FACULTADES LEGISLATIVAS, LA LEY MARCO POR SUS CARACTERÍSTICAS Y CONTENIDOS, UNA VEZ TRAMITADA A INSTANCIAS DEL GOBIERNO Y SANCIONADA COMO TAL POR EL PRESIDENTE, ES GENERAL, CON MAS POLÍTICAS QUE HIPÓTESIS CONCRETAS, ORIENTACIONES QUE DECISIONES ESPECÍFICAS COMERCIO EXTERIOR O RÉGIMEN ADUANERO EN LA INTENDENCIA DE SAN ANDRÉS Y PROVIDENCIA Y EN LAS INTENDENCIAS Y COMISARIAS FRONTERIZAS.

Inexequible e) del artículo 13 de la Ley 22 de 1985. Inexequible Decreto número 470 de 1986 artículos 21 literal c); artículos 23, 27, 29 y su parágrafo 30, 31, 32, 33, 34 y parágrafo 35, 36, 37 y 38 y su parágrafo y el artículo 39.

Corte Suprema de justicia

Sala Plena

Sentencia número 76

Referencia: Expediente número 1465.

Normas acusadas: Ley 22 de 1985, artículo 13 literal e); Decreto-ley número 470 de 1986, artículos 21, literal c), 23, 27, 29 y su parágrafo, 30 a 33, 34 y su parágrafo;  35 a 38 y su parágrafo; y 39.

Demandante: Guillermo Chahín Lizcano.

Magistrado Ponente: doctor Jaime Pinzón López.

Aprobada por Acta número 58.

Bogotá, D. E., septiembre veinticinco (25) de mil novecientos ochenta y seis (1986).

El ciudadano Guillermo Chahín Lizcano, en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 214 de la Constitución Política, solicita a la Corte la inexequibilidad del literal e) del artículo 13 de la Ley 22 de 1985, así como de los artículos 21 literal c), 23, 27, 29, 30 a 33, 34 y su parágrafo, 38 y su parágrafo y 39.

Una vez admitida la demanda, se corrió traslado al Procurador General de la Nación, quien por medio de oficio 1037 de junio 7 de 1986, emitió concepto de rigor.

Surtidos los trámites previstos en el Decreto número 432 de 1969 la Corte entra a decidir sobre el fondo de la demanda.

I. TEXTOS DE LAS NORMAS ACUSADAS

De la Ley 22 de 1985, en la parte que se subraya es el siguiente:

"Artículo 13. De conformidad con lo previsto en el numeral 12 del artículo 76 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, por el término de doce (12) meses contados a partir de la vigencia de la presente ley, para los siguientes fines:

“….”

"e) Expedir el régimen aduanero y cambiario para la Intendencia de San Andrés y Providencia y las demás Intendencias y Comisarías fronterizas.

“…”

 Las normas acusadas del Decreto-ley número 470 de 1986, son las siguientes:

''Artículo 21. Se encuentran excluidos del impuesto a las ventas los siguientes hechos generadores realizados cu los municipios de Leticia, Puerto Inírida y Mitú:

“….

"c) La importación, al territorio de estos municipios, de los bienes indicados en los artículos 27 y 28 de este Decreto, así como su venta y entrega en dichos lugares.

“……”

"Artículo 23. Declárame exentos de toda clase de impuestos los alimentos, elementos de aseo, medicamentos para uso humano o veterinario y los materiales para construcción de vivienda provenientes de los países que colinden con los distritos fronterizos de las intendencias y comisarías y que se destinen exclusivamente al consumo dentro de los mismos.

"Artículo 27. A partir de la vigencia del presente Decreto, estará exento de derechos de aduana el ingreso al país de vehículos de navegación clasificabas por la posición arancelaria 89.01.89.00 no producidos en el país, que se destinen al transporte de carga y pasajeros en los ríos de las intendencias y comisarías, y al cabotaje entre las Islas de la Intendencia Especial de San Andrés y Providencia y el territorio continental colombiano".

"Artículo 29. El Gobierno Nacional procederá a señalar tarifas arancelarias preferenciales para la importación de maquinarias y equipos que no se produzcan en el país y que estén destinados al montaje de nuevos proyectos industriales, agroindustriales, forestales y pesqueros o al ensanche de los mismos en el territorio de las actuales intendencias y comisarías o de las que se creen en el futuro.

"Parágrafo. Las previsiones de este artículo no son aplicables a los montajes y ampliaciones que realice la industria petrolera y de servicios a ésta, los cuales se regirán por las normas actualmente vigentes".

"Artículo 30. Las importaciones que realicen las intendencias y comisarías y las entidades descentralizadas que presten sus servicios de transporte aéreo y fluvial, principalmente desde y hacia dichas entidades territoriales, tendrán la exención de derechos de aduana, en los términos y condiciones previstas en los artículos 2° y 3º del Decreto número 2367 de 1974 y normas que los modifiquen".

