéndole inherente la soberanía monetaria puede ser ejercida en la generalidad pero no en la particularidad, cuando muy bien se sabe que en términos filosóficos aquélla comprende a ésta. Es decir, que el Congreso tenga facultad para trazar lineamientos básicos en cuanto a política monetaria se refiere, pero que no pueda entrar en la consideración de aspectos concretos. La posición que criticamos riñe con el viejo principio aplicable en cuestiones de interpretación jurídica al tenor del cual el que puede lo más puede lo menos.

"Y es que hay que tener en cuenta que el Congreso como máximo depositario de la voluntad popular, como el organismo dotado del poder instituido por la representación que conlleva, no puede perder su competencia para legislar que es originaria ante un organismo que aparezca como delegatario suyo.

"En segundo término no se está violando la disposición citada cuando el Congreso retoma el ejercicio de la soberanía monetaria para conjurar inesperados acontecimientos que han convulsionado y desquiciado un sector de la vida social de la Nación, porque las circunstancias excepcionales explican que las medidas que se adopten no pueden estar enmarcadas dentro de planes y programas de desarrollo.

"Lo evidente es que el Congreso puede legislar sobre cualquier materia y la aplicación de este principio general nos indica que la norma invocada no es aplicable en el presente evento, ya que las condiciones en que surgen los requerimientos ciudadanos se salen del marco de lo común y la normalidad. Por otra parte, no es haciendo uso de esa disposición como se ha avocado el tratamiento de la situación, ya que ella no enmarca dentro de ninguno de los eventos previstos en el artículo 1º de la Ley 71 de 1946 que expresamente define lo que debe entenderse por empresas útiles o benéficas. Además hay que considerar que las facultades previstas en el artículo 76 de la Carta no son taxativas como claramente lo ha reconocido esa honorable Corporación.

"2o. Artículo 79. Se menciona este artículo como infringido con el argumento que la iniciativa de la ley correspondía al Gobierno. Se explica que al ordenar la ley una inversión pública de 10.000.000 y al autorizar al gobierno para efectuar las operaciones de crédito interno y externo y las operaciones presupuéstales indispensables para el logro de los objetivos de la misma se vulneró la mentada norma constitucional.

"Lo anterior no sin antes mostrar el demandante duda sobre la clasificación de la ley dentro de las que encajan en lo dispuesto en el numeral 20 del artículo 76 de la Constitución Nacional, para presentar el argumento como subsidiario en caso que la Corte considere que no está contemplada en aquellas a las cuales se refiere la disposición constitucional antes citada.

"Es de anotar que el artículo 79 de la Constitución Nacional en forma taxativa menciona las leyes que no son de iniciativa del Congreso sino del Gobierno. Mas el impugnante de la Ley 18 no menciona ningún aparte específico de la norma invocada que resulte violado por la ley demandada. A esto hay que agregar que repasado el texto de la disposición de la Carta no se deduce que haya oposición alguna entre la Ley 18 y aquél.

"3o. Artículo 81. Se basa la impugnación en cuanto se afirma la lesión a este artículo en que el Proyecto de Ley sufrió modificaciones en la Cámara y que en tal caso, siendo que había tenido origen en el Senado, debía haber regresado a éste para que se pronunciara sobre ellas. Se citan varias disposiciones de los reglamentos del Senado y Cámara para sustentar tal aserto.

"La verdad es que los mismos reglamentos que invoca el demandante prevén que es permitido hacer supresiones a los proyectos que ya han sido aprobados en una de las Cámaras. En este evento la Comisión 3ª de la Cámara atemperándose al artículo 182 del reglamento que permite se supriman partes de la proposición sin que alteren su esencia hizo algunas supresiones, sin alterar el contenido de fondo del Proyecto expresado en su exposición de motivos, en la cual se dice que era favorecer a todos los damnificados que habían tenido que reconstruir, reformar o adquirir vivienda a raíz de la tragedia del 31 de marzo de 1983.

"El autor del Proyecto se expresó así sobre el particular:

"Es apenas equitativo y justo permitir que toda la población del Departamento del Cauca, afectada por el sismo, sin discriminación alguna, pueda obtener un alivio para su reactivación económica familiar, en beneficio de la propia comunidad del Departamento del Cauca, por cuanto en la medida en que el ingreso familiar se incremente se generarán medios para el desarrollo productivo.

