EXTRALIMITACIÓN EN EL USO DE LAS FACULTADES EXTRAORDINARIAS POR PARTE DEL EJECUTIVO. REESTRUCTURACIÓN ADMINISTRATIVA DE LA CAJA DE CRÉDITO AGRARIO, INDUSTRIAL Y MINERO.

Inexequibles los artículos 4°, 6º, 7º a 29 y 31 del Decreto 1599/84.

Corte Suprema de Justicia

Sala Plena

Sentencia número 25.

Referencia: Proceso número 1268.

Normas acusadas: artículos 4º, 6º, 7º a 29 y 31 del Decreto 1599/84, "Por el cual se reestructura administrativamente la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, se crean unas sociedades de Economía Mixta y se dictan otras disposiciones".

Demandante: Rafael Mendieta Bermúdez.

Magistrado ponente: doctor Alfonso Patiño Rosselli

Aprobada por Acta número 12.

Bogotá, D. E.., abril dieciocho (18} de mil novecientos ochenta y cinco (1985).

I. LA DEMANDA

El ciudadano Rafael Mendieta Bermúdez acusó ante la Corte, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, las siguientes disposiciones del Decreto Extraordinario número 1599 de 1984, "Por el cual se reestructura administrativamente la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, se crean unas Sociedades de Economía Mixta y se dictan otras disposiciones": parágrafo 2º del artículo 4º, artículos 6^o a 29 y artículo 31.

El texto de tales disposiciones es el siguiente:

“Artículo 4:…….

Parágrafo 2º. La Junta Directiva, con el voto favorable del Ministro de Agricultura, podrá modificar el número y composición de las Regionales a que se refiere el presente artículo, teniendo en cuenta la racionalización y adecuada cobertura del crédito y los servicios bancarios.

Artículo 6º. La Caja y la respectiva entidad, de las que se crean mediante el presente Decreto, acordarán los términos de la sustitución patronal, con sujeción a las disposiciones legales, respecto del personal que haya de realizar las actividades que  permitan el funcionamiento de las citadas entidades. En virtud de que la sustitución patronal no implica afectación de los derechos individuales de los trabajadores cobijados por ella, no se entenderá que en cuanto a tales trabajadores se ha operado traslado alguno, para ningún efecto legal, convencional o contractual.

Artículo 7° Créase una Sociedad Anónima, de Economía Mixta, del orden nacional, como filial de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, bajo la razón social de Comercializadora de insumos Agropecuarios, cuya sigla será Propagrícola S. A.

Artículo 8º. El domicilio de la sociedad será la ciudad de Bogotá, pero podrá establecer sucursales o agencias en otras ciudades del país o fuera de él.

Artículo 9º. La duración de la sociedad será de cincuenta (50) años contados a partir de la fecha de la  firma de la escritura de constitución, pero podrá disolverse  con anterioridad a dicha oportunidad o prorrogar su vigencia, si así lo determina la Asamblea General en la forma prevista por sus estatutos.

Artículo 10. La sociedad tendrá como objeto principal importar, exportar, producir, comercializar y distribuir insumos y equipos destinados a las actividades agropecuarias a nivel nacional o internacional, así como la producción y distribución de semillas y fertilizantes.

En desarrollo de este objetivo la empresa buscará fomentar el desarrollo de la producción agropecuaria, satisfacer las necesidades que conlleven un mejor estar del campesino, servir de instrumento regulador de precios y calidades mediante el abastecimiento de los almacenes de provisión agrícola que funcionen en el país.

Artículo 11. El capital social inicial será de novecientos millones de pesos ($900.000.000.00) moneda corriente de los cuales no más del 85% podrá ser aportado por la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero y el resto por otras personas públicas o privadas vinculadas al sector agropecuario.

El aporte por parte de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero podrá realizarse en dinero o con los bienes actualmente destinados por la entidad para el desarrollo de sus actividades de provisión agrícola y producción y distribución de semillas (Cresemillas).

Artículo 12. Las acciones serán nominativas y se emitirán de la clase "A" para las entidades públicas y de la clase "B" para los particulares.

Artículo 13. La sociedad estará dirigida y administrada por la Asamblea General de Accionistas, una Junta Directiva y un Gerente General elegido por la Junta Directiva, quien tendrá en tal virtud la condición de representante legal de la empresa.

