DELEGACIÓN DE FUNCIONES DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA LAS SUPERINTENDENCIAS, SON ORGANISMOS ADSCRITOS A UN MINISTERIO QUE GOZAN DE LA AUTONOMÍA ADMINISTRATIVA Y FINANCIERA QUE LES SEÑALA LA LEY, Y DESEMPEÑAN FUNCIONES QUE CORRESPONDEN AL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA COMO SUPREMA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA. SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO. UNIDADES ADMINISTRATIVAS ESPECIALES.

Inexequibles parcialmente el literal g) del artículo 4º y el literal o) del artículo 11, el literal s) del artículo 11.

Exequibles las siguientes normas: artículo 1º, artículo 2º del ordinal 1º, artículo 7º, literales d) y f) del artículo 10; artículo 11 (parcialmente) literales c) y e) del artículo 18; artículo 27; artículo 29; el fragmento del artículo 30; artículo 31 y literal c) del artículo 32.

Corte Suprema de Justicia Sala Plena

Sentencia número 8.

Referencia: Proceso número 1244.

Normas acusadas: artículos 1º a 4º; 7º, 10, letras d) y f); 11, 18, letras c) y e); 27, 29; 30 (fragmentariamente); 31 y 32 letra c) del Decreto 1659 de 1978.

Demandante: Luis Carlos Barrera Méndez.

Magistrado ponente: doctor Alfonso Patino Rosselli.

Aprobada según Acta número 4.

Bogotá, D. E., febrero catorce (14) de mil novecientos ochenta y cinco (1985).

I. LA DEMANDA

Ejercitando la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Luis Carlos Barrera Méndez acusó ante la Corte los artículos 1º a 4º; 7º, 10, letras d) y f); 11; 18, letras c) y e); 27, 29; 30 (fragmentariamente), 31 y 32 letra c) del Decreto 1659 de 1978 “Por el cual se establecen la estructura, la organización y las atribuciones de la Superintendencia de Notariado y Registro”.

El texto de las disposiciones demandadas es el siguiente:

«DECRETO NUMERO 1659 DE 1978

(agosto 4)

Por el cual se establecen la estructura, la organización y las atribuciones de la Superintendencia de Notariado y Registro.

El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de sus facultades constitucionales y de las extraordinarias que le confiere el artículo 2º de la Ley 5ª de 1977,

DECRETA:

Artículo 1º. La Superintendencia de Notariado y Registro, teniendo en cuenta la naturaleza de sus funciones y el origen de sus recursos, continuará funcionando como una unidad administrativa especial, adscrita al Ministerio de Justicia, con personería jurídica y patrimonio autónomo.

El régimen presupuestal, de administración de personal y de contratos será el mismo que rige para los establecimientos públicos.

Artículo 2º. El patrimonio de la Superintendencia está constituido por:

a) Los bienes que a cualquier título haya adquirido o adquiera;

b) Las sumas que los notarios recauden de los usuarios, con destino a la Superintendencia;

c) Los ingresos de las oficinas de registro de instrumentos públicos;

d) Las sumas que por cualquier otro concepto ingresen a la Superintendencia.

Artículo 3º. Corresponde a la Superintendencia la dirección, la inspección y la vigilancia de los servicios públicos de notariado, de registro de instrumentos públicos y de registro del estado civil de las personas, y la organización administrativa de las oficinas de registro de instrumentos públicos.

Artículo 4º. Para el logro del objeto señalado en el artículo anterior, la Superintendencia cumplirá las siguientes funciones:

a) Velar por la prestación de los servicios de notariado, de registro de instrumentos públicos y de registro del estado civil de las personas;

b) Ejercer de manera prioritaria las funciones de inspección y vigilancia sobre las notarías y las oficinas de registro de instrumentos públicos, e imponer sanciones por violación de las normas que regulan la prestación de esos servicios;

c) Formar y administrar el archivo especializado de los actos y hechos relativos al registro del estado civil, con la información que suministre el Servicio Nacional de Inscripción del Departamento Administrativo Nacional de Estadística -DANE-;

d) Prestar la asistencia que requieran los registradores, los notarios y los funcionarios encargados del registro del estado civil de las personas para el desempeño de sus funciones;

c) Adelantar y auspiciar estudios, investigaciones, compilaciones y codificaciones en materia de notariado, de registro de instrumentos públicos y de registro del estado civil de las personas y divulgar sus resultados;

f) Orientar a los registradores, a los notarios y a los funcionarios encargados del registro del estado civil de las personas en la interpretación y aplicación de las normas que regulan los servicios respectivos;

g) Establecer sistemas de contabilidad, expedición de comprobantes, rendición de cuentas y organización de archivos a que han de someterse los notarios y los registradores;

h) Adquirir los bienes necesarios para la eficaz prestación de los servicios de notariado, de registro de instrumentos públicos y de registro del estado civil de las personas, suministrándolos como dotación o en arriendo, según la naturaleza de cada servicio;

i) Velar por el bienestar y la seguridad social de los empleados de la Superintendencia, así como por el que deben prestar los notarios a sus empleados;

j) Preparar y presentar a consideración del Ministro de Justicia proyectos de ley o de reglamento relacionados con los servicios de notariado, de registro de instrumentos públicos y de registro del estado civil de las personas;

k) Proporcionar al Consejo Superior de la Administración de Justicia para la carrera notarial los servicios técnicos y administrativos que requiera para su normal funcionamiento;

l) Proponer la creación o supresión de notarías y de oficinas de registro;

m) Proponer al Gobierno la fijación de tarifas para el cobro de derechos por prestación de los servicios de notariado y de registro;

n) Organizar lo relacionado con el diseño, elaboración y distribución de los folios y tarjetas necesarios para la prestación de los servicios de registro de instrumentos públicos y de registro del estado civil de las personas.

……….

Artículo 7º. Las funciones asignadas a las oficinas y a las divisiones se ejercerán mediante grupos internos de trabajo que serán creados por el Superintendente, de acuerdo con las necesidades de cada dependencia. En el acto de creación se determinará lo relativo a la distribución de trabajo y a la asignación de responsabilidades para el cumplimiento del mismo. Igualmente se dictarán las demás normas necesarias para su funcionamiento.

……….

Artículo 10. Son funciones del Consejo Directivo de la Superintendencia de Notariado y Registro:

……….

d) Autorizar al Superintendente la celebración de los contratos o negocios de la entidad cuya cuantía exceda la suma que el mismo Consejo determine.

……….

f) Las demás que le sean asignadas.

Artículo 11. El Superintendente de Notariado y Registro es el representante legal del organismo y ejerce las siguientes funciones:

a) Dirigir la administración de la entidad, la gestión de los negocios y actividades de acuerdo con las disposiciones legales y las determinaciones del Consejo Directivo;

b) Velar por el buen funcionamiento de la entidad;

c) Ejecutar los actos, realizar las operaciones y celebrar los contratos para el cumplimiento del objeto de la Superintendencia, de acuerdo con las normas legales y con las disposiciones del Consejo Directivo;

d) Presentar para su aprobación al Consejo Directivo el proyecto de presupuesto de la Superintendencia;

e) Elaborar los proyectos de planta de personal de la entidad y someterlos, por intermedio del Ministro de Justicia, a la aprobación del Gobierno;

f) Nombrar, promover y remover los empleados de la Superintendencia y expedir los actos necesarios para la administración de personal;

g) Conceder licencias, vacaciones y permisos a los registradores de instrumentos públicos de cabecera de círculo (principales) y designar a quienes deban reemplazarlos temporalmente. Así mismo, conocer de sus impedimentos y recusaciones y designar registradores ad hoc;

h) Someter a la aprobación del Consejo Directivo los planes de bienestar social para los funcionarios de la entidad y los empleados de las notarías, conforme a lo previsto en el ordinal i) del artículo 4º;

i) Delegar las funciones que autorice el Consejo Directivo, sin perjuicio de lo dispuesto en el ordinal j);

j) Delegar en el secretario general, en los directores y en los registradores de instrumentos públicos de cabecera de círculo (principales) la facultad de ordenar gastos. También podrá delegar en estos últimos la facultad de nombrar y remover el personal subalterno de la respectiva oficina y los registradores de las oficinas seccionales.

Igualmente, podrá delegar en los registradores de las oficinas seccionales la facultad de nombrar y remover el personal subalterno de la respectiva oficina.

k) Conocer de los recursos de apelación que se interpongan contra las providencias que profieran los directores de la entidad;

l) Preparar y presentar a la consideración del Gobierno proyectos de ley o de reglamentos relacionados con los servicios de notariado, de registro de instrumentos públicos y de registro del estado civil de las personas;

m) Ordenar lo necesario para la correcta prestación de los servicios de notariado, de registro de instrumentos públicos y de registro del estado civil de las personas;

n) Proponer al Gobierno la creación o supresión de notarías y de oficinas de registro de instrumentos públicos y la modificación de los círculos de las mismas;

o) Señalar los métodos de contabilidad, cobro de derechos, rendición de cuentas y modelos de comprobantes que deban utilizar los notarios y los registradores;

p) Confirmar el nombramiento de los notarios de primera categoría y de los registradores de instrumentos públicos principales y seccionales;

q) Otorgar licencias a los notarios de primera categoría y encargar a quienes deban reemplazarlos;

r) Certificar con su firma el ejercicio del cargo de notario, cuando hubiere lugar a ello;

s) Comisionar a los jueces de la República para que, en casos urgentes o especiales, practiquen diligencias en notarías y en oficinas de registro de instrumentos públicos y de registro del estado civil de las personas;

t) Autorizar, excepcional y fundadamente, a los delegados de los registradores municipales del estado civil, a los corregidores y a los inspectores de policía para llevar el registro del estado civil de las personas;

u) Indagar sobre las quejas presentadas contra los notarios y los registradores cuando la falta que se les impute sin ser grave no dé lugar a visita para su comprobación. El trámite de dicha indagación será establecido mediante reglamento;

v) Las demás que la ley y los reglamentos le atribuyan y aquellas que resulten de su calidad de representante legal de la entidad y no estén atribuidas a personas u organismo alguno en particular.

Artículo 18. Son funciones de la Dirección de Vigilancia:

c) Ejercer la vigilancia y control del servicio de notariado de registro de instrumentos públicos y de registro del estado civil de las personas;

e) Recibir las actas de visita, correr traslado de los cargos, diligenciar las pruebas e imponer la sanción disciplinaria o dar por concluido el trámite, según el caso.

Artículo 27. Las oficinas de registro de instrumentos públicos son dependencias de la Superintendencia de Notariado y Registro y cumplirán las funciones que la ley determina.

Artículo 29. Las oficinas de registro de instrumentos públicos, principales y seccionales, desarrollarán las funciones mediante grupos internos de trabajo que organizará el registrador de la respectiva oficina, con la aprobación del Superintendente.

Artículo 30. Los registradores de instrumentos públicos son los responsables del funcionamiento técnico y administrativo de las respectivas oficinas. Además de las funciones que les señale la ley, cumplirán las que les delegue el Superintendente de Notariado y Registro con arreglo a lo dispuesto en este Decreto.

Artículo 31. El registrador de instrumentos públicos de oficina principal ejercerá la coordinación técnica y administrativa de las oficinas seccionales del círculo respectivo, de conformidad con los reglamentos que se expidan. Para tal efecto, en cada oficina principal, podrán organizarse fondos especiales con recursos suficientes para atender el cumplimiento de la función de ordenar gastos, conforme la delegación del Superintendente.

Artículo 32. Son funciones de la División Jurídica:

c) Ordenar las cancelaciones de gravámenes, medidas cautelares y otras a que hubiere lugar conforme a las disposiciones legales vigentes”.

En el artículo 30 se ha subrayado el fragmento acusado.

Según el actor las normas que acusa son violatorias de preceptos de la Constitución, así:

El 1º del Decreto 1659 de 1978, de los numerales 9º y 10 de la Carta; el 2º de los mismos y su literal c) además del artículo 188 de la Constitución; el 3º, del 188; el 4º, del 143, el 76-3, 10 y 12, el 120-3 y el 188 y su literal g) además del 60-2ª; el 7º, del 76-9, 10 y 12, y del 188; el 10-d) del 76-12 y del 120-3; el 10-f, del 76-12 y del 63; el 11 del 76, del 120 y del 188, sus literales i) y j) además del 135 v su literal s) además del 55; el 18-c) y e) del 143; el 27, del 188; el 29, del 188; el 30 (parte final), del 188; el 31, del 76-12, del 60, del 79 y del 118, y el 32-c, del 30 y del 58.

La oposición del artículo 1º del Decreto en referencia con el artículo 76-9 y 10 del Estatuto Fundamental radica, a juicio del demandante, en que “al determinar que la Superintendencia de Notariado y Registro, continuará funcionando como una unidad administrativa especial adscrita al Ministerio de Justicia, con Personería Jurídica y Patrimonio Propio, para luego agregar que 'el régimen presupuestal, de administración de personal y de contratos será el mismo que rige para los establecimientos públicos', mezcló dos categorías de unidades administrativas correspondientes a los llamados sectores central y descentralizado de la rama ejecutiva del poder público.

……….”.

Invoca la sentencia de la Corte de 27 de mayo de 1982, “que decidió caso similar respecto de la Superintendencia de Subsidio Familiar” y transcribe de ella los siguientes apartes:

“Es así entonces como la Corte considera que resulta incompatible organizar como entidad adscrita a un Ministerio, con el carácter de Superintendencia, una institución que al mismo tiempo participe de la naturaleza jurídica de los establecimientos públicos, que según ley, por desarrollo de la Constitución, son entidades descentralizadas y no dependientes de la Administración nacional, por lo cual es ilógico jurídicamente otorgarle a ella 'personería jurídica' y, más que autonomía financiera, 'patrimonio autónomo'. Además, auméntase la confusión y la incompatibilidad referidas, al establecer la ley impugnada en el artículo 1º, que se analiza, que la Superintendencia de Subsidio Familiar, fuera de serlo y de contener elementos propios de un establecimiento público, tenga también el carácter de 'unidad administrativa especial'“.

Afirma que las mismas consideraciones son aplicables al artículo 2º del Decreto 1659 y que el literal c) de dicho artículo infringe además el artículo 188 de la Carta. “Los círculos de Notarías y Registro son entidades constitucionales autónomas, que solo la ley puede crear, suprimir, organizar y reglamentar. Cuando se atribuye a una Superintendencia no prevista en el artículo 188 de la Constitución Nacional, la rectoría del servicio público, Notarial y Registral se viola la disposición ameritada”.

Con respecto al artículo 3º sostiene que por las mismas razones aducidas con relación al literal c) del artículo 2º pugna con el 188 de la Carta.

Acerca del artículo 4º manifiesta que se opone al artículo 143 de la Constitución, “que atribuye la función disciplinaria al Ministerio Público”; al 188 “que no previo como parte de los círculos de notaría y registro y del servicio público que ellas prestan, a las Superintendencias”; al 76-10 y 12, porque la facultades delegadas pro tempore al Gobierno no pueden ser dejadas por éste vigentes en forma indefinida ni traspasadas a otro organismo; el 120-3 porque la facultad reglamentaria es atribución específica del Presidente de la República y no de otro funcionario o entidad, y el 188 porque no pueden darse al Superintendente atribuciones reservadas a la ley.

Señala que el literal g) del artículo 4º quebranta además el artículo 60-2 de la Carta, que asigna a la Contraloría General de la República la función de “prescribir los métodos de la Contabilidad de la Administración Nacional y sus entidades descentralizadas, y la manera de rendir cuentas los responsables del manejo de fondos o bienes nacionales”.

Del artículo 7º afirma que desconoce los numerales 9º, 10 y 12 del artículo 76, ya que “solo el Congreso de la República puede determinar la estructura de la Administración Nacional, creando los organismos de la administración central y de la administración descentralizada a la par que los cargos correspondientes a su dotación de personal, en concordancia con lo dispuesto por el artículo 63 de la Carta Fundamental en cuanto establece que no habrá en Colombia ningún empleo que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento. Aquí se atribuye al Superintendente la posibilidad de crear unidades administrativas y asignar funciones, con clara violación de las disposiciones en comento, sin tener en cuenta, además, una autoprórroga de las funciones delegadas, para cumplirlas después de fenecido el término a que se contrajo la Ley 5' de 1977, que sirvió de antecedente a la expedición de la norma acusada”.

Indica que el artículo 7º pugna también con el 188, dado que la competencia asignada en dicho artículo no puede ser trasladada a entidad distinta del Congreso.

Con respecto al artículo 10-d) manifiesta que el Código Fiscal y el Estatuto de Contratación son claros ejemplos del desarrollo de las funciones de que trata el numeral 13 del artículo 120, el cual, y consiguientemente el numeral 12 del 76, son violados por la atribución dada al Superintendente de Notariado y Registro para “celebrar contratos o negocios cuya cuantía exceda la suma que el mismo Consejo determine”.

Con relación al literal f) del artículo 10 expresa que al permitir la asignación al Superintendente de funciones indeterminadas olvida el precepto del artículo 63 de la Carta. Y que al darle a tal asignación carácter intemporal extralimita las facultades dadas por el legislador al ejecutivo.

Sobre el artículo 11 manifiesta que a él son aplicables los argumentos que adujo acerca de la inconstitucionalidad del artículo 1º. “En efecto se da al Superintendente la representación legal del organismo denominado Superintendencia de Notariado y Registro, como consecuencia de ese hibridismo de entidad al sector central de la administración y establecimiento público, hibridismo que no puede darse según el antecedente jurisprudencial de la sentencia de 27 de mayo de 1982, que decidió caso similar respecto a la Superintendencia de Subsidio Familiar, que viene nuevamente al caso.

……….

Se encuentra, también, en la totalidad del artículo 11 del decreto acusado violación plena del artículo 188 del Estatuto Fundamental por las razones ya consignadas en esta demanda. La ley y sólo la ley es el medio que puede determinar la organización y reglamentación del servicio público que prestan los notarios y registradores a quienes se les dio especial connotación por el Constituyente. Este último argumento tiene especial significación y relevancia respecto del literal p) del artículo 11 del decreto que acuso en cuanto se atribuye al Superintendente la función de confirmar el nombramiento de los notarios de 1ª categoría y de los Registradores de Instrumentos Públicos principales y seccionales. ¿Cuáles son los parámetros de aquella confirmación? ¿Es ésta una facultad discrecional del Superintendente? Notarios y Registradores son designados por el señor Presidente de la República como suprema autoridad administrativa y en desarrollo del artículo 120 de la Constitución Nacional.

El Superintendente no podrá abrogar un Decreto Ejecutivo que disponga uno de aquellos nombramientos, sabiendo que sólo la Ley puede ser la fuente respecto de la cual se da, constitucionalmente, la organización y reglamentación del servicio público que presta los notarios y registradores, que comprende, naturalmente, la designación de tales servidores públicos”.

Los literales i) y j) de dicho artículo, agrega, “son proclives a ese quebranto de la Constitución; en efecto, el Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa, es el depositario de una serie de funciones de gobierno que a él le corresponde atender y a la delegación de funciones que él puede hacer, por mandato legal, en los Ministros y Jefes de Departamentos Administrativos, no puede continuar en serie indeterminada de subdelegaciones”.

El literal s) del artículo 11 pugna además -según el actor- con el artículo 55 y con todo el título XV de la Constitución, ya que dispone que el Superintendente tiene por función “comisionar a los jueces de la República para que en casos urgentes o especiales, practiquen diligencias en notarías y en oficinas de registro de instrumentos públicos y de registro del estado civil de las personas”.

En su libelo el actor no transcribió el literal c) del referido artículo 11 del decreto.

Conforme al criterio del demandante los literales c) y e) del artículo 18 vulneran el artículo 143 de la Carta. Asignan a la Dirección de Vigilancia de la Superintendencia de Notariado y Registro funciones que corresponden al Ministerio Público.

De acuerdo con el pensamiento del actor, el artículo 27 del decreto desconoce el 188 de la Carta, porque resulta impropio “que una Superintendencia venga a constituirse, por así decirlo, en un círculo nacional de notariado y registro, pues a eso equivale que la Superintendencia sea, según el texto acusado, un organismo de la más alta jerarquía notarial y registral de la cual dependen las Notarías y las Oficinas de las Oficinas de Circulo de Registro, dependencia que, de ninguna manera, está siquiera implícita en el texto constitucional cuyo quebranto es ostensible”.

Por la misma razón considera el demandante que el artículo 29 y la parte final del artículo 30 vulneran el artículo 188.

Sobre el artículo 31 expresa que “resulta lesivo de la Constitución Nacional respecto de la frase, ...'de conformidad con los reglamentos que se expidan' con la cual termina la primera de las oraciones del artículo, así como también es inconstitucional toda la siguiente otra proposición del texto acusado: 'Para tal efecto, en cada oficina principal podrán organizarse fondos especiales con recursos suficientes para atender el cumplimiento de la función de ordenar gastos, conforme a la delegación del Superintendente'.

El artículo 76-12 de la Constitución resulta burlado por la vía de la prórroga ad infinitum de la posibilidad de sustituir al legislador en su función de organizar y reglamentar el servicio público que prestan los Notarios y Registradores, como resulta también violado el artículo 60 del Estatuto Fundamental, en materia de control de cuentas así como sus artículos 79 y 118, en cuanto la ordenación presupuestal, tanto de los ingresos como de los egresos de las Oficinas de Registro que deben cumplir las normas generales de orden constitucional y legal en materia de presupuesto, en cuanto esos ingresos y egresos constituyen dineros públicos”.

Acerca del literal c) del artículo 32 manifiesta:

“La certeza de los registros, la fe pública que se les atribuye a las inscripciones como garantía del derecho de propiedad quedan al descubierto frente a la disposición que impugno.

El artículo 30 de la Constitución Nacional resulta vulnerado por cuanto los gravámenes sobre la propiedad inmueble, en cuanto derechos reales sobre los mismos, hacen parte de la consolidación de la propiedad y de su presentación, con certeza jurídica, frente a la comunidad.

Si la propiedad es una función social que implica obligaciones, la certeza sobre esa propiedad implica una obligación para el Estado a través del Registro, obligación consistente en dar certeza sobre su titularidad, gravámenes o exclusión de bienes del comercio jurídico, por razón de medidas cautelares u otras a que hubiere lugar, obligaciones y certeza que no pueden quedar a la discrecionalidad de un funcionario, en los términos de la disposición impugnada, sin quebrantar el artículo 30 de la Constitución Nacional.

Resulta también vulnerado el primer inciso del artículo 58 de la Constitución que determina que son la Corte Suprema de Justicia, los Tribunales Superiores de Distrito y demás tribunales y Juzgados que establezca la ley, los organismos que administran justicia y he aquí que el literal c) del artículo 32 que impugno va disponiendo, contra la seguridad de la propiedad privada y contra la certeza que deben contener los actos atinentes del dominio, que esa función jurisdiccional sea suplida por funcionario de la administración, ya sea que el Registro regular o irrregular <sic>, se estime como un acto administrativo cuya competencia de juzgamiento es de competencia los Tribunales de lo Contencioso; o un mero acto de atestación de la autonomía de la voluntad, que determine la constitución de gravámenes o un acto de obediencia a la jurisdicción de Jueces de la República que dispongan la mutación de dominio o su exclusión del comercio, casos estos sobre los cuales debe juzgar la jurisdicción civil ordinaria”.

II. LA VISTA FISCAL

En su correspondiente concepto el Procurador General de la Nación afirma la inconstitucionalidad de las siguientes disposiciones del Decreto 1659 de 1978 y solicita de la Corte que las declare inexequibles:

a) Del artículo 1º los fragmentos que dicen: “como una unidad administrativa especial... con personería jurídica y patrimonio propio” (“autónomo” en el Diario Oficial);

b) El artículo 2º en su totalidad;

c) Los fragmentos del literal g) del artículo 4º, “Establecer sistemas de contabilidad... rendición de cuentas...”;

d) El fragmento del artículo 7º, “la asignación de responsabilidades...”;

e) Del literal

d) del artículo 10 el fragmento “Autorizar al Superintendente la celebración de los contratos de la entidad...”, y

f) Del inciso primero del artículo 11 el fragmento “El Superintendente de Notariado y Registro es el representante legal del organismo...” y del mismo artículo en el literal o) los fragmentos “Señalar los métodos de contabilidad... rendición de cuentas” y todo el literal s).

En lo concerniente a tales disposiciones el Procurador comparte en general la argumentación del actor.

No obstante, señala que “el servicio público de notariado y registro, consagrado en el artículo 188 superior, no es como lo pretende la demanda un servicio autónomo e independiente de la Administración Nacional.

El servicio de Notariado y Registro es un servicio público a cargo de la Nación y la ubicación del artículo 188 en un determinado capítulo de la Carta no es argumento valedero para concluir que aquél sea independiente de la rama administrativa en lo nacional.

La Sala Plena de la honorable Corte Suprema de Justicia, sostuvo correctamente, en sentencia de 17 de junio de 1971, los siguientes derroteros sobre el tema:

'No desvirtúa esta tesis el hecho de que entre la vigencia del Acto Legislativo número 3 de 1910 (Art. 54, numeral 5º) y la del Acto Legislativo número 1 de 1931, que consagró la regla contenida en el artículo 188 de la Codificación actual, la creación y supresión de círculos notariales y de registro fuera de competencia de las Asambleas, pues ello enseña sólo una alteración temporal en uno de los aspectos del servicio, mas no que dejara de ser oficial ni nacional. La fe pública que en este punto concreto es la garantía suprema que el Estado otorga a determinados actos que pasan ante los Notarios, no es una institución depositada en departamentos, municipios intendencias o comisarías, o distribuida arbitrariamente en entidades territoriales o políticas, sino que, precisamente, para que goce de la plena confianza ciudadana, es la misma Nación, quien se encarga de responder por ella; de otra manera dicha fe y su garantía serían írritas dentro de un régimen de propiedad privada. En realidad de verdad, visto lo que establece el artículo 188 de la Constitución Nacional, lo que preceptúa el Código Civil, lo que mandan el Código de Régimen Político y Municipal, y demás disposiciones concordantes analizadas, las facultades extraordinarias parecen indispensables sólo para despejar el equívoco institucional apoyado en aspectos parciales de la legislación anterior sobre la naturaleza de la función notarial y de los Notarios. Por consecuencia no puede aceptarse que este servicio, antes del decreto examinado, fuera de cargo de otras entidades distintas de la Nación, o aún más, solamente de personas particulares, teniendo por tales a los Notarios”.

Es más, la Superintendencia de Notariado y Registro es un organismo sui generis que no puede desvincularse de la administración nacional central y que tiene la misión de dirigir y vigilar el servicio público nacional de notariado y registro, dimanado del artículo 188 de la Constitución.

No halla la Procuraduría, entonces, agravio a los textos constitucionales indicados en el libelo inicial”.

De otra parte, conforme a la vista fiscal son constitucionales las demás disposiciones acusadas por el actor, a saber, los textos de los artículos 1º, 4º, 7º; 10-d) y 11 inciso primero y literal o) distintos de los fragmentos indicados en la enumeración precedente, así como los artículos 3º; 10-f); 11 a), b) y d) al v); 18-bis c) y e); 27; 29; 30: 31 y 32-c).

Dado que en la transcripción del Diario Oficial figuran dos artículos distinguidos con el número 18 y que los textos acusados pertenecen al segundo de ellos, las referencias a tal artículo se hacen al 18-bis.

Con respecto al artículo 4º y 18-c) y e) manifiesta:

“El concepto constitucional de supervigilancia atribuido a los funcionarios del Ministerio Público no necesariamente implica o comporta potestad disciplinaria. La potestad disciplinaria es categoría jurídica dimanante de la noción de la responsabilidad de los funcionarios públicos y la manera de hacerla efectiva, previstas en los artículos 20, 51, 57, aparte 2º, 62, 76-10,97, 106, 121, 122, 130, 135, 145-3º, 151, etc., de la Constitución Política.

Por lo demás, las nociones de supervigilancia y vigilancia ya fueron objeto de esclarecimiento constitucional por parte de la honorable Corte Suprema de Justicia, en sentencia de 5 de junio de 1975. Dijo así la Corporación:

'A tenor de los textos citados sería de pensar, a primera vista, que la misión de guardar con estrictez el celo legal de los funcionarios, por hallarse dispersa, pudiera ser confusa y carecer de una acción superior que le preste unidad y eficacia cuando sea necesario. Mas ya la función especial antes citada denota que por encima de las situaciones de vigilancia aislada existe la genérica de que el artículo 145-2 inviste al Jefe del Ministerio Público, y a la cual deben ceder las demás que con ella guarden semejanza. Para relevar esta primacía y hacerla más extensa y operante, el artículo 143 del mismo cuerpo institucional no se limita a dar el encargo comentado al Procurador General, sino a los funcionarios del Ministerio Público', y no sólo para cuidar, a la par de otros agentes oficiales, el buen desempeño de las labores de los funcionarios, sino el muy característico y eminente de 'supervigilar la conducta oficial de los empleados públicos'. Por donde se ve nítidamente que la Procuraduría General, conforme a su propia distribución de funciones, y a través de sus agentes que las cumplen, tiene la de supervigilar, esto es, vigilar con mayor poder, y a prevención con otras, a título de más alta autoridad en la materia, la conducta de los empleados públicos.

La vigilancia y así mismo la supervigilancia aludidas se obtiene por medio de correrías, visitas, inspecciones periódicas, verificaciones de varios trabajos en conjunto o de labores especiales, instrucciones, circulares, etc., todo lo cual requiere diligencias que encauzan los superiores jerárquicos de los servidores subalternos, como responsables que aquellos son de la buena marcha de los negocios que dirigen. Estas labores de control son inherentes, por modo común, a la acción administrativa y se cumplen dentro de la órbita de las correspondientes oficinas y sus dependencias. A menudo las ejecutan agentes denominados 'inspectores', quienes redactan informes y actas sobre la corrección jurídica y eficacia de los negocios examinados y la capacidad y conducta de sus autores. Pero tales vigilantes deben obrar bajo subordinación de la Procuraduría General cuando ésta así lo resuelva, sea mediante actuación directa del Jefe del Ministerio Público, o bien cuando él obre por medio de los funcionarios de su dependencia idóneos para ello'.

Son compatibles, pues, las funciones de vigilancia de un organismo administrativo como la Superintendencia de Notariado y Registro con las tareas de supervigilancia asignadas al Ministerio Público en el artículo 143 de la Constitución. Es más, son conciliables las funciones de vigilancia de dicha Superintendencia con la vigilancia que la Ley 25 de 1974 le encomienda a la Procuraduría General de la Nación.

Síguese, entonces, que es inexistente la transgresión que la demanda le imputa al artículo 4º en el sentido de quebrantar el texto 143 de la Constitución Nacional.

Las funciones atribuidas en el artículo 4º a la Superintendencia de Notariado y Registro en manera alguna comportan 'autoprórroga' de las facultades delegadas al Ejecutivo por el artículo 2º de la Ley 5ª de 1977 ni mucho menos delegación, por el Gobierno, a la Superintendencia de dichas facultades, toda vez que el contenido del precepto acusado indica todo lo contrario a la supuesta 'autoprórroga' y sí más bien agotamiento de la materia transferida en los aspectos regulados en dicho artículo 4º.

Tampoco se advierte en ninguno de los literales que integran el artículo 4º impugnado invasión en la órbita señalada al Presidente de la República por el artículo 120-3º de la Carta. Por el contrario, se advierte que en el literal j) se atribuye a la Superintendencia la preparación y presentación, a consideración del Ministro de Justicia de proyectos de reglamentos, para la prestación de los servicios de notariado, de registro de instrumentos públicos y de registro del estado civil de las personas, con lo cual la Superintendencia colabora con el Presidente para el ejercicio de la potestad reglamentaria y no para arrebatársela.

Encuentra la Procuraduría, eso sí, que el artículo 4º, literal g) del Decreto 1659 de 1978 agravia el canon 60-2 de la Constitución Política por cuanto la prescripción de métodos de contabilidad de la Administración Nacional y la rendición de cuentas de los responsables del manejo de fondos públicos, es tarea encomendada por el constituyente a la Contraloría General de la República, motivo por el cual le estaba vedado al Legislador Extraordinario fijarle esa función a la Superintendencia de Notariado y Registro, en relación con Notarías y Registradurías”.

Acerca del artículo 7º expresa:

“El artículo 7º censurado se ajusta a los textos superiores que invoca la demanda por cuanto que la creación de grupos internos de trabajo, para ejercer las funciones necesarias en cada dependencia, suponen la preexistencia de dichas oficinas o divisiones y desde luego las funciones generales de esas unidades, también los empleos. Por lo demás, la distribución de trabajo y las normas reglamentarias internas para el buen funcionamiento aludido se insertan dentro de los conceptos de jerarquía y de dirección, de naturaleza administrativa, que no contrarían el Estatuto Supremo.

No sucede lo mismo con el fragmento relacionado con la asignación de responsabilidades', pues la manera de establecer la responsabilidad de los funcionarios y de hacerla efectiva la encarga el constituyente a la ley (arte. 20, 51 y 62 C. N.), la manera con lo cual excluye necesariamente la posibilidad de que esos cometidos puedan ser regulados por autoridades administrativas”.

Con relación a los literales d) y f) del artículo 10 afirma:

“La honorable Corte Suprema de Justicia en la sentencia de 27 de mayo de 1982 ya memorada afirma que 'resulta entonces también inconstitucional la función atribuida en este ordinal al Superintendente, de 'ejercer la representación legal de la Superintendencia', así como la de expedir 'contratos', pues es elemental que esas tareas sólo son propias de funcionarios que pertenezcan a organismos con personería jurídica y no de los de las que carezcan de ella o de las que, como en este caso, por virtud de sentencia, queden sin ella'.

El aparte transcrito, compartido por la Procuraduría, la dispensa de mayores consideraciones respecto del ataque que formula la demanda contra el artículo 10,

literal d), pues ciertamente la inconstitucionalidad de éste resulta patente a la luz de esa doctrina constitucional.

……….

Respecto del literal f) del artículo 10 piensa la Procuraduría que en manera alguna le fija funciones al Superintendente. Sencillamente contempla funciones del Consejo Directivo de la Superintendencia de manera abstracta e indeterminada, es cierto, pero no invoca al órgano o funcionario que debe fijarlas, motivo por el cual hay que entender que se refiere a los órganos habilitados por la Constitución para hacerlo, o sea, al Congreso de la República o, en su defecto, al Presidente de la República a través del ejercicio de facultades delegadas”.

Sobre el artículo 27 sostiene que consagra -por ley o por decreto con fuerza de ley- la pertenencia de las oficinas de registro de instrumentos públicos a la Superintendencia de Notariado y Registro en nada se opone al artículo 188 de la Constitución y, por el contrario, se ajusta a los artículos 62 y 76-10 de la misma.

Con respecto al artículo 29 dice que le son aplicables las consideraciones, antes transcritas, relativas al artículo 7º.

Sobre los artículos 30, 31 y 32-c) expresa:

“El fragmento del artículo 30 del Decreto 1659 de 1978 con arreglo al cual los Registradores de Instrumentos Públicos cumplirán las funciones que les delegue el Superintendente no agravia los textos constitucionales aducidos por la demanda, por cuanto esa transferencia cabe perfectamente dentro de los parámetros del artículo 188 superior, o sea, que por virtud de la organización y reglamentación en él previstas, la Ley-o un Decreto de la misma naturaleza como el acusado parcialmente- pueden consagrar el mecanismo de la delegación, que, a no dudarlo, pretende obtener la satisfacción del servicio público a cargo de los Registradores de Instrumentos Públicos y/o del Superintendente de Notariado y Registro.

Las funciones especiales de los empleos de los organismos descentralizados de la Administración Nacional le corresponde fijarlas al Jefe del Estado en los términos del artículo 120-21 de la Constitución Nacional. Si los empleos de Registradores de Instrumentos Públicos pertenecen, en últimas, a un organismo centralizado de la Administración Nacional, síguese que se ajusta al Estatuto Supremo deferir a los reglamentos la determinación de las funciones especiales que dimanan de las genéricas, señaladas en el mencionado artículo 31.

Ya se señaló en la presente vista fiscal que la delegación del Superintendente no se opone a la Constitución Política. De consiguiente, tampoco puede ser inconstitucional la delegación prevista en el último fragmento del artículo 31 censurado.

El artículo 32, literal c), es claro al señalar que la División Jurídica puede cancelar las medidas cautelares, gravámenes y otras a que haya lugar conforme a las disposiciones legales vigentes. Las disposiciones legales en vigor justamente establecen la cancelación mediante declaración de los interesados o por decisión judicial, orden judicial, etc. (artículo 45 y ss. del Dcto. Ley 960 de 1970, 39 y siguientes del Decreto-ley 1250 de 1970, 690 del Código de Procedimiento Civil', etc.), normas legales estas que precisamente impiden las supuestas violaciones de derecho o la inobservancia de las competencias atribuidas por la Constitución a la Rama jurisdiccional del Poder Público, que tanto inquietan al demandante”.

Finalmente, el Procurador indica que dado que en la transcripción del acusado artículo 11 no se incluyó el literal c), la Corte debe inhibirse de pronunciamiento de fondo sobre ese literal.

III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

Primera. En cuanto las disposiciones acusadas fueron expedidas en virtud de facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República por el artículo 2º de la Ley 5ª de 1977, la Corte es competente para conocer del presente negocio.

El artículo indicado es del siguiente tenor:

“Artículo 2º. Revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias por el término de dos (2) años, contados a partir de la vigencia de la presente ley para:

a) Crear o suprimir plazas de Magistrados en la Corte Suprema de justicia, en los Tribunales Superiores del Distrito Judicial, Tribunales Administrativos, Tribunal Superior Militar y juzgados de Instrucción Penal Militar, con el personal subalterno y las asignaciones correspondientes;

b) Dividir en secciones los Tribunales Administrativos que así lo requieran y reglamentar su funcionamiento;

c) Crear o suprimir circuitos judiciales y crear juzgados y aumentar o disminuir el personal subalterno de la Rama Jurisdiccional, y

d) Crear plazas de fiscales del Consejo de Estado, de los Tribunales Superiores de Distrito judicial y Administrativos, del Tribunal Superior Militar y de los Juzgados Superiores y de Circuito, con el personal correspondiente.

Para ello el Gobierno tendrá en cuenta la densidad de población, vecindad geográfica, facilidades de comunicación, volumen de negocios, conveniencia de que los funcionarios encuentren medios físicos y sociales adecuados al ejercicio de sus atribuciones y los demás factores que inciden en la administración de justicia y sus servicios auxiliares.

Igualmente, facúltase al Presidente de la República por el término indicado en el presente artículo para revisar la estructura, organización y atribuciones de la Superintendencia de Notariado y Registro”.

La expresión “igualmente” implica que las facultades de que trata el inciso final del transcrito artículo 2º tienen, al igual que las de los literales a), b) y c) del mismo, carácter de extraordinarias, es decir, pertenecen a las previstas en el numeral 12 del artículo 76 del Estatuto Fundamental.

Segunda. Entre las sentencias que señalan la evolución del pensamiento de la Corte con respecto a los principales aspectos de las disposiciones objeto de la demanda en referencia se hallan las siguientes:

a) La de 22 de enero de 1970, sobre el artículo 4º del Decreto número 1050 de 1968 “Por el cual se dictan normas generales para la reorganización y funcionamiento de la Administración Nacional” (Magistrado ponente doctor José Gabriel de La Vega G. J. Tomo CXXXVII-Bis, páginas 22 y siguientes);

b) La de 17 de junio de 1971, relativa a disposiciones del Decreto 2163 de 1970, “Por el cual se oficializa el servicio de Notariado” (Magistrado ponente doctor Guillermo González Charry, G. J. Tomo CXXVIII números 2340, 2341 y 2342, pág. 237);

c) La de 5 de junio de 1975, relativa a normas de la Ley 25 de 1974, “Por la cual se expiden normas sobre organización y funcionamiento del Ministerio Público y régimen disciplinario y se dictan otras disposiciones” (Magistrado ponente doctor José Gabriel de La Vega, G. J. Tomo CLII y CLIII, números 2393 y 2394, Págs. 82 y ss.);

d) La de 11 de septiembre de 1975, sobre artículos del Código de Comercio referentes a la Superintendencia de Sociedades (Magistrado ponente doctor Guillermo González Charry, G. J. Tomo CLII y CLIII, pág. 158 y ss);

e) La número 16, de 28 de abril de 1981, relativa al inciso tercero del artículo primero del Decreto número 1050 de 1968, ya mencionado (Magistrado ponente doctor Ricardo Medina Moyano, G. J. Tomo CXLIV, página 111 y siguientes);

f) La número 17, de 30 de abril de 1981, referente al artículo 1º del Decreto número 831 de 1980, “Por el cual se determina la estructura y organización de la Comisión Nacional de Valores (Magistrado ponente doctor Ricardo Medina Moya- no, G. J. Tomo CXLIV, páginas 120 y siguientes);

g) La número 33, de 27 de mayo de 1982, referente a normas de la Ley 25 de 1981, “Por la cual se crea la Superintendencia de Subsidio Familiar y se dictan otras disposiciones” (Expediente número 916, Magistrado ponente doctor Manuel Gaona Cruz);

h) La número 39, de 24 de mayo de 1984, sobre los artículos 6º y 29 de la Ley 49 de 1983, “Por la cual se constituyen las Juntas Administradoras Seccionales de Deportes, se reorganizan las Juntas Municipales de Deportes y se dictan otras disposiciones” (Expediente 1125, Magistrado ponente doctor Manuel Gaona Cruz);

i) La 45, de 7 de junio de 1984, sobre el artículo 2° de la Ley 49 de 1983, mencionada en el literal anterior (Expediente 1135, Magistrado ponente doctor Carlos Medellín), y

j) La número 84, de 23 de agosto de 1984, sobre los artículos 149, 150 y 151 del Código Contencioso Administrativo (Expediente número 1157, Magistrado ponente doctor Manuel Gaona Cruz).

Tercera. Mediante el fallo de 22 de enero de 1970, indicado en la enumeración precedente, la Corte declaró exequible el artículo 4º del Decreto número 1050 de 1968, del siguiente texto:

“Artículo 4º. De las Superintendencias. Son organismos adscritos a un ministerio que, dentro del marco de la autonomía administrativa y financiera que les señala la ley, cumplen algunas de las funciones que corresponden al presidente de la República como suprema autoridad administrativa y las que la ley les asigna”.

En dicha sentencia dijo la corporación:

“La Corte no encuentra oposición entre el artículo 135 de la ley fundamental y el artículo 4º acusado, por el cual se definen las Superintendencias, como 'organismos adscritos a un Ministerio', para que 'cumplan algunas de las funciones que corresponden al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa y las que la ley les asigna'.

En efecto, la delegación de funciones del Presidente contemplada en el artículo constitucional citado comprende dos operaciones:

1ª. La ley señala las funciones que el Presidente de manera general o en casos especiales, puede delegar, funciones que se hallan enumeradas sin limitación taxativa en el artículo 120 de la Constitución y en los demás textos, constitucionales o legales, que lo complementan; y

2ª. La delegación, en armonía con la materia o materias señaladas en la ley, se perfecciona por medio de reglamento ejecutivo, o sea, 'según lo disponga el Presidente'.

Ahora bien, ejercida la facultad de delegar, cuando ello se hace en cabeza de alguno de los Ministros del Despacho, éste puede cumplirla directamente, o por medio de sus dependencias, entre las cuales se encuentran las Superintendencias de que traía el artículo 4º acusado, el cual, como se ve, en vez de violar el artículo 135 de la Carta puede, al contrario, contribuir a darle operancia”.

Quedó así consagrada la constitucionalidad de las Superintendencias, en cuanto organismos adscritos a un Ministerio que gozan de la autonomía administrativa y financiera que les señale la ley (se subraya) y desempeñan funciones que corresponden al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa y las que la ley les asigna (se subraya).

En la sentencia de 28 de abril de 1981, correspondiente al literal e) de la enumeración anterior, la Corte declaró exequible el inciso tercero del artículo 1º del Decreto número 1050 de 1968, que permite al Gobierno organizar, previa autorización legal, “unidades administrativas especiales”, “para la más adecuada atención de ciertos programas propios ordinariamente de un Ministerio o de un Departamento Administrativo, pero que, por su naturaleza, o por el origen de los recursos que utilicen, no deban estar sometidos al régimen administrativo ordinario”.

En la de 30 de abril de 1981 declaró exequible el artículo 1º del Decreto Extraordinario número 831 de 1980, salvo la expresión “es una unidad administrativa especial”. Tal artículo decía:

“Artículo 1º. La Comisión Nacional de Valores, es una unidad Administrativa Especial vinculada al Ministerio de Desarrollo Económico, dentro de la autonomía administrativa y financiera que se origina en la Ley 32 de 1979 y en el presente Decreto, tiene por objeto estimular, organizar y regular el mercado público de valores”.

Transcribiendo apartes de la de 28 de abril ya citada, en la sentencia de 30 de abril del mismo año la Corte puso de presente que “las Unidades Administrativas especiales no se concibieron como adscritas o vinculadas a un Ministerio o a un Departamento Administrativo, sino como parte de los mismos”.

En su sentencia número 33, de 27 de mayo de 1982, la Corte adoptó, entre otras decisiones, la de declarar inexequible, del artículo 1º de la Ley 25 de 1981, la frase “como unidad administrativa especial, esto es, con personería jurídica y patrimonio autónomo”. Ese artículo tenía el siguiente texto:

“Artículo 1º. Créase adscrita al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social la Superintendencia de Subsidio Familiar, como unidad administrativa especial, esto es, con personería jurídica y patrimonio autónomo, cuya organización y funcionamiento se someten a las normas de la presente Ley”.

Al respecto expresó la corporación en esa sentencia:

“Aunque es indiferente la catalogación que el artículo 1º de la Ley 25 de 1981 hace de la Superintendencia en mención, como unidad administrativa especial, con personería jurídica y patrimonio autónomo, ya que la Carta en ninguna de sus disposiciones le restringe al legislador su facultad de determinar y variar su estructura y naturaleza pública, sin embargo, predomina en la Corte el criterio de que resulta inconstitucional mezclarle a dicho organismo ingredientes que corresponden a otro tipo de entes administrativos, que según la organización legal marco vigente, no son propios de ella, y por consiguiente debe evitarse esa innecesaria y caótica confusión, por estimar que el artículo 76-9 de la Carta autoriza al legislador para “determinar la estructura de la Administración Nacional...', y no para contribuir a su desorganización o indeterminación.

Es así como la Corte considera que resulta incompatible organizar como entidad adscrita a un Ministerio, con el carácter de Superintendencia, una institución que al mismo tiempo participe de la naturaleza jurídica de los establecimientos públicos, que según la ley, por desarrollo de la Constitución, son entidades descentralizadas y no dependientes de la Administración nacional, por lo cual es ilógico jurídicamente otorgarle a ella “personería jurídica” y, más que autonomía financiera, “patrimonio autónomo”. Además, auméntase la confusión y la incompatibilidad referidas, al establecer la ley impugnada en el artículo 1º que se analiza, que la Superintendencia de Subsidio Familiar, fuera de serlo y de contener elementos propios de un establecimiento público, tenga también el carácter de “unidad administrativa especial”.

La Corte estima entonces que además de confusa y antitécnica, es inconstitucional la frase del artículo 1º, que dice, “como unidad administrativa especial, esto es, con personería jurídica y patrimonio autónomo”.

Las tres sentencias de 1984 incluidas en la enumeración de la Consideración Segunda de la presente significaron notable viraje en el pensamiento de la Corte con respecto al tema en examen.

La número 39, de 24 de mayo, al declarar exequibles la expresión “quien será su representante legal”, del artículo 6º de la Ley 49 de 1983 (relativa al Director Ejecutivo de las Juntas Seccionales de Deportes) y el artículo 29 de la misma ley (“El régimen de contratación, administración de personal y los demás actos administrativos será el mismo que rige los establecimientos públicos del orden nacional”) puso de presente que “las superintendencias, las unidades administrativas especiales y los organismos consultores o coordinadores, no son de origen constitucional sino apenas de creación legal ordinaria o extraordinaria”.

En la misma sentencia se desarrollaron ampliamente las implicaciones de dicho fenómeno, las cuales se sintetizan en que corresponde a la ley no solo determinarla estructura administrativa de esas entidades, sino variarla en la forma que estime aconsejable, dentro del marco de la Constitución. Modalidades como las de estar adscritas o vinculadas a un Ministerio y las de estar dotadas de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente pueden ser reguladas por el legislador según la voluntad de éste.

Indica el referido fallo que en la motivación del 27 de mayo de 1982, no obstante el sentido de sus decisiones, “se había dejado también señalada nítidamente la siguiente afirmación que ahora recuerda y reitera la Corte, rectificando lo que se haya interpretado de ella en contrario:

'... es indiferente la catalogación que el artículo 1º de la Ley 25 de 1981 hace de la Superintendencia en mención, como unidad administrativa especial, con personería jurídica y patrimonio autónomo, ya que la Carta en ninguna de sus disposiciones le restringe al legislador su facultad de determinar y variar su estructura y naturaleza...”'.

La número 45, de 24 de junio, declaró exequible el artículo 2º de la Ley 49 de 1983, que dice:

“Artículo 2º. Las Juntas Administradoras Seccionales de Deportes, son unidades administrativas especiales del orden nacional, dotadas de personería jurídica y cori patrimonio propio, subordinadas a los planes y controles del Instituto Colombiano de la Juventud y el Deporte, de acuerdo con las normas contenidas en la presente ley”.

Dicha sentencia se apoyó en la número 39 ya mencionada y expreso:

“Se ha dicho que la norma acusada es contraria a la Carta porque no se acomoda a la estructura que de la administración nacional diseña ésta, debido a la personería jurídica que el artículo 2º demandado concede a las Juntas Administradoras Seccionales de Deportes, a tiempo que las define como unidades administrativas especiales. No es, en verdad, muy consecuente con sus propios esquemas que de la organización administrativa ha hecho el legislador, y ello ha ocurrido en otros casos con detrimento de la estructura unitaria que en ella debería haber, pero tales casos singulares y excepcionales encajan, según lo ya expresado, dentro de las facultades ordinarias que la Carta concede de manera permanente al Congreso. El asunto es más de conveniencia, o de inconveniencia, que otra cosa, pero no de constitucionalidad.

Y en cuanto a la personería jurídica a que alude el artículo 2º que se examina, también la Corte, en el citado fallo sobre los artículos 6º y 29 de la Ley 49 de 1983, llegó a pronunciarse así, con motivo de la personería que el primero de estos otorga al Director Ejecutivo de las Juntas Administradoras Seccionales de Deportes:

'Ciertamente, disponer por ley, como se hace en la parte final demandada del artículo 6º de la Ley 49 de 1983, que el Director Ejecutivo de las Juntas Administradoras Seccionales de Deportes 'será su representante legal', deja suponer personería jurídica de aquellas entidades. Pero ello no vicia de inconstitucionalidad el aparte acusado. Por el contrario, como ninguna norma constitucional empece que sea la ley sino que precisamente en el artículo 12 se ordena que sea ella la que otorgue personalidad jurídica, el resultado es de exequibilidad”.

Finalmente, la sentencia número 84, de 23 de agosto, declaró exequibles los artículos 149, 150 y 151 del Código Contencioso Administrativo. El inciso segundo del primero de tales artículos es del siguiente texto:

“En los procesos contencioso administrativos la Nación estará representada por el ministro, jefe de departamento administrativo, superintendente, (se subraya) registrador nacional del estado civil, procurador o contralor, según el caso; en general, por la persona de mayor jerarquía en la entidad que expidió el acto o produjo el hecho”.

Se hicieron en esa sentencia importantes precisiones sobre la facultad que tiene el legislador para regular todo lo concerniente a la personería de las entidades administrativas.

Cuarta. “El criterio de la Corte con respecto al artículo 1° del Decreto 1659 de 1978 no es hoy el que la indujo -en la sentencia número 33, de 27 de mayo de 1982, según ya se indicó- a declarar inexequible la expresión “como unidad administrativa especial, esto es, con personería jurídica y patrimonio autónomo”, del artículo 1º de la Ley 25 de 1981, relativa a la Superintendencia de Subsidio Familiar.

En las sentencias 39 y 45 de 1984, mencionadas en la Consideración Tercera de ésta, acogió orientaciones que la inducen a estimar exequible el referido artículo 1º del Decreto 1659.

Si expresó en tales fallos que no es contrario a la Carta que la ley determine y modifique como a bien tenga la estructura de las Superintendencias y de las demás entidades administrativas, cuyo origen no se halla en la Constitución sino en la ley, ha de aceptar las disposiciones conformé a las cuales la Superintendencia de Notariado v Registro “continuará funcionando como una unidad administrativa especial, adscrita al Ministerio de Justicia, con personería jurídica y patrimonio autónomo” y su régimen presupuestal, de administración de personal y de contratos será el mismo que rige para los establecimientos públicos”.

Tales disposiciones dan a la mencionada Superintendencia carácter híbrido, integrado por elementos que conforme al Decreto 1050 de 1968 serían contradictorios, puesto que algunos corresponden a las entidades adscritas a Ministerios, otros a las “unidades administrativas especiales” y otros a los establecimientos públicos. Cualquiera que sea el mérito de esa mezcla a la luz de la técnica administrativa y de la coherencia de las normas legales, no cabe, por las razones expuestas en las dos indicadas sentencias de 1984, rechazarla en el plano constitucional.

Frente a esas razones son infundadas las argumentaciones del actor, conforme a las cuales el artículo 1º violaría los numerales 9º y 10 del artículo 76 de la Constitución. Como se expresó en la reseña de la demanda, tales argumentaciones se basan en considerar inaceptable la mezcla de “dos categorías de unidades administrativas correspondientes a los llamados sectores central y descentralizado de la rama ejecutiva y del poder público”, mezcla que por pertenecer a la órbita legal no puede vulnerar, según la convicción a que como resultado de difícil y gradual esclarecimiento ha llegado la Corte, dichos preceptos.

No halla la Corte que el artículo 1º infrinja alguna otra norma del Estatuto Fundamental.

Consecuente con lo expuesto en las sentencias 39 y 45 de 1984 y avanzando en la rectificción <sic> de las conclusiones de la número 33 de 1982, procederá la corporación a declarar exequible el artículo 1º del Decreto acusado. Por primera vez reconocerá así la constitucionalidad de los atributos de “unidad administrativa especial”, “personería jurídica” y “patrimonio autónomo”, como asignables a una Superintendencia.

Quinta. Consecuencia de considerar constitucional la expresión “con patrimonio autónomo” del artículo 1º es estimar también acorde con la Carta el artículo 2º, que establece los bienes integrantes de aquel patrimonio.

La acusación que en particular formula el actor sobre violación del artículo 188 de la Constitución por el literal c) del artículo 2º en referencia (“Los ingresos de las oficinas de registro de instrumentos públicos”) carece de validez, ya que la norma consagrada por dicho literal constituye precisamente un aspecto de “la organización y reglamentación del servicio público que prestan los Notarios y Registradores”, tareas que el artículo 188 confía, a la ley.

Sexta. Los artículos 4º (excepto las expresiones “contabilidad” y “rendición de cuentas” del literal g), 7º, 10-d) y f), 11 (excepto las expresiones “contabilidad” y “rendición de cuentas” del literal o) y el literal s), 18-c) y e), 27, 29, 30 (fragmento acusado), 31 y 32-c) son disposiciones que también forman parte de la estructura que de las Superintendencias compete determinar a la ley. Así mismo, forman parte de la organización y reglamentación del servicio público que prestan los Notarios y Registradores, que corresponden a la ley, conforme al artículo 188 de la Constitución.

Al igual que los artículos 1º y 2º del Decreto 1659, no infringen normas constitucionales.

Con respecto al artículo 4º, literales a) y b), no está por demás recordar que en la sentencia de 5 de junio de 1975 -de la cual se transcribieron apartes en la reseña de la vista fiscal- y en otras la Corte señaló que las funciones de vigilancia que se cumplen internamente en la Administración Pública no pugnan en modo alguno con las de supervigilancia que corresponden al Ministerio Público. No es aceptable la acusación que de violación del artículo 143 de la Carta hace el demandante.

Ninguno de los literales del artículo 4º, de otra parte, invade la órbita constitucional señalada al Presidente de la República y no hay, por tanto, infracción del numeral 3 del artículo 120. Por el contrario, como lo advierte el Procurador General, el literal j) implica que la Superintendencia “colabora con el Presidente para el ejercicio de la potestad reglamentaria y no para arrebatársela”.

Las funciones atribuidas al Superintendente por el artículo en referencia no significan “autoprórroga” de las facultades conferidas al Ejectivo <sic> por el artículo 2º de la Ley 5ª de 1977, ni delegación de ellas al Superintendente, ni las extralimitan en otra forma. No quebrantan, en consecuencia, los numerales 10 y 12 del artículo 76.

Acerca del artículo 7ª hay que poner de presente que la expresión “la asignación de responsabilidades” es elemento de la reglamentación interna, necesario en cualquier tarea pública o privada. La Corte no comparte el parecer del Procurador General, según el cual tal frase es inconstitucional y estima, por el contrario, que en su condición de parte del reglamento interno sin ulteriores alcances no vulnera el artículo 62 de la Constitución ni otro alguno.

Con respecto a las expresiones “de los contratos o” del literal d) del artículo 10 y “celebrar los contratos” del literal c) del artículo 11, la Corte considera que su constitucionalidad es inherente a la de la personería jurídica que en este fallo se reconoce a la Superintendencia de Notariado y Registro. La sentencia número 33 de 1982 declaró inexequibles las palabras “y contratos” del ordinal a) del artículo 6° de la Ley 25 de 1981. Como ya se indicó, la motivación de ese fallo radicó en estimar que las superintendencias no podían, sin vulnerar el numeral 9º del artículo 76, poseer atributos, como la personería jurídica, propios de otras entidades administrativas. Según se declaró en la Consideración Cuarta, ése no es ahora el concepto de la Corte.

También en la sentencia número 33 de 1982 la corporación juzgó inconstitucional la expresión del ordinal a) del artículo 6º de la Ley 25 de 1981 “ejercer la representación legal de la Superintendencia”. Se derivó esa decisión, por supuesto, de la consideración de que si no era constitucional el reconocimiento de personalidad jurídica a las Superintendencias tampoco podría serlo el de otorgarle uno de los atributos inherentes a dicha personalidad, la representación legal.

De conformidad con cuanto se viene exponiendo, y particularmente en razón del reconocimiento de que se ajusta a la Carta el otorgamiento por la ley de personería jurídica a una Superintendenica <sic>, la corporación estima constitucional, junto con los literales o expresiones del mismo no exceptuados, el inciso primero del artículo 11 del Decreto 16 59 (“El Superintendente de Notariado y Registro es el representante legal del organismo (se subraya) y ejerce las siguientes funciones”). En la evolución del pensamiento de la corporación sobre los temas de esta sentencia, es esta decisión otra de las que consagran cambios de especial significado.

No juzga la Corte que -como lo cree el actor- los literales i) y j) infrinjan el artículo 135 de la Constitución. Dicho precepto rige para los funcionarios en él enumerados, a saber, los Ministros, los Jefes de Departamentos Administrativos y los Gobernadores, pero no para otros que, como los Superintendentes, se hallan al frente de entidades descentralizadas del orden nacional que poseen su propia personería. Toda la organización y reglamentación de esas entidades, incluso lo relacionado con la delegación de funciones, compete a la ley.

Como lo ha advertido la Procuraduría, el actor no transcribió en la demanda el literal c) del artículo 11. Sin embargo, acompañó un ejemplar autenticado de la edición del Diario Oficial en la que fue publicado el Decreto número 1659 de 1978, hecho que ha sido considerado por la Corte como supletorio de la transcripción y suficiente para los efectos del ordinal 1º del artículo 16 del Decreto 432 de 1969. Por ello el auto de aceptación de la demanda incluyó el referido literal.

Corresponde, en consecuencia, pronunciamiento de fondo sobre él. Conforme a lo expuesto ya en esta Consideración con respecto a la expresión “celebrar contratos”, estará incluido entre las normas declaradas exequibles.

En relación con los acusados literales c) y e) del segundo artículo 18 del Decreto 1659 debe entenderse expresado lo afirmado ya en esta Consideración acerca de los literales a) y b) del artículo 4º, en el sentido de que no pugnan con el artículo 143 de la Carta.

Al igual que los demás enumerados al comienzo de esta Consideración, los artículos 27, 29, 30 (parte final acusada), 31 y 32-c) representan la voluntad del legislador al revisar “la estructura, organización y atribuciones de la Superintendencia de Notariado y Registro”, conforme a las facultades extraordinarias de que trata el último inciso del artículo 2º de la Ley 5ª de 1977, y no quebrantan texto constitucional alguno.

Séptima. Según el artículo 60 de la Constitución es atribución del Contralor General de la República “Prescribir los métodos de contabilidad de la Administración Nacional y sus entidades descentralizadas, y la manera de rendir cuentas los responsables del manejo de fondos o bienes nacionales”.

El vocablo “contabilidad” y la expresión “rendición de cuentas”, del literal g) del artículo 4º y del literal o) del artículo 11 pugnan claramente con el indicado precepto constitucional, en cuanto se refieran a los Registradores de Instrumentos Públicos, que son funcionarios públicos, o a la contabilización y rendición de cuentas de fondos públicos por parte de los Notarios.

Por consiguiente, se declararán inexequibles tales fragmentos, en las condiciones indicadas, y exequibles en cuanto se refieran a los Notarios, salvo en cuanto atañan a fondos públicos.

Octava. El literal s) del artículo 11, que faculta al Superintendente para “Comisionar a los Jueces de la República para que, en casos urgentes o especiales, practiquen diligencias en notarías y en oficinas de registro de instrumentos públicos y de registro del estado civil de las personas”, no concuerda con la separación de poderes consagrada por el artículo 55 y concordantes de la Carta. Será, en consecuencia, declarado inexequible.

IV. DECISIÓN

Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, con base en estudio de la Sala Constitucional y oído el Procurador General de la Nación,

RESUELVE:

1. Declarar INEXEQUIBLES, por ser contrarias a la Constitución, del Decreto 1659 de 1978, “Por el cual se establecen la estructura, la organización y las atribuciones de la Superintendencia de Notariado y Registro”, las siguientes disposiciones:

a) Del literal g) del artículo 4º y del literal o) del artículo 11, el vocablo “contabilidad” y la expresión “rendición de cuentas”, en cuanto se refieran a las funciones de los Registradores de Instrumentos Públicos o a la contabilización y rendición de cuentas de fondos públicos por parte de los Notarios, y

b) El literal s) del artículo 11, de este texto: “Comisionar a los Jueces de la República para que, en casos urgentes o especiales, practiquen diligencias en notarías y en oficinas de registro de instrumentos públicos y de registro del estado civil de las personas”.

2. Declarar EXEQUIBLES, por no ser contrarias a la Constitución, las siguientes normas del mismo decreto:

Artículo 1º; artículo 2º; artículo 3º; artículo 4º, salvo lo dispuesto en el literal a) del ordinal 1º de esta sentencia; artículo 7º; literales d) y f) del artículo 10; artículo 11, salvo lo dispuesto en el ordinal 1º de este fallo; literales c) y e) del artículo 18 (el segundo de los publicados con ese número en la edición del Diario Oficial del 28 de agosto de 1978); artículo 27; artículo 29; el fragmento del artículo 30 que dice: “Además de las funciones que les señale la ley, cumplirán las que les delegue el Superintendente de Notariado y Registro con arreglo a lo dispuesto en este Decreto”; artículo 31, y literal c) del artículo 32.

Cópiese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

Alfonso Reyes Echandía, Presidente, Luis Enrique Aldana Rozo, con salvamento de voto; José Alejandro Bonivento Fernández, Fabio Calderón Botero, Nemesio Camacho Rodríguez, Manuel Enrique Daza A., Dante L. Fiorillo Porras, Manuel Gaona Cruz, José Eduardo Gnecco Correa, con salvamento de voto; Héctor Gómez Uribe, Fanny González Franco, Gustavo Gómez Velásquez, Juan Hernández Sáenz, con salvamento de voto; Alvaro Luna Gómez, Carlos Medellín, Ricardo Medina Moyano, Horacio Montoya Gil, Humberto Murcia Ballén, con salvamento de voto; Alberto Ospina Botero, Alfonso Patino Rosselli, Pedro Elías Serrano Abadía, Hernando Tapias Rocha, con salvamento de voto; Fernando Uribe Restrepo, Darío Velásquez Gaviria.

Rafael Reyes Negrelli,

Secretario.

SALVAMENTO DE VOTO

1. Es conocido que la potestad que tiene el Congreso como legislador permanente y ordinario para “hacer las leyes” y la que tiene el Presidente de la República como legislador temporal y extraordinario para expedir decretos leyes tienen alcances y parámetros distintos.

La del primero sólo está demarcada o limitada por lo que estatuyan los textos de la Carta Política. La del Presidente, en cambio, además de ese límite constitucional, tiene el de la ley de facultades que lo habilite expresamente para regular una o varias materias concretas, por delegación del Congreso.

Entonces lo que se diga de la ley sobre su acomodo a los textos constitucionales no siempre ni fatalmente es predicable del Decreto-ley, porque la potestad para dictarlo es más reducida, sólo llega hasta el límite de la habilitación exacta que le haya conferido el Congreso al Presidente para legislar y, si la rebasa el Decreto, chocará por ese medio contra los dictados de la Carta, cosa que bien puede no acontecerle a la Ley Ordinaria cuando regule el mismo tema o temas similares a los previstos en el Decreto-ley, así sea aquélla poco técnica, algo disociadora del régimen genérico y estructural de la Rama Ejecutiva, por ejemplo, y aún distante de la lógica jurídica, pero no contraria a la Constitución.

2. En el presente caso fueron impugnadas varias normas no de una ley ordinaria sino del Decreto-ley 1659 de 1978, reorgánico de la Superintendencia de Notariado y Registro.

Por lo tanto, de acuerdo con lo que acaba de exponerse, hay que confrontar esas normas con lo dicho en la ley de facultades que autorizó expedir el referido Decreto 1659.

Así aparece que el artículo 2º de la Ley 5ª de 1977 facultó al Presidente de la República “para revisar la estructura, organización y atribuciones de la Superintendencia de Notariado y Registro”, según voces textuales del artículo 2º, es decir, para mantenerla con la naturaleza, estructura y alcances funcionales que tiene una Superintendencia dentro del elenco de los entes descentralizados, oficinas y agencias gubernamentales preestablecido por el Decreto-ley 1050 de 1968 como estatuto maestro de la Administración Nacional, que el dicho artículo 2º no autorizó a reformar en este caso, aunque es evidente e indiscutible que en cualquier tiempo puede ser derogado, sustituido o modificado por el Congreso o aún por el Presidente, en ejercicio de expresa facultad extraordinaria, pero que ahora, por carencia de tal facultad, debía permanecer intangible.

De acuerdo con el artículo 4º del susodicho Decreto-ley 1050, las Superintendencias “son organismos adscritos a un ministerio que, dentro del marco de la autonomía administrativa que les señala la ley, cumplen algunas de las funciones que corresponden al presidente de la república como suprema autoridad administrativa y las que la ley les asigna”.

Como se ve, la naturaleza que les es propia a las Superintendencias no les infunde por sí misma personalidad jurídica como entes autónomos dotados de un patrimonio que puedan manejar con entera independencia de la Administración Central de la Nación.

Es claro entonces que cuando el artículo 1º del Decreto-ley 1659 de 1978, ahora acusado, le confiere a la Superintendencia de Notariado y Registro personería jurídica y patrimonio autónomo, sometiéndola además al régimen presupuestario, de administración de personal y de contratos propios de los establecimientos públicos, desnaturaliza como Superintendencia a esa agencia gubernamental y, mas aún, la transmuta en establecimiento público o algo semejante, sin que la habilitación legislativa concedida al Presidente de la República por el artículo 2° de la Ley 5ª de 1977 lo autorizara para hacer tan ostensible y radical transformación, desde luego que, según quedó visto, sólo permitía reorganizar una Superintendencia, entendida como tal, y nada más.

No cabe duda entonces en cuanto a que ese artículo 1º del Decreto-ley 1659 rebasa los alcances de la dicha facultad extraordinaria y, por lo tanto, infringe los artículos 76, ordinal 12, y 118, ordinal 8º, de la Constitución.

3. Se observa, de otra parte, que el aludido artículo 2º de la Ley 5ª de 1977 no facultó al Presidente para regular el servicio público de notariado y registro, que es función específica del Congreso atribuida por el artículo 188 de la Carta Política.

Entonces, al no haberle sido delegada esa función, el presidente no podía dictar provisiones relativas al servicio de registro de instrumentos públicos, y como lo hizo, sin embargo, en los artículos 27, 29, 30, en el pasaje demandado, 31 y 32, ordinal c), cae de su peso que tales preceptos son violatorios de la Constitución, por corresponder a un ejercicio fuera de su límite de la facultad extraordinaria concedida por ley del Congreso para reorganizar nada más la Superintendencia de Notariado y Registro, por delegación de lo atribuido a las Cámaras por el artículo 76, ordinal 9º, de la Carta, y no también de la función que consagra su artículo 188 para el Congreso.

4. Las razones expuestas bastan para concluir que las normas del Decreto-ley 1659 de 1977 a que nos hemos referido son manifiestamente inconstitucionales y que, por ende, no compartimos, ni podemos compartir, su declaratoria de exequibilidad hecha en el fallo recaído en el presente caso.

Fecha ut supra.

Juan Hernández Sáenz, Luis Enrique Aldana Rozo, Humberto Murcia Ballén, Hernando Tapias Rocha, José Eduardo Gnecco Correa.