"Se requiere, entonces, una normalización en condiciones financieras cómodas, para que la población del Departamento del Cauca pueda cumplir con los compromisos contractuales establecidos con las entidades crediticias para vivienda y evitar los conflictos sociales, graves y preocupantes, aprovechados por la subversión para alterar el orden público existente".

4o. Artículo 120 numeral 14. Se sostiene en este punto que al modificar contratos de redescuento que las diversas entidades de crédito habían celebrado con el Banco de la República se había intervenido en el Emisor, quebrantando el numeral 14 del artículo 120 de la carta que reserva esa facultad al Presidente de la República.

"La verdad es que la Ley 18 de 1987 no está interviniendo en el Emisor sino simplemente trazando unas pautas de contratación que ninguna disposición le prohíbe hacer, todo enderezado a contrarrestar los efectos negativos en el campo económico y social de circunstancias que alteraron su normal desenvolvimiento.

"Aceptado que el Congreso tiene atribución para legislar sobre las materias a que se refiere la ley demandada, los aspectos mencionados por el demandante en el acápite que se comenta vienen a ser accesorios o consecuencia les y por tanto es procedente aplicar el principio general de derecho que nos enseña que lo accesorio sigue la suerte de lo principal. Es decir, que el Congreso perfectamente podía regularlos".

1. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

1ª. Competencia

Tratándose de una ley de la República, es la Corte Suprema de Justicia el Tribunal competente para fallar en forma definitiva sobre su constitucionalidad, según el artículo 214 de la Carta Política.

"2a.   Redescuento

a) Soberanía Monetaria del Estado

Las normas sobre cupos de crédito para redescuento son de carácter monetario; por tanto, corresponde expedirlas al Estado, en ejercicio de su soberanía monetaria, que le ha reconocido, entre otros pronunciamientos, la célebre sentencia de esta honorable Corte, fechada el 12 de junio de 1969, que tuvo por ponente al doctor Hernán Toro Agudelo.

Pero de esto no se deduce que el Congreso Nacional sea quien puede ejercer tal soberanía, en todo caso, como pasa a analizarse;

b) Naturaleza de la Ley 18 de 1987

La ley acusada ordena al Gobierno Nacional aumentar hasta en diez mil millones de pesos el cupo de créditos para atender el redescuento de los préstamos que han otorgado los establecimientos de crédito y vivienda a damnificados por el terremoto del Cauca, ocurrido el 31 de marzo de 1983 (art. 2º) y establece las condiciones en las cuales deberá hacerse la refinanciación de los préstamos y su redescuento (art.  1º);

c) Falta de competencia del Congreso para disponer sobre redescuentos

No corresponde al Congreso Nacional adoptar esa clase de disposiciones, pues nuestra Carta Fundamental no le confiere competencia para ello. Por el contrario, leyes de la República, adoptadas conforme a la Constitución, atribuyen facultades para regular esos aspectos a la Junta Monetaria, entidad que pertenece a la  Rama Ejecutiva del Poder Público. En efecto, se trata de una línea de redescuento.

El redescuento es una operación típicamente monetaria, posiblemente la principal de este género. Se realiza por el Banco Central de la respectiva Nación; en Colombia, por el Banco de la República. El beneficiario del préstamo suscribe el pagaré correspondiente a la deuda; el Banco Comercial que otorgó el crédito lo endosa en favor del Banco de la República y éste se lo acredita en su cuenta; cuando el Banco Comercial utilice los recursos en cuestión, se eleva en igual cantidad el renglón de "billetes en circulación". Así, pues, la operación, en último término, es una emisión, que no afecta las cuentas del Gobierno, a diferencia de lo que ocurre con una inversión pública, hipótesis que se examinará posteriormente.