Artículo 14. La Junta Directiva estará integrada por el Gerente General de la Caja Agraria, o su delegado, quien la presidirá y por cuatro (4) miembros con sus respectivos suplentes elegidos mediante el sistema de cuociente electoral por la Asamblea General de Accionistas. En todo caso, uno de los cuatro (4) miembros de la Junta Directiva deberá ser elegido en representación de los accionistas diferentes a la Caja Agraria.

Artículo 15. Los actos y contratos que ejecute la sociedad en desarrollo de su objeto social, estarán sujetos a las reglas del derecho privado y a la jurisdicción ordinaria, salvo las excepciones previstas en la ley.

Artículo 16. No se aplicará el derecho de preferencia en la venta de acciones de propiedad de particulares de que trata el Decreto-ley 130 de 1976, cuando con su aplicación quede en poder de entidades oficiales más del 85% del capital social de la empresa.

Artículo 37. Lo_S recursos de que trata la Ley 68 de 1983 destinados a la comercialización de insumos agropecuarios se suministrarán como capital de trabajo a Proagrícola S. A., según reglamentación que al efecto explica la Junta Directiva de la Caja Agraria y teniendo en cuenta la proporción que determine el Consejo Nacional de Política Económica y Social, Conpes.

Artículo 18. La empresa podrá asociarse o aportar a otras entidades para la realización de proyectos específicos, en desarrollo de su objeto social, previa autorización de la Asamblea General de Accionistas.

Artículo 19. El Revisor fiscal de la sociedad que se crea y dado el aporte mayoritario de capital, será el mismo de la Caja de Crédito Agrario.

Artículo 20. Créase una Sociedad Anónima, de Economía Mixta, del orden nacional como filial de la Caja Agraria, bajo la razón social de Sociedad Fiduciaria de  la Caja Agraria cuya sigla será Fiduagraria S. A.

Artículo 21. El domicilio de la sociedad será la ciudad de Bogotá, pero podrá establecer sucursales o agencias en otras ciudades del país.

Artículo 22. La sociedad tendrá una duración de cincuenta (50) años contados a partir de la fecha de la firma de la escritura de constitución, pero podrá disolverse o prorrogar su vigencia mediante decisión de la Asamblea General de Accionistas, en la forma que lo determinen sus estatutos.

Artículo 23. La sociedad tendrá como objeto específico desarrollar actividades fiduciarias en la forma y términos previstos en las normas legales pertinentes. La sociedad deberá atender el manejo de los inmuebles de la Caja, administrar los remanentes del subsidio y los recursos del Fondo para Pensiones de Jubilación. Esta junción no le traslada a la Sociedad Fiduciaria responsabilidades sobre el destino de los remanentes, conforme a la Ley 21 de 1982 o de carácter laboral, las cuales continuarán a cargo de la Caja de Crédito Agrario.

Artículo 24. El capital inicial de la sociedad será de trescientos millones de pesos ($ 300.000.000.00) moneda corriente de los cuales la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero podrá aportar el 85% y el resto por otras personas públicas o privadas vinculadas al sector agropecuario.

Artículo 25. Las acciones serán nominativas y se emitirán de la clase "A" para las entidades públicas y de la clase "B" para los particulares.

Artículo 26. La sociedad estará dirigida y administrada por la Asamblea General de Accionistas, una Junta Directiva, y un Presidente elegido por la Junta Directiva, de su libre nombramiento y remoción.

Artículo 27. La Junta Directiva estará integrada por el Gerente General de la Caja Agraria o su delegado, quien la presidirá y por cuatro (4) miembros con sus respectivos suplentes, elegidos mediante el sistema del cuociente electoral por la Asamblea General de Accionistas. En todo caso uno de los miembros de la Junta Directiva deberá ser elegido en representación de los accionistas diferentes de la Caja Agraria.

Artículo 28. Los actos y contratos que ejecute la sociedad en desarrollo de su objeto social, estarán sujetos a las reglan del derecho privado y a la jurisdicción ordinaria, salvo las excepciones previstas en la ley.

Artículo 29. El Revisor Fiscal de la sociedad que se crea y dado el aporte mayoritario de capital, será el mismo de la Caja de Crédito Agrario.

