VIGILANCIA JUDICIAL. POR LEY CORRESPONDE A LOS PERSONEROS LA ATRIBUCIÓN DE FUNCIONES FISCALES EN LA ORBITA MUNICIPAL, ANTE TAL JUZGADO. SUPERVIGILANCIA DE LA CONDUCTA OFICIAL Y FACULTAD SANCIONATORIA DE MAGISTRADOS Y JUECES.

Exequible artículo 27 (parcialmente) Ley 25 de 1974.

Corte Suprema de Justicia Sala Plena

Sentencia número 3.

Referencia: Proceso número 1240.

Norma acusada: Artículo 27 (parcialmente) de la Ley 25 de 1974.

Demandante: Laureano Sánchez L.

Magistrado ponente: doctor Alfonso Patino Rosselli.

Aprobada según Acta número 3.

Bogotá, D. E., enero treinta y uno (31) de mil novecientos ochenta y cinco (1985).

I. LA DEMANDA

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad el ciudadano Laureano Sánchez Lora acusó ante la Corte la parte que aparece subrayada en la transcripción que enseguida se hace del artículo 27 de la Ley 25 de 1974 (diciembre 20).

“Artículo 27. El artículo 89 del Decreto 250 de 1970 quedará así:

Artículo 89. La vigilancia judicial corresponde al Ministerio Público. En el Tribunal Disciplinario, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado será ejercida por el propio Procurador General de la Nación o por medio del vice-Procurador General, el Procurador Auxiliar o los Procuradores Delegados. En los Tribunales, Juzgados y demás autoridades que desempeñen funciones jurisdiccionales, la ejercerá el respectivo Agente del Ministerio Público, sin perjuicio de las funciones que corresponden al Procurador General, a los Procuradores Delegados, a los Procuradores Regionales y a los Jefes de Oficinas Seccionales. En casos especiales el Procurador General podrá disponer que la vigilancia en determinado despacho judicial sea ejercida por funcionario distinto al que actúe como agente ordinario”.

Considera el demandante que el fragmento acusado es violatorio de los artículos 160 y 26 de la Constitución.

Juzga que no siendo el Personero Municipal “el respectivo superior” de los Jueces Municipales y de los Jueces de Instrucción Criminal, el ejercicio por aquel de las funciones de vigilancia judicial que le atribuye el fragmento acusado quebranta el precepto del inciso segundo del artículo 160 de la Carta, conforme al cual “Los Magistrados y los Jueces estarán sujetos a sanciones disciplinarias impuestas por el respectivo superior, que podrán consistir en multas, supresión o destitución, en la forma que determine la ley”.

Hace notar que “el artículo 238 del Código de Régimen Político y Municipal dice textualmente que 'en general, son empleados administrativos nacionales los que intervienen exclusivamente en asuntos del Estado, departamentales, los que tienen a su cargo los asuntos del departamento, aunque intervengan en la administración nacional, y municipales, los que manejan asuntos del municipio aunque tengan algunas intervenciones en los del Estado y del departamento'. En el inciso 2º de la norma transcrita se consigna que si en un momento dado a un mismo funcionario se le asignan funciones que son del orden nacional, departamental o municipal, la atribución o competencia debe necesariamente desplazarse al funcionario del orden nacional, departamental, en ese orden preferencial, es decir, que lo nacional prima sobre las otras entidades territoriales de menor jerarquía.

“El artículo 239 de ese mismo código dice textualmente que 'a los empleados nacionales no se les puede imponer deberes sino por las leyes, por los reglamentos de gobierno y por órdenes de sus respectivos superiores', o lo que es lo mismo, que no se le puede fijar por acuerdo del Concejo Municipal, el deber de parte de los jueces de instrucción, penales municipales y promiscuos, y empleados subalternos de los mismos despachos de rendir descargos ante empleados de las personerías municipales, como sucede en Bogotá, o sea ser investigados y rendir descargos”.