Si se dejara al criterio político de los congresistas esta delicada labor de técnica monetaria no resulta aventurado prever graves males para un ordenado y prudente manejo de la moneda, base insustituible de todo proceso de desarrollo sin inflación y por tanto, sostenido, estable y justo. A este respecto es pertinente transcribir el siguiente pasaje de la demanda:

¿Qué acontecería, podría uno preguntarse, si en un momento dado la Junta Monetaria adelanta una política de severa restricción de los agregados monetarios del país porque el plan de desarrollo económico señala como objetivo la estabilidad de precios, y simultáneamente el Congreso expide leyes en las que se dispone la apertura de cupos de redescuento aquí y allá, para múltiples actividades o empresas, que aunque loables, no estuvieran contempladas en los "planes y programas" correspondientes? Esto sería no sólo inconstitucional porque reñiría con lo señalado en el artículo 76 numeral 20, en concordancia con el principio general recogido en el artículo 76 numeral 4, sino también una situación de inocultable gravedad;

d) Competencia de la Junta Monetaria en materia de redescuentos

Corresponde a la ley "determinar la estructura de la administración pública", conforme al artículo 76, ordinal 9 de la C.N.

Esta función fue ejercida a través de la Ley 21 de 1963 y del Decreto-ley 2206 del mismo año, que crearon y organizaron la Junta Monetaria.

E] primero de tales ordenamientos creó la Junta y la encargó de: "a) Estudiar y adoptar las medidas monetarias, cambiarías y de Crédito que, conforme a las disposiciones vigentes, corresponden a la Junta Directiva del Banco de la República, y b) Ejercer las demás funciones complementarias que se adscriban por el Gobierno Nacional y en el futuro por mandato de la ley".

Para organizar la Junta, otorgó la Ley 21 de 1963 autorizaciones al Gobierno (art. 5^o, b), el cual las ejerció mediante la expedición del Decreto 2206 de 1963. Había sido función de la Junta Directiva del Banco de la República regular el redescuento en dicha entidad; era una de sus principales facultades, y de ella usó frecuentemente. Por tanto, siempre se entendió que tal función pasaba a la Junta Monetaria. Pero de tanta monta era el asunto, que el Decreto-ley 2206 de 1963, dictado en desarrollo de las autorizaciones de la 21, al enumerar las funciones que se transfirieron de la Junta Directiva del Banco a la Monetaria, se refiere al redescuento en los seis primeros literales del artículo 3º (a-f).

Que la Junta Monetaria sea órgano del Ejecutivo, nunca se ha puesto en duda; surge de su misma integración, pues de ella hacen parte tres Ministros y el Jefe de Planeación; surge de la naturaleza de sus actos, que son reglamentarios y concuerda con lo dispuesto en el ordinal 14 del artículo l20 de la Constitución, que adscribe al Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa, "ejercer como atribución constitucional propia, la intervención necesaria en el Banco de Emisión (subraya la Corte). Lo cual no exige que sea el Presidente quien directamente lo haga, pues al igual que en el caso de muchas otras funciones del artículo 120 de la Carta, puede hacerlo a través de sus Ministros y de otros funcionarios u organismos de la Administración, salvo en aquellos casos en los cuales las normas superiores impongan lo contrario;

e) Ley 21 y Decreto-ley 2206 de 1963

En la sentencia antes citada, esta Corporación declaró constitucionales el artículo y de la Lev 21 de 1963, que creó la Junta Monetaria v el Decreto-ley 2206 del mismo año, que la organizó y detalló sus funciones.

La Ley 21 y el Decreto 2206 de 1963 transfirieron a la Junta Monetaria las funciones de regulación déla moneda, el crédito y el cambio exterior que competían a la Junta directiva del Banco de la República y le asignaron algunas adicionales en los mismos campos.

Una de las funciones principales de la Junta Monetaria es la de regular el redescuento en el Banco de la República, en todos sus aspectos, inclusive monto, orientación, condiciones y características;

f) Violación artículo 78 C.N.

Contravienen, entonces, la Constitución, leyes como la 18 de 1987, acusada en este proceso, pues conforme al artículo 78, ordinal 2 de la Carta:

"Es prohibido al Congreso y a cada una de sus Cámaras:

“…………

"2o. Inmiscuirse por medio de resoluciones o de leyes (subraya la Corte) en asuntos que son de la privativa competencia de otros poderes", en este caso del Ejecutivo, del cual forma parte la Junta Monetaria".

3a. Artículo 120 numeral 14 de la C.N.