Artículo 31, Teniendo en cuenta el aporte mayoritario de capital que tendrá la Caja en las empresas que se crean en este Decreto, las Filiales tendrán a su favor las mismas prerrogativas que la ley otorgaba a la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero en el manejo y operación de las actividades que hoy constituyen el objetivo social de aquéllas".

El artículo 4º en sus apartes no acusados dice:

"Artículo 4º A partir de la vigencia del presente Decreto se descentralizan los servicios que presta la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, en el país. Para tal fin, se crean las Regionales que enseguida se relacionan, dotadas de plena autonomía, bajo cuya dirección estarán las dependencias departamentales y zonales, que corresponden a áreas homogéneas y que en su conjunto justifiquen su actividad en términos de servicios:

Regional Noroccidente: comprende la totalidad de las oficinas de la Caja, establecidas en los Departamentos de Antioquia, Chocó, Caldas, Risaralda y Quindío.

Regional Suroccidente: Comprende todas las dependencias de la Caja localizadas en los Departamentos del Valle, Cauca, Nariño, e Intendencia del Putumayo.

Regional Norte: Tendrá como jurisdicción los Departamentos de Córdoba, Sucre, Bolívar, Atlántico, Magdalena, Cesar y Guajira, así como el Archipiélago de San Andrés y Providencia.

Regional Oriental: Comprende todas las dependencias de la Caja de Crédito Agrario localizadas en los Departamentos de Santander, Santander del Norte e Intendencia del Arauca.

Regional Surandina: Esta zona comprende las dependencias de la Caja en los; Departamentos de Tolima, Huila y Caquetá.

Regional Central: Su jurisdicción abarca la totalidad de las dependencias de la Caja, excluida la Casa Principal, localizadas en el Distrito Especial de Bogotá, Cundinamarca, Boyacá y Meta y el resto de los Territorios Nacionales.

Parágrafo 1º. Las Regionales son responsables de la administración, control y vigilancia de las dependencias de la Caja en las áreas que conforman la respectiva zona”.

El actor estima que las normas demandadas son violatorias de los artículos 76-11 y 12, 78-2 y 118-8 de la Constitución Política.

La razón por la cual considera que existe tal violación es la de que en su concepto al expedir las disposiciones acusadas el Gobierno extralimitó las facultades extraordinarias de que fue investido por el artículo 11 de la Ley 68 de 1983.

Dicho artículo es del siguiente tenor:

"Artículo undécimo. Concédese facultades extraordinarias al Presidente de la República, para que en el término de ciento ochenta (180) días contados a partir de la sanción de la presente Ley, dicte las normas conducentes a la reestructuración de la Caja de Crédito Agrario, industrial y Minero, dentro del siguiente marco general:

1º. Reorganizarla estructura de la administración central, buscando su simplificación y mayor eficiencia, mediante la creación de áreas especializadas, independientes y autónomas que manejen todos los aspectos relacionados con provisión agrícola, semillas, fertilizantes, e inmuebles.

2o. Reorganizar el nivel de la administración regional, buscando la descentralización en el manejo de los oficios regionales, de tal forma que se le otorgue una amplia autonomía administrativa, financiera, crediticia, comercial y bancaria, dotándolos de la infraestructura administrativa requerida para asumir cabalmente esas funciones.

3o. racionalizar y agrupar las agencias bancarias y de crédito, buscando una cobertura adecuada por parte de la Caja, pero evitando una distribución que genere pérdidas excesivas a la entidad".

Según el parecer del demandante tales facultades no incluyeron las necesarias "para crear dos Sociedades de Economía Mixta, modificar el Código Sustantivo de Trabajo y ejercer funciones propias de la Junta Directiva de la entidad".

Las sociedades de economía mixta establecidas por el referido decreto son la Comercializadora de Insumos Agropecuarios -Proagrícola S. A.- y la Sociedad Fiduciaria de la Caja Agraria -Fiduagraria S. A.-, de que tratan sus artículos 7º y 20, activamente.

Las disposiciones laborales son el artículo 6^o sobre sustitución patronal parcial para  algunos empleados de la Caja Agraria, y el artículo 31, que concede a las dos filiales creadas las "prerrogativas" otorgadas por la ley a la Caja Agraria. Conforme a la opinión del actor dichas disposiciones no sólo extralimitan las facultades extraordinarias sino que infringen la prohibición de inmiscuirse "en asuntos que son de la privativa competencia de otros poderes", consagrada en el ordinal 2º  del artículo 78 de la Carta.

Los artículos 8º a 19 y 21 a 24 corresponden a funciones que el artículo asigna al legislador y que no fueron materia de facultades extraordinarias al Presidente de la República.

El parágrafo 2º del artículo 4° asigna a la Junta Directiva una facultad incluida  entre las que el Decreto número 301 de 1982 le había conferido y que el Presidente de la República, de acuerdo con el criterio del demandante, no puede subdelegar y con menor razón para ser ejercida con posterioridad al vencimiento del término de 180 días fijado en dicho decreto.

II. CONCEPTO DEL PROCURADOR

En la correspondiente vista fiscal el Procurador General concuerda con el actor en considerar que las disposiciones acusadas extralimitan las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República en virtud del artículo 11 de la Ley 68 de 1983 y en consecuencia concluye con la solicitud de que la Corte declare inexequibles todas las normas demandadas del Decreto 1599 de 1984.

Con respecto al parágrafo 2º del artículo 4º de dicho decreto expresa que "resulta inconstitucional, por cuanto, en su expedición, el Gobierno Nacional no se ciñó a lo dispuesto en la Ley de facultades que lo autorizaba, en cuanto a os asuntos regionales de la Caja Agraria, para reorganizar el nivel de la administración regional de la misma.

En efecto, analizada la previsión contenida en el citado parágrafo, encontramos que si bien en el ámbito de la reorganización de la administración de las oficinas regionales de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, cabe perfectamente la determinación de modificar el número y composición de aquéllas, es de tenerse en cuenta que tal reorganización debía llevarla a cabo el Presidente sin llegar a delegarla en la Junta Directiva de la entidad, como lo hizo en el parágrafo cuestionado, toda vez que el artículo 118-8 de la Carta prevé que 'corresponde al Presidente de la República... ejercer las facultades a que se refieren los artículos 76, ordinales... 12...' ('revestir, pro tempere, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias...') (Subrayado).

El hecho cierto de que la junta Directiva de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero esté facultada por el Decreto 301 de 1982, para 'determinar la estructura administrativa de la entidad dentro del mismo marco de estos estatutos, creando o suprimiendo las dependencias básicas...' (literal f, artículo 26) (y entendiendo que en tal concepto podrían contarse las oficinas regionales), no alcanza sin embargo a purgar el exceso presidencial en cuanto a la subdelegación de la facultad recibida del Congreso de la República y concretada en el numeral 2º del artículo 11 de la Ley de Facultades".

En relación con los artículos 6^o a 29 manifiesta lo siguiente:

"En el artículo 6º del Decreto 1599 de 1984, acusado, se establece que la Caja y la respectiva entidad '... acordarán los términos de la sustitución patronal con sujeción a las disposiciones legales...'.

Como se analizará más adelante al examinar los preceptos mediante los cuales se crearon las sociedades filiales ('Proagrícola S. A.' y 'Fiduagraria S. A.) y se señalaron sus estatutos básicos (artículos 1º al 29 inclusive), es indudable que el Gobierno carecía de facultades para tal efecto, de lo cual, resulta obvio que tampoco la Ley 68 de 1983 confirió autorización al Presidente para disponer, respecto de tales sociedades, una sustitución patronal para proteger los derechos de los trabajadores al servicio de la Caja Agraria, que pasarían a prestar sus servicios a las mismas.

Sin entrar a discurrir en el campo laboral al cual se extendió -sin facultades- el legislador extraordinario en el artículo 6º sub examine, lo razonado resulta suficiente para estimar la inexequibilidad del precepto contenido en el mismo, pues, con su expedición resultan agraviados los artículos 76-12 y 118-8 de la Carta Fundamental, por las razones antes anotadas.

Ahora bien: analizadas en su contexto las facultades extraordinarias otorgadas, no se encuentra que el Presidente de la República estuviera habilitado para crear las dos sociedades de economía mixta filiales de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero a que se refieren los artículos 7 y 20 del Decreto 1599 de 1984, ni para señalarles los estatutos básicos que se determinan en los artículos 8º al 19, para Proagrícola S. A.', y del 21 al 29 ibídem, para 'Fiduagraria S. A.'.

En efecto, la creación de estas dos sociedades no encaja, en manera alguna, dentro del marco trazado en el numeral 1º del artículo 11 de la Ley de facultades, por cuanto lo que se autoriza en el mismo, es la reorganización, de la estructura de la administración central mediante la creación de áreas especializadas independientes y autónomas que manejen todos los aspectos relacionados con provisión agrícola, semillas, fertilizantes e inmuebles.

No considera el Despacho que en la expresión 'áreas especializadas' pueda comprenderse el concepto de 'sociedades especializadas', que pudiera justificar la determinación del legislador extraordinario de crear, con base en las facultades de la Ley 68 de 1983, las sociedades de que tratan los artículos 7º y 20 del decreto cuestionado, por cuanto la facultad de creación de tales áreas especializadas, debía operar de todas maneras, en relación con la administración central de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, y resulta incuestionable que los entes creados en los artículos 1º y 20 no pueden considerarse como pertenecientes a la estructura de esa administración central, como que son organismos eminentemente descentralizados, que, por tal carácter, deben considerarse por fuera de la reorganización autorizada que, únicamente, -se reitera- podía recaer en la administración central.

Es de anotar que el artículo 2^o del Decreto 1599 de 1984 –que no fue demandado-, expresa que la creación de las sociedades filiales comentadas está autorizada por la Ley 33 de 1971.

Ciertamente, el Congreso de la República mediante el artículo 6^o de la mencionada Ley confirió facultades expresas para constituir o crear empresas filiales, en las cuales podrán participar entidades nacionales adscritas o vinculadas al Ministerio de Agricultura, u otras que desarrollen actividades en el sector agropecuario', pero, es de anotarse que tales facultades o autorizaciones conferidas por el legislador ordinario fueron dadas a 'la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero', que no al Presidente de la  República, como éste vino a hacerlo en los artículos 7º y 20 del Decreto 1599 de 1984, comentado. La facultad del Presidente, en relación con estas sociedades autorizadas por la Ley 33 de 1971, hace referencia a la aprobación previa de la constitución de las compañías que debía crear la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, en virtud de la facultad anotada anteriormente, pero no para crearlas directamente; es decir: su facultad era aprobatoria de su creación, mas no, creadora de los entes sociales, como se presenta ejercida por el Ejecutivo en el Decreto 1599 de 1984.

Así las cosas, resulta evidente que la constitución de las sociedades 'Proagrícola S. A.' y 'Fiduagraria S. A.', como entidades de economía mixta filiales de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, fue autorizada legalmente (Ley 33 de 1971) y en este sentido, su creación cumple las previsiones del Decreto 1050 de 1968 (art. 8º) que advierte que las empresas de economía mixta 'son organismos constituidos bajo la forma de .sociedades comerciales con aportes estatales y de capital privado, creados por la ley o autorizados por ésta...' pero, indudablemente, el Presidente de la República rebasó en relación con ellas, sus facultades de simple aprobación de la iniciativa creadora o constituyente a cargo de la Caja de Crédito Agrario, industrial y Minero.

De lo anterior, pues, se infiere que si el Gobierno Nacional carecía de facultades para crear 'Proagrícola S. A.' y 'Fiduagraria S. A.' y para señalarle sus estatutos básicos como lo hizo en el Decreto 1599 de 1984, el legislador extraordinario quebrantó los artículos 76-10-12 y 118-8 de la Carta Política".

Sobre el artículo 31 conceptúa que "carece, igualmente, de fundamentación en el artículo 11 de la Ley 68 de 1983, pues si como se dejó visto, el Presidente de la República no tenía facultades para crear las sociedades de economía mixta antes mencionadas, la materia desarrollada en el texto del artículo 31, que se contrae a trasladar las prerrogativas que la Ley otorgaba a la Caja Agraria en el manejo y operación de las actividades que constituyen su objeto social, consiguientemente es otro aspecto que resulta ajeno a las facultades otorgadas que se invocaron en la oportunidad de la expedición del Decreto parcialmente demandado".

III. IMPUGNACIÓN

Con posterioridad al recibo de la vista fiscal, el abogado Carlos Cifuentes Neira, obrando en nombre propio y como apoderado de la Caja Agraria, presentó un escrito de impugnación de la demanda, que fue incorporado al expediente.

IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

Primera. Tratándose de acusación a normas de un decreto expedido en virtud de facultades extraordinarias otorgadas por el legislador ordinario el Presidente de la República, la corporación, conforme al artículo 214 de la Carta, es competente para conocer del presente proceso.

Segunda. La corporación examinará las normas acusadas en el siguiente orden:

a) Los artículos 7º y 20, cada uno de los cuales establece una nueva sociedad anónima de economía mixta, como filial de la Caja Agraria;

b) Los artículos 8º a 19 y 21 a 29, que consagran los estatutos básicos de las dos nuevas filiales;

c) El artículo 6º, según el cual la Caja Agraria y cada una de las filiales creadas por el Decreto 1599 de 1984 acordarán los términos de la sustitución patronal respecto del personal que haya de realizar las actividades que permitan el funcionamiento de dichas filiales, y el artículo 31, conforme al cual las dos filiales gozarán de las prerrogativas" otorgadas por la ley a la Caja Agraria en el manejo y operación de sus actividades, y

d) El parágrafo 2º del artículo 4º, que asigna a la Junta Directiva de la Caja la facultad de modificar, con el voto favorable del Ministro de Agricultura, el número y composición de las "Regionales" a que se refiere ese artículo; transcrito en la reseña de la demanda.

Tercera. La Ley 68 de 1983 se originó en el proyecto número 18 (Cámara) y 164 (Senado) de dicho año, presentado a la Cámara de Representantes a nombre del Gobierno Nacional por los Ministros de Hacienda, de Agricultura y de Desarrollo Económico (Anales del Congreso, 8 de agosto de 1983, páginas 1084 y 1085).

En relación con la Caja Agraria, dicho proyecto incluyó los textos que llegaron a ser, con algunas modificaciones, los artículos 7° y 8º de la referida ley. No incluyó el del artículo 11 de la misma, sobre facultades extraordinarias, antes transcrito, el cual fue propuesto, junto con otros, por el ponente para primer debate en la Cámara, Representante Silvio Mejía Duque (Anales del Congreso, 17 de noviembre de 1983).

Sobre dicho artículo dijo en su ponencia el mencionado Representante:

"En el artículo undécimo se conceden facultades extraordinarias al Presidente de la República para reestructurar la Caja Agraria. Como se anotó anteriormente, buena parte de los problemas de la entidad surgen de sus propias limitaciones estructurales. Es necesario entonces introducir mecanismos correctivos de fondo en la estructura y en el funcionamiento administrativo de ella, pues si no se hace de esta manera algunas de las causas del estado actual de la Caja permanecerían y seguramente le ocasionarían problemas similares en el futuro, haciéndose por tanto nugatorias las disposiciones contenidas en la presente ley. Se dispone entonces que el Gobierno afronte la reestructuración de la Caja en los siguientes aspectos: en su administración central que constituye, hoy por hoy, un aparato gigantesco con una gran acumulación centralizada de funciones; en su administración regional otorgándole al nivel regional mayores atribuciones y delegando en él funciones de orden administrativo, crediticio, financiero, comercial, bancario; finalmente, en lo relacionado con la racionalización en la distribución de las agencias, pues muchas de ellas no parecen justificarse en razón a los servicios que prestan y algunas otras son supremamente ineficientes, todo ello sin desmejorar el cubrimiento adecuado a todas las regiones del país".

En la ponencia para segundo debate en la Cámara el mismo Representante se refirió a las causas del déficit de la Caja Agraria, pero no directamente al artículo 11, pues prefirió explicar los cambios aprobados cu la Comisión Tercera de esa corporación al pliego de modificaciones que él había presentado, cambios que no afectaron el mencionado artículo (Anales del Congreso, 5 de diciembre de 1983).

En sus ponencias para primero y segundo debate (Anales del Congreso, 13 de diciembre de 3983) en la cámara alta, el Senador Hernando Barjuch Martínez no comentó específicamente el artículo sobre facultades extraordinarias.

No hay constancia alguna, por tanto, de que el legislador hubiera tenido la intención de que el referido artículo 11 sustentara la creación de Proagrícola S. A y de Fiduagraria S. A.

Del texto mismo del artículo 11 no se deriva facultad para dar vida a esas dos sociedades anónimas de economía mixta, filiales de la Caja Agraria.

"El ordinal 1º de dicho artículo confiere al Presidente de la República facultades para 'reorganizar la estructura de la organización central, buscando su simplificación y mayor eficiencia, mediante la creación de áreas especializadas, independientes y autónomas que manejen todos los aspectos relacionados con provisión agrícola, semillas, fertilizantes, e inmuebles'.

La expresión 'áreas' significa en su acepción más generalizada campos o terrenos, en este caso de actividades de la Caja. Aunque pueda quizá ser tomada en otros sentidos, no hay duda de que carece del de 'sociedades anónimas de economía mixta', ya que la reorganización de la estructura de la organización central de la  Caja excluye de por sí el establecimiento de entidades que existan por fuera de esa organización central.

No sería aceptable la afirmación de que la independencia y autonomía de las áreas especializadas sólo podría obtenerse mediante la creación de filiales, pues el establecimiento de dichas áreas se plantea en el texto del numeral 1º del artículo 11 como una forma de reorganizar la estructura de la administración central y no de cercenarle a la misma campos de actividad.

Desde luego, la independencia y autonomía indicadas en el mencionado numeral no pueden considerarse absolutas, caso en el cual contradirían <sic> el objeto de la norma, sino relativas. Ni aun mediante la creación de filiales se obtendría dar a las áreas especializadas independencia y autonomía absolutas, ya que cuando la ley lo hace las filiales están dirigidas o controladas económica, financiera o administrativamente por la compañía matriz, como sucede conforme al artículo 260 del Código de Comercio.

El artículo 1º del Decreto 1599 invoca la Ley 33 de 1971 como la que autoriza la creación de las filiales. El texto de dicho artículo es éste:

'Mientras se organizan las sociedades filiales de que trata el presente Decreto, que están autorizadas por la Ley 33 de 1971, el manejo de los inmuebles de la  Caja y de las operaciones fiduciarias se cumplirán a través de la Subgerencia Fiduciaria, que se crea con este fin, y las actividades de las áreas de Provisión Agrícola, Fertilizantes y Semillas se realizarán por la Subgerencia Comercial. Estas Subgerencias tienen como funciones exclusivas las que aquí se les asignan y una vigencia eminentemente temporal cuyo límite es la creación de las filiales mencionadas en el presente artículo'.

El artículo 6º de la Ley 33 de 1971 establece:

'Autorízase a la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero para que, mediante reglamentaciones de su Junta Directiva y con la previa autorización del Gobierno Racional constituya empresas filiales, en las cuales podrán participar entidades nacionales adscritas o vinculadas al Ministerio de Agricultura u otras que desarrollen actividades en el sector agropecuario. Esas empresas deberán obedecer, en su estructuración y en su manejo, cuando ello fuere viable de la Junta Directiva de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, a sanas políticas de descentralización y equilibrio regional'.

La disposición del artículo 2º del Decreto 1599, -disposición no acusada y acerca de la cual, lo mismo que sobre el artículo 6° de la Ley 33 de 1971, no formula la Corte en esta sentencia pronunciamiento alguno- pone de presente que al expedirlo el Gobierno estimaba que para crear filiales poseía autorizaciones derivadas de la  Ley 33 y no facultades extraordinarias pro tempore. La referencia que el artículo 1º hace de la mencionada ley no concuerda con la que el Decreto 1599 hace en su encabezamiento de la Ley 68 de 1983.

Abundan los ejemplos de facultades extraordinarias para crear entidades pertenecientes o vinculadas a la Administración Pública. Baste citar las Leyes 65 de 1967 y 29 de 1979. La primera, que originó fundamental reforma administrativa, incluyó en las facultades extraordinarias de su artículo 1°, las siguientes:

'i) Suprimir, fusionar y crear dependencias y empleos en la Rama Ejecutiva del Poder Público, y en los institutos y empresas oficiales y acordar autonomía o descentralizar el funcionamiento de oficinas de la Administración que así lo requieran para el mejor cumplimiento de sus fines'.

La Ley 29 de 1979 incluyó en las facultades extraordinarias conferidas por su artículo 1º el siguiente literal:

'b) Crear, suprimir o fusionar los establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales del Estado adscritas o vinculadas al Ministerio de Obras Públicas y Transporte. También podrá cambiar su naturaleza jurídica, domicilio y nombre y crear sociedades de economía mixta vinculadas'.

En desarrollo del transcrito literal fueron creadas sociedades como la Empresa Colombiana de Canalización y Dragados, constituida por el Decreto número 1175 de 1980 como sociedad anónima de economía mixta del orden nacional vinculada al Ministerio de Obras Públicas y Transporte.

En ausencia de facultades extraordinarias de alcance inequívoco la Corte estima que los artículos 7º y 20 del Decreto Extraordinario número 1599 de 1984 extralimitan las consignadas en el artículo 11 de la Ley 68 de 1983 e infringen, por tanto, los artículos 76-12 y 318-8 de la Constitución Política".

Cuarta. La inexequibilidad de los artículos 7º y 20 del Decreto 1599 de 1984 conlleva ineludiblemente, también por extralimitación de las facultades extraordinarias, la de los artículos 8º a 19 del mismo Decreto, que consagran los estatutos básicos de Proagrícola S. A., y la de los artículos 21 y 29, que establecen los estatutos básicos de Fiduagraria S. A. No pueden seguir formando parte del ordenamiento jurídico estatutos básicos de sociedades de economía mixta cuya creación es retirada de dicho ordenamiento.

Quinta. Las disposiciones de los artículos 6º y 31 del Decreto 1599 también constituyen extralimitación de las facultades extraordinarias. Si el Presidente de la República carecía de ellas para crear las dos referidas sociedades de economía mixta tampoco las poseía, por supuesto, para dictar normas relativas a sustitución patronal en ellas y al traspaso a las mismas de las "prerrogativas" de que ha gozado la Caja Agraria en el ejercicio de las actividades correspondientes.

Sexta. El parágrafo segundo del artículo cuarto extralimita las facultades extraordinarias conferidas por el ordinal segundo del artículo 11 de la Ley 68 de 1983. Estas invistieron al Presidente de la República de atribuciones para "reorganizar el nivel de la administración regional", pero no para asignar a la Junta Directiva de la Caja Agraria, ni a ninguna otra entidad o funcionario -ni siquiera el mismo Presidente para ejercerla después del vencimiento del término de ciento ochenta (180) días fijado en dicho ordinal- la facultad de modificar el número y composición de las regionales, es decir, para alterar un aspecto de la reorganización dispuesta en la administración regional en uso de las referidas facultades extraordinarias.

Por tanto, al igual que las demás normas demandadas, la Corte declarará inexequible dicho parágrafo.

V. DECISIÓN

Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el Procurador General de la Nación,

RESUELVE:

DECLARAR INEXEQUIBLES por ser contrarias a la Constitución, las siguientes normas del Decreto número 1599 de 1984, "por el cual se reestructura administrativamente la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, se crean unas Sociedades de Economía Mixta y se dictan otras disposiciones": parágrafo 2º del artículo 4° y artículos 6^o, 7°, 8º, 9º, 10, 11. 12, 13, 14, 15, 16, 17. 18, 19. 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29 y 31.

Cópiese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

Alfonso Reyes Echandía, Presidente; Luis Enrique Aldana Rozo, José Alejandro Bonivento Fernández, Hernando Baquero Borda, Nemesio Camacho Rodríguez, Fabio Calderón Botero, Manuel Enrique Daza A., Dante L. Fiorillo Porras, Manuel Gaona Cruz, José Eduardo Gnecco C., Héctor Gómez Uribe, Fanny González Franco, Gustavo Gómez Velásquez, Juan Hernández Sáenz, Carlos Medellín (Con salvamento); Ricardo Medina Moyano, Horacio Montoya Gil, Alberto Ospina Botero, Humberto Murcia Ballén, Alfonso Patiño Rosselli, Pedro Elías Serrano Abadía, Hernando Tapias Rocha, Fernando Uribe Restrepo, Darío Velásquez Gaviria.

Inés Galvis de Benavides

Secretaria