ES CLARA LA CONEXIDAD EXISTENTE ENTRE EL DECRETO EN EXAMEN Y LAS CAUSAS DE LA PERTURBACION DEL ORDEN PÚBLICO. LAS MEDIDAS DE ESTADO DE SITIO NO HAN DE TENER "VOCACION DE PERMANENTES 0 DEFINIDAS". ES ABSURDO CONCLUIR QUE LA DURACION DE LA PENA NO DEPENDE DE LA GRAVEDAD DEL HECHO PUNIBLE, NI DE LA RESPONSABILIDAD DEL AGENTE, SINO DEL TIEMPO QUE SE REQUIERA PARA RESTABLECER EL ORDEN PÚBLICO.

Constitucional el Decreto número 1061 de 1984.

Corte Suprema de Justicia

Sala Plena

Sentencia número 53.

Referencia: Expediente número 1204 (170-E).

Revisión constitucional del Decreto Legislativo número 1061 de 1984, "Por el cual se dictan medidas conducentes al restablecimiento del orden, público".

Magistrado ponente: doctor Alfonso Patino Rosselli.

Bogota_; D. E. Junio veintisiete (27) de mil novecientos ochenta y cuatro (1984).

Aprobada por acta número 27 de junio 27 de 1984.

I. EL DECRETO EN REVISION

Para el correspondiente examen de constitucionalidad el Gobierno Nacional hizo llegar a esta corporación copia autentica del Decreto Legislativo número 1061 de 1984 (mayo 5), "Por el cual se dictan medidas conducentes al restablecimiento del orden público^".

El texto de dicho Decreto es el siguiente:

"DECRETO NÚMERO 1061 DE 1984

(mayo 5)

^`Por el cual se dictan medidas conducentes al restablecimiento del orden público.

"El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 121 de la Constitución Nacional, y en desarrollo del Decreto número 1038 del 1° de mayo de 1984,

"DECRETA:

"Artículo 1° Además de las sanciones penales a que hubiere Lugar, incurre en contravenciones de carácter penal y por consiguiente será responsable:

a) La tripulación y el dueño, tenedor o explotador de aeronave de servicio privado o comercial que:

1" Aterrice en aeropuerto o pistas no autorizados por el Departamento Administrativo de la Aeronáutica Civil, o que opere en aeropuertos autorizados fuera de los horarios establecidos para tal fin.

2° Opere aeronave sin llevar a bordo los documentos que acrediten su nacionalidad y la autorización del plan de vuelo correspondiente.

3° La interne en el país o la conduzca al exterior sin cumplir los requisitos exigidos en las leyes y reglamentos.

4° Emprenda vuelo o lo varíe sin autorización o sin el plan de vuelo correspondiente, sin notificar tal decisión a una torre de control.

5° No presente, después de aterrizar, plan de vuelo cuando fuere el caso y las licencias técnica y médica a las autoridades, en los eventos en que fuere requerido para el efecto.

6° Demore injustificadamente el transito entre dos o mas aeropuertos especificados en el plan de vuelo.

7° Use indicativos, letras o números distintos a los que correspondan a la matricula legal de la aeronave.

b) La tripulación de aeronaves de servicio privado o comercial, en vuelo o en tierra, que incumpla las ordenes de las autoridades militares, de policía, o de la Aeronáutica Civil, relativas a su ruta, patrones de vuelo, decolaje o aterrizaje;

El dueño, poseedor o arrendatario de predios donde:

1° Existan o se construyan pistas de aterrizaje sin autorización del Departamento Administrativo de la Aeronáutica Civil.

2° Aterricen aeronaves, sin autorización de la Aeronáutica Civil o sin causa justificada o no de inmediato aviso a las autoridades civiles, militares o de policía mas cercanas.

3° Existan pistas o campos de aterrizaje con licencia otorgada por la Aeronáutica Civil que no de inmediato aviso del decolaje o aterrizaje de aeronaves en las circunstancias previstas en el literal a) del presente artículo, a las autoridades de que trata el numeral anterior.

d) El comandante, capitán patrón, armador o propietarios de una embarcación marítima o fluvial, o quien la haya tornado en arriendo o fletamento, que:

1° No cumpla con las disposiciones de las autoridades competentes, en lo relacionado con zarpes o arribo a puertos.