Con el fin de dar respuesta a argumentos de los defensores de la ley, conforme a los cuales "quien puede lo más (regulación general de la moneda) puede lo menos" (leyes específicas de redescuento); "lo general incluye lo particular", u otras similares, como "ley deroga ley" que no obstante su ligereza pueden impresionar al lector desprevenido, cabe plantear las consideraciones de la sección anterior ya no con base en las normas con fuerza de ley que organizaron la Junta Monetaria, sino tomando como punto de partida la facultad que el numeral 14 del artículo 120 de la Carta otorga al Presidente de la República en los siguientes términos:

"Ejercer como atribución constitucional propia, la intervención necesaria en el Banco de Emisión y en las actividades de personas naturales o jurídicas que tengan por objeto el manejo o aprovechamiento y la inversión de los fondos provenientes del ahorro privado".

La redacción misma de la norma transcrita, especialmente la palabra "propia", excluye la intervención de otros poderes en los asuntos mencionados en el referido numeral, concretamente y para efectos de este proceso, la intervención en el Banco de la República.

Así lo ha establecido la Corte en sentencias anteriores, particularmente en la de 18 de agosto de 1972 (Magistrado ponente: Dr. Guillermo González Charry, G.J. Tomo CXLIV, pág. 184) referente a instituciones que manejan, invierten o aprovechan el ahorro privado. Dicho fallo declaró Inconstitucional parte de una ley del Congreso que regulaba el ahorro en la Caja Agraria".

4a.   Inversión pública

No obstante lo ya dicho sobre el contenido monetario de la Ley 18 de 1987, algunas frases en ella incluidas, especialmente la parte del artículo 5º que dice:

"El Gobierno Nacional para el cumplimiento de esta ley, destinará en un plazo que no excederá de tres meses, los recursos necesarios para aumentar el cupo de crédito y prorrogar el redescuento de los créditos que se otorgan por las entidades financieras y de vivienda, en razón del sismo ocurrido en el Departamento del Cauca el 31 de marzo de 1983", unida a la autorización que el artículo 4" otorga al Gobierno Nacional:

"En desarrollo del numeral 31 del artículo 76 de la Constitución Nacional, autorízase al Gobierno para celebrar contratos, incluidos los de empréstito interno y externo; también queda autorizado para ejecutar todas las operaciones presupuéstales indispensables para el logro de los objetivos de esta ley y el cumplimiento de lo dispuesto en ella y de lo ordenado por decretos que para su efectividad se dicten".

Podría llevar a algunos a pensar que la operación planteada es una inversión pública, para esquivar la tacha de inconstitucionalidad que se ha expuesto. Empero, ello no se logra, pues en tal caso surgen otras causas de inconstitucionalidad no menos poderosas, que el demandante señala con acierto:

a) Las leyes sobre inversiones deben ser de iniciativa gubernamental, conforme al artículo 81 C.N. Tal no sucedió con la ley acusada, que fue iniciativa del honorable Congresista J. Aurelio Iragorri Hormaza;

b) La exigencia de iniciativa gubernamental para los proyectos de ley que disponen inversiones públicas es una manifestación de la filosofía de la reforma
constitucional de 1968 que quiso retirarles a los congresistas iniciativa en materia de gasto público para buscar un mayor equilibrio fiscal y por ende más sanidad de la moneda. Empero, los legisladores lograron que se mantuviera el ordinal 20 del artículo 76 de la Constitución, con base en el cual han continuado expidiéndose numerosas leyes de auxilios regionales. Dispone el citado ordinal:

"Fomentar las empresas útiles o benéficas dignas de estímulo o apoyo; con estricta sujeción a los planes y programas correspondientes (Leyes 71 de 1946 y 25 de 1977).

Sin embargo, la norma transcrita no es aplicable a la ley acusada, por cuanto no esta demostrado en el proceso su estricta sujeción a los planes y programas de desarrollo, siendo bien dudoso que la haya, dada la inexistencia de la Comisión del Plan del honorable Congreso Nacional, encargada de participar decisivamente en la formulación de los planes y programas de desarrollo, por el artículo 80 C.N.

5a.  Defensa de la ley

Los ciudadanos Luis Alonso Velasco Parrado, por una parte, y Aurelio Iragorri Hormaza y Jesús Ignacio García Valencia, por la otra, han presentado a la Corte sendos escritos en los cuales defienden la constitucionalidad de la ley objeto del proceso.