"Artículo 31. Las empresas ensambladuras de vehículos automóviles y motocicletas, debidamente reconocidas por la Superintendencia de Industria y Comercio gozarán de la exención de derechos de aduana para los conjuntos desarmados (C.K.D.) que se utilicen en la producción de vehículos destinados y matriculados exclusivamente al servicio en el territorio de los distritos fronterizos de las intendencias y comisarías, incluida la Intendencia Especial de San Andrés y Providencia".

"Artículo 32. Para efectos de acogerse a este régimen, las empresas ensambladoras podrán solicitar la devolución de los derechos de aduana pagados en relación con los bienes a que hace referencia el artículo anterior, mediante el procedimiento que se índica a continuación:

"1. En relación con los bienes indicados, la declaración de Despacho para consumo deberá presentarse por separado en la Aduana en cuya jurisdicción se encuentre la planta ensambladora.

"2. La solicitud de devolución deberá acompañarse de certificación expedida por la autoridad de tránsito de la localidad de destino, en la cual conste que los vehículos han sido matriculados en dicha localidad. La certificación deberá incluir los números de placas fronterizas que hayan sido asignados".

"Artículo 33. Facúltase al Instituto Nacional de Tránsito y Transporte, Intra, para que establezca una placa fronteriza para los vehículos y motocicletas que hayan sido objeto de los beneficios previstos en este Decreto. Para tal efecto, deberá tenerse en cuenta la restricción contemplada en los artículos 28 y 31 del presente Decreto".

"Artículo 34. Los vehículos y motocicletas a los cuales se les asigne placa fronteriza sólo podrán circular en la jurisdicción de los distritos fronterizos de la intendencia o comisaría en la cual estuvieren matriculados.

"Cuando se requiera una internación temporal por fuera del límite territorial señalado en este artículo se deberá solicitar permiso al Administrador de la Aduana de la jurisdicción en la cual se encuentre matriculado el vehículo, previa constitución de la garantía que señale el Director General de Aduanas, en todo caso, el tiempo total de la internación temporal al resto del territorio nacional, no podrá exceder de noventa (90) días durante el año.

Parágrafo. Las autoridades aduaneras procederán a retener el vehículo que se encuentre fuera del área para la cual se concedió la exención sin autorización del Administrador de la Aduana de la jurisdicción donde se encuentre matriculada, y darán traslado del hecho a la justicia penal aduanera".

"Artículo 35. Quien destine los bienes que mediante este Decreto se eximen total o parcialmente del pago de derechos de aduana, a fines o lugares distintos de los determinados en el régimen preferencial respectivo, sin el lleno de los requisitos contemplados en el artículo siguiente de este Decreto, incurrirá en contravención penal aduanera, la cual se sancionará con la imposición de una multa equivalente al precio de la mercancía a los usos o lugares previstos para tener derecho a la exoneración.

Si transcurrido treinta (30) días de ejecutoriada la providencia que impone la sanción no han sido satisfechas las exigencias previstas en este artículo la mercancía pasará al Fondo Rotatorio de Aduanas para los fines pertinentes.

En ningún caso, el cumplimiento de la sanción sustituye el procedimiento previsto en el artículo siguiente de este Decreto".

"Artículo 36. Los bienes que mediante este Decreto se eximen total o parcialmente del pago de impuestos de aduana, y/o impuesto sobre las ventas, solo podrán destinarse al uso o consumo en el territorio nacional por fuera déla región para la cual se otorgó la exoneración, previo el pago de todos los derechos no cancelados conforme a las normas vigentes sobre la materia'".

"Artículo 37. Si en los eventos previstos en el artículo 26 del presente decreto los bienes han ingresado en transgresión del estatuto penal aduanero o del mandato a que se refiere el artículo 33 que origine su retención, las autoridades de que traten los citados artículos 26 y 35 o la penal aduanera, los retendrán a prevención".

"Artículo 38. Las mercancías importadas al puerto libre de San Andrés y Providencia, estarán exentas de derechos de aduana y sólo causarán un impuesto de consumo, a favor de la Intendencia, del diez (10%) por ciento sobre el valor CIF de las mercancías.

El tipo de cambio aplicable será el señalado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público para la liquidación de los derechos de aduana".

Parágrafo. No darán lugar a liquidación ni al pago del impuesto de consumo de que trata el presente artículo los víveres y alimentos de primera necesidad; las drogas; los animales para el uso y consumo local; los materiales de construcción; las maquinarias, repuestos, equipos y elementos destinados a la prestación de servicios públicos; las mercancías extranjeras llegadas en tránsito para su desembarque futuro en otros puertos; las naves para el transporte de carga, pasajeros o mixtos, siempre y cuando presten servicio continuo entre el territorio de San Andrés y Providencia y cualquier otro puerto.

"Artículo 39. El impuesto de consumo a que se refiere el artículo anterior, sobre las mercancías extranjeras que importen los comerciantes de la Intendencia Especial de San Andrés y Providencia, a través de las zonas francas establecidas y que se establezcan en el territorio continental colombiano, será del cinco (5%) por ciento liquidado en la forma prevista en dicho artículo".

II. CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN

El demandante manifiesta que el texto acusado de la Ley 22 de 1985 viola los artículos 76 numerales 12 y 22; 79; 120-22; 2; 55 y 205 de la Constitución Nacional. Las normas del Decreto 470 de 1986, -considera el actor- viola los artículos 118-8; 120-22; 205; 2 y 20 de la Carta.

Fundamenta los quebrantos constitucionales así:

1. Respecto del literal e) del artículo 13 de la Ley 22 de 1985, sostiene que el Congreso no podía, sin agraviar la Constitución, expedir dentro de una ley de facultades, disposición como la antedicha puesto que, careciendo como carece de plena libertad legislativa respecto de materias como el régimen aduanero y cambiario, mal puede delegar en el Ejecutivo, su ejercicio.

Dice el demandante que como consecuencia de las limitaciones que el constituyente ha impuesto al Congreso en su actividad legislativa, estas fueron desbordadas al expedir la norma legal, entre las que refiere aquéllas por las cuales sólo pueden expedirse mediante el mecanismo "colegislativo de las leyes marco previsto por el ordinal 22 del artículo 76", limitándose el órgano legislativo a expedir unas leyes especiales que sólo pueden enunciar las normas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno para su regulación.

Sostiene el demandante, que el Congreso en esas materias no tiene capacidad legislativa libre para regularlas por ley ordinaria. Las regulaciones sobre régimen aduanero y cambios internacionales, así sea para una parte del territorio nacional, deben ser objeto de la Ley marco expedida según lo dispone el artículo 76 ordinal 22, y no pueden en consecuencia ser objeto de la ley ordinaria y menos de una ley de facultades extraordinarias.

Delegó, prosigue, una función que el mismo Congreso no tenía y estableció al Gobierno unas limitaciones temporales, en relación con la capacidad de expedir decretos que desarrollen los temas objeto de las leyes marco, limitaciones no previstas por la Constitución en su artículo 120 ordinal 22 y en el mismo del artículo 76, según inciso segundo del artículo 79.

Se respalda en la historia de la ley, como consta en los Anales del Congreso que aportó con la demanda, y afirma, que en el presente caso, el Gobierno no presentó a la consideración del Congreso un proyecto de ley marco sobre cambios internacionales y régimen aduanero para San Andrés y Providencia y las demás Intendencias y Comisarías fronterizas; y tampoco pidió que se le concedieran facultades para legislar en estas específicas materias. El 16 de noviembre de 1983 se debatió este aspecto en la comisión primera del Senado "y el ponente adicionó con cinco nuevos artículos para agregar al proyecto, entre los cuales aparece uno de facultades extraordinarias al Gobierno para que legisle sobre temas no incluidos en el proyecto gubernamental". Del nuevo artículo propuesto se destaca el literal b) que dice:

"b) Expedir el régimen aduanero y cambiario correspondiente a la Intendencia de San Andrés y Providencia:"

En la misma sesión el ponente explicó la razón de la inclusión del nuevo texto así:

“……

"Yo no tuve inconveniente en aceptar que la comisión redactara unos artículos que, de paso, fueron aprobados en una gran asamblea en San Andrés, de todos los sectores importantes de San Andrés, para adicionarlos al proyecto como artículos nuevos. Como era mucho más fácil, debido a que no es del todo expedito legislar sobre comercio exterior, sobre impuesto sobre las ventas, sobre inmigración y asentamiento, acordamos darle facultades al Presidente en un artículo muy claro que fue redactado y que, inclusive, está respaldado por el señor Ministro de Gobierno.

Así que como ese artículo deja mucho más claro todo y en mejores condiciones ala Intendencia de San Andrés y Providencia, yo no tuve inconveniente en reemplazar el artículo 21".

Luego, dadas las discrepancias surgidas en el seno de la Comisión Primera del Senado, una subcomisión redactó el artículo definitivo, dentro del cual el artículo 13 literal e) dice así:

"Artículo 13. De conformidad con lo previsto en el numeral 12 del artículo 76 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República, de precisas facultades extraordinarias por el término de doce (12) meses, contados a partir de la vigencia de la presente ley, para los siguientes fines:

“…..

"e) Expedir el régimen aduanero y cambiado para la Intendencia de San Andrés y Providencia y las demás intendencias y comisarías fronterizas:"

Esta parte de sus argumentaciones las concluye el acusante diciendo que "el congreso otorgó al Presidente unas facultades extraordinarias para expedir el régimen aduanero y cambiario para la intendencia de San Andrés y Providencia y las demás intendencias y Comisarías fronterizas', que éste no le había solicitado, que no le podía solicitar y que aquél no le podía conceder."

Dice el demandante, que el Congreso en esas materias no tiene capacidad legislativa libre para regularlas por ley ordinaria. Las regulaciones sobre régimen aduanero y cambiario, así sea para una parte del territorio nacional deben ser objeto de la Ley Marco expedida según lo dispone el artículo 76 ordinal 22, no pueden en consecuencia, ser objeto de la ley ordinaria y menos de ley de facultades al Gobierno.