2° Atraque en muelles o sectores de playa o riberas no autorizados. 3° Cambie injustificadamente el puerto de destino. 4° Demore injustificadamente el transito entre dos puertos.

5° Durante la navegación incumpla órdenes de las autoridades militares, navales, de policía, aduaneras o portuarias marítimas y fluviales.

e) El dueño, conductor, tenedor o arrendatario de vehículos terrestres que: transporte mercancías de comercio ilícito o de use prohibido.

^"Artículo 2° En los casos de que tratan los numerales 2° y 3° del literal c) del artículo anterior, el Gobernador, Intendente, Comisario, o el Alcalde Mayor de Bogota que conozca de la investigación solicitara concepto del Departamento Administrativo de la Aeronáutica Civil, para determinar si la pista puede ser incorporada a la infraestructura aeroportuaria del país. De no serlo ordenara su inutilización en la providencia que ponga fin al proceso contravencional.

^"Artículo 3° Las contravenciones a que se refiere el artículo 1° de este Decreto darán lugar a las siguientes sanciones:

a) Multa de quinientos mil ($500.000.00) a diez millones ($10.000.000.00) de pesos, a favor de los Tesoros Departamental, Intendencial o Comisarial respectivo, o del Distrito Especial de Bogota, convertibles en arresto a razón de un mil pesos ($1.000.00) por día, sin pasar de cinco (5) años;

b) Decomiso de la aeronave, embarcación o vehículo utilizado para realizarlas;

c) Cancelación de las licencias de pilotaje, navegación o conducción, cuando se trate de tripulación de aeronaves, embarcación o conductor de vehículos terrestres;

d) Cancelación de los permisos o licencias de operación de aeropuertos, empresas explotadoras de la aeronave, embarcación o vehículo automotor;

Las sanciones establecidas en los literales c) y d), serán comunicadas a las autoridades competentes del ramo, para su ejecución;

Las sanciones de que trata el presente artículo no se excluyen entre si y, por lo tanto, se aplicaran conjuntamente cuando las circunstancias así lo permitan.

Parágrafo. El que incite a otro a realizar cualquier contravención prevista en este Decreto incurrirá en la pena prevista para la respectiva infracción.

El que contribuya a la realización del hecho punible o preste una ayuda posterior incurrirá en la pena correspondiente a la infracción, disminuida hasta en una tercera parte.

Artículo 4° Sin perjuicio de las funciones asignadas a otras autoridades, las Fuerzas Militares y de Policía Nacional, efectuaran operaciones de control y patrullaje, tendientes a la vigilancia de las actividades enunciadas en el artículo 1° de este Decreto.

Las autoridades civiles, militares o de policía que de cualquier forma tengan conocimiento de hechos establecidos como contravención en este decreto procederán a inmovilizar los medios de transporte y a capturar a los posibles infractores.

Artículo 5° Las personas aprehendidas, así como las mercancías y demás elementos que sean decomisados en las circunstancias previstas en este Decreto, serán puestos a ordenes del Gobernador, Intendente o Comisario, o del Alcalde del Distrito Especial de Bogota, dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes a su aprehensión.

Las armas, municiones y explosivos se entregaran al Comando General de las Fuerzas Militares, desde su aprehensión.

Los medios de transporte serán puestos en depósito por el Gobernador, Intendente o Comisario, o por el Alcalde Mayor de Bogota, en el Comando de la Brigada, de la Fuerza Aérea, de la Fuerza Naval o de la Policía que estime conveniente, para lo cual tendrá en cuenta la naturaleza y seguridad de tales medios.

Artículo 6° El que teniendo la calidad de empleado oficial en los términos del artículo 63 del Código Penal, ejecute o tome parte en alguna de las contravenciones previstas en este Decreto, estará sujeto a la sanción respectiva aumentada en la mitad, a la perdida del empleo y además quedara inhabilitado para el ejercicio de cargos públicos o de elección popular por un termino de diez (10) anos.

Artículo 7° Las contravenciones establecidas en este Decreto serán investigadas y juzgadas conforme al siguiente procedimiento:

a) El Gobernador, Intendente o Comisario, o el Alcalde Mayor de Bogota, adelantara la investigación o podrá comisionar a funcionarios de la Secretaria de Gobierno o de la que haga sus veces, a la Oficina Jurídica o División Legal de la respectiva Gobernación, Intendencia o Comisaría, o de la Alcaldía Mayor de Bogota, para que actúen como funcionarios de instrucción;

b) Se oirá en descargos al contraventor, dentro de los cuarenta y ocho (48) horas siguientes a aquella en que haya sido puesto a su disposición, diligencia para la cual estará asistido por un apoderado;

Si fueren cinco (5) o mas los contraventores, el termino anterior se ampliara a setenta y dos (72) horas;

c) A partir de la siguiente al de la diligencia descrita en el literal anterior, empezara a correr un termino de cinco (5) días hábiles para practicar las pruebas que hubieren sido solicitadas por el imputado, su apoderado, o decretadas de oficio;

d) Si dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes al conocimiento de los hechos no hubiere sido posible oír en descargos al contraventor por no haber comparecido, se be emplazara por edicto que permanecerá fijado durante dos (2) días en la Secretaria de la Gobernación, Intendencia o Comisaría o de la Alcaldía Mayor de Bogota. Si vencido este plazo no compareciere, se le declarara contraventor ausente y se be nombrara defensor de oficio para que actué hasta la terminación del diligenciamiento;

e) Transcurridos los anteriores términos, el Gobernador, Intendente o Comisario, o el Alcalde Mayor de Bogota, dictara la correspondiente resolución motivada, en la que se hará constar la identidad del contraventor, el hecho que se le imputa y las penas correspondientes, en los casos en que las explicaciones no hubieren desvirtuado satisfactoriamente los cargos. Igualmente se determinará el decomiso definitivo de los medios de transporte indicando su destinación así: las aeronaves al servicio de la Fuerza Aérea, las embarcaciones al servicio de la Armada Nacional y los automotores al servicio del Ejercito, de la Policía Nacional o de cualquier otra entidad oficial, salvo cuando los vehículos hayan sido utilizados para el trafico de estupefacientes, caso en el cual la adjudicación definitiva será hecha de conformidad con lo previsto en el Decreto número 1060 de mayo 5 de 1984.

Artículo 8° En caso de absolución se ordenara la libertad inmediata del contraventor, si estuviere privado de libertad y la devolución de los elementos que le hayan sido incautados, si fuere del caso.

Si se trata de aeronaves, embarcaciones o vehículos terrestres particulares de matricula extranjera, se pondrán en todo caso a disposición de la justicia penal aduanera.

Artículo 9° Cuando de las diligencias aparezca la posible comisión de un delito, la autoridad que haya efectuado la aprehensión, dará además aviso inmediato al Juez competente para el adelantamiento de la investigación correspondiente. Si se inicia la acción penal, el Juez deberá comunicarlo así inmediatamente al Gobernador, Intendente o Comisario respectivo o al Alcalde Mayor de Bogota.

Artículo 10. Finalizado el proceso contravencional, si se hubiere iniciado acción penal por los mismos hechos, el sindicado deberá ser puesto a disposición del Juez, con los vehículos, elementos o mercancía decomisados.

Artículo 11. Cuando no se pudiere establecer la identidad del contraventor y en la realización del hecho abandonare los medios de transporte utilizados, mediante resolución se ordenara el decomiso definitivo de los mismos.

Artículo 12. Contra las resoluciones que dicten los Gobernadores, Intendentes o Comisarios o el Alcalde Mayor de Bogota, solamente procede el recurso de reposición, el cual deberá ser interpuesto dentro de los dos (2) días siguientes a su notificación y resuelto dentro de los cinco (5) días siguientes a su interposición.

Artículo 13. Una vez impuestas las multas contempladas en este Decreto los contraventores tendrán un término de diez (10) días hábiles siguientes a la ejecutoria de la resolución condenatoria para cancelarlas. Si lo hicieren serán puestos en libertad, previa diligencia en que se les amoneste sobre su conducta antisocial. Si las multas no fueren pagadas dentro de este termino, el Gobernador, Intendente o Comisario o el Alcalde Mayor de Bogota, las conmutara por arresto en la forma señalada en el literal a) del artículo 3° del presente Decreto.

Artículo 14. Las .personas que aparezcan comprometidas en algunas de las contravenciones establecidas en este Decreto, una vez capturadas permanecerán privadas de libertad a órdenes del respectivo Gobernador, Intendente o Comisario o del Alcalde Mayor de Bogota mientras no cancelen el valor de las multas que les sean impuestas o se demuestre su inocencia en cualquier estado del proceso.

Artículo 15. En caso de que se resolviere en favor del imputado la solicitud de reposición de que trata el artículo 12 de este Decreto y consecuencialmente se ordenare su libertad o la devolución de los medios de transporte que le fueron incautados, estos se restituirán en el estado en que se encuentren.

Artículo 16. El presente Decreto rige desde la fecha de su expedición y suspende las disposiciones que le sean contrarias.

Comuníquese y publíquese.

Dado en Bogota, 5 de mayo de 1984.

BELISARIO BETANCUR.

El Ministro de Gobierno, Alfonso Gomez Gomez; el Ministro de Relaciones Exteriores, Rodrigo Lloreda Caicedo; el Ministro de Justicia (E), Nazly Lozano Eljure; el Ministro de Hacienda y Crédito Público, Edgar Gutierrez Castro; el Ministro de Defensa Nacional (E) General Miguel Vega Uribe; el Ministro de Agricultura, Gustavo Castro Guerrero; el Ministro de Desarrollo, Rodrigo Marín Bernal; el Ministro de Minas y Energía, Carlos Martinez Simahan; el Ministro de Educación, Doris Eder de Zambrano; el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, Guillermo Alberto Gonzalez Mosquera; el Ministro de Salud, (E), Maria Cristina Aitkeen de Taborda; el Ministro de Comunicaciones, Nohemi Sanin Posada; el Ministro de Obras Publicas, Hernán Beltz Peralta".

En cumplimiento del artículo 14 del Decreto número 432 de 1969, el expediente fue fijado en lista en la Secretaria de la Corte, para efectos de la intervención ciudadana, por el termino de tres días. Tal término transcurrió en silencio.

II CONCEPTO DEL. PROCURADOR

Según la vista fiscal, el Decreto número 1061 cumple con los requisitos de conexidad y de conducencia de las medidas exigidos por el artículo 121 de la Carta.

Sin embargo, reiterando pareceres expuestos en las correspondientes a otros procesos de revisión de decretos del presente estado de sitio, en el sentido de que la declaración de este no autoriza para dictar medidas que tengan "vocación de permanentes o definidas^", encuentra inconstitucionales la fracción de la letra ordinal a) del artículo 3° que dice: "convertible en arresto a razón de mil pesos ($1.000.00) por día, sin pasar de cinco (5) anos^" y el parágrafo del mismo canon; el artículo 6° y el artículo 13 en la parte que dice: ^"si las multas no fueren pagadas dentro de este termino, el Gobernador, Intendente o Comisario o el Alcalde Mayor de Bogota, las conmutara por arresto en la forma señalada en el literal a) del artículo 3° del presente Decreto^".

El resto del articulado es constitucional en concepto del Procurador, por corresponder a las facultades derivadas del artículo 121 de la Carta.

III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

Primera. Según el parágrafo del artículo 121 de la Constitución, corresponde a la Corte decidir definitivamente sobre la constitucionalidad del Decreto en examen, dictado en ejercicio de las facultades previstas en tal artículo y en desarrollo del Decreto número 1038 de 1984 (mayo 10), "Por el cual se declara turbado el orden público y en estado de sitio todo el territorio de la República".

En sentencia número 47 de 14 de junio del año en curso, esta corporación decidió declarar ajustado a la Constitución el Decreto número 1038.

Segunda. El Decreto número 1061 cumple el requisito exigido por el inciso segundo del artículo 121 de la Constitución, de llevar la firma de todos los Ministros, y para su examen por la Corte el Ejecutivo atendió la disposición del parágrafo del mismo artículo, de enviarlo a la corporación al día siguiente de su expedición en copia autentica.

Tercera. Es clara la conexidad existente entre el Decreto en examen y las causas de la perturbación del orden público declarada mediante el Decreto número 1038 de 1984, en cuyos considerandos se halla el siguiente:

"Que por la acción persistente de grupos antisociales relacionados con el narcotráfico, viene perturbándose gravemente el normal funcionamiento de las instituciones en desafió criminal a la sociedad colombiana, con sus secuelas en la seguridad ciudadana, la tranquilidad y la salubridad públicas y en la economía nacional".

Cuarta. La Corte, como en los fallos correspondientes a los procesos números 1197 (163-E) y 1203 (169-E), encuentra infundado el parecer del Procurador conforme al cual las medidas de estado de sitio no han de tener "vocación de permanentes o definidas^".

En el primero de tales fallos expreso, entre otros comentarios del mismo sentido:

"La Corte desestima la tesis de la Procuraduría de que por la mera circunstancia de señalarse en el inciso primero del artículo 1° del Decreto Legislativo número 1041 de 1984 como termino máximo de la pena imponible el de un ano, se este violando el artículo 121 de la Carta, con el argumento de que este solo permite al legislador excepcional de estado de sitio tomar medidas provisionales o transitorias pero no de vocación permanente.

La apreciación de que el gobierno mediante Decretos Legislativos de estado de sitio no puede señalar pena o que solo puede mencionarla pero indeterminada en el tiempo, con vocación, ahí si, permanente, es antinómica no solo frente a los mandatos de los artículos 28 y 121 de la Constitución en los que ante todo se prohíbe, en su orden, la pena y el estado de, sitio de carácter indefinido, sino ante la razón de ser de toda ella, con sustento en la cual se parte de un orden normado de naturaleza represiva y no preventiva, que aún en estado de excepción apenas permite expedir disposiciones tendientes al restablecimiento de un orden alterado, pero que prohíbe la facultad de tomar medidas de prevención a toda costa respecto de un orden ya turbado para que no se acabe de alterar, según lo que vaya aconteciendo, con carácter ex-post-facto y no preexistente y desconociendo la necesidad de determinación punible de los hechos recriminables, hasta concluir en el absurdo de que la duración de la pena no depende de la gravedad del hecho punible, ni de la responsabilidad del agente, sino del tiempo que se requiera para dar por establecido el orden público^".

Quinta. El Decreto en revisión atiende las limitaciones del artículo 121 de la Carta y no halla la Corte que vulnere alguno de los demás preceptos de ella.

El artículo 1° fija contravenciones, determinando las conductas que las constituyen. El artículo 2° asigna competencia para conocer de ellas a determinadas autoridades, el 3° establece las sanciones correspondientes, el 7° el procedimiento para la investigación y juzgamiento y el 12 del recurso de reposición que puede interponerse. Los demás artículos consagran medidas suplementarias. Ninguna de tales normas, que en lo general tienen antecedentes en los Decretos Legislativos números 2144 de 1978 y 402 de 1979 –declarados exequibles con excepción de algunas frases, por fallos de la Corte del 7 de diciembre de 1978 y 19 de abril de 1979, respectivamente (Magistrados ponentes doctores. Luis Sarmiento Buitrago y Gonzalo Vargas Rubiano) – es contraria a la Constitución".

IV. DECISION

Por lo expuesto la Corte Suprema de Justicia –Sala Plena–, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el Procurador General de la Nación,

RESUELVE:

Declarar constitucional el Decreto Legislativo número 1061 de 1984, "Por el cual se dictan medidas conducentes al restablecimiento del orden público".

Cópiese, publíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

Humberto Murcia Ballén, Presidente; Fabio Calderon Botero, Luis Enrique Aldana Rozo, Ismael Coral Guerrero, Manuel Enrique Daza A., Dante L. Fiorillo Porras, Manuel Gaona Cruz, Jose Eduardo Gnecco C., Héctor Gomez Uribe, Fanny Gonzalez Franco, Gustavo Gomez Velásquez (Salvamento parcial de voto); Juan Hernández Sáenz, Álvaro Luna Gomez, Carlos Medellín, Ricardo Medina Moyano, Horacio Montoya Gil, Nicolás Pájaro Peñaranda, Alberto Ospina Botero, Alfonso Patino Rosselli, Alfonso Reyes Echandía (Salvamento de voto); Jorge Salcedo Segura, Pedro Serrano Abadía, Fernando Uribe Botero, Darío Velásquez Gaviria.

Rafael Reyes Negrelli,

Secretario General

SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO

Como reiteradamente lo he manifestado en anteriores salvamentos de voto, considero por las razones en ellos expresadas que es inconstitucional la norma (en este caso el artículo 16 del Decreto número 1061 de 1984) que dispone la vigencia del Decreto examinado "a partir de la fecha de su expedición".

Insisto igualmente, y con fundamentos también reiterados en salvamentos de voto precedentes, que es violatoria de la Constitución (artículo 121, inciso 3°) la norma (en este caso el artículo 16 del citado Decreto) que suspende las disposiciones contrarias a las del Decreto número 1061 sin precisar ni identificar tales preceptos.

Alfonso Reyes Echandía

Fecha, ut supra.

Gustavo Gomez Velasquez

SALVAMENTO DE VOTO

Del Magistrado Jorge Salcedo Segura.

Una vez mas debo reiterar la tesis según la cual el gobierno no puede en ejercicio de facultades de estado de sitio dictar normas que por su naturaleza tengan vocación de permanencia, dado que las que se dicten en tales circunstancias desaparecerán al levantarse el estado de sitio y con ella sus efectos, a menos de que para evitar esa consecuencia el gobierno se vea constreñido a mantenerlo por lo menos durante todo el tiempo que la norma haya estipulado como máxima de la pena; todo ello referido a las que establecen penas privativas de la libertad, ya que si se levanta el estado de sitio la pena desaparecería como consecuencia del principio constitucional universalmente aceptado de que no hay pena sin ley. Obsérvese, entonces, que si el gobierno ha pensado seriamente en establecer la pena y aplicarla, ello lleva implícita su voluntad de mantener el estado de sitio por lo menos durante el termino de la pena, pues de no, no se justificaría establecerla. Sin que sea de recibo el argumento según el cual la pena debe tener un carácter intimidativo, pues no pueden concebirse las instituciones constitucionales como vehículos para intimidar a los asociados. Es así como el gobierno ha dictado normas que consagran penas de cinco anos de arresto, luego ello implica la voluntad implícita del gobierno de mantener el estado de sitio por lo menos cinco anos, si no, ¿para que dicto esa norma? Esa voluntad implícita de mantener el estado de sitio por lo menos durante el término señalado como pena en la norma analizada es contraria a la Constitución.

Además, debo manifestar mi total acuerdo con la salvedad de voto del Magistrado Reyes Echandía coadyuvada por el Magistrado Gomez Velásquez sobre la inconstitucionalidad de la norma según la cual el Decreto examinado rige a partir de su expedición. No hay, no puede haber, y mucho menos en el campo de la punibilidad, normas que los asociados no tengan por lo menos la oportunidad de conocer, lo cual opera presuntamente a partir de su promulgación. Expreso también mi total identidad con la salvedad referenciada en cuanto estima inconstitucional el artículo según el cual quedan suspendidas las normas que lean contrarias a ese Decreto. El artículo 121 de la Constitución expresa que el gobierno queda facultado para suspender las normas incompatibles con el estado de sitio. Entonces es el gobierno el que debe señalarlas y expresamente suspenderlas. En la forma empleada por el legislador extraordinario le queda al aplicador de la ley la facultad de interpretar males normas si y cuales no están suspendidas, con lo cual en el fondo la facultad de suspenderlas no la ejerce el gobierno sino que la traslada al funcionario jurisdiccional o administrativo que deba aplicar el Decreto examinado.

En los anteriores términos dejo consignada la razón de mi disentimiento.

Bogota, 10 de julio de 1984.

Jorge Salcedo Segura