Afirman en su escrito de defensa:

"....el Congreso, que tiene la facultad de expedir regulaciones normativas generales sobre la moneda y el crédito público, entra a tomar medidas específicas en dichas materias como lo hace la Ley 18 de 1987, puesto que tales materias no son de su resorte, más aun cuando se quiere fomentar empresas útiles o benéficas, ya que éstas deben aparecer contempladas en los planes y programas de desarrollo.

"...la soberanía monetaria del Estado reside en el Congreso. Es precisamente ella la que le otorga facultad para legislar en dicha materia, puesto que no se entiende cómo siéndole inherente la soberanía monetaria puede ser ejercida en la generalidad pero no en la particularidad, cuando muy bien se sabe que en términos filosóficos aquélla comprende a ésta. Es decir, que el Congreso tenga facultad para trazar lineamientos básicos en cuanto a política monetaria se refiere, pero que no pueda entrar en la consideración de aspectos concretos. La posición que criticamos riñe con el viejo principio aplicable en cuestiones de interpretación jurídica al tenor del cual el que puede lo más puede lo menos...".

El análisis que se hace en los apartes c) y d) de las consideraciones de la Corte, parece suficiente para responder el párrafo transcrito de las defensas.

6o. El vicio de forma

Según consta en los folios 24 y 25 del expediente, en los cuales aparece el número 63 de los Anales del Congreso (miércoles 13 de agosto de 1986), por cuyo medio se publicó oficialmente el Proyecto de Ley número 36 de 1986, "por la cual se dictan medidas tendientes a facilitar el pago de obligaciones en el Departamento del Cauca, adquiridas a raíz de la tragedia sísmica de 1983, se modifica y adiciona la Ley 132 del 31 de diciembre de 1985 y la Resolución número 32 de 1983", su artículo I^o rezaba textualmente:

"Artículo 1º. Con el objeto de procurar la recuperación económica del Departamento del Cauca y facilitar el pago de los créditos con las instituciones financieras y de vivienda que hasta la fecha de expedición de esta ley, hubieren otorgado créditos para vivienda con destino a personas naturales y jurídicas, afectadas en sus inmuebles por el terremoto sucedido el 31 de marzo de 1983 en el Departamento del Cauca refinanciarán los préstamos otorgados desde la fecha inicial del crédito, en las siguientes condiciones:

El artículo 2º decía:

"Artículo 2o. El Gobierno Nacional aumentará hasta por la suma de diez mil millones de pesos ($10.000.000.000.00), el cupo de crédito para atender el redescuento de los préstamos que han otorgado los establecimientos de crédito y vivienda, a las personas naturales y jurídicas que acudieron a estas entidades, para obtener recursos destinados a la reconstrucción y reparación de inmuebles afectados por el terremoto ocurrido el 31 de marzo de 1983 en el Departamento del Cauca".

Aprobados los textos que anteceden en la Comisión III del Senado de la República y en la plenaria de la misma Corporación, en la Ponencia para primer debate en la Cámara de Representantes (Comisión III), el señor ponente, Miguel Motoa Kuri, propuso las siguientes modificaciones, según Pliego presentado a la Cámara el 4 de diciembre de 1986 (Folio 42 del Expediente).

"Artículo 1o. Quedará así:

Con el objeto de procurar la recuperación económica del Departamento del Cauca y facilitar el pago de los créditos con las instituciones financieras y de vivienda que hasta la fecha de expedición de esta ley, hubieren otorgado créditos para vivienda con destino a personas naturales y jurídicas, afectadas en sus inmuebles por el terremoto sucedido el 31 de marzo de 1983, en el Departamento del Cauca, refinanciarán los préstamos otorgados desde la fecha inicial del crédito en las siguientes condiciones:

Plazo: 20 años

Período de gracia: 5 años

Tasa de interés: 6% anual

Tasa de redescuento: 3%

Margen de redescuento: 100%.

"Artículo 2o. Quedará así:

El Gobierno Nacional aumentará hasta por la suma de diez mil millones de pesos ($10.000.000.000.00) el cupo de crédito para atender el redescuento de los préstamos que han otorgado los establecimientos de crédito y vivienda, a las personas naturales y jurídicas que acudieron a estas entidades".

Los demás artículos permanecieron iguales.

