AUTONOMÍA PRESUPUESTAL DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN. FACULTADES EXTRAORDINARIAS. EL PROCURADOR GENERAL ES ORDENADOR DEL GASTO Y EJERCE FUNCIONES DE EJECUCIÓN PRESUPUESTAL. EL ALCANCE DE LAS FUNCIONES DE ORDENACIÓN DEL GASTO Y DE EJECUCIÓN PRESUPUESTAL DE LOS FUNCIONARIOS DE LA PROCURADURÍA. EL ORIGEN EXCLUSIVAMENTE LEGAL Y NO CONSTITUCIONAL DE LA PERSONALIDAD JURÍDICA PÚBLICA.

Exequible la letra ordinal g) del artículo 2º y los artículos 7º y 30 del Decreto 521 de 1971.

Corte Suprema de Justicia Sala Plena

Sentencia número 14.

Referencia: Proceso número 1251.

Normas acusadas: Los artículos 2º, letra g), 7º y 30 del Decreto-ley 521 de 1971, relativos a la disposición y ejecución del Presupuesto de la Procuraduría General de la Nación.

Actor: Juan Manuel Charry Urueña.

Magistrado ponente: doctor Manuel Gaona Cruz.

Aprobada según Acta número 6 de febrero 28 de 1985

Bogotá, D. E., febrero veintiocho (28) de mil novecientos ochenta y cinco (1985).

I. LA DEMANDA

1. En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 214 de la Carta el ciudadano Juan Manuel Charry Urueña demanda de la Corte la declaratoria de inexequibilidad de los preceptos de la referencia, sustentándose en el argumento esencial de que según la Constitución el Procurador General de la Nación no tiene facultad alguna de disposición, ejecución o contratación con cargo al Presupuesto asignado al Ministerio Público porque tales atribuciones atañen de manera exclusiva al Presidente de la República.

2. Transcríbeme subrayados los preceptos acusados, previo el encabezamiento de rigor:

“DECRETO NUMERO 521 DE 1971

(marzo 27)

“Por el cual se reorganiza la Procuraduría General de la Nación.

“El Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias de que lo invistió la Ley 16 de 1968, y oído el concepto de la Comisión Asesora creada por el artículo 21 de la misma Ley,

DECRETA:

“……….

“Capítulo II

“De las funciones.

“Artículo 2º. Despacho del Procurador General.

“……….

“g) Disponer dentro del Presupuesto de la Procuraduría General de la Nación lo relativo a instalaciones y dotaciones de la Policía Judicial;

“……….

“Artículo 7º. División de Servicios Administrativos.

“Asesorar al Procurador General en la vigilancia de la ejecución del Presupuesto y organizar y controlar la prestación de los servicios de archivo y correspondencia, biblioteca, publicaciones, proveeduría, almacén, transporte, mantenimiento y aseo.

“……….

“Unidades Asesoras y Coordinadoras

“……….

“Artículo 30. Junta de compras.

“Tramitar, de acuerdo con las respectivas normas, la adquisición de todos los bienes que requiera el Ministerio Público para su adecuado funcionamiento.

“De conformidad con disposiciones vigentes, la Junta de Compras está integrada por el Jefe de la División de Servicios Administrativos, el Almacenista, el Jefe de la División de Presupuesto y el representante de la Contraloría General de la República”.

3. Al entender del actor los precedentes artículos son violatorios de los siguientes de la Carta; 2, 76, ordinales 11, 13, y 16; 120, numerales 11 y 13; 135 y 142. Da como razones de los quebrantamientos aducidos las que siguen:

a) El legislador extraordinario violó el artículo 2º porque otorgó facultad de ejecutar el Presupuesto del Ministerio Público al Procurador General de la Nación sin estar facultado por el constituyente;

b) El numeral 11 del artículo 120 de la Carta;

“Asigna en forma exclusiva y excluyente al Presidente de la República la función de ejecutar el presupuesto, así lo ha expresado el Concejo (sic) de Estado. Al permitírsele al Procurador ejecutar su presupuesto está usurpando funciones claras, expresas y precisas del Presidente...”.

En apoyo de su invocación transcribe apartes del fallo de la Corte, de junio 22 de 1982, con el que se declaró inexequible una disposición que permitía al Congreso ejecutar su Presupuesto (Proceso número 951), conforme al cual:

“… el administrador nato de los asuntos nacionales es el ejecutivo y, en concreto, su jefe, el Presidente de la República... Y es por eso mismo que el propio artículo 120 ordinal 13, al atribuirle funciones de tal, le asigna la facultad de celebrar contratos de la administración (que)... solo la puede delegar en funcionarios administrativos de su directa dependencia, como son los Ministros y Jefes de Departamentos Administrativos, según lo autoriza el artículo 135 constitucional...” (Magistrados ponentes doctores Luis Carlos Sáchica y Ricardo Medina Moyano);

c) Agrega el libelista que:

“Las normas acusada violan flagrantemente el principio constitucional de competencia para la celebración de contratos de la Nación, asignada al Presidente de la República según el artículo 120 ordinal 13”.

Y que al respecto el Consejo de Estado ha dicho que:

“Dentro de nuestra organización institucional la capacidad contractual del Estado ha sido otorgada con carácter exclusivo a las personas morales de Derecho Público como la Nación, los Departamentos, los Municipios y las Entidades Descentralizadas que por disposición o autorización constitucional son aptas jurídicamente para adquirir derechos y contraer obligaciones...”.

De lo cual el demandante infiere lo siguiente:

“La Procuraduría General de la Nación no tiene la personalidad jurídica necesaria para celebrar contratos. Ni la Constitución ni la ley otorgan capacidad jurídica para contraer obligaciones al Procurador en representación jurídica de la Procuraduría... ya que ésta... no es persona en el sentido jurídico de la palabra y por consiguiente no puede adquirir derechos ni contraer obligaciones”;

d) Recalca que según el artículo 76, numerales 11 y 16, el Congreso sólo puede autorizar al Gobierno pero no a la Procuraduría para celebrar contratos;

e) Anota que la delegación administrativa de funciones del Presidente prevista en el artículo 135 de la Carta no puede hacerse en el Procurador General de la Nación.

II. LA VISTA FISCAL

Previa manifestación del Jefe del Ministerio Público de que no se declara impedido para conocer de esta demanda por cuanto en similar ocasión anterior lo hizo y la Corte consideró que las razones de orden institucional no constituyen  “interés en la decisión”, se solicita a la Corporación que declare exequibles los preceptos acusados, según las apreciaciones que enseguida se relatan:

1. Al entender del Despacho del Procurador los preceptos acusados, a los que él denomina “disposiciones presidenciales”, son fundamental desarrollo de la atribución prescrita para el Presidente de la República como suprema autoridad administrativa en relación con el Ministerio Público en el artículo 120-21 de la Constitución y no tanto de las facultades extraordinarias señaladas en la Ley 16 de 1968 para organizaría Procuraduría. Además, a su juicio, las disposiciones cuestionadas no se refieren a funciones sobre ejecución del presupuesto, ya que:

“es innegable que quien tiene la facultad constitucional de ejecutar el Presupuesto es el Presidente de la República y quienes, por vía de delegación, conforme a  la ley, pueden hacerlo a su nombre, conforme a lo preceptuado en los artículos 120-11-13 y 135 de la Carta, como son los Ministros, los Jefes de Departamentos Administrativos y los Gobernadores...”.

2. En cambio, prosigue el Procurador, el artículo 2º, letra g), acusado, no hace relación a la ejecución del presupuesto sino a “disponer, dentro del presupuesto...”, esto es preparar, prevenir, programar, dentro del presupuesto de la Procuraduría, “los elementos, dotaciones o instalaciones que requiera la Policía Judicial, mas, no exactamente, adquirirlos. Tal función es perfectamente asignable al Procurador, en virtud de las facultades extraordinarias...”.

Y agrega textualmente:

“En cuanto a la facultad de vigilancia dada al Procurador por la Ley Fundamental, y reiterada por el Legislador extraordinario (art. 7º acusado), cabe anotar que, como antes se dijo, ella no conlleva la de ejecutar el presupuesto, sino que se contrae a la de vigilar la ejecución del mismo”.

Además, el Presidente con fundamento en el artículo 120-21 de la Carta, faculto a la División de Servicios Administrativos “para asesorar” al Procurador en la función de vigilancia antes indicada, y “asesorar” es lo mismo que “dar consejo o dictamen”.

En relación con el artículo 30 demandado cabe parecida reflexión, pues “tramitar” equivale a hacer pasar un asunto por los trámites legales “de acuerdo con las respectivas normas”, sin que la examinada permita la adquisición directa de elementos o bienes que requiera el Ministerio Público para su funcionamiento. La Junta de Compras a que alude el artículo demandado tramita ante el Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia lo necesario a la adquisición de muebles o elementos “que no estén comprendidos dentro de los relacionados en el artículo 1º de la Resolución y número 0688 de 15 de marzo de 1983, expedida por el Director General del Fondo Rotatorio del citado Ministerio, con fundamento en el artículo 5º, inciso 3º, del Decreto-ley 1208 de 1973, y los correspondientes ante el Fondo de Inmuebles Nacionales, cuando se trate de adquirir inmuebles (artículo 1º Ley 51 de 22 de diciembre de 1982)”.

3 Finalmente, en la Vista Fiscal se considera que los preceptos acusados para nada se refieren a la facultad de celebrar contratos y que por tanto, “por sustracción de materia... el despacho debe abstenerse de conceptuar sobre el particular”.

III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

Primera. Las facultades extraordinarias.

1. Vióse ya que en criterio de la Procuraduría las disposiciones en examen son expresión esencial de la competencia que en el artículo 120-21 de la Constitución se le reconoce al Presidente de la República para “crear, suprimir y fusionar empleos... subalternos del Ministerio Público y señalar sus funciones especiales...”. Mas atiéndase que por mandato de la parte final del mismo precepto constitucional citado por la Procuraduría, dicha atribución solo puede ser ejercida por el Presidente “con sujeción a las leyes a que se refiere el ordinal 9º del artículo 76”, esto es, sometiéndose a las normas con fuerza de ley que determinan “la estructura de la Administración Nacional” (art. 76-9), Administración ésta a la que, por imperio del propio artículo 120-21 aludido y por las razones adicionales que adelante se darán, pertenece la Procuraduría General de la Nación, sin que esto implique afirmar que Administración Nacional y Rama Administrativa sean términos coextensivos o sinónimos.

Dado que mediante el Decreto-ley 521 de 1971 cuyos preceptos se acusan “se reorganiza la Procuraduría General de la Nación”, es decir, se determina su estructura, y que, además, dicha reorganización se invoca con fundamento en las facultades extraordinarias de la Ley 16 de 1968, resulta insoslayable la necesidad de confrontar los artículos demandados con dicha ley, como condición de validez constitucional de aquéllos.

2. Dispúsose por el Congreso al aprobar la Ley 16 de 1968, en lo pertinente, lo que sigue:

«LEY 16 DE 1968

(marzo 28)

“Por la cual se restablecen los Juzgados de Circuito, se dictan normas sobre competencia en materia penal, civil y laboral, se dan unas autorizaciones y se dictan otras disposiciones.

El Congreso de Colombia,

DECRETA:

“……….

“Artículo 20. Revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias por el término de tres años a partir de la sanción de la presente Ley, para:

“……….

“11. Reorganizar el procedimiento penal sobre las siguientes bases:

“……….

“c) Crear y organizar en la Procuraduría General de la Nación, las dependencias y cargos que se consideren indispensables para el cumplimiento efectivo de sus funciones actuales, de las otras que se le confieren de acuerdo con la presente Ley y para la dirección, vigilancia y coordinación de las labores de la Policía Judicial”.

O sea que la norma con fuerza legal que corresponde a la estructura orgánica de la Procuraduría General de la Nación es precisamente el propio Decreto 521 de 1971 cuyos preceptos en parte aquí se juzgan y por lo tanto no es de recibo el argumento de la Vista Fiscal en el sentido de que estos artículos son mero desarrollo, conforme al artículo 120-21 superior, de una ley orgánica que aún no había sido expedida. No debe confundirse, después de lo que al respecto ha señalado la Corte, una ley de facultades extraordinarias con una ley orgánica, ni con una ley marco: la ley orgánica de la Procuraduría es, junto con la posterior Ley 25 de 1974 que la reformó, el Decreto 521 de 1971 y no la Ley de facultades extraordinarias número 16 de 1968. Por lo tanto, atendido lo dicho, con la mera lectura que de nuevo se haga de todo el numeral 21 del artículo 120 de la Carta, queda sin piso el argumento de la Procuraduría tendiente a buscar amparo constitucional para las normas demandadas en disposiciones de la Carta que son para otros menesteres.

3. Mas sí resulta en cambio fácil colegir que de la facultad prescrita en la letra c) del numeral 11 del artículo 20 de dicha Ley 16 de 1968, se desprendían para el gobierno inequívocas atribuciones para permitir a la Procuraduría cumplir con sus funciones anteriores y nuevas, según el expreso deseo del legislador ordinario, y por tanto para poder crear en ella “dependencias y cargos... indispensables para el cumplimiento efectivo...” de unas y otras, así como las requeridas “para la dirección, vigilancia y coordinación de las labores de la Policía Judicial”, y que entonces, conforme a dicho precepto matriz, el legislador extraordinario ejerció válidamente su competencia materia! al dictar las normas acusadas, relativas a disposición presupuestal respecto de instalaciones y dotaciones de policía judicial (art. 2º, letra g), a la organización de la División de Servicios Administrativos como dependencia encargada de asesorar al Procurador en sus funciones y de organizar y controlar los servicios y demás dependencias encargadas de prestarlos, y a la organización y atribuciones de la dependencia llamada Junta de Compras.

4. No hay por lo tanto desbordamiento material por parte del legislador extraordinario en el ejercicio de las facultades conferidas en la Ley 16 de 1968 en relación con las normas demandadas. Como en anteriores fallos atinentes a otras disposiciones del mismo Decreto 521 de 1971 la Corte dejó definido que tampoco se produjo extralimitación en su uso por razón del tiempo, conclúyese que los artículos acusados se ajustan a lo dispuesto en el 76-12 y en el 118-8 de la Carta.

Segunda. Las probanzas.

1. Por iniciativa del Magistrado Manuel Gaona, y sin que ella hubiera dado lugar a suspensión alguna de los términos prescritos para fallo, se decretaron unas pruebas ante la Dirección General de Presupuesto Nacional, tendientes a desvirtuar la afirmación de la Procuraduría y del Magistrado ponente inicial, doctor Carlos Medellín, de que las normas acusadas no correspondían a funciones de ejecución presupuestal.

Finalmente, una vez practicadas las pruebas y verificado que según ellas el Procurador sí ejerce funciones de ejecución presupuestal y de contratación con cargo al Presupuesto de la Procuraduría General de la Nación, la Corte ha adoptado como fallo el estudio disidente del Magistrado Gaona, cuyo auto de pruebas era del siguiente tenor:

“Bogotá, D. E., diciembre 3 de 1984.

“Doctor:

“Luis Fernando Alarcón Mantilla,

“Director General de Presupuesto Nacional;

“E. S. D.

“Referencia: Proceso de exequibilidad número 1251. V “Señor Director:

“A efectos de clarificar algunos hechos acerca del proceso de la referencia, comedidamente me permito solicitar la remisión a mi despacho (Palacio de Justicia, oficina 409) de una información escrita en torno a los siguientes puntos:

“1. ¿Quién o quiénes ejecutan el presupuesto de la Procuraduría General de la Nación y de las Fiscalías que junto con aquélla integran el Ministerio Público?

“2. ¿Con fundamento en qué disposiciones de naturaleza legal, reglamentaria o de otro orden se ejecuta el presupuesto y se ordena el gasto del Ministerio Público?

“3. ¿Quién o quiénes y con fundamento en cuáles disposiciones tienen la facultad de contratar con cargo al Presupuesto del Ministerio Público?

“4. ¿En caso de que no sea el Procurador General de la Nación el funcionario competente para ejecutar el presupuesto, para ordenar el gasto y para contratar, o de que sólo lo sea en forma parcial, sírvase Señor Director informarme además, quién o quiénes distintos de él y con fundamento en cuáles disposiciones, asumen las respectivas competencias?

“Del Señor Director General, atentamente,

“Manuel Gaona Cruz. Magistrado. Sala Constitucional. Corte Suprema de Justicia”.

(Cfr. Fol. 21 del Expediente).

2. En respuesta al Auto de Pruebas el Director General de Presupuesto remitió el Oficio número 20 de 17 de enero de 1985, del cual se transcribe su texto completo:

“Número 20.

“Bogotá, D. E., 17 enero 1985.

“Señor Doctor

“Manuel Gaona Cruz.

“Sala Constitucional.

“Corte Suprema de Justicia.

“Ciudad.

“Señor Magistrado:

“Con toda atención, doy respuesta a su oficio del 3 de diciembre pasado relacionado con el proceso de inexequibilidad 1251 sobre la ejecución del presupuesto de la Procuraduría General de la Nación y las Fiscalías que integran el Ministerio Público, con sujeción a los puntos de su petición:

“1. El presupuesto de la Procuraduría General de la Nación es ejecutado por el Procurador General, como ordenador de gastos.

“El Procurador ha delegado en algunos funcionarios de ese organismo esta atribución en los términos de la Resolución Reglamentaria número 1 de 1981, la cual le adjunto.

“Esta Dirección no tiene información respecto de la ordenación de gastos en las Fiscalías.

“2. Al parecer, la Procuraduría General de la Nación ejecuta su presupuesto y celebra contratos en virtud del artículo 5º del Decreto 1208 de 1973, que habilitó al Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia para las adquisiciones y suministros destinados a la Rama Jurisdiccional y el Ministerio Público.

“En tal artículo se dice que la Procuraduría 'decidirá' sobre la utilización de las partidas que se asignen para su funcionamiento y que el gerente del Fondo señalará los bienes que ese organismo puede adquirir directamente y las publicaciones que puede realizar por sí mismo o contratar con terceros.

“Esta norma legal faculta a la Procuraduría General de la Nación para determinados actos de la ejecución presupuestal y la celebración de contratos.

“3. En concordancia con lo anterior el Director General del Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia expidió la Resolución 738 de 1984, que también le anexo.

“4. En relación con su petición estimo procedente enviarle copia de la parte pertinente del memorando de fecha 23 de julio de 1982 del Director General del Presupuesto al Ministro de Hacienda y Crédito Público sobre la preparación de las disposiciones generales del anteproyecto de presupuesto para 1983.

“En este memorando se planteó la posibilidad de adoptar una definición sobre la ejecución del presupuesto y la celebración de contratos en la Procuraduría y la Contraloría Generales de la Nación y la República, respectivamente.

“Al revisar el texto del proyecto sometido a la consideración del Congreso y la Ley 40 de 1982, contentiva del presupuesto nacional para la vigencia fiscal de 1983, se encuentra que la alternativa expuesta en dicho memorando de atribuir a un Ministro tales funciones no fue adoptada.

“Del señor Magistrado, muy atentamente,

“Luis Fernando Alarcón Mantilla. Director General de Presupuesto”.

3. No Hay duda entonces de que el Procurador es el ordenador del gasto del Presupuesto de la Procuraduría General de la Nación, y que conforme a lo señalado la Resolución número 001 de enero 14 de 1981 expedida por dicho funcionario y enviada como documento anexo por la Dirección de Presupuesto de la Corte, él delegó en el Secretario General, en el Jefe de Servicios Administrativos, en el Procurador Delegado para la Policía Judicial y en otros funcionarios de la entidad, una parte de su atribución de “ordenador de gastos” (Cfr. Fols. 24 y 25 del Expediente).

4. Está también probado que el Procurador ejerce además funciones de “contratación”, en virtud de lo expresado en la propia vista fiscal, en el Oficio de respuesta de la Dirección de Presupuesto y en la Resolución 738 de 1984 expedida por el Gerente del Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia que aquélla adjuntó a dicho oficio. Para cada año fiscal, en 1983 y 1984, el Gerente del Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia entregó al Procurador General la facultad de adquisición directa y de contratación de muebles y elementos, así como la de contratación de arrendamiento de inmuebles para servicio de la entidad. Veamos:

a) En relación con dicha delegación para el año fiscal de 1983, la propia Procuraduría la admite luego de haberla negado y de sostener que lo dispuesto en el artículo 30 acusado sobre “adquisición” por parte de “la Junta de Compras” nada tiene que ver con la ejecución del Presupuesto, cuando más adelante en la misma Vista Fiscal se expresó textualmente lo que sigue:

“Evidentemente, ella (la norma acusada) solo dispone que la Junta citada pueda 'tramitar', o lo que es lo mismo, hacer pasar la adquisición de que se trate, por los trámites legales, en este caso los pertinentes ante el Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia, cuando se trate de adquirir muebles o elementos que no estén comprendidos dentro de los relacionados con el artículo 1º de la Resolución número 0688 del 15 de marzo de 1983, expedida por el Director General del Fondo Rotatorio del citado Ministerio, con fundamento en el artículo 5º, inciso 3º del mismo Decreto-ley 1208 de 1973, y los correspondientes ante el Fondo de Inmuebles Nacionales, cuando se trate de adquirir inmuebles”.

Las subrayas son de la Corte para hacer ver entonces, contrario sensu, que para adquirir muebles o elementos que sí estén comprendidos dentro de los relacionados en el artículo 1º de la citada Resolución, quien contrata directamente es el Procurador General sin necesidad de efectuar los trámites ante el Fondo Rotatorio.

b) El precedente hecho se ratifica al examinar el texto de la Resolución número 738 de 16 de febrero de 1984, que rigió para dicho año fiscal, expedida también por el Gerente del Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia en forma y para efectos similares a los de la Resolución número 0688 de 1983 a que se refiere la Procuraduría, la cual se remitió acompañada de los demás documentos de prueba por parte de la Dirección de Presupuesto a la Corte, y que en lo pertinente dice:

“Fondo Rotatorio.

“Ministerio de Justicia.

“Resolución número 738.

“De febrero 16 de 1984.

“Por la cual se señalan los bienes que puede adquirir directamente la Procuraduría y las publicaciones que la misma entidad pueda realizar directamente mediante contrato con otras personas”.

“El Director General del Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia, en uso de sus facultades legales y estatutarias, y

CONSIDERANDO:

“Que el inciso 3º, del artículo 5º del Decreto-ley 1208 de 1973, lo faculta para señalar, por razones económicas, geográficas o de urgencia, los bienes que puede adquirir directamente la Procuraduría, así como las publicaciones que puede realizar dicha entidad por sí misma o contratar con otras personas,

“RESUELVE:

“Artículo primero. Facúltase al Procurador General de la Nación... para adquirir directamente, útiles de oficina y demás bienes muebles necesarios para el adecuado funcionamiento del Ministerio Público. Así mismo, la Procuraduría realizará por sí misma o mediante contrato con la Imprenta Nacional, las publicaciones necesarias para la divulgación de sus conceptos jurídicos, estudios y decisiones.

“……….

“Artículo segundo. Autorízase al señor Procurador General de la Nación para celebrar “los contratos de arrendamiento que requiera para su normal funcionamiento (sic)”.

“Artículo tercero. La facultad que se otorga al señor Procurador General de la Nación por medio de la presente providencia es para la vigencia fiscal de 1984”.

5. En conclusión, el Procurador General de la Nación sí colabora con el | ejecutivo en la función administrativa de “ejecución del presupuesto” (Oficio 20 del Director de Presupuesto), sí es “ordenador de gastos” del Presupuesto de la Procuraduría General de la Nación y como tal además ha delegado esa función, entre otros, en el Jefe de Servicios Administrativos y en el Procurador Delegado para la Policía Judicial (Resolución número 001 de 1981, adjunta como prueba), y además contrata directamente con cargo a dicho presupuesto (según lo afirmado en la propia Vista Fiscal y en la Resolución número 0738 de 1984 que se acompaña como prueba).

No se ve entonces cómo las normas acusadas no correspondan a funciones de ejecución presupuestal por parte de funcionarios de la Procuraduría con cargo al Presupuesto de la misma, cuando en el artículo 2º acusado, letra g), se preceptúa que con relación a la Policía Judicial es función del Procurador General “disponer dentro del Presupuesto... lo relativo a instalaciones y dotaciones” de dicha dependencia, y habida consideración de la delegación que de ordenador de gastos hizo ya al respecto el propio Procurador General en el Procurador Delegado para la Policía Judicial

Tampoco se entiende cómo se puede sostener válidamente que la regulación del artículo 7º impugnado, según el cual la División de Servicios administrativos debe “asesorar al Procurador General en la vigilancia de la ejecución del presupuesto...” no sea de ejecución presupuestal, sino de vigilancia, siendo que además de los hechos tozudamente probados en contrario no debe olvidarse que frente a lo ordenado en el artículo 59 de la Carta, “la vigilancia de la gestión fiscal de la administración corresponde a la Contraloría General de la República...” de manera exclusiva, y no a las dependencias o funcionarios de la Procuraduría General de la Nación. Tampoco es de recibo el argumento de la vista fiscal de que tal atribución corresponde a la de vigilancia de la conducta oficial prescrita en el artículo 143 de la Carta, por la elemental razón, entre otras, de que la vigilancia de la conducta oficial en relación con la ejecución presupuestal es de la Contraloría y no de la Procuraduría, según el mentado artículo 59 superior, con lo cual dicho esfuerzo hermenéutico solo sirve para distorsionar a tal extremo el sentido del artículo 7º demandado que lo volvería inconstitucional por violatorio de aquel 59.

Y en tercer término, sostener que la función de la Junta de Compras de “tramitar” la adquisición de bienes para el Ministerio Público, indicada en el artículo 30 demandado, no compromete la ejecución del Presupuesto de la entidad o no corresponde a dicha función, está contradicho de la manera vista por la propia Vista Fiscal, por las pruebas y por el axioma que se deriva de la denominación misma de dicha Junta “de Compras”.

Tercera. Queda probado que el Procurador es ordenador del gasto y ejerce funciones de ejecución presupuestal, y que a ello se refieren las normas acusadas.

Esclarecidos los hechos y el alcance y significado de los preceptos demandados en el sentido de que sí corresponden a funciones de ejecución presupuestal, de ordenación del gasto y de contratación, por parte de funcionarios de la Procuraduría con cargo al Presupuesto de dicha entidad, sin embargo, para la Corte las normaciones acusadas se ajustan a la Constitución y serán declaradas exequibles, conforme a las consideraciones que prosiguen.

Cuarta. Los antecedentes jurisprudenciales.

Recuerda la Corporación que con posterioridad al fallo relativo al Proceso número 951 que invoca el demandante, con el que por acción del mismo ciudadano fue declarado parcialmente inexequible el artículo 146 del Decreto 294 de 1973 sobre contratación y ejecución presupuestal por el Congreso Nacional, ella ha dejado definido en dos sentencias de reciente data, aprobadas ambas por unanimidad, la número 39 de 24 de mayo de 1984 (Proceso número 1125, Magistrado ponente, Manuel Gaona Cruz), sobre “Juntas Administradoras de Deportes, y la número 84 de 23 de agosto de 1984 (Proceso número 1157, Magistrado ponente, también Manuel Gaona Cruz), los principios siguientes cuya vigencia sirven de fundamento para esta providencia de exequibilidad.

1. Que la facultad de disposición presupuestal es administrativa pero no supone necesariamente la condición de que el organismo público afectado pertenezca a la rama ejecutiva, por la elemental razón de que ésta es apenas una especie del género Administración Pública.

2. Que las funciones de ejecución administrativa y de representación en juicio no están supeditadas a la circunstancia de que los entes respectivos sean personas jurídicas.

3. Que la personalidad jurídica, así como la personería jurídica o de representación y para comparecer en juicio, son de mera estirpe legal pero no de rango constitucional y pueden por tanto ser modificadas por ley sin violar la Constitución, y

4. Que la atribución de contratación asignada al Presidente de la República como Suprema Autoridad Administrativa no lo es respecto de todos los contratos ni supone la potestad excluyente de representación administrativa nacional por parte de aquél con eliminación de otros funcionarios.

Veámoslo:

Quinta. Administración Pública, Administración Nacional, Rama Administrativa y Procuraduría General de la Nación.

Vuélvese a decir lo que había quedado plenamente esclarecido y definido en la sentencia número 84 de agosto 23 de 1984 (Proceso número 1157), con ponencia del mismo magistrado que sustancia esta providencia, y que fue aprobada en forma unánime por la Corte, a saber que:

“Es indispensable despejar equívocos múltiples y mal arraigados sobre los cuales se apoya la argumentación del actor -de entonces y de ahora- contra los tres artículos acusados, al sostener que el Ministerio Público debe su capacidad de representación a su dependencia del Gobierno...”. Desarráiganse aquí además otros “mitos constitucionales”:

1. La noción de Administración, en el Derecho Público y frente a la Constitución, corresponde a un significado mucho más amplio y algo distinto del de Rama Administrativa, al que conviene hacer referencia. El uno es funcional, el otro estructural.

a) Como función, la Administración indica una gestión asignada a personas dentro de una organización institucional privada o pública. Como función pública implica competencia de ejecución necesariamente dependiente y circunscrita por un acto jurídico superior. En este sentido nuestra Constitución asigna funciones de administración de justicia a quienes hacen parte de la rama jurisdiccional, de administración de la Contraloría al Contralor General de la República, y de administración de la Procuraduría al Procurador General de la Nación, no obstante no pertenecer estos organismos al ejecutivo; de administración de los asuntos seccionales de los Departamentos a los gobernadores, de los Municipios a los alcaldes. Hay además ciertas actuaciones de funcionarios públicos, cualquiera que sea la rama a que pertenezcan, que son actos administrativos (nombramientos por ejemplo);

b) La Administración también envuelve un fenómeno de organización. A ella se refiere el Constituyente en forma indiscriminada y trata de la Administración Pública, Administración Nacional, Administración Departamental y Municipal, Administración Judicial, Administración Fiscal. De todas éstas se distingue sin duda la noción de Rama Administrativa, sinónima de la Rama Ejecutiva en lo administrativo de ésta, pero no en lo político de la misma. Pero el concepto genérico que cubre todo el sistema de organización administrativa estatal es sin duda el de Administración Pública. Todas las otras son especies suyas. La Administración Nacional hace parte de la Administración Pública; no obstante, deja por fuera la Administración Departamental y Municipal. Por lo demás, no solo se refiere la Nacional a los organismos nacionales de la Rama Administrativa (Presidencia de la República, ministerios, etc.), sino a los nacionales que no pertenecen al órgano ejecutivo pero que tienen una organización administrativa, aun cuando desempeñen funciones distintas de las asignadas al ejecutivo; como las funciones fiscalizadoras. Son ellos, precisamente, la Contraloría General de la República (C. N. arts. 76-9º y 59 inciso 2º) y el Ministerio Público que comprende la Procuraduría General de la Nación y las Fiscalías y Personerías (C. N. arts. 76-9º, 120-21 y 142). Estos organismos no pertenecen a la estructura de la Rama Legislativa ni de la Jurisdiccional, pero tampoco de la Ejecutiva, y sin embargo, caben dentro del haz orgánico mayor denominado Administración Nacional.

2. Así entendidas las cosas resulta constitucionalmente válido el otorgamiento, mediante norma con fuerza legal, de facultades de administración que supongan las de gestión, ejecución y disposición presupuestal, a funcionarios que aunque no pertenezcan a la rama ejecutiva sí desempeñan sin embargo, tareas inherentes a la organización administrativa de las entidades a su cargo. A ello se contrae el alcance de los artículos acusados 2-g, 7º y 30 del Decreto 521 de 1971 en los que se reconoce al Procurador la atribución de “disponer” lo relativo al Presupuesto de la Policía Judicial en la Procuraduría, a la División de Servicios Administrativos de la entidad la facultad de “asesorar” a aquél en la vigilancia de la ejecución presupuestal asignada y a la Junta de Compras la de tramitar la adquisición de bienes para el Ministerio Público.

3. Adviértese, eso sí, que aunque la Procuraduría General de la Nación tenga, como parte del Ministerio Público, personal, dependencias y funciones de gestión administrativa, no quiere ello decir que aquélla pertenezca a la rama ejecutiva del poder público, pues si bien es cierto que aún persiste en rezago el mandato de la Constitución de 1886 en el actual artículo 143 superior según el cual, “el Ministerio Público será ejercido bajo la suprema dirección del Gobierno”, no lo es menos que desde la reforma constitucional de 1945 y de acuerdo con el artículo 144 de la Carta, “el Procurador General de la Nación será elegido por la Cámara de Representantes, de terna enviada por el Presidente de la República, para un período de cuatro años”, y que aquél ya no es designado directamente por el Presidente, como sucedía entre 1886 y 1945, fuera de que, frente al artículo 145 de la misma, es el Procurador y no el Gobierno el que tiene la función de “nombrar y remover libremente los empleados de su inmediata dependencia”, y de que de acuerdo con el propio artículo 144 citado, los fiscales de la rama jurisdiccional son elegidos en forma mixta y no excluyente, con participación de la Procuraduría.

Tampoco debe olvidarse que la autonomía del Ministerio Público es ante todo funcional, relativa a la fiscalización o supervigilancia de la tarea pública y de defensa de la Nación, de la sociedad y de la legalidad, y no apenas estructural, y que es aquélla junto con ésta lo que determina la función autónoma y la posibilidad de ejercerla en lo inherente a su organización.

Sexta. El alcance de las funciones de ordenación del gasto y de ejecución Presupuestal de los funcionarios de la Procuraduría.

1. Ciertamente, por lo demás, en el artículo 120 de la Carta se consagra que el Presidente de la República es la Suprema Autoridad Administrativa Nacional y que a como tal tiene la función undécima de “cuidar de la exacta recaudación y administración de las rentas y caudales públicos, y decretar su inversión con arreglo a las leyes”, la cual puede ser delegada en los ministros y no en la Procuraduría según el artículo 135 superior. Dicha atribución ha sido en efecto delegada, previo el tamiz de la ley, en el Ministro de Hacienda con la asesoría de la Dirección Nacional de Presupuesto y de la Tesorería General de la República.

Pero frente a lo anterior las normas demandadas no significan que el Procurador haya sido autorizado para sustituir al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa ni a su Ministro de Hacienda como Jefe Superior Administrativo en las funciones tradicionales y excluyentes de la rama ejecutiva relativas a cuidar y gestionar la recaudación y administración de las rentas y caudales públicos y decretar su inversión con arreglo a las leyes. No. Estas funciones de ejecución presupuestal siguen siendo ejercidas en la Procuraduría por el Ministerio de Hacienda por intermedio del respectivo Delegado para la ejecución presupuestal de aquella entidad, previos los “acuerdos mensuales de gastos” y los “acuerdos trimestrales de obligaciones” y las demás operaciones de ejecución prescritas en la Constitución, en la Ley orgánica del Presupuesto y en las respectivas leyes anuales de apropiaciones. Además dicha tarea compleja de ejecución está vigilada por el control que según los mismos estatutos ejerce la Contraloría General de la República. Esto es claro como hecho y como normación positiva.

2. Mas lo que no se le puede negar válidamente al Procurador, como colaborador en la función de ejecución presupuestal descrita, por no prohibirlo la Constitución, es la mera tarea administrativa de “ordenador de gastos” respecto del Presupuesto asignado al Ministerio Público, cuya ejecución atañe de modo primordial al Delegado del Ministerio de Hacienda en la Procuraduría y cuya vigilancia corresponde al Auditor de la Contraloría. En veces el Estado contemporáneo no deja ver claro y fácil cuál es su dimensión y complejidad, este es todo el equívoco. Pero pretender que sea el Presidente de la República el ordenador del gasto en relación con el Presupuesto del Ministerio Público y con todos los demás presupuestos nacionales es, además de inconstitucional, impracticable.

3. Por otra parte, hace caer en cuenta la Corte que la representación de la Nación por parte del Presidente de la República, que se deduzca de la función señalada para éste en el artículo 120 de la Carta, es de naturaleza meramente administrativa y no política, porque ésta es del Congreso (2º), ni tampoco internacional, ya que ésta es del Presidente de la República pero como “Jefe del Estado” (art. 120, numerales 9, 16, 17 y 20), y no en su calidad de “Suprema Autoridad Administrativa”.

Agrégase, así parezca insólito, no obstante resultar obvio conforme a lo expuesto, que el Presidente de la República no es el único representante administrativo de la Nación ya que el Procurador ejerce la función expresamente consagrada en el artículo 143 de la Constitución de “defender los intereses de la Nación”.

4. Y en cuanto a la suprema facultad administrativa de contratación asignada al Presidente de la República en el artículo 120-13 superior, ella no es exclusiva suya, pues apenas se contrae a la de “celebrar contratos para la prestación de servicios y ejecución de obras públicas...”, habiendo muchos otros contratos, los más, por lo cual en innúmeras ocasiones el Congreso ha tenido que autorizarlo por ley, conforme al artículo 76, ordinal 11, para “celebrar (otros) contratos, negociar empréstitos, enajenar bienes nacionales y ejercer otras funciones dentro de la órbita constitucional” o ha tenido también que, según el artículo 76 ordinal 16, “aprobar o improbar los contratos o convenios que celebre el Presidente de la República con particulares, compañías o entidades públicas en los cuales tenga interés la Nación, si no hubieren sido previamente autorizados o si no se hubieren llenado en ellos las formalidades prescritas por el Congreso o si algunas de sus estipulaciones no estuvieren ajustadas a la respectiva ley de autorizaciones”.

Cualquier afirmación en contrario, lo sería contra la Constitución, en los preceptos que se acaban de transcribir. No es entonces exclusiva ni total para el Presidente de la República la facultad de celebrar contratos, y no siéndolo, ésta puede ser reconocida mediante ley, no solo por delegación de aquél en los ministros, jefes de departamento Administrativo o gobernadores, en lo correspondiente, según el artículo 135, sino además directamente en relación con otros funcionarios administrativos o no, respecto de los asuntos no señalados en el artículo 120 de la Carta. La delegación a que se refiere el artículo 135 superior no es la única, ni es hermética, supone apenas que las materias reguladas en el artículo 120 solo deben delegarse en los funcionarios allí señalados, por ley, mas no que dichas materias sean todas las administrativas posibles, ni que las no contempladas en él no puedan delegarse en otros funcionarios.

Séptima. El origen exclusivamente legal y no constitucional de la personalidad jurídica pública.

1. El segundo argumento en que se apoya el demandante es el de que la Procuraduría no puede “adquirir derechos ni contraer obligaciones” porque no es “persona jurídica” y que por lo tanto el Procurador no puede disponer válidamente del Presupuesto del Ministerio Público.

Tales cargos, también desde antes, ya han quedado desvirtuados por la Corte.

2. Díjose en las mismas sentencias referidas atrás, números 39 y 84 de 1984, que la Nación comporta un doble significado:

Como ente socio-histórico, está instituida como organización ambivalente de autoridad y legitimidad soberana, en los términos explícitos de los artículos 1º y 2º de la Constitución, y es el presupuesto de la unidad político-jurídica mayor denominada “Estado-Nación”, que doctrinariamente se plasma como “Estado de Derecho”.

Pero es cosa diferente el significado concreto que el orden normativo le otorga a la Nación como persona jurídica de derecho público, para distinguirla, apenas con propósitos contraídos a la división administrativa, de otros entes territoriales que también tienen la categoría de personas jurídicas, que son los Departamentos y Municipios, y aún de otros organismos administrativos denominados genéricamente “entidades administrativas por servicio”, como lo son los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta y las corporaciones autónomas regionales, todos los cuales, éstos y aquéllos, se hallan moldeados por la propia ley, no por la Constitución, y tienen relación únicamente con la descentralización del poder administrativo del Estado, que atañe por principio a la rama ejecutiva del poder público, como parte de la Administración Pública.

3. No es otro el sentido determinante de aquella personalidad jurídica. La facultad de creación de personalidad jurídica es de origen meramente legal y no de jerarquía directamente constitucional:

a) En primer término, porque es claro que el Constituyente ha deferido expresamente al legislador dicha competencia en el artículo 12 superior, el cual estatuye en lo pertinente que:

“La capacidad, el reconocimiento, y, en general, el régimen de las... personas jurídicas, se determinarán por la ley colombiana”;

b) En segundo lugar, porque es de advertir que no hay en la Constitución una sola norma en la que se catalogue a la Nación, a los Departamentos, a los Municipios o a las entidades descentralizadas por servicios, ni a la Procuraduría, ni a la Contraloría, ni al Congreso, como personas jurídicas. Simplemente, de estos entes y organismos, unos lo son y otros no, por exclusiva voluntad de la ley;

c) Acorde con aquel mandato constitucional del artículo 12, es el artículo 80 de la Ley 153 de 1887, y no la Constitución misma, el que determina que,

“La Nación, los Departamentos, los Municipios... y las corporaciones creadas o reconocidas por la ley, son personas jurídicas”;

d) Es además en virtud de lo dispuesto en los artículos 5º y 6º del Decreto-ley 1050 de 1968, y no de la Constitución, que los establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta, como entes descentralizados de la Rama Administrativa, tienen la calidad de personas jurídicas de derecho público.

4. Y siendo de ley y no de Constitución la determinación de la personalidad jurídica, así como de ley es la facultad de modificar la ley y lo que por ésta se pueda hacer, según lo previsto en el artículo 76-1 de la Carta, en las resultas se tiene que la mera circunstancia de que por morma <sic> con fuerza legal se invista a la Procuraduría de capacidad o aptitud para disponer del Presupuesto Nacional asignado al Ministerio Público, sin ser aquella persona jurídica, no depende sino del legislador; nadie se lo prohíbe, ni siquiera la Constitución. Esta por el contrario permite en su artículo 145-4 asignar como funciones del Procurador, “las demás que le atribuya la ley”.

Ante lo cual, atendidas las amplias facultades otorgadas al legislador extraordinario, según lo examinado atrás, era de su resorte, al reorganizar la Procuraduría, otorgar las funciones señaladas de ordenación del gasto, de contratación y de colaboración en la tarea de ejecución presupuestal, de que tratan los tres preceptos demandados, sin parar mientes en que la Procuraduría o el Ministerio Público sean o no personas jurídicas de derecho público, cosa que solo atañe a la ley, acaso también a la técnica y a la estética, pero que no interfiere con la Constitución.

IV. DECISIÓN

Por lo cual, la Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena, previo el examen en la Sala Constitucional, con audiencia del Procurador General de la Nación, y en ejercicio de la atribución segunda del artículo 214 de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLES, por no ser contrarios a la Constitución la letra ordinal g) del artículo 2º, y los artículos 7º y 30 del Decreto-ley 521 de 1971, “por el cual se reorganiza la Procuraduría General de la Nación”.

Cópiese, infórmese al Gobierno y al Congreso de la República, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

Alfonso Reyes Echandía, Presidente; Manuel Gaona Cruz, Luis Enrique Aldana Rozo, José Alejandro Bonivento Fernández, con aclaración; Fabio Calderón Botero, Nemesio Camacho Rodríguez, Manuel Enrique Daza Alvarez, con aclaración; Carlos Medellín, con aclaración; Dante L. Fiorillo Porras, José Gnecco Correa, Ricardo Medina Moyano, con salvamento de voto; Héctor Gómez Uribe, Fanny González Franco, Gustavo Gómez Velásquez, salvo el voto; Juan Hernández Sáenz, Alvaro Luna Gómez, Horacio Montoya Gil, con aclaración; Humberto Murcia Ballén, aclaro el voto; Alberto Ospina Botero, con aclaración; Alfonso Patino Rosselli, con aclaración; Pedro Elías Serrano Abadía, Hernando Tapias Rocha, Fernando Uribe Restrepo, aclaro el voto; Darío Velásquez Gaviria.

Rafael Reyes Negrelli, Secretario.

ACLARACIÓN DE VOTO

Respetuosamente el suscrito magistrado se permite, aclarar su voto en lo relacionado con la parte motiva de la sentencia correspondiente al presente negocio (Radicación número 1251), en los siguientes términos:

En la primera de las acusadas el demandante ha creído ver una facultad que se le otorga al Procurador General de la Nación para que realice la ejecución del presupuesto del Ministerio Público, lo cual, a su juicio, produce contravención en particular del artículo 120-11 de la Carta Política, porque, según éste, es propio y exclusivo del Presidente de la República como suprema autoridad administrativa “cuidar de la exacta recaudación y administración de las rentas y caudales públicos, y decretar su inversión con arreglo a las leyes”. Ciertamente ello constituye lo esencial en la ejecución de un presupuesto.

No es tal, sin embargo, como bien lo explica el Procurador, lo que se prescribe en el impugnado artículo 2º letra g) del Decreto 521 de 1971. “Disponer dentro del Presupuesto de la Procuraduría General de la Nación lo relativo a instalaciones y dotaciones de la Policía Judicial” no es cosa diferente de prever y predeterminar lo necesario para la debida atención de la Policía Judicial en materia de dotación e instalaciones, asegurando que en el Presupuesto del Ministerio Público existan las indispensables apropiaciones con tal destinación. El criterio del actor que lo ha movido para demandar esta disposición probablemente le hizo creer que disponer, como se dice en ella, equivale a ordenar gastos, lo que, en efecto, sería un acto de ejecución presupuestal. Pero tal como aparece redactada la disposición de que se trata, lo que el Procurador puede hacer es una disposición, “dentro del presupuesto”, de las apropiaciones que se requieran con la aludida finalidad, lo cual no es lo mismo que disponer del presupuesto, ni que disponer egresos de éste, y ello porque disponer, además de resolver, determinar y mandar, significa colocar, y también preparar y prevenir, que es, a no dudarlo, el sentido en el que se ha utilizado el término, porque tal disposición se hará “dentro del presupuesto”, y no en ejecución suya. Lo que en efecto hace el Procurador en desarrollo de esta norma, como él mismo lo informa, es simplemente calcular las sumas necesarias para atender adecuadamente los gastos de la Policía Judicial, por los conceptos indicados y procurar que las correspondientes apropiaciones queden establecidas “dentro del presupuesto” con la necesaria oportunidad, como acto previo a su futura ejecución.

Lo que dispone el también acusado artículo 7º del mismo Decreto 521 es que la División de Servicios Administrativos de la Procuraduría General de la Nación asesore al Jefe del Ministerio Público “en la vigilancia de la ejecución del presupuesto”, y que, además, organice y controle la prestación de los servicios de archivo y correspondencia, biblioteca, publicaciones, proveeduría, almacén, transporte, mantenimiento y aseo. Aunque el artículo ha sido demandado en su totalidad, la argumentación del actor se dirige solo contra su primera parte, porque sería inútil tratar de encontrar violación alguna de la Carta en lo restante, que se refiere a dependencias y funciones de la más nítida naturaleza administrativa en cualquier organismo de los de esta clase.

Piensa el demandante que cuando la norma asigna a la División de Servicios Administrativos una función de asesoría al Procurador para la vigilancia de la ejecución del presupuesto, también se da a entender que a éste le corresponde realizar tal ejecución, cuando lo que en realidad se dice en aquélla es que el Procurador vigila esa ejecución, cuestión bien diferente de realizar ésta, aunque sí muy propia de lo que atañe a este funcionario no solo como vigilante, por naturaleza, de la administración pública, sino en particular como Jefe del Ministerio Público en todos los aspectos de su actividad, incluido el propiamente administrativo. Por manera que tampoco en este caso aparece agravio a la Constitución.

Del artículo 30 finalmente se afirma en la demanda que concede al Procurador atribución para celebrar contratos.

Explica el Procurador que la norma mencionada en manera alguna permite “la adquisición directa de elementos o bienes que requiera el Ministerio Público para su adecuado funcionamiento”, y que en ninguna parte aparece la facultad para contratar a la que alude el actor.

También en este caso la argumentación de la demanda apunta solo al inciso primero del artículo 30, donde se habla de una función de la Junta de Compras consistente en tramitar la adquisición de elementos para el Ministerio Público, si bien la acusación comprende así mismo, el inciso segundo que indica con toda lógica cómo está integrada dicha Junta de acuerdo con sus objetivos.

Es claro que tramitar significa dar curso, gestionar, impulsar unas actuaciones, “hacer pasar un negocio por los trámites debidos”, según el Dicccionario <sic> de la Lengua Española, en el caso que se considera para que éste culmine en la adquisición de las cosas requeridas para el servicio, con la respectiva contratación como la determinen las normas legales pertinentes, las cuales no facultan al Procurador para hacerla.

Por eso precisamente, la disposición que se juzga contiene la previsión de que los trámites que ella autoriza deben hacerse “de acuerdo con las respectivas normas”, que son en concreto las que reglan todo lo relacionado con la adquisición de bienes para el Estado, incluida naturalmente la atribución necesaria para contratar. No hay, pues, en lo que corresponde a este artículo 30 ningún motivo de insconstitucionalidad <sic>.

Fecha, ut supra.

Carlos Medellín, Alfonso Patino Rosselli, Fernando Uribe Restrepo, Alberto Ospina Botero, José Eduardo Gnecco Correa, Horacio Montoya Gil, Héctor Gómez Uribe, José Alejandro Bonivento Fernández, Humberto Murcia Ballén, Manuel Enrique Daza Alvarez.

SALVAMENTO DE VOTO

Con el respeto habitual, nos apartamos de la decisión mayoritaria que encuentra compatibles las normas acusadas con los preceptos de la Constitución. Pensamos, por el contrario, que dichas normas infieren agravio a los preceptos de la Carta Fundamental. Los argumentos que nos permiten llegar a esta última conclusión, son en síntesis los siguientes:

Primero. Disponen las normas cuya constitucionalidad se cuestiona:

“Artículo 2º. ...

Funciones del Despacho del Procurador General:

Con relación a la Policía Judicial:

……….

g) Disponer dentro del Presupuesto de la Procuraduría General de la Nación lo relativo a instalaciones y dotaciones de la Policía Judicial:

Artículo 7º. División de Servicios Administrativos.

Asesorar al Procurador General en la ejecución del presupuesto y organizar y controlar la prestación de los servicios de archivo y correspondencia, biblioteca, publicaciones, proveeduría, almacén, transporte, mantenimiento y aseo.

Artículo 30. Junta de compras.

Tramitar, de acuerdo con las respectivas normas, la adquisición de todos los bienes que requiera el Ministerio Público para su adecuado funcionamiento.

De conformidad con las disposiciones vigentes, la Junta de compras está integrada por el Jefe de la División de Servicios Administrativos, el Almacenista, el Jefe de la División de Presupuesto y el representante de la Contraloría General de la República.

A juicio de los suscritos, las expresiones “Disponer dentro del Presupuesto de la Procuraduría...” y “Asesorar al Procurador General en la ejecución del presupuesto…”; y “Tramitar”, de acuerdo con las respectivas normas, la adquisición de todos los bienes...” (se subraya) son absolutamente unívocas, resultando particularmente difícil atribuirles un significado distinto del que su atenta consideración ofrece al intérprete.

Pero es más, según el oficio número 20 del 17 de enero del presente año, mencionado en la ponencia mayoritaria y firmado nada menos que por el Director General de Presupuesto Nacional, doctor Luis Fernando Alarcón, experto en tales menesteres, como que está encargado precisamente del manejo de las arduas y muy especializadas materias presupuestabas, despeja si pudiera darse, cualquier duda al respecto al afirmar por una parte: “el Presupuesto de la Procuraduría General de la Nación es ejecutado por el Procurador General de la Nación, como ordenador de gastos”; por otra, que “al parecer, la Procuraduría General de la Nación ejecuta su presupuesto y celebra contratos en virtud del artículo 5º del Decreto 1208 de 1973”; y finalmente, que el Procurador General de la Nación ha delegado las funciones de “ordenador de gastos” en el Jefe de Servicios Administrativos y en otros funcionarios de la Procuraduría.

Consiguientemente, en este aspecto los suscritos encuentran, de acuerdo con las consideraciones hechas en la sentencia (pág. 17) según las cuales:

“Queda probado que el Procurador es ordenador del gasto y ejerce funciones de ejecución presupuestal, y que a ello se refieren las normas acusadas”.

Pero si a pesar de todo lo anterior, el sentido de las normas demandadas ofreciera alguna equivocidad, pensamos respetuosamente los suscritos, que aún en tal evento, lo procedente sería una declaración de inexequibilidad. Ciertamente, tanto la técnica del control de constitucionalidad como la praxis enseñan que una norma constitucionalmente polivalente o equívoca, a menudo es aplicada por el intérprete, aún legítimamente inspirado, en sentido contrario a la Carta y que, las afirmaciones de la Corte hechas apenas en la parte motiva y por lo tanto sin fuerza decisoria, también con frecuencia son dejadas de lado por el encargado de aplicar la norma, a la cual puede válidamente darse un alcance diferente. Todo ello sin olvidar además que según el propio artículo 214 de la Carta Fundamental, la función de la Corte no consiste en intentar pautas de orden hermenéutico, sino en “Decidir definitivamente sobre la exequibilidad” de los proyectos o disposiciones, cuya competencia se le ha asignado.

Segundo. Encontramos los suscritos en primer término, para llegar a la conclusión de que las normas acusadas son contrarias a los preceptos de la Carta Fundamental, que aquéllas desbordaron las facultades extraordinarias otorgadas al Ejecutivo por el Congreso en la letra c) del numeral 11 del artículo 20 de la Ley 16 de 1968. Ciertamente tales facultades se dieron para:

“c) Crear y organizar en la Procuraduría General de la Nación, las dependencias y cargos que se consideren indispensables para el cumplimiento efectivo de sus funciones actuales, de las otras que se le confieren de acuerdo con la presente Ley, y para la dirección, vigilancia y coordinación de las labores de la Policía Judicial”.

Ahora bien, derivar de estas facultades, atribuciones para legislar en materia de ejecución y ordenación del gasto público resulta de veras excesivo, no solamente porque estas últimas materias son de una clara especificidad, lo que determina que en tal caso las facultades para ser precisas, han debido mencionar tales fenómenos de modo inequívoco, sino porque, encontrar en las expresiones 'cumplimiento efectivo' un contenido presupuestal puede llevar en el futuro a insospechados abusos al respecto. Por lo demás es tan evidente la imprecisión al respecto de las facultades, que un gran número de magistrados, que ha estado por la exequibilidad de las normas acusadas, han aclarado su voto, en el sentido de que las normas acusadas no comportan el alcance presupuestal aludido, afirmación con la cual incluso la Procuraduría está de acuerdo, según la vista fiscal respectiva.

Tercero. Sin ignorar como es obvio, la colaboración armónica que impone la Carta Fundamental a las diversas Ramas del Poder Público, es indudable que, mientras la propia Constitución no lo autorice expresamente, no le está permitido a la ley atribuirle funciones propias de una de las citadas Ramas, a una de las otras.

Ahora bien, que el cumplimiento de las leyes en general, y en particular el cuidado de la inversión de las rentas y caudales públicos, es de la esencia misma de la función ejecutiva, es cosa que se desprende claramente del artículo 120 de la Carta, el cual dispone que, al Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa, le corresponde:

“2. Promulgar las leyes sancionadas, obedecerlas y velar por su exacto cumplimiento”.

……….

11. Cuidar de la exacta recaudación y administración de las rentas y caudales públicos, y decretar su inversión con arreglo a las leyes.

……….

“13. Celebrar contratos para la prestación de servicios y ejecución de obras públicas, con arreglo a las leyes y con la obligación de dar cuenta al Congreso en sus sesiones ordinarias”.

Por otra parte, doctrinaria y jurisprudencialmente nadie pone en duda que la ejecución del Presupuesto forma parte de la función administrativa, ejecución que por lo tanto le corresponde al Presidente de la República o a sus delegados. Atribuirle por lo tanto tales facultades a otros funcionarios o instituciones, equivale a crear desde el punto de vista presupuestal Estados dentro del Estado, con la consiguiente ruptura del sistema unitario, aspecto éste en el cual se compendia precisamente, como es harto sabido, la propia razón de ser de la Constitución vigente.

Obsérvese además que disposiciones con el alcance de ejecución presupuestaria como las que ahora se examinan, conducirían también a la postre a la violación de las normas constitucionales, relativas a la propia estructura del Presupuesto y de la Planificación económica.

Cuarto. No se olvide tampoco que si bien el Ministerio Público se encuentra dotado constitucionalmente de una gran independencia, eso no significa en ningún caso que tal independencia pueda conducir a romper los vínculos que la propia Constitución consagra en relación con el Presidente de la República. A tal efecto basta con recordar que según el artículo 142 de aquélla, el Ministerio Público se ejerce “bajo la suprema dirección del Gobierno”; y que éste conserva de todas maneras muchas de las facultades propias de dicho Ministerio, toda vez que según el numeral 3º del artículo 119 de la Carta, también le corresponde al Presidente de la República:

“Mandar acusar ante el Tribunal competente, por medio del respectivo Agente del Ministerio Público, o de un abogado fiscal nombrado al efecto, a los Gobernadores de Departamento y a cualesquiera otros funcionarios nacionales o municipales del orden administrativo o judicial, por la infracción de la Constitución o las leyes, o por otros delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones”.

Significa lo anterior que las normas acusadas no solamente rompen la normatividad constitucional atinente a la separación de las ramas del Poder, sino que infieren además agravio a aquellos preceptos de la Carta que garantizan la estructura integral y la acción eficaz de la propia Rama Ejecutiva.

Quinto. Por último téngase en cuenta que recientemente la Corte ha definido en forma inequívoca su pensamiento sobre el punto doctrinario materia del presente asunto, toda vez que en la sentencia número 50 del 22 de junio de mil novecientos ochenta y dos (Proceso número 951) al declarar la inexequibilidad de una norma relativa a otro organismo, pero de contenido similar, hizo entre otras las siguientes consideraciones:

“En lo tocante al asunto de fondo, estima la Corte que, en un régimen clásico de separación de poderes y de sistema unitario, como el nuestro, el administrador nato de los asuntos nacionales es el ejecutivo y, en concreto, su jefe, el Presidente de la República. Por eso, el encabezamiento del artículo 120 de la Constitución atribuye a dicho funcionario a más de la de Jefe del Estado la calidad de “suprema autoridad administrativa”. Y, es por eso mismo que el propio artículo 120, ordinal 13, al atribuirle las funciones de tal, le asigna la facultad de celebrar los contratos de la administración, necesarios para adquirir los bienes y servicios que requiere la gestión pública. Cuando aquél no ejerce directamente esa potestad, sólo la puede delegar en funcionarios administrativos de su directa dependencia, como son los Ministros y Jefes de Departamento Administrativo, según lo autoriza el artículo 135 constitucional, o sea, que mantiene tal competencia en la rama ejecutiva.

Dentro del concepto de función administrativa está comprendida también la inejecución presupuestaria, lo cual es bien claro si se advierte que el presupuesto mismo -la ley Anual de Presupuesto- es materialmente un acto administrativo y, por igual razón tienen tal naturaleza administrativa las operaciones tendientes a cumplirla.

Piénsese, en igual sentido, que la personalidad jurídica de la Nación es única y que no puede desmembrarse. Por eso es que, aunque en la rama ejecutiva del poder público existe una pluralidad de organismos administrativos, todos los contratos nacionales se celebran en su nombre, y los Ministros y los Jefes de Departamento Administrativo, obran en los respectivos contratos invocando la delegación presidencial y la representación legal de que es titular el Presidente. Se reitera que esto es así, porque la personalidad jurídica de la Nación no puede desdoblarse, ni estar asignada simultáneamente a las tres ramas del poder, sin perjuicio de las fórmulas de descentralización que autorice la ley.

“……….

Pero, además, y éste es el núcleo del problema y por eso debe reiterarse que lo dispuesto por el ordinal 11 del artículo 120, cuando impone al Presidente de la República en su condición de suprema autoridad administrativa la obligación de “cuidar de la exacta recaudación de las rentas y caudales públicos”, por una parte y, por la otra, le atribuye globalmente, sin restricciones y sin que se trate de una competencia compartida con otros organismos la de “decretar su inversión (la de aquellas rentas y caudales) con arreglo a las leyes, le está confiando la totalidad de la ejecución presupuestal, con todas las operaciones ajenas a ella, como la ordenación de gastos, la contratación, etc., sin excepción alguna, pues la Constitución no las establece ni faculta para establecerlas”.

Fecha, ut supra.

Alvaro Luna Gómez, Ricardo Medina Moyano.