LAS RESOLUCIONES DEL CONSEJO NACIONAL DE ESTUPEFACIENTES, AUN EN EL EVENTO DE INTERPRETAR QUE ESTÁN EXCLUIDAS DE LOS RECURSOS DEL CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, NO CARECEN DE LAS ACCIONES CONTENCIOSO ADMINISTRATIVAS PARA LOGRAR EL CONTROL JURISDICCIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO. DEL DEBIDO PROCESO. ARTÍCULO 26 DE LA CONSTITUCIÓN NACIONAL.  EL ESTATUTO NACIONAL DE ESTUPEFACIENTES.

Exequibles los literales f) del art. 91 y f) del art. 93 de la Ley 30 de 1986.

Corte Suprema de justicia

Sala Plena

Sentencia número 106.

Referencia:   Expediente número 1493.

Acción de inexequibilidad contra los literales f) del artículo 91 y f) del artículo 93 de la Ley 30 de 1986.

Actor: Francisco José Vergara Camila,

Magistrado Sustanciador: doctor Jairo E. Duque Pérez.

Aprobada según Acta número 67.

Bogotá, D. E., veintisiete (27) de noviembre de mil novecientos ochenta y seis (1986).

I. ANTECEDENTES

El ciudadano Francisco José Vergara Canilla en ejercicio de la acción pública que consagra el artículo 214 de la Constitución Nacional solicita a la Corte que declare la inexequibilidad de los literales f) del artículo 91 y f) del artículo 93 de la Ley 30 de 1986.

Agotadas las ritualidades propias del proceso de constitucionalidad y previo concepto del Procurador General cíe la Nación, se procede a resolver sobre el fondo de la petición formulada.

Se trascriben a continuación las disposiciones acusadas junto con el acápite de la ley y del artículo a que pertenecen.

"LEY 30 DE 1986

(enero 31)

"Por la cual se adopta el Estatuto Nacional de Estupefacientes, y se dictan otras disposiciones".

"Artículo 91. Son funciones del Consejo Nacional de Estupefacientes: ...

"f) Disponer, de acuerdo con los indicios graves, que posea, provenientes de los organismos de inteligencia, sobre actividades de personas, aeronaves, embarcaciones, vehículos terrestres y uso de aeródromos o pistas, puertos, muelles o terminales marítimos fluviales o terrestres, vinculados al tráfico de estupefacientes, la suspensión de las licencias para personal aeronáutico, marítimo, fluvial y terrestre, certificados v permisos de operación. Para tal efecto, impartirá a las autoridades correspondientes las instrucciones a que haya lugar".

"Artículo 93. La oficina de Estupefacientes del Ministerio de Justicia hará las veces de Secretaría Ejecutiva del Consejo, para lo cual cumplirá las siguientes funciones:

“……………..

"f) Expedir el certificado de carencia de informes por tráfico de estupefacientes en un plazo máximo de sesenta (60) días transcurrido el cual se entenderá resuelta favorablemente la solicitud y por consiguiente se expedirá este a las personas que adelanten trámites ante el Departamento de la Aeronáutica Civil en forma particular o como miembro de empresas para lo siguiente:

1. Importación de aeronaves.

2. Adquisición del dominio o cambio de explotador de aeronaves.

Este certificado deberá expedirse en el término máximo de diez (10) días, vencido el cual, si no hubiese sido expedido, se entenderá resuelta favorablemente la solicitud. El interesado deberá presentar con éste su cédula de ciudadanía si es persona natural o el certificado de constitución y gerencia si fuere persona jurídica.

3. Estudio, construcción y reforma de aeródromos o pistas e instalaciones.

4. Obtención y renovación del permiso de operación de aeródromos o pistas.

5. Solicitud para obtener o renovar permisos de empresas de servicios aéreo-comerciales, escuelas, aeroclubes, talleres aeronáuticos.

6. Aprobación de los nuevos socios que vayan a adquirir cuotas o acciones de una empresa de servicios aéreo comerciales, escuelas, aeroclubes y talleres aeronáuticos.

7. Aprobación del nuevo propietario o explotador de un aeródromo o pista.

8. Aprobación de licencias para personal aeronáutico.

Este certificado podrá revocarse en cualquier momento, por orden del Consejo Nacional de Estupefacientes, por medio de resolución motivada...".

III. RAZONES DE LA DEMANDA

El actor fundamenta su petición en que las normas acusadas son lesivas de los artículos 16, 26, 27, 28, 30, 39 y 121 de la Constitución Nacional.

El concepto de violación se sostiene esencialmente, en que las disposiciones acusadas imponen una pena sin la debida actuación y naturalmente sin que la persona interesada pueda ejercer el derecho de defensa, toda vez que establecen "un proceso secreto en que el sindicado lejos de ser oído, es vencido sin que siquiera pueda conocer el expediente", razón por la cual considera el impugnante, que se quebranta el artículo 26 de la carta.

Con apoyo en la sentencia de junio 2 de 1981 proferida por esta Corporación, argumenta el actor que las normas acusadas violan el principio de la tipicidad que tutelan los artículos 26, 27, 28 y 121 de la Constitución, por cuanto "la conducta reprimida no es típica ni subjetiva y la pena no es individualizada"; afirmación que hace sobre la base de considerar que en el caso del artículo 91 "por conducta reprimida debe tenerse aquella que desempeñe un particular de tal manera que de origen a que los cuerpos de inteligencia y la comunidad en general informen al Consejo de Estupefacientes que ese particular este desempeñando actividades vinculadas al narcotráfico" y, que en la hipótesis del artículo 93 ella se concreta en la carencia de informes por tráfico de estupefacientes, "pero no se precisa quien es el llamado a rendir informes, ni qué calidad deben tener, en general la conducta es indefinible y por ende atípica".

La infracción del artículo 28 de la Carta se configura por cuanto "establece penas para hechos que no están prohibidos, pues el tráfico de estupefacientes" "como una actividad genérica no está prohibido" solo algunas de sus modalidades lo están puesto que "las conductas delictivas generalmente son idénticas a las permitidas, diferenciándose únicamente en que el hecho se realice con o sin permiso de la autoridad competente y que sin embargo, "la norma acusada impone penas, ni siquiera por la ejecución de la conducta que bien puede ser lícita sino por informes genéricos de su realización".

Acepta como necesario que se investigue y sancione el narcotráfico, pero que igualmente lo es, "que se ampare la vida, honra y bienes de quienes no cometemos el delito a pesar de que los medios que utilizamos para nuestros honestos destinos tengan similitud con los usados por los delincuentes".

IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL

En el concepto fiscal de rigor, se solicita a la Corte que declare EXEQUIBLES los artículos 9.1 literal f) y 93 literal f) de la Ley 30 de 1986 "por no ser contrarios a la Constitución".

Considera el jefe del Ministerio Público que las normas impugnadas no quebrantan el artículo 26 de la Constitución Nacional, pues no desconocen el derecho de defensa, conforme a los siguientes razonamientos:

a) La facultad que otorga el Legislador al Consejo Nacional de Estupefacientes para ordenar la suspensión de las licencias, certificados y permisos de operaciones en los casos en que existan indicios graves provenientes de los organismos de inteligencia respecto de actividades de personas, aeronaves, vehículos y aeródromos vinculados al tráfico de estupefacientes, .son medidas preventivas que dicho Consejo puede tomar mientras se adelantan los procesos penales o contravencionales en cuanto "procuran evitar el uso o ejercicio transitorio de determinadas actividades hasta tanto el organismo competente tome la decisión a que haya lugar", ya que, la existencia de dichos informes, supone a su juicio, que se adelanta "un proceso, porque no de otra manera puede decirse que alguien se encuentra presuntamente vinculado al narcotráfico".

Que aun cuando la Lev no determinó la clase de recursos que pueden interponerse contra los actos que profiera el Consejo Nacional de Estupefacientes, para él "resulta indudable que siendo el mencionado Consejo un ente administrativo, sus actos son también administrativos y por lo tanto, contra ellos proceden los medios de impugnación que trae el Código Contencioso Administrativo", razón por la cual no hay violación del derecho de defensa.

b) Con los mismos argumentos rechaza el cargo de inconstitucionalidad que aduce el actor sobre el contenido del literal f) del artículo 93, en cuanto la Oficina de Estupefacientes del Ministerio de Justicia también es un organismo administrativo y sus decisiones están sujetas a los recursos que establece el Código Contencioso Administrativo), que el resultado de la determinación que adopte solo depende de si la persona ha incurrido cu alguna de las conductas que la Ley 30 de 1986 establece como delitos o contravenciones.

c) Respecto a los restantes cargos de inconstitucionalidad se pronuncia así:

A pesar de que el demandante no lo señala, considera el Procurador que no se vulnera el artículo 32 de la Constitución, que garantiza la libertad de empresa y la iniciativa privada puesto que una y otra deben realizarse dentro de los límites del bien común y lo que hizo el legislador en el literal f) del artículo 93 "fue fijar nuevos limitantes a esas libertades, en aras de un mayor control del tráfico de estupefacientes".

Desestima la infracción del artículo 39 de la Constitución porque corresponde a la ley la reglamentación del ejercicio de las profesiones y por lo tanto bien podía establecer el legislador nuevos requisitos para la aprobación de las licencias del personal aeronáutico.

Que tampoco se configura la violación del artículo 28 del Código Superior por que cuando la ley habla de "tráfico de estupefacientes de ninguna manera está haciendo referencia al comercio lícito de drogas, porque es apenas obvio que las sanciones que se pueden imponer por la transgresión de normas legales no pueden hacerse extensivas a conductas que la propia lev ha considerado lícitas, siempre qué no se aparten de los parámetros que ella misma fijó".

No se detiene a analizar individualmente la infracción de los artículos 27, 30 y 121 de la Constitución que plantea la demanda, porque “el actor no indicó el concepto de violación", pero señala que las normas acusadas no vulneran los artículos ya mencionados de la Carta ni ninguno otro".

V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

1ª. La Corte Suprema de justicia es competente para conocer y decidir sobre la demanda que se intenta contra los literales f) del artículo 91 y f) del artículo 93 de la Ley 30 de 1986, según lo previsto en el ordinal segundo del artículo 214 de la Constitución Nacional.

2ª. Previo a el análisis de las disposiciones acusadas conviene señalar que el propósito que impulsó la expedición de la Ley 30 de 1986 y que aparece consignado en la exposición de motivos con que el Gobierno presentó el proyecto al Congreso, fue el de darle especial importancia "a la prevención idónea para evitar el tráfico y consumo de sustancias que producen adicción física o síquica". En orden a la consecución de ese objetivo se propuso, entre otras medidas, la completa reestructuración del Consejo Nacional de Estupefacientes organismo adscrito al Ministerio de justicia, ampliándole su radio de acción, mediante el otorgamiento de funciones de asesoría, coordinación y prevención, entre las cuales se hizo mención especial a la de "ordenar la suspensión de las licencias para personal aeronáutico, de los certificados de aeronavegabilidad y de los permisos de operación". Esta facultad quedó consagrada en el literal f) del artículo 91 que es materia de h acusación de inexequibilidad.

3ª. Constitucionalidad del literal f) del artículo 91

La facultad que atribuye la norma citada al Consejo Nacional de Estupefacientes y a la cual se le dio gran significación como propósito legislativo en la iniciativa gubernamental, permite que ese organismo pueda disponer la suspensión de las licencias para el personal aeronáutico, marítimo, fluvial y terrestre y los certificados y permisos de operación de aeródromos, pistas, puertos, muelles o terminales marítimos, fluviales o terrestres, con base en los indicios graves que posea, de que éstos se hallan vinculados al tráfico de estupefacientes. Lo anterior es suficiente para que el Consejo disponga la medida debiendo impartir las instrucciones correspondientes a los organismos encargados de ejercer control sobre tales actividades, para darle operatividad a dicha suspensión.

Cabe advertir que el texto legal al consagrar la función cuestionada, no deja al arbitrio de dicho Consejo la adopción de la medida, ni el fundamento que la determina, pues solo resulta legalmente oportuna frente a una prueba indiciaria de tal entidad, que valorada en forma razonada evidencie la existencia del hecho que se pretende probar, por darse un estrecho nexo causal entre el hecho indicador y el hecho indicado que lo hace de lógica ocurrencia.

La circunstancia de haber exigido el Legislador una prueba calificada de la naturaleza de la requerida, supone la existencia de un proceso por narcotráfico, como lo advierte el Procurador, o su inminente iniciación por denuncia o aviso del Consejo Nacional de Estupefacientes en cumplimiento del deber que le imponen los artículos 12 del Código de Procedimiento Penal y 67 de la Ley 30 de 1986.

El actor hace hincapié en que se vulneran las garantías del debido proceso que consagra la Constitución, porque frente a ella no es posible imponer mía sanción sin la satisfacción de las formas propias de un juicio.

Al respecto conviene recordar que la Corte ha derivado el concepto del debido proceso del artículo 26 de la Constitución Nacional y precisa en los siguientes términos:

"Toda persona debe ser juzgada conforme a la ley preexistente al acto que se le impute, ante funcionarios judiciales competentes y cumpliendo todas las formas propias de cada juicio. Además, en asunto penal ha de prevalecer la ley permisiva o favorable sobre la restrictiva o desfavorable, aun cu el caso de que aquélla sea posterior a ésta" (Sentencia de octubre 2 de 1981).

Es claro que frente a los postulados que rigen el debido proceso, según la precedente transcripción, no cabe considerar que la hipótesis normativa acusada los desconozca o vulnere, por cuanto ellos tendrían plena efectividad dentro del correspondiente proceso penal o contravencional que se inicie con base en los indicios graves provenientes de los organismos de inteligencia, ya que éstos deben adelantarse con la satisfacción de las ritualidades que al efecto prescriben el Código de Procedimiento Penal tratándose de conductas tipificadas como delito v la Ley 30 de 1986, para las infracciones de orden contravencional y, si como resultado de tales procesos se llega a la inocencia del inculpado, ya no podrá seguirse considerando que pesan indicios graves contra él y cu consecuencia, la medida de suspensión deberá levantarse porque carece de causa o fundamento.

Ahora bien en el caso de que no se promueva ningún proceso de los señalados en el aparte anterior, no puede perderse de vista que la decisión de suspender los permisos o licencias se dispone por una resolución de un organismo administrativo, por ello la omisión de la ley en señalar los recursos que proceden contra ella, no significa que los afectados queden excluidos de todo derecho de defensa frente a la resolución del Consejo Nacional de Estupefacientes, pues aún en el evento de interpretarse que están excluidos los recursos administrativos previstos en el Código Contencioso-Administrativo, no carecen sin embargo de las acciones contencioso administrativas para lograr el control jurisdiccional del acto administrativo, lo cual constituye garantía suficiente para quienes resultan afectados con la decisión.

Los artículos 26 y 28 de la Constitución Nacional que cita como infringidos el actor, tienen la finalidad de preservar los derechos individuales en previsión de que pueda establecerse sanciones arbitrarias o injustificadas; empero, no se trata en el caso¹ presente de la imposición de una pena, sino de una medida preventiva que no implica por ello, una definición de la responsabilidad penal de las personas por el delito o la contravención; la cual por su naturaleza y finalidad requiere de aplicación inmediata para impedir la continuidad de conductas que socavan el orden social.

Habiéndose concluido que la norma que se analiza no impone una sanción se hace innecesario el estudio de los restantes argumentos que plantea el actor derivados del carácter de pena que le atribuye a la facultad del Consejo Nacional de Estupefacientes.

4.  Constitucionalidad del literal f) del artículo 93.

Impugna el demandante el citado literal bajo el cargo de que establece una s sanción sin el debido proceso y sin que pueda ejercitarse el derecho de defensa.

En contra de la apreciación del actor, halla la Corte que el verdadero sentido de la norma es el de consagrar un requisito adicional que deben obtenerlas personas que adelantan trámites ante el Departamento de Aeronáutica Civil, en forma particular o como miembros de empresa, relativos a la importación de aeronaves, adquisición de dominio, cambio de explotador de aeronaves; estudio, construcción y reforma de aeródromos o pistas; obtención y renovación de los permisos de operación de aeródromos o pistas o de empresas de servicios aéreos comerciales, escuelas, aeroclubes o talleres aeronáuticos; aprobación del nuevo propietario o explotador de un aeródromo o pista v aprobación de licencias para-personal aeronáutico.

El nuevo requisito que estipula la disposición impugnada consiste en obtener certificado de carencia de informes por tráfico de estupefacientes, lo cual se encamina a comprobar la solvencia moral de quien aspira a obtener una licencia de la clase de las mencionadas,  teniendo en cuenta que el transporte aéreo es el medio más utilizado para la comisión de ilícitos relativos al comercio ilegal de estupefacientes.

Las licencias y permisos de operación que se han citado son concesiones que hace el Estado a quienes cumplan con unos requisitos mínimos establecidos en la ley o reglamentos, los cuales pueden ser variados o aumentados por el Legislador sin inferir agravio al ordenamiento constitucional, cuando así lo aconsejen las conveniencias públicas.

El literal f) del artículo 93 es también materia de censura constitucional por considerar el actor que infringe los artículos 3ü y 39 de la Constitución Nacional. La Corte desestima las anteriores impugnaciones conforme a las siguientes razones:

a) Con respecto a casos en que aún no se haya otorgado permiso o concesión resulta impertinente citar como vulnerado el artículo 30 de la Carta, toda vez que la previsión de la Ley se refiere solo a "las personas que adelantan trámites ante el Departamento Administrativo ele Aeronáutica Civil" y no a quienes ya han obtenido un permiso de operación o licencia; en estos eventos no cabe hablar propiamente de derechos adquiridos, sino de meras expectativas que están sujetas a que el interesado acredite, todos los requisitos que exige la ley en orden a conferir el derecho

Y para licencias o permisos va reconocidos, dada su naturaleza administrativa, éstos son revocables por motivos previamente estipulados en el correspondiente acto administrativo o por hechos adventicios como los contemplados en la referida disposición.

"b) En lo que concierne a la presunta violación del artículo 39 constitucional, la Corte tiene definido de tiempo atrás que cuando el Legislador exige requisitos y calidades para el ejercicio de determinada actividad, sea esta profesión u oficio, está desarrollando precisamente el mandato constitucional citado. Aceptar un criterio opuesto sería reducir a letra muerta las facultades de reglamentación e inspección previstas por el constituyente.

"Sobre este tema resulta conveniente traer a colación lo que dijo la Corte en sentencia de julio 23 de 1981, con ponencia del Magistrado Manuel Gaona Cruz ha estimado el constituyente mediante el artículo 39, que ante la confluencia de intereses en juego: entre el de la libertad de escoger y ejercer una profesión, de una parte, y, de la otra, los de la comunidad y los gobernados de no verse afectados; por el inadecuado o indebido ejercicio de aquélla, sea el legislador ordinario, o en ocasiones el extraordinario previa y debidamente facultado por aquél para hacerlo y no la administración, el organismo garante y el único competente para expedir con fuerza de Ley las normas que exijan idónea formación científica o técnica en las actividades que por su naturaleza e importancia comprometen a la colectividad, o para dictar las disposiciones que formalicen las condiciones de otorgamiento de títulos como medio de asegurar su adecuado y controlado ejercicio o para emitir las que restrinjan o impidan el desempeño de esas actividades a quienes no cumplan los requisitos mínimos de preparación o moralidad profesional".

5º. El artículo 16 de la Constitución establece como razón de ser y finalidad del poder público, la protección a todas las personas residentes en Colombia en sus vidas, honra y bienes, lo cual implica como lo anota el actor, la igualdad de las personas ante la ley, en cuanto corresponde a las autoridades procurar que todos los habitantes del territorio estén igualmente protegidos.

En guarda de este principio debe el Legislador para el ejercicio de su función de crear el derecho, consultar el interés de la colectividad, lo cual además se lo impone como obligación individual a quienes integran el poder legislativo, el artículo 105 de la Carta, cuando señala en forma imperativa que éstos "deberán votar consultando únicamente la justicia y el bien común".

Los principios citados se reflejan precisamente en las disposiciones acusadas puesto que están enderezadas a la protección de la comunidad en cuanto contienen medidas que se consideraron idóneas para la prevención del comercio ilícito de estupefacientes por el daño social que causa, las cuales solo vienen a afectar a las personas, o a sus bienes cuando contra ellas pesen indicios o informes de estar vinculados al tráfico de estupefacientes; por ello no puede aducirse quebranto al principio de igualdad de las personas ante la Ley, toda vez que la igualdad que tutela la Constitución no es matemática, sino jurídica y proporcional y no puede predicarse entre quienes tienen en su contra pruebas que las comprometan en la ejecución de un hecho punible y aquellas que se encuentran libres de toda sindicación. Son los hechos y no la ley, los que rompen la igualdad aludida e imponen un tratamiento distinto por parte de las autoridades.

En consecuencia encuentra la Corte que las normas acusadas se avienen al texto Constitucional.

VI. DECISIÓN

Con base en las consideraciones precedentes, la Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el concepto del Procurador General de la Nación,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLES por no ser contrarios a la Constitución los literales f) del artículo 91 y f) del artículo 93 de la Ley 30 de 1986, que disponen en su orden:

"Artículo 91. Son funciones del Consejo Nacional de Estupefacientes: ...

"f) Disponer, de acuerdo con los indicios graves, que posea, provenientes de los organismos de inteligencia, sobre actividades de personas, aeronaves, embarcaciones, vehículos terrestres y uso de aeródromos o pistas, puertos, muelles o terminales marítimos, fluviales o terrestres, vinculados al tráfico de estupefacientes, la suspensión de las licencias para personal aeronáutico, marítimo, fluvial y terrestre, certificados ; permisos de operación. Para tal efecto, impartirá a las autoridades correspondientes las instrucciones a que haya lugar".

"Artículo 93. La Oficina de Estupefacientes del Ministerio de justicia hará las veces de secretaría ejecutiva del Consejo, para lo cual cumplirá las siguientes funciones:

f) Expedir el certificado ele carencia de informes por tráfico de estupefacientes en un plazo máximo de sesenta (60) días transcurridos el cual se entenderá resuelta favorablemente la solicitud y por consiguiente se expedirá éste a las personas que adelanten trámites ante el Departamento de la Aeronáutica Civil en forma particular o como miembro de empresas para lo siguiente:

1. Importación de aeronaves.

2.  Adquisición del dominio o cambio de explotador de aeronaves.

Este certificado deberá expedirse en el término máximo de diez (10) días, vencido el cual, si no hubiere sido expedido, se entenderá resuelta favorablemente la solicitud. El interesado deberá presentar con éste su cédula de ciudadanía si es persona natural o el certificado de constitución y gerencia si fuere persona jurídica.

3. Estudio, construcción y reforma de aeródromos o pistas e instalaciones.

4. Obtención y renovación del permiso de operación de aeródromos o pistas.

5.  Solicitud para obtener o renovar permisos de empresas de servicios aéreo-comerciales, escuelas, aeroclubes, talleres aeronáuticos

6. Aprobación de los nuevos socios que vayan a adquirir cuotas o acciones de una empresa de servicios aéreos comerciales, escuelas, aeroclubes y talleres aeronáuticos.

7. Aprobación del nuevo propietario o explotador de un aeródromo o pista.

8. Aprobación de licencias para personal aeronáutico.

Este certificado podrá revocarse en cualquier momento, por orden del Consejo Nacional de Estupefacientes, por medio de resolución motivada..."

Cópiese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

Fernando Uribe Restrepo, Presidente; Rafael Baquero Herrera, José Alejandro Bonivento Fernández, Nemesio Camacho Rodríguez, Jorge Carreño Luengas, Guillermo Dávila Muñoz, Manuel Enrique Daza Alvarez, Jairo E. Duque Pérez, Guillermo Duque Ruiz, Eduardo García Sarmiento, Jaime Giraldo Angel, Luis Córdoba Mariño, Conjuez; Hedor Gómez Uribe, Gustavo Gómez Velásquez, Juan Hernández Sáenz, Rodolfo Mantilla Jácome, Héctor Marín Naranjo, Lisandro Martínez Zúñiga, Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero, Jacobo Pérez Escobar, Jaime Pinzón López, Rafael Romero Sierra, Edgar Saavedra Rojas.

Inés Galvis de Benavides

Secretaria