En la parte explicativa de las modificaciones manifestaba el mencionado ponente (folio 42 del expediente):

"Como había dudas de que el proyecto de ley presentado por la representación caucana tuviera alguna falla jurídica en razón de la reforma de la Resolución número 32 del 4 de abril de 1983, de la Junta Monetaria, el veterano honorable Senador Víctor Renán Barco, miembro de la Comisión Tercera del Senado y ponente del proyecto, hizo un estudio en el cual estatuye sobre este particular:

"En esta ley se señalan plazos para pago de acreencias, tasas de interés, condiciones en que se deben otorgar los créditos, etc., razón de más para afirmar que la pretensión de la representación del Cauca no es extraña al comportamiento del Congreso, ni mucho menos a la competencia de él, porque la Junta Monetaria expida actos administrativos por mandato del Congreso y éstos puedan ser modificados por las mismas Cámaras, sin que se requiera la iniciativa de la Rama Ejecutiva del Poder Público. El artículo 79 de la Constitución Nacional señala las excepciones y atrás quedó explicado que las materias de que se ocupa el Proyecto de Ley número 123 no están comprendidas dentro de las atribuciones del numeral 14 del artículo 120 de la Constitución Nacional".

"Para llegar a esta conclusión el ponente cita algunas leyes y jurisprudencias de ja Corte Suprema y el Consejo de Estado, para concluir que las atribuciones enumeradas en el artículo 76 de la Constitución, como propias del Congreso, no son taxativas por regla general, salvo excepciones señaladas por la misma Constitución, la ley se determina por los criterios orgánico y formal, y que el Congreso, además de las atribuciones específicas, tiene la facultad general de legislar sobre otras materias que hagan relación al interés público y social en situaciones como las sucedidas en la ciudad histórica de Popayán que no podía dejarse a su propia suerte cuando la Ley 11 de 1983 y los decretos reglamentarios omitieron reglamentar los créditos, por demás onerosos, a que se refiere la Resolución número 32 del 4 de abril de 1983 y que en justicia "atañen a todo un departamento cuyos hombres, con sus actos, han contribuido a la formación de la nacionalidad colombiana".

"Por lo tanto y para mayor clarida (sic), me permito hacer una simple observación consistente en suprimir en el artículo 1º las frases 'reconstrucción y reparación, a fin de que tanto el plazo como el período de gracia queden unificados para todos los créditos que se hubieren otorgado para vivienda con destino a personas afectadas en sus inmuebles por el terremoto a que se ha hecho alusión.

"Así mismo, y en cuanto se refiere al artículo 2º, se suprimen las frases que hacen mención a los recursos destinados a la reconstrucción y reparación de inmuebles afectados por el terremoto".

El ponente para segundo debate en la Plenaria de la Cámara, el mismo Representante Motoa Kuri, introdujo una nueva modificación al texto del artículo 12: la eliminación de las expresiones "en sus inmuebles" para referirse a los perjuicios sufridos por los damnificados con el terremoto de Popayán. En la respectiva ponencia explicó así la modificación:

"Con el objeto de permitir que esta iniciativa tenga una cobertura total para los damnificados, se suprime el texto del artículo I^L' las palabras en sus inmuebles".

La modificación fue acogida por la Plenaria y, surtido el debate en su seno, el proyecto de ley fue aprobado tal como aparece en los Anales del Congreso número 164, del viernes 12 de diciembre de 1986, página 13 (folio 52 del expediente) y 8 del martes 12 de marzo de 1987, página 2 (folio 54 del expediente), texto que, a su vez, coincide con el sancionado y promulgado como Ley 18 de 1987. Cabe anotar que, en cuanto al artículo 2º del Proyecto, no sufrió nuevas modificaciones, salvo la ya reseñada, y que los demás artículos permanecieron iguales.

De lo expuesto se concluye:

1º.  Que en la Cámara de Representantes, primero en la Comisión III y luego en la Plenaria, se introdujeron modificaciones de fondo al proyecto originalmente presentado, en sus artículos 1º y 2º.

2o. Entiende la Corte que tales modificaciones fueron de fondo y no simplemente accidentales, pues tocaban con la materia misma del proyecto en cuanto cambiaron las condiciones de refinanciación de los préstamos concedidos y ampliaron la cobertura de los mismos, como dijo el ponente para segundo debate en la Cámara de Representantes, a la totalidad de los damnificados.