Delegó, prosigue, una función que el mismo Congreso no tenía y estableció al Gobierno unas limitaciones temporales, en relación con la capacidad de expedir decretos que desarrollen los temas objeto de las leyes marco, limitaciones no previstas por la Constitución en su artículo 120 ordinal 22, ni en ningún otro.

b) Otras de las limitaciones constitucionales citadas es la resultante de la reserva del Gobierno tratándose de los temas del numeral 22 del artículo 76, según el inciso segundo del artículo 79.

Se respalda en la historia de la ley, como consta en los anales del Congreso que aportó con la demanda, y afirma que en el presente caso el Gobierno no presentó a la consideración del Congreso un proyecto de ley marco sobre cambios internacionales y régimen aduanero para San Andrés y Providencia y las demás Intendencias Comisarías fronterizas; y tampoco pidió que se le concedieran facultades para legislar en estas específicas materias, cuando era por tanto de iniciativa del Congreso haberla concedido, con violación por esta razón de las normas superiores de la Carta. En desarrollo de sus premisas, comienza por el proyecto presentado por el Ministro de Gobierno el 1º de agosto de 1983, en el cual el artículo 13 no aparece, ni en la exposición de motivos de la cual se acompañó. En octubre de 1983, en la ponencia para primer debate, presentó el ponente un pliego de modificaciones al articulado sin afectar el texto esencial. El 16 de noviembre de 1983 se debatió en la Comisión primera del Senado y "el ponente la adicionó con cinco artículos nuevos para agregar con lo cual aparece comprobada la inconstitucionalidad que afecta a la norma legal que acusa como violatoria de los artículos 2, 55, 76 (numerales 12 y 22) y 79, 120-22 y 205 de la Constitución Nacional".

2. Respecto de los artículos acusados del Decreto-ley número 470 de 1986 que desarrolló parcialmente las facultades que se conceden por los literales c) en cuanto al fomento económico y c) en cuanto al régimen aduanero y cambiario del mencionado artículo 13, precisa las violaciones constitucionales así:

a) El Presidente sólo puede expedir normas relacionadas con el régimen de aduanas, comercio exterior, tarifas aduaneras y cambios internacionales, en desarrollo de las leyes que contempla el numeral 22 del artículo 76 de la Carta y en concordancia con la función constitucional señalada en el numeral 22 del artículo 120. Es al Gobierno a quien compete en forma exclusiva la presentación de los proyectos de ley sobre estas materias para consagrar las pautas generales a las cuales se sujetará en su desarrollo el Presidente, en uso de su poder reglamentario ampliado, atribuido específicamente por el artículo 120-22.

La forma del Decreto-ley está constitucionalmente excluida para las materias en cuestión por el artículo 120-22 de la Carta, del modo que esa norma lo dispone, pues los funcionarios del Estado sólo pueden realizar aquellas funciono atribuidas por la Constitución y la ley.

b) Las normas acusadas del Decreto-ley en cuestión, configuran una deficiente y por lo mismo irregular utilización de las facultades concedidas. Las dictadas no constituyen un régimen, para nada se refieren al tema cambiario y son apenas disposiciones inconexas que tienden a regular aspectos muy particulares de la actividad aduanera.

c) Existe una evidente desviación en cuanto a que las facultades precisas eran para "...expedir el régimen aduanero y cambiario..." y no para simplemente, disponer la exoneración de impuestos de aduana a unos conjuntos CKD, para la fabricación de automóviles con destino a las Intendencias y Comisarías fronterizas o para reproducir; con alguna modificación, la norma sobre el impuesto de consumo, que grava las importaciones a San Andrés y Providencia.

En conclusión las normas acusadas violan también lo dispuesto en los artículos 76-32 y 118-8.

3. En apoyo a su disertación el actor incluye aportes jurisprudenciales doctrinales y legislativos sobre el tema.

III. CONCEPTO DEL PROCURADOR

El concepto fiscal solicita que se declare la inexequibilidad de los textos aludidos la demanda, con las siguientes apreciaciones:

1. En materia de cambio internacional, régimen de aduanas, la iniciativa le corresponde privativamente al Ejecutivo, pero los parámetros dentro de los cuales se deben desarrollar esas políticas, sólo pueden ser dictados por el Congreso. Los órganos legislativo y ejecutivo, si bien cumplen funciones separadas, deben actuar armónicamente en procura del fin buscado, dejando a salvo la independencia de ejercicio, esencial en nuestro Estado de Derecho.

El precepto del literal e) del artículo 13 de la Ley 22 de 1985 es inconstitucional, porque el Congreso al conceder facultades extraordinarias para expedir el régimen aduanero y cambiario de la Intendencia de San Andrés y Providencia e Intendencias y Comisarías fronterizas, en concepto del Procurador, otorgó facultades que no tenía, se extralimitó en las funciones constitucionales que le son propias, y vulneró así el artículo 76-12, de la Constitución. Si sólo le es dable expedir leyes marco en esas marterias <sic> no cabe duda que esos temas no pueden ser objeto de facultades extraordinarias, como lo hizo el legislador mediante la ley acusada parcialmente.

Todo ello traduce una violación a su vez del artículo 120-22, por cuanto las facultades extraordinarias al ejecutivo le recortaron su función constitucional ya que no se le fijaron reglas a este respecto.

Participa de los argumentos del acusante en que si el Gobierno no solicitó las facultades que le confirió el Legislador, se otorgaron motu proprio por el Congreso, sin que constitucionalmente tuviera esa atribución.

Los artículos 2 y 55 fueron vulnerados toda vez que se violó el principio de la separación de las ramas del poder público, al invadir el Congreso la órbita del Ejecutivo, concediendo las facultades en materias que no le habían sido pedidas,
cuando la iniciativa era de la rama ejecutiva.

En relación con las acusaciones de los textos del D. L. 470 de 1986, como su sustento legal reside en el artículo 13-e) de la Ley 22 de 1985, y es inexequible, igual suerte corre lo accesorio.

Los textos acusados, son violatorios de los artículos 120-22, 205 y 20, y no del artículo 118-8, pues en opinión del Procurador las facultades extraordinarias por parte del Ejecutivo, "es válido ejercerlas utilizando más de un instrumento normativo, y si las ejerce dentro de los términos temporales y materiales establecidos por el Congreso, no podrá hablarse de exceso en su ejercicio, cuando ellas no se desarrollen, o sólo se ejerzan parcialmente en su totalidad, pero, a través de varios decretos".

Si es función constitucional propia del Presidente la regulación del cambio internacional con base en las pautas que le fije el legislador en leyes marco, no era posible que se hiciera uso de decretos leyes, que son exclusivamente los previstos en los artículos 76-11; 76-12; 80; 121 y 122 de la Constitución, en materia como la aduanera y cambiaria, cuya regulación se encuentra por fuera de los decretos con fuerza legal, por expresa disposición de la Carta. El Presidente entonces, extralimitó sus funciones al regular los temas cambiarios mediante decretos leyes.

4. Para el Procurador no se violó el artículo 2º de la Constitución, si se parte del supuesto de que las facultades extraordinarias estuvieron bien conferidas, porque no aparece que exista invasión de órbita constitucional alguna por parte de la Rama Ejecutiva frente a la Legislativa y viceversa, ya que cada una actuó en ejercicio de las atribuciones constitucionales que les eran propias.

lV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

1. Competencia

A la Corte el artículo 214 de la Carta, le asigna competencia para decidir sobre las acusaciones de inexequibilidad de las leyes y de los "decretos dictados por el Gobierno en ejercicio de las atribuciones de que tratan los artículos 76 numerales 11 y 12".

De la misma manera la Constitución, en su artículo 216, al asignar la competencia del Consejo de Estado sobre acusaciones de inconstitucionalidad de los "Decretos dictados por el Gobierno" excluye los correspondientes al ejercicio de las facultades de que tratan los mencionados artículos.

El literal e) del artículo 13 acusado, se encuentra en la Ley 22 de 1985 por lo cual encaja dentro déla primera parte del numeral 2 del artículo 214 de la Carta y la Corte decidirá sobre su exequibilidad.

En cuanto al Decreto-ley número 470 de 1986, por haber sido dictado en ejercicio facultades legislativas la Corte decidirá también sobre su exequibilidad.

2. De la iniciativa legal

El acto legislativo número 1 de 1968, al modificar los artículos 76 y 79 de la Constitución, otorgó al Congreso en forma ordinaria la facultad de hacer las leyes, las cuales pueden tener origen en cualquiera de las dos Cámaras a propuesta de sus respectivos miembros o de los ministros del Despacho, pero limitó la iniciativa del Congreso para ampliar la del Gobierno, cuando por el inciso 2º del artículo 79 reservó, a la exclusiva iniciativa del ejecutivo las leyes a que se refieren los ordinales 3, 4, 9 y 22 del artículo 76 y las que decreten inversiones públicas o privadas, las que ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas, las que crean servicios a cargo de la nación o los transpasen <sic> a ésta, las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales y las que decreten contribuciones nacionales respecto de las cuales el Congreso no podrá dictar o reformar leyes si no por iniciativa del Gobierno.

Respecto del numeral 22 del artículo 76, a petición del ejecutivo al Congreso, la Carta le autoriza "dictar las normas generales a las cuales deba sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos; organizar el crédito público; reconocer la deuda nacional y arreglar su servicio; regular el cambio internacional y el comercio exterior, modificar los aranceles tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas" (subraya la Corte).

Los inspiradores de la reforma, los autores nacionales, la Corte y el Consejo de Estado, han precisado que como consecuencia de la ampliación de la iniciativa de la ley para el Gobierno, éste de manera exclusiva propondrá la tramitación de la ley y el Congreso durante sus debate discutirá el proyecto gubernamental, dado que la exclusividad de iniciativa no implica ni impone incompetencia al legislador para estudiar y decidir el contenido general de la ley marco prospectada; con la única excepción del artículo 80 de la Carta.

Esta Ley se caracteriza por señalar principios, pautas, métodos, políticas generales de actividad gubernamental, respecto de los temas indicados en el numeral 22 del artículo 76 y así se les conoce como "marco" determinando los linderos y contenidos amplios sobre materias allí señaladas, pero se deja su concresión al Ejecutivo por medio de "Decreto", como lo predica el numeral 22 del artículo 120 de la Constitución.

La Ley Marco por sus características y contenidos, una vez tramitada a instancia del Gobierno, y sancionada como tal por el Presidente, es general, con más políticas que hipótesis concretas; orientaciones que decisiones específicas.

Está vedado frente a ellas al legislativo, por imperio del inciso 2^o del artículo 76 y numeral 22 del 76, sin previa iniciativa gubernamental, tramitarla a propuesta de los congresistas o legislar ordinariamente o facultar extraordinariamente al Ejecutivo respecto de las mismas y prohibido la tramitación, sin sujeción gubernamental, introducir normas tendientes a legislar sobre ellas o conceder al ejecutivo facultades pro-tempore relacionadas con esas materias; la reserva de la iniciativa inhibe el legislador para la producción de leyes marco. Sin embargo, una vez el Gobierno ha hecho uso de tal iniciativa, no puede impedir a su instancia la culminación del correspondiente trámite legislativo.

3. De la exequibilidad del literal c) del artículo 13 de la Ley 22 de 1985

La primera acusación se fundamenta en que dicho literal no lo tenía el proyecto de la ley, con lo cual se ha quebrantado la reserva de su iniciativa al Gobierno.

El proyecto de la ley, de origen gubernamental, no contenía el texto acusado como se lee en los Anales del Congreso del 3 de agosto de 1983 correspondiéndole el número 22 (páginas 1039- 1042 y folios 36 a 37 del expediente), ni tampoco el pliego de modificaciones que corre publicado en los Anales del Congreso del 20 de octubre de 1983, páginas 1615 a 1616 (folio 40).

En el acta número 21 de la Comisión Primera, sesiones ordinarias, del día 16 de noviembre de 1983, como aparece publicada en los Anales del Congreso del día 2 de abril de 1984, en la página 46 se encuentra la proposición número 39 suscrita por dos senadores y el Ministro de Gobierno, como "proyecto de articulado para agregar al proyecto de Ley número 22 sobre intendencias y comisarías, del cual interesa transcribir lo siguiente:

“……..

"Artículo... De conformidad con el numeral 12, artículo 76 de la Constitución Política, concédese facultades extraordinarias al Presidente de la República, por un término de doce (12) meses, contados a partir de la vigencia de la presente Ley, los siguientes efectos:

“…….

"b) Expedir el régimen aduanero y cambiario correspondiente a la Intendencia de San Andrés y Providencia:

“……..

En la página 99 de los Anales del Congreso (folio 52), correspondiente a la edición del 30 de abril de 1984, aparece publicado el texto del proyecto con las modificaciones sugeridas por la subcomisión designada en la sesión del 1º de diciembre de 1983, acta número 25 y el artículo 13 se registra así.

"Proyecto de Ley número 22 de 1983.

Por el cual se dictan normas sobre el régimen administrativo de las intendencias y comisarías, se faculta al Presidente de la República para reorganizar el Departamento Administrativo contractual y fiscal en estas entidades territoriales, se crea el Fondo de Desarrollo Intendencial y Comisarial y se dictan otras disposiciones (modificado).

El Congreso de Colombia,

"DECRETA:

"Artículo 13. De conformidad con lo previsto en el numeral 12 del artículo 76 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, por el término de doce (12) meses, contados a partir de la vigencia de la presente ley, para los siguientes fines:

“……

"e) Expedir el régimen aduanero y cambiario de San Andrés y Providencia y las demás Intendencias y Comisarías fronterizas".

De lo transcrito se desprende que el tenor acusado surgió durante el debate de la ley mediante una proposición que suscribió el Ministro de Gobierno de la época y dos miembros de la comisión primera, y que luego en las deliberaciones posteriores, su texto fue ampliado para abarcar la Intendencia de San Andrés y Providencia y las Intendencias y Comisarías Fronterizas.

La reserva de la iniciativa prevista exige la proposición proveniente del Gobierno pero no llega a excluir la actividad legislativa en manera tal que el Congreso deba aprobar el proyecto como se lo presentó el Ejecutivo. El mismo artículo 79; en su inciso 4o contempla esta posibilidad para el Congreso, con la excepción de las materias referidas en el artículo 80 de la Carta. Así pues, no se invaden los fueros gubernamentales ni se desconocen, por este aspecto de la exclusividad en la iniciativa, cuando en el debate el Gobierno o los Congresistas, o bien, uno y otros de consuno, introducen modificaciones relacionadas con los temas reservados en su iniciativa al Ejecutivo. Por consiguiente, el tenor que se acusa, no viola el inciso 2º del artículo 79 de la Constitución.

El actor ha considerado, que la violación radica en que el legislador tiene prohibido facultar extraordinariamente al Presidente para expedir por medio de  leyes las normas generales a las que se refiere el artículo 76 ordinal 22 de la Carta.

Se colige del artículo 76-12, que la Carta le impide al Congreso, revestir al Presidente de facultades que no sean precisas, temporales y que no están comprendidas dentro ele sus atribuciones constitucionales. La misma disposición deja decidir al Congreso sobre la conveniencia y la necesidad de tal revestimiento, pero la Constitución no prohíbe de una manera que pueda atribuir al legislador extraordinario el proferimiento de las leyes contempladas en el numeral 22 del mismo artículo.

Pero en la especie del literal acusado, aunque se trata de un revestimiento de facultades al Presidente, de cuyas necesidad y conveniencia públicas la Corte no entra a examinar, para que expidiera un régimen sobre materias específicas de las enumeradas en el ordinal 22 del artículo 76, se observa que no se je atribuyó la expedición de un estatuto marco sobre Comercio Internacional o aduanero para San Andrés y Providencia y las demás Intendencias y Comisarías fronterizas, y que, el Congreso no indicó las bases de esa ley para "dictar las normas generales a las cuales deba sujetarse el Gobierno..." (art. 76-22). Por ese aspecto la Constitución resulta quebrantada y el texto es inexequible.

Ni la ley, de la cual hace parte el texto acusado, ni éste en especial, constituyen pauta general u orientación alguna que deba seguir el Gobierno para dictar los decretos cuyo contenido y alcance desarrollen los asuntos de cambio internacional, comercio exterior o régimen aduanero en la Intendencia de San Andrés y Providencia y en las Intendencias y Comisarías fronterizas.

En otros términos, el Congreso puede revestir al Presidente de facultades extraordinarias, sobre aquellos asuntos que por sí sólo como legislador ordinario, le esté atribuido. Como el Congreso no puede expedir un estatuto cambiario o aduanero sino solamente sentar las pautas generales de los mismos, el otorgamiento de facultades al Presidente para la expedición de tales estatutos, contenidos en el artículo 19 literal e), resulta inexequible.

De otra parte la precisión en el ejercicio de las facultades legislativas exigida por "el artículo 76-12 de la Constitución Nacional, es característica ajena a las normas que el legislativo puede dictar según el numeral 22 del artículo 76; y la temporalidad del revestimiento de facultades, limita en ese aspecto las atribuciones constitucionales que le concede al Ejecutivo el numeral 22 del artículo 120, respecto de los temas materia de una ley cuadro.

4. De las normas del artículo 120-22 de la Constitución

Como se ha dejado visto a petición del Gobierno el legislativo dicta las normas en forma ordinaria a las cuales debe sujetarse el Presidente en relación con los temas indicados por el numeral 22 del artículo 76, y corresponde al Gobierno actuar respecto de ellas, dictando las normas específicas y concretas par <sic> cada una de conformidad con el marco trazado por aquél.

Los decretos con esa materialidad, que se dictan siempre y cuando exista la ley de pautas generales que corresponda, tienen la característica de ser impersonales abstractos, y de gozar de la misma generalidad y obligatoriedad de la Ley, además solamente pueden ser derogados por el Gobierno. La actividad y función administrativas, se cumplen también por medio de actos generales. El artículo 120-22 de la Carta, otorga al Presidente de la República, como Jefe de Estado y Suprema autoridad Administrativa, la facultad de expedir estos decretos, para organizar el crédito público; regular el cambio internacional y comercio exterior y modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas, con sujeción a las reglas previstas en las leyes a que se refiere el ordinal 22 del artículo 76. De otra parte el artículo 205 se define con las características de Decretos, las normas relacionadas con la tarifa del impuesto de aduanas.

A partir de 1968, se otorgó al Ejecutivo la iniciativa colegisladora exclusiva en determinadas materias; se trasladó a la función administrativa algunos temas, como los del numeral 22 del artículo 120; y se dejó a la función legislativa la facultad de proferir encuadramientos genéricos y previos a la actividad administradora, ampiándole sus atributos constitucionales, contrapuestos con los limites indicados por la "ley de pautas generales", a la Corte Suprema de Justicia le confirió el control constitucional de las leyes, y al Consejo de Estado el de los Decretos que expida el Ejecutivo como tal sobre dichas materias.

La Corte sobre la naturaleza del tratamiento a esas materias sostuvo en sentencia del 29 de noviembre de 1969, lo siguiente:

"En efecto, la reforma de 1968, cutre sus propósitos y características, más que un desplazamiento de competencias del Congreso hacia el ejecutivo, procuró la delimitación de su alcance, la simplificación de las tareas propias de la rama legislativa, a fin de que no sea ya necesario, ni por lo mismo tampoco admisible a la luz de la Carta, que el legislador se ocupe de formular normas en detalle en las leyes sobre determinadas materias, como las relativas a la administración pública, personal, asignaciones y prestaciones, crédito, comercio y cambio exterior aranceles y aduanas, por ejemplo (numeral 9° y 22 del artículo 76) asuntos respecto a los cuales sólo le es dable trazar pautas generales, preceptos orgánicos directrices, especies de marcos o cuadros para la acción propia cíe la rama ejecutiva, encargada entonces, por Ministerio de la Constitución y no sólo por abstención voluntaria del Congreso, de dar desarrollo a tales leyes cuadro mediante su aplicación a las circunstancias cambiantes de cada momento, a la realidad actual, según la apreciación libre de la conveniencia de señalar dentro de las pautas o directrices de que se trata, las fórmulas o preceptos concretos que encuentre más aconsejables.

"Es que se trata de cuestiones eminentemente técnicas, en esos sus desarrollos, que deben someterse tan sólo a la potestad legislativa, intangible en el Congreso, de formular una política, una tendencia, de crear un haz de instrumentos, de esbozos o pautas, dejando entonces las soluciones concretas, que puedan alterarse o variarse, a la flexible apreciación y decisión de las autoridades administrativas".

En consecuencia, los asuntos a que se refieren los artículos 76-22 y 120-22 de la Carta se tramitan en dos momentos uno de carácter legislativo, que se ejerce y se agota cuando el Congreso dicta las pautas generales, y otro de carácter administrativo cuya órbita de acción es más amplia y que se ejerce con la expedición de decretos ejecutivos, que no obstante participar de la obligatoriedad y generalidad de la ley, no roseen su misma jerarquía, pues no son de naturaleza legislativa, y no tienen por la fuerza de ley, dado que el constituyente de 1968, efectuó una distribución de apetencias sobre tales asuntos, con la cual restringió la competencia legislativa y amplió la competencia administrativa sin desplazamiento de una u otra.

La Corte reitera su incompetencia para tramitar y decidir las acusaciones de inexequibilidad de los decretos expedidos en ejercicio de la facultad emanada del artículo 120-22 de la Carta, porque ella indica claramente cuales son los Decretos cometidos al control constitucional de la misma Corporación. Sin embargo, en cuanto el Decreto-ley número 470 de 1986, no se inhibe de resolver, porque fue dictado por el Presidente con fundamento en facultades extraordinarias. Decreto que resulta inconstitucional, sí se considera que el Acto Legislativo número 1 de 1968, sometió las materias aduanera y cambiarias a un especial tratamiento por parte del Estado, sólo puede expedir un régimen como el contenido en el mencionado Decreto número 470, en desarrollo de lo contemplado en el artículo 120-22 de la Constitución, y no como lo hizo, en ejercicio de facultades extraordinarias.

La inexequibilidad de los artículos acusados del Decreto en análisis se produce, en primer lugar, como secuela del vicio adolecido por el literal e) del artículo 13 de la Ley 22 de 1985 estudiado; y, en segundo lugar, por que la Constitución no permite al Presidente expedir decretos con fuerza de Ley (118-8) sobre las materias que, según el artículo 76-22 de la Carta, deben ser objeto de una ley de pautas generales.

V. DECISIÓN

Por lo expuesto, la Corte Suprema de justicia -Sala Plena-, previo estudio de su Sala Constitucional y oído el concepto del Procurador General de la Nación,

RESUELVE:

1.  DECLARAR INEXEQUIBLE, el literal e) del artículo 13 de la Ley 22 de 1985, que dice:

"e) Expedir el régimen aduanero y cambiario para la Intendencia de San Andrés y Providencia y las demás Intendencias y Comisarías fronterizas.

2. DECLARAR INEXEQUIBLE del Decreto-ley número 470 de 3 986, los siguientes textos: artículo 21, literal c); artículos 23, 27, 29 y su parágrafo, 30, 31, 32, 33, 34 y su parágrafo, 35, 36, 37, 38 y su parágrafo y el 39.

Cópiese, publíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta judicial y archívese el expediente.

Fernando Uribe Restrepo, Presidente; Luis Enrique Aldana Rozo, Rafael Baquero Herrera, José Alejandro Bonivento Fernández, Nemesio Camacho Rodríguez, Jorge Carreño Luengas, Guillermo Dávila Muñoz, Manuel Enrique Daza Alvarez, Jairo E. Duque Pérez, Guillermo Duque Ruiz, Eduardo García Sarmiento, Jaime Giraldo Ángel. Oscar Peña. Alzate, Conjuez; Héctor Gómez Uribe, Gustavo Gómez Velásquez, Juan Hernández Sáenz, Héctor Marín Naranjo, Lisandro Martínez Zúñiga, Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero, Jaime Pinzón López, Rafael Romero Sierra, Edgar Saavedra Rojas, Germán Valdés Sánchez.

Inés Galvis de Benavides

Secretaria

La suscrita Secretaria General de la Corte Suprema de Justicia

HACE CONSTAR:

Que los Magistrados Luis Enrique Aldana Rozo y Rafael Baquero Herrera, no asistieron a la Sala Plena celebrada el veinticinco de septiembre por encontrarse con excusa justificada.

Inés Galvis de Benavides

Secretaria