Agrega al respecto:

“Lo cierto es que los personeros municipales son empleados del orden municipal, teniendo en cuenta que de acuerdo al ordinal 6º del artículo 197 de la Constitución son elegidos por una corporación administrativa que se llama concejo municipal, sufragados sus salarios con fondos del erario municipal, sujeto a control y dependencia, del concejo municipal, quien actúa como nominador, sujeto a las leyes laborales del orden municipal. En sí un empleado indiscutiblemente de orden municipal, que como tal no está comprendido su cargo dentro de la planta de personal de la Procuraduría General de la Nación, porque desde ningún punto de vista tiene dependencia de ella, por nombramiento, sueldos, salarios, o prestaciones, primas, y todo aquello que es propio del ministerio público como lo prevé el inciso 3º del artículo 142 de la referida constitución.

Es importante también analizar en esta demanda, que el artículo 14 de la Ley 25 de 1974, especialmente su parágrafo, impone la obligación 'de satisfacer, dentro del término de diez (10) días la solicitud de suspensión o destitución, so pena de incurrir en causal de mala conducta y en sanción igual a la que se abstuvo de imponer', significando esto que la decisión tomada por el ministerio público prácticamente tiene el carácter de sanción definitiva, convirtiéndose el nominador en un simple recibidor de órdenes que desnaturaliza la potestad disciplinaria de que goza el superior jerárquico del funcionario investigado”.

En relación con el artículo 26 de la Carta afirma lo siguiente:

“En segundo lugar se quebrantó el artículo 26 de la Constitución Nacional con la expedición de la Ley en cuanto a la parte acusada en esta demanda, pues esta norma es una de las fundamentales dentro de nuestra organización jurídico política. Siempre se ha hecho respetar por toda la rama jurisdiccional del poder público el debido juzgamiento, la observancia de los trámites procesales, la competencia del funcionario instructor y del que falla la causa. Ha sido tan celoso nuestro sistema jurídico sobre el particular que con fundamento en esta norma se han desarrollado muchos textos legales. Entonces no es ajeno a la máxima autoridad de la administración de justicia que esas garantías del debido proceso se observen también para sus servidores, quienes por estar en un mínimo nivel dentro de la jerarquía de la rama no pueden estar sujetos a la indiferencia, la desprotección, el olvido y la inseguridad en la estabilidad dentro de sus empleos, por actuaciones que inspiradas en actos muchas veces producto de nuestro tropicalismo y del gamonalismo propio de nuestros municipios y representado muchas veces en los funcionarios como los personeros municipales, se cometen atropellos que se pueden evitar ejerciendo el verdadero control constitucional que está en sus manos, para que impere de esta manera el derecho y no la arbitrariedad”.

II. CONCEPTO DEL PROCURADOR

La vista fiscal desestima la acusación en referencia y concluye con la solicitud de que la Corte declare exequible el fragmento demandado.

Sostiene que el libelo “confunde la vigilancia o supervigilancia que ejerce el Ministerio Público ante la Rama jurisdiccional con la facultad sancionatoria que-si bien posee esta entidad en materia administrativa- radica exclusivamente en los superiores de los Jueces y Magistrados y en el Tribunal Disciplinario”.

Con respecto a la diferencia existente entre las dos nociones aduce el salvamento parcial de voto del Magistrado doctor Manuel Gaona Cruz en relación con la sentencia número 51, de 14 de abril de 1983 [Radicación número 1063 (152–E); Ponentes doctores Manuel Gaona Cruz y Carlos Medellín; revisión constitucional del Decreto de emergencia económica número 400 de 1983], y la sentencia, también de esta corporación, de 5 de junio de 1975, relativa a artículos de la Ley 25 de 1974 (Ponente doctor José Gabriel de la Vega, G. J. CLII y CLIII, página 82 y siguientes).

Transcribe extensos apartes de los mencionados salvamentos de voto y sentencia, la cual es citada en el primero.