3o. En los ejemplares de Anales del Congreso que fueron remitidos a la Corte por las secretarías generales de las Cámaras no consta que, una vez introducidas las modificaciones antedichas en la Cámara de Representantes, hubiera regresado el proyecto al Senado de la República, para su aprobación por parte de éste en primero y; segundo debates, tal como lo ordenan los artículos 343 a 345 del Reglamento del Senado de la República, que dicen:

"Artículo 343. Todo proyecto que por primera vez la Cámara de Representantes devolviere con variaciones pasará, si el Senado no resolviere otra cosa, a una Comisión para que informe.

"Artículo 344. Presentado el informe o no, según lo que se hubiere resuelto, el Senado considerará una a una las variaciones de la Cámara, sin que puedan admitirse modificaciones hasta que el Senado hubiere resuelto sobre la siguiente cuestión, que el Presidente presentará:

'"Artículo 345. En caso de no accederse a las variaciones de la Cámara de Representantes, se considerará por el mismo hecho que el Senado insiste en el proyecto, y se procederá con arreglo a la Constitución y al Reglamento de las dos Cámaras".

4o. En cuanto a uno de los cambios, el relativo a la supresión de las palabras "en sus inmuebles", no se produjo en la Comisión sino en la Plenaria, en abierta contravención a lo dispuesto por el artículo 35 de la Ley 7ª de 1945, a cuyo tenor "en el segundo debate no puede introducirse ninguna modificación al texto de los proyectos y debe decidirse sobre ellos aprobándolos o improbándolos".

5o. Por tanto, el proyecto de ley al menos en cuanto se refiere a los artículos 1º y 2º fue tramitado sin sujeción al reglamento y con violación del régimen interno de las Cámaras (Ley 7ª de 1945), lo cual a su vez implica desconocimiento de las disposiciones constitucionales relativas al proceso de aprobación de las leyes, el cual, como varias veces lo ha señalado la Corte, incluye no solamente los artículos pertinentes de la Constitución sino las disposiciones contenidas en los reglamentos del Congreso y de las Cámaras, que son obligatorios para los miembros de éstas cuando se hallan en el desempeño de las funciones que por la Carta les han sido encomendadas.

Pero, por si esto no fuera suficiente, las contravenciones indicadas comportan una violación directa del artículo 81 de la Constitución, ya que todo proyecto, para ser ley de la República, debe pasar por la publicación oficial, el primer debate en la comisión permanente de cada Cámara, el segundo debate en las plenarias y la sanción del Gobierno.

Considera la Corte que no se completa el ciclo y, por ende, no se cumple a cabalidad el indicado proceso cuando, habiendo modificaciones sustanciales, una de las Cámaras conoce y aprueba el proyecto anterior a ellas y la otra se pronuncia sobre la versión posterior, toda vez que, por haber variado la sustancia del proyecto, el que se tiene luego de la variación es en realidad otro proyecto (al menos en sus apartes modificados) y debe, por ello, regresar a la Corporación que ignora su nuevo contenido para que, previo debate, le imparta la correspondiente aprobación constitucional. Se trata, pues, de un principio de identidad, con arreglo al cual es el mismo proyecto el que debe sufrir la totalidad del trámite constitucional para alcanzar, según el artículo 81 de la Carta, el carácter de ley.

Visto lo anterior, prospera el cargo que, por vicios de forma, formula el demandante contra los artículos 1º y 2º de la Ley 18 de 1987.

VII.   DECISIÓN

Con fundamento en las razones expuestas, la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena-, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el concepto del Procurador General de la Nación,

RESUELVE:

"Declárase inexequiisle en todas sus partes la Ley 18 de 1986 <sic, 87> (febrero 12) por la cual se dictan medidas tendientes a facilitar el pago de obligaciones en el Departamento del Cauca, adquiridas a raíz de la tragedia sísmica de 1983, se modifica y adiciona la Ley 132 del 31 de diciembre de 1985 y la Resolución número 32 de 1983".

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

Juan Hernández Sáenz, Presidente; Rafael Saquero Herrera, José Alejandro Bonivento Fernández, Jorge Carreña Luengas, Guillermo Dávila Muñoz, Manuel Enrique Daza Alvarez, Jairo E. Duque Pérez, Guillermo Duque Ruiz, Eduardo García Sarmiento, Hernando Gómez Otálora, Rodolfo Mantilla Jácome.