AUN EN ESTADO DE SITIO DEBE SENALARSE QUE AUTORIDAD IMPONE LA PENA Y EL PROCEDIMIENTO APLICABLE. ARRESTAR POLICIVAMENTE NO SIGNIFICA NADA DISTINTO DE APREHENDER A UNA PERSONA MEDÍANTE INTERVENCION DE LA POLICIA PARA SER SOMETIDA A PENA DE ARRESTO, CON ELLO NO SE INDICA QUE AUTORIDAD ASUME LA POTESTAD DE IMPONER LA PENA.

Corte Suprema de Justicia

Sala Plena

Sentencia número 50.

Referencia: Expediente número 1196 (162-E). Revisión Constitucional del Decreto Legislativo número 1040 "Por el cual se dictan algunas disposiciones sobre reuniones publicas en todo el territorio de la República^".

Magistrado ponente: doctor: Alfonso Patiño Rosselli.

Aprobada por Acta número 26, de junio 21 de 1984.

Bogota, D. E., veintiuno (21) de junio de mil novecientos ochenta y cuatro (1984).

“I. EL DECRETO EN REVISION

Para el correspondiente examen de Constitucionalidad, el Gobierno Nacional hizo llegar a esta corporación, al día siguiente de su expedición, copia autentica del Decreto Legislativo número 1040 de 1984 (mayo 1°) "por el cual se dictan algunas disposiciones sobre reuniones publicas en todo el territorio de la República^".

El texto de dicho decreto es el siguiente:

"DECRETO NÚMERO 1040 DE 1984

(mayo 1°)

"Por el cual se dictan algunas disposiciones sobre reuniones publicas en todo el territorio de la República.

"El Presidente de la República de Colombia, en use de sus facultades legales en especial de las que le confiere el artículo 121 de la Constitución Nacional, y en desarrollo del Decreto número 1038 de mayo de 1984,

"DECRETA:

^"Artículo 1° Mientras subsista turbado el orden público y en estado de sitio el territorