EXEQUIBILIDAD EN CUANTO A LA EXPEDICIÓN DE LA NORMA. LA CARTA GARANTIZA QUE EN LAS ACTUACIONES ADMINÍSTRATE VAS SE ASEGURA PLENAMENTE EL DERECHO DE DEFENSA DEL PARTICULAR ANTE EL ESTADO. DE LA SEGUNDA INSTANCIA. FACULTADES EXTRAORDINARIAS.

Exequible el numeral 2º inciso 2º art. 50 del CCA.

Corte Suprema de justicia

Sala Plena

Sentencia número 70.

Referencia: Expediente número 1470.

Norma demandada: artículo 50, numeral 2, inciso 2º, del Código Contencioso Administrativo adoptado mediante Decreto-ley número 01 de 1984.

Demandante: Jorge Mario Salazar P.

Magistrado Ponente: doctor Hernando Gómez Otálora.

Aprobada por Acta número 56 de septiembre 11 de 1986.

Bogotá, D. E., septiembre once (11) de mil novecientos ochenta y seis (1986).

I. ANTECEDENTES

El ciudadano Jorge Mario Salazar P., en ejercicio del derecho previsto en el artículo 214 de la Constitución Política, ha presentado ante la Corte demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 50, numeral 2, inciso 2º del Código Contencioso-Administrativo adoptado mediante Decreto-ley 01 de 1984.

Admitida la demanda, se corrió traslado al Procurador General de la Nación, quien a través de oficio número 1034 del 6 de junio de 1986, emitió concepto.

Una vez surtidos los trámites que exige el Decreto 0432 de 1969, se procede a decidir sobre el fondo de la demanda.

II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA

El artículo 50, numeral 2, inciso 2º, deL Código Contencioso-Administrativo, dice textualmente:

"DECRETO NUMERO 01 DE 1984

(enero 2)

"Por el cual se reforma el Código Contencioso-Administrativo.

"El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere el artículo 11 de la Ley 58 de 1982 y oída la Comisión Asesora creada por el artículo 12 de la misma ley,

"D ECRETA

"Artículo primero. El Código Contencioso-Administrativo quedará así:

"CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

“…………..

“………….

"Artículo 50...

"No habrá apelación de las decisiones de los ministros, jefes de departamento administrativo, superintendentes y representantes legales de las entidades descentralizadas o de las unidades administrativas especiales que tengan personería jurídica".

III. LA DEMANDA

Estima el demandante que la mencionada norma vulnera el artículo 335 de la Constitución Nacional.

Señala que, a pesar de ejercer el Presidente de la República la suprema autoridad administrativa (art. 120C.N.), el mencionado artículo 135 atribuye a los ministros) a los jefes de departamentos administrativos la calidad de Jefes Superiores de la administración, ejerciendo bajo su propia responsabilidad determinadas funciones de las que corresponden a aquél.

"Esta calificación que se les atribuye -agrega- se orienta a reconocerles la calidad de jefes de servicio y a separarlos de la dependencia jerárquica estricta respecto del Presidente de la República. De esta manera, tanto los actos de los ministros, como de los jefes de departamentos administrativos, no están sometidos a ningún tipo de control jerárquico".

Después de citar varias sentencias de la Corte sobre la naturaleza de las Superintendencias, expresa:

"...No puede desconocerse, ni por voluntad del legislador, que las superintendencias, sin importar la naturaleza jurídica que se les dé en el futuro, seguirán desarrollando siempre, funciones que la Constitución ha señalado en cabeza del presidente de la República. Como muy bien lo señaló la Corte, las superintendencias colaboran con el Presidente para el ejercicio de sus funciones, no para arrebatárselas (Subraya el demandante).

"Con las anteriores argumentaciones, no cabría, bajo ningún punto de vista, el hecho de que se haya negado la apelación frente a los actos del superintendente como se dispuso en el artículo impugnado.

"Y es que permitir el ejercicio de funciones que corresponden al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa en el Superintendente, sin posibilidad de revisión de sus actos ante el Ministro respectivo como delegatario del Presidente, es degenerar en una clara violación del artículo 135 de la Constitución Nacional, que prohíbe la delegación de funciones en persona distinta de los Ministros, Jefes de Departamento Administrativos y Gobernadores".

IV. EL CONCEPTO DEL PROCURADOR

Después de anotar que la disposición acusada no hace parte del Decreto 01 de 1984, como lo señala el actor, sino del Código Contencioso-Administrativo, imprecisión que, según su criterio, no hace inepta la demanda por ser perfectamente identificable el objeto de la acción, recuerda el señor Procurador que la Corte Suprema ya se pronunció en torno a la exequibilidad del Decreto 01 de 1984 (sentencia de agosto 30 de 1984), declarándolo ajustado a la Carta, pero sólo en cuanto que fue expedido dentro del tiempo señalado en la Ley 58 de 1982.

Expresa luego que las Superintendencias no son entidades de creación constitucional sino legal, a través de las cuales se cumplen algunas de las funciones que corresponden al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa y que, en ese carácter, reciben delegación de aquel para determinados asuntos.

Las Superintendencias -dice- son organismos administrativos adscritos a un ministerio y forman parte integrante de su estructura. De manera que si el Presidente de la República delega en un Ministro del Despacho determinada función, éste puede actuar directamente en cumplimiento de tal delegación, o a través de los organismos del mismo ministerio, entre otros las Superintendencias, sin que se infrinja de ningún modo el artículo 135 Superior. Destaca apartes de la sentencia proferida por esta Corte el 14 de marzo de 1977 en torno al artículo 4° del Decreto 1050 de 1968 y dice al respecto:

"De lo anterior se puede colegir, que las Superintendencias sí pueden cumplir funciones de las asignadas al Presidente de la República, por delegación de éste, pero es indispensable que esta delegación se desarrolle por medio de dos actos a saber:

1. La determinación legal de las funciones que pueden ser delegadas; y,

2. El acto administrativo por medio del cual se hace uso de la facultad de delegar. Sin estos requisitos no se cumple la delegación dentro de la órbita de la Constitución.

"Ahora bien, en eL caso de estudio se tiene que aún en el supuesto de que no hubiera delegación,  no es necesario que existan las dos instancias, es que 'la

Constitución no garantiza las dos instancias, ni en la vía gubernativa, ni en la jurisdiccional' " (sentencia de julio 22 de 1970, Corte Suprema de Justicia).

"Por tanto, el hecho de consagrar el precepto acusado que no hay apelación de las decisiones de los Superintendentes, en consideración de este Despacho no infringe el canon constitucional citado por el demandante, ni ningún otro, puesto que es la ley la que establece el procedimiento gubernativo, mas no la Constitución, pudiendo entonces el legislador variarlo, sin que viole mandato constitucional alguno claro está que siempre y cuando no se atente contra el Derecho de defensa".

Concluye solicitando que la Corte declare exequible la norma demandada, por no contrariar el artículo 135 ni ninguna otra disposición de la Carta.

V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

1   Competencia

Es la Corte Suprema de justicia el Tribunal competente para conocer y decidir sobre el fondo de la demanda instaurada, toda vez que la norma objeto de acción forma parte del Código Contencioso-Administrativo, adoptado mediante Decreto-ley expedido por el Presidente de la República en ejercicio de facultades extraordinarias conferidas por la Ley 58 de 1982 (artículos 76, ordinal 12, 118, ordinal 8º y 214 C.N.).

2. Precisiones

Observa la Corte, como ya lo hizo el señor Procurador, que el demandante incurre en notoria impropiedad aL mencionar la disposición acusada, pues habla siempre del artículo 50 del Decreto 01 de 1985, cuando dicho decreto tan solo tiene dos artículos el primero de los cuales contiene el texto del Código Contencioso- Administrativo en su totalidad, una de cuyas normas es la demandada.

No obstante, se considera que esa impropiedad no vicia la demanda, acogiendo el concepto expuesto por la Procuraduría, pues en efecto, es plenamente identificable el objeto de la acción.

Por otra parte, cabe también precisar que las anteriores decisiones de la Corte, sobre el Decreto 01 de 1984, y sobre artículos del Código, no impiden el que ahora se pronuncie de nuevo, ya que, en lo relativo al fallo sobre la totalidad del Decreto; su alcance quedó claramente delimitado aL expresar que se contraía únicamente a "que con su expedición se cumplieron los mandatos de los artículos 11 y 12 de la Ley 58 de 1982 en lo relativo a la debida composición y al debido funcionamiento de la Comisión Asesora del Gobierno para revisar el Código, así como en lo correspondiente a la válida expedición de dicho decreto dentro del tiempo señalado en la citada Ley" (Sentencia de agosto 30 de 1984, Magistrado Ponente doctor Manuel Gaona Cruz) En los demás casos, las sentencias se han circunscrito únicamente a normas individualmente demandadas (entre otros los fallos de julio 24, agosto 16, agosto 23, agosto 30, octubre 2, octubre 17 y octubre 25 de 1984).

3. El ajuste a la ley de facultades

Habiéndose dilucidado ya por esta Corte lo atinente al límite temporal de las atribuciones legislativas excepcionales, como se deja dicho, debe verificarse ahora si

el  ejecutivo estaba habilitado por la Ley 58 de 1982, en cuanto a la materia para expedir la norma demandada.

El artículo 11 de la Ley 58 de 1982, señaló en su ordinal 1:

"Artículo 11. Revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias por el término de un año, contados partir de la promulgación de la presente Ley, para lo siguiente:

“1. Modificar el Decreto-ley 2733 de 1959 y dictar normas de acuerdo con los principios de esta ley, en materia de procedimientos gubernativos y revocación directa de los actos administrativos".

El Capítulo II del Decreto-ley 2733 de 1959 establecía las normas sobre procedimiento gubernativo y su artículo 13, hoy modificado por el artículo 50 del Código Contencioso-Administrativo; indicaba los recursos procedentes por la vía Gubernativa.

La disposición demandada, en cuanto determina casos en los cuales no procede uno de los recursos en la vía gubernativa, resulta modificando las reglas contenidas en dicho Capítulo del Decreto 2733 de 1959 y señalando, en cambio, las que ahora han de regir un importante aspecto del procedimiento gubernativo, luego su materia encaja sin lugar a dudas en la órbita trazada por el artículo 11, ordinal 1, de la Ley 58 de 1982.

4. Alcance del artículo 135 de la Constitución

El único cargo que el demandante formula contra la disposición acusada es el de violar el artículo 135 de la Carta por cuanto, en su concepto, negar la apelación frente a los actos de los Superintendentes implica delegar en estos funcionarios atribuciones presidenciales, sin posibilidad de revisión por parte del Ministro respectivo "como delegatario del Presidente". Esto, a su vez significa, según el demandante, clara violación del artículo constitucional mencionado.

Dice el precepto que se estima violado:

"Artículo 135. Los Ministros y los Jefes de Departamentos Administrativos, como Jefes Superiores de la Administración y los Gobernadores, como agentes del Gobierno, pueden ejercer, bajo su propia responsabilidad, determinadas funciones de las que corresponden al Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa, según lo disponga el Presidente. Las funciones que pueden ser delegadas serán señaladas por la Ley.

"La delegación exime al Presidente de responsabilidad, la cual corresponderá exclusivamente aL delegatario, cuyos actos o resoluciones podrá siempre reformar o revocar el Presidente, resumiendo la responsabilidad consiguiente".

La órbita propia de esta norma es la delegación de funciones, es decir, la de aquellos actos por medio de los cuales, en los casos previstos por la ley, el Presidente como suprema autoridad administrativa, deja en manos de sus subalternos (cualquiera de los indicados en la disposición constitucional), bajo la responsabilidad de los delegatarios, el ejercicio de atribuciones que le corresponden en virtud de aquella autoridad.

La norma acusada nada dice sobre la delegación defunciones ni en sí misma a una delegación, como parece entenderlo el demandante. De modo que entre ella y el precepto superior transcrito no puede existir oposición ya que tratan de materias diferentes.

En efecto, el inciso que se considera, examinado dentro del contexto del cual forma parte, se limita a señalar algunos actos administrativos que no son susceptibles del recudo de apelación, pero respecto de los cuales puede intentarse el de reposición por la vía gubernativa y, desde luego, las acciones pertinentes ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo.

De la disposición según la cual los actos de los Superintendentes no admiten recurso de apelación no se puede colegir la existencia de delegación inconstitucional de atribuciones presidenciales, ya que los recursos en sus distintas modalidades son de creación legal, no constitucional. La Carta se limita a garantizar que en las actuaciones administrativas se asegure plenamente el derecho de defensa y a formular los principios generales a cuyo amparo puedan acogerse los particulares ante el Estado pero no dialoga los recursos, ni señala sus características, ni de cuándo proceden, ni ante quién. Menos aún se ocupa la Constitución de mencionar un determinado recurso como esencial o inherente a la delegación de funciones.

Ahora bien, el hecho de que las actividades administrativas propias de las distintas superintendencias correspondan a atribuciones que la Constitución consagra en cabeza del Presidente de la República, tampoco hace inconstitucional la norma demandada. Como lo recuerda el concepto de Procuraduría, ya se ha ocupado la Corte sobre la validez de las normas legales correspondientes, cuando ante ella se demandaron. No es ese el tema objeto del presente proceso y no es, por tanto, la oportunidad para tratarlo de nuevo.

De otro lado, comparado el texto del inciso sub-examine con la integridad de los preceptos constitucionales, no se encuentra que vulnere ni desconozca ninguno de ellos, por lo cual se acoge lo solicitud del señor Procurador General en cuanto a la declaratoria de su constitucionalidad.

V. DECISIÓN

Con fundamento en las razones expuestas y una vez oído el concepto del Procurador General de la Nación, la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena-, previo estudio de la Sala Constitucional,

DECIDE:

Declarar exequible, por no ser contrario a la Constitución, el numeral 2°, inciso 2° del artículo 50 del Código Contencioso-Administrativo adoptado mediante Decreto-ley 01 de 1934, que dice:

"Artículo 50...

"No habrá apelación de las decisiones de los Ministros, jefes de departamento administrativo, superintendentes y representantes legales de las entidades descentralizadas o de las unidades administrativas especiales que tengan personería jurídica".

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

Femando Uribe Restrepo, Presidente; Luis Enrique Aldana Rozo, Rafael Baquero Herrera, José Alejandro Bonivento Fernández, Nemesio Camacho Rodríguez, Jorge Carreño Luengas, Guillermo Dávila Muñoz, Manuel Enrique Daza Alvarez, Jairo E. Duque Pérez, Guillermo Duque Ruiz, Hernando Gómez Otálora, Héctor Gómez Uribe, Gustavo Gómez Velásquez, Juan Hernández Sáenz, Héctor Marín Naranjo, Lisandro Martínez Zúñiga, Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero, Jaime Pinzón López, Edgar Saavedra Rojas, Guillermo Salamanca Molano, Rafael Romero Sierra, Germán Valdés Sánchez.

Inés Galvis de Benavides

Secretaria General