Dicho salvamento no se refiere a la inexequibilidad, declarada por la sentencia número 51, de los artículos 29 a 115 del Decreto 400 de 1983, ni, con excepciones, a la exequibilidad declarada por el mismo fallo, de los demás artículos del citado decreto. Versa sobre la frase final del artículo 4º, la intermedia del artículo 5º, el inciso segundo del artículo 23, el artículo 26 y el inciso segundo del artículo 28 del referido decreto.

Parte esencial de la transcripción que del salvamento hace el concepto del Procurador es ésta:

“De conformidad con nuestro régimen constitucional una misma persona puede ser válidamente sindicada, procesada y sancionada por haber incurrido en la comisión de un delito, de una parte, y, de la otra, de una falta disciplinaria, con _motivo de una misma actuación u omisión, tanto como agente del hecho punible como en su calidad de funcionario o empleado oficial. Así lo ha sostenido la propia Corte en su sentencia de junio 5 de 1975, por la cual se declararon exequibles algunos preceptos demandados de la Ley 25 de 1974 sobre régimen disciplinario, y en la que en lo pertinente se expresó:

'Obsérvese, en fin, que la represión disciplinaria es independiente de la penal, de modo que el acto de un funcionario es a la vez de naturaleza penal y de carácter disciplinario, el sujeto infractor puede ser sancionado tanto por el delito como por la falta disciplinaria, con cada uno de los correctivos previstos en los mandatos pertinentes' (G. J. CLII y CLIII, Nos. 2393 y 2394, años 1975 y 1976, p.p. 86-87).

Pero lo anterior no significa que las finalidades de la punibilidad delictiva sean las mismas de la disciplinaria. Pues en relación con el derecho penal lo que se tutela y busca preservar de manera esencial es un bien jurídico de naturaleza social, cuya transgresión determina un peligro o un daño para la comunidad, y que debe ser reprimido según el procedimiento penal y la penalogía criminal; mientras que respecto del derecho disciplinario lo que se precave es la buena marcha de la función pública y el buen nombre de la administración del Estado. Aun en relación con ciertos delitos denominados 'propios' respecto de los cuales se cualifica la conducta y el sujeto activo y se tutela no solo el interés común sino el oficial o estatal, el derecho disciplinario no puede remontar respecto del funcionario más allá de su finalidad propia y hermética de preservar el buen nombre de la gestión pública.

Tradicionalmente, según los lineamientos generales de la legislación, de la doctrina y de la jurisprudencia nacionales, el derecho disciplinario de la función pública no permite al juzgador imponer al agente oficial sino las sanciones de apercibimiento privado o público, amonestación con o sin efectos disciplinarios, multa, suspensión, desvinculación definitiva o destitución, e inhabilidad temporal de ulterior investidura oficial del agente disciplinado. Naturalmente, según la naturaleza del comportamiento disciplinario y los diversos matices de acción administrativa, puede haber gradaciones de sanción o faltas, pero en todo caso nunca hasta desbordar el límite de las sanciones de naturaleza procesal penal ni jurisdiccional”.

De la sentencia de 5 de junio de 1975 transcribe lo siguiente:

“A tenor de los textos citados sería de pensar, a primera vista, que la misión de guardar con estrictez el celo legal de los funcionarios, por hallarse dispersa, pudiera ser confusa y carecer de una acción superior que le preste unidad y eficacia cuando sea necesario. Mas ya la función especial antes citada denota que por encima de las situaciones de vigilancia aislada existe la genérica de que el artículo 145-2 inviste al Jefe del Ministerio Público, y a la cual deben ceder las demás que con ella guarden semejanza. Para relevar esta primacía y hacerla más extensa y operante, el artículo 143 del mismo cuerpo institucional no se limita a dar el encargo comentado al Procurador General, sino a los funcionarios del Ministerio Público', y no sólo para cuidar, a la par de otros agentes oficiales, el buen desempeño de las labores de los funcionarios, sino el muy característico y eminente de 'supervigilar la conducta oficial de los empleados públicos'. Por donde se ve nítidamente que la Procuraduría General, conforme a su propia distribución de funciones, y a través de sus agentes que las cumplen, tienen la de supervigilar, esto es, vigilar con mayor poder, y a prevención con otras, a título de más alta autoridad en la materia, la conducta de los empleados públicos.

La vigilancia y así mismo la supervigilancia aludidas se obtiene por medio de correrías, visitas, inspecciones periódicas, verificaciones de varios trabajos en conjunto o de labores especiales, instrucciones, circulares, etc., todo lo cual requiere diligencias que encauzan los superiores jerárquicos de los servidores subalternos, como responsables que aquellos son de la buena marcha de los negocios que dirigen. Estas labores de control son inherentes, por modo común, a la acción administrativa y se cumplen dentro de la órbita de las correspondientes oficinas y sus dependencias. A menudo las ejecutan agentes denominados 'inspectores', quienes redactan informes y actas sobre la corrección jurídica y eficacia de los negocios examinados y la capacidad y conducta de sus autores. Pero tales vigilantes deben obrar bajo subordinación a la Procuraduría General cuando ésta así lo resuelva, sea mediante actuación directa del jefe del Ministerio Público, o bien cuando él obre por medio de los funcionarios de su dependencia idóneos para ello”.

No considera el Procurador que la norma acusada infrinja el artículo 160 de la Constitución. El inciso segundo de dicho artículo, si bien establece que los magistrados y jueces estarán sujetos a sanciones disciplinarias impuestas por el respectivo superior, dispone que ello sea “en la forma que determine la ley”. El Decreto 250 de 1970, dictado en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas al Ejecutivo por la Ley 16 de 1968, mantuvo la competencia de los superiores jerárquicos para conocer las faltas disciplinarias de jueces y magistrados y determinó que “la vigilancia judicial, mas no el poder sancionatorio, quedaba en cabeza del Ministerio Público”.

“La actividad del Ministerio Público -expresa- se circunscribe, si existe mérito para acusar al funcionario investigado, a expedir la Resolución Acusatoria ante el superior jerárquico quien determinará si hay lugar o no a la imposición de sanción disciplinaria, razón por la cual mal podría afirmarse que la decisión del Ministerio Público 'prácticamente tiene el carácter de sanción definitiva, convirtiéndose el nominador en un simple recibidor (sic) de órdenes que desnaturaliza la potestad disciplinaria de que goza el superior jerárquico del funcionario investigado”.

Formula a continuación precisiones en el sentido de que las facultades de supervigilancia y de representación de la sociedad o de los intereses de la nación que tienen los funcionarios del Ministerio Público no son incompatibles, ya que una y otra están consagradas por la Constitución.

“Para una mayor claridad conceptual se advierte, por ejemplo, que al jefe del Ministerio Público le corresponde cuidar que todos los funcionarios públicos al servicio de la Nación (como son los Magistrados de la honorable Corte Suprema de Justicia), desempeñen cumplidamente sus deberes, y ese cuidado lo despliega mediante la vigilancia o supervigilancia regulada en el Decreto 250 de 1970, del cual hace parte la norma cuya constitucionalidad parcial se solicita. Simultáneamente se encuentra habilitado constitucionalmente para acusar ante la misma Corporación a los funcionarios cuyo juzgamiento corresponda a la misma. Es claro, que ambas atribuciones pueden y deben ser, según los casos, ejercidas coetáneamente”.

Con respecto a los Personeros Municipales manifiesta:

“Cierto es que los artículos 1º y 28 de la Ley 25 de 1974 establecen expresamente la pertenencia de los Personeros Municipales al Ministerio Público. Ello no obstante, y sin que sea menester analizar en este lugar la constitucionalidad del tópico, es lo cierto que el artículo cuya inexequibilidad se depreca parcialmente no establece específicamente que los personeros municipales sean agentes ordinarios o especiales del Ministerio Público. Tal entendimiento sólo puede fluir de la integración normativa de los artículos 1º y 28 de la Ley 25 de 1974 con el canon impugnado, mas los dos primeros no han sido acusados en el presente proceso. Obsérvese que de no existir los supuestos normativos de los preceptos 1º y 28 citados, para no hablar más que de ellos, nunca podría pensarse seriamente que el artículo 27 subsumiera, por integración, a los Personeros Municipales en su preceptiva. De consiguiente, la aludida pertenencia, sin discusión, es atributo legal y exótico al artículo 27 de la Ley 25 de 1974 y sí propia entre otros, de los artículos 1º y 28 de dicha Ley”.

En relación con la alegada violación del artículo 26 de la Carta afirma:

“En cuanto al artículo 26 C. N., también estimado por el demandante como quebrantado, no encuentra tampoco este Despacho que haya sido vulnerado, ya que la vigilancia o supervigilancia no son factores que incidan negativamente en el derecho de defensa y la garantía del debido proceso, establecidas en ese canon superior. Tampoco el carácter de agente ordinario es condición que agravie, perse, el derecho y garantía comentado”.

III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

Primera. Según el artículo 214 de la Constitución la Corte es competente para conocer del presente negocio.

Segunda. El Decreto Extraordinario 250 de 1970 contiene en su título XV, Capítulo III, normas sobre competencia en lo relativo al ejercicio del poder disciplinario aplicable a magistrados y jueces. Asigna dicha competencia al Tribunal Disciplinario en relación con los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado (artículo 108), a la Corte Suprema y al Consejo de Estado en relación con los Magistrados del Tribunal Superior de Distrito o de Aduanas y de Tribunal Administrativo, respectivamente (artículo 109, inciso primero), a los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y a los de Aduanas en relación con los jueces cuyo nombramiento les corresponde, y en segunda con los empleados de carrera de tales juzgados (artículo 110). Tales normas concuerdan con el inciso segundo del artículo 160 de la Constitución.

La “vigilancia judicial” de que trata el artículo 27 de la Ley 25 de 1974 difiere de la facultad “sancionatoria” contemplada en el mencionado artículo de la Carta y corresponde a la función de “supervigilar la conducta oficial de los funcionarios públicos”, incluida entre las correspondientes al Ministerio Público por el artículo 143 de la Constitución.

Concuerda la Corte con el Procurador General en considerar que el demandante confunde la facultad sancionatoria de Magistrados y Jueces, asignada a su respectivo superior, con la supervigilancia de la conducta oficial de los empleados públicos -entre éstos los de la Rama Jurisdiccional-, propia del Ministerio Público.

Dicha supervigilancia se limita a expedir la Resolución Acusatoria, cuando el agente del Ministerio Público considere que hay mérito para ello, ante el superior jerárquico, a quien compete imponer o no sanción disciplinaria.

La anotada diferencia entre las dos facultades fue ampliamente explicada por la Corte en la ya citada sentencia de 5 de junio de 1975.

En virtud de esa diferencia, no reconocida por el libelista, la Corte estima que el fragmento acusado del artículo 27 de la Ley 25 de 1974 no infringe el artículo 160 de la Carta.

Tercera. Mediante sentencia número 90, de 28 de agosto de 1984 (Radicación número 1168), la Corte declaró exequibles los artículos 232 y 234 del Código de Régimen Político y Municipal, que dicen:

“Artículo 232. En cada municipio habrá un agente del ministerio público llamado personero municipal, que tendrá un suplente nombrado por el mismo que elija el principal.

Artículo 234. Son atribuciones del personero municipal:

1ª. Llevar la voz del Ministerio Público en los negocios en que deba intervenir y que se ventilen en el juzgado municipal”.

Dijo la Corte en dicho fallo:

“La elección de los Personeros por los Concejos corresponde a la atribución 6ª del artículo 197 de la Carta. Son, por tanto, funcionarios de naturaleza constitucional.

La atribución a ellos por la ley de funciones fiscales en la órbita municipal no pugna, según lo ha aceptado invariablemente la Corte, con ese carácter.

……….

Ninguna norma de la Carta consagra la necesidad de que el Procurador General designe a todos los funcionarios del Ministerio Público o de que todos éstos deban estarle subordinados. El artículo 145 le da, entre otras, las funciones de 'nombrar y remover libremente a los empleados de su inmediata dependencia' y la de 'cuidar de que los demás funcionarios del Ministerio Público desempeñen fielmente su cargo y promover que se les exija la responsabilidad por las faltas que cometan'.

Según el parecer de la actora, dado que el Ministerio Público es el promotor de la ejecución y cumplimiento de las leyes 'en todo el territorio nacional', los persone- ros cuya órbita de acción es municipal, no pueden formar parte de aquél. Es también un concepto infundado. Ninguna norma de la Constitución establece que cada uno de los funcionarios del Ministerio Público deba promover el cumplimiento de las leyes en todo el territorio nacional.

El hecho de que los Personeros -institución de muy honda raigambre en la trayectoria colombiana- no dependan de los Alcaldes del respectivo municipio no infringe precepto alguno de la Carta.

De otra parte, si bien el artículo 142 de la Constitución no menciona a los Personeros entre los funcionarios del Ministerio Público, aquellos están incluidos en la frase final de dicho artículo: 'y por los demás fiscales que designe la ley”.

No está sujeto a duda, por tanto, el papel de agentes del Ministerio Público que en la esfera municipal -y sin perjuicio del que según disposiciones legales o reglamentarias corresponda a funcionarios de la Procuraduría- poseen los Personeros Municipales.

Cuarta. Estima la Corte infundado el parecer del demandante según el cual el fragmento demandado vulnera el artículo 26 de la Constitución.

Ese parecer se apoyó en la identificación o confusión de las dos facultades ya señaladas, la del Ministerio Público en cuanto a supervigilancia de la conducta oficial de los empleados de la Rama jurisdiccional y la de los Magistrados y Jueces en cuanto a sanción de las faltas disciplinarias de sus inferiores en dicha Rama. Pero establecida como ha sido la diferencia existente entre esas facultades, desaparece toda base para la acusación referida.

No encuentra la Corte que el fragmento demandado pugne con algún otro precepto de la Carta.

IV. DECISIÓN

Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el Procurador General de la Nación,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE, por no ser contrario a la Constitución, el siguiente fragmento del artículo 89 del Decreto número 250 de 1970, tal como fue modificado por el artículo 27 de la Ley 25 de 1974:

“Juzgados y demás autoridades que desempeñen funciones jurisdiccionales, la ejercerá el respectivo Agente del Ministerio Público”.

Cópiese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

Alfonso Reyes Echandía, Presidente; José Alejandro Bonivento Fernández, Luis Enrique Aldana Rozo, Fabio Calderón Botero, Ismael Coral Guerrero, Manuel Enrique Daza A., Dante L. Fiorillo Porras, José Eduardo Gnecco Correa, Héctor Gómez Uribe, Fanny González Franco, Gustavo Gómez Velásquez, Juan Hernández Sáenz, Alberto Hernández Mora, Conjuez; Alvaro Luna Gómez, Carlos Medellín, Ricardo Medina Moyano, Horacio Montoya Gil, Alberto Ospina Botero, Humberto Murcia Ballén, Alfonso Patino Rosselli, Pedro Elías Serrano Abadía, Hernando Tapias Rocha, Fernando Uribe Restrepo, Darío Velásquez Gaviria.

Rafael Reyes Negrelli,

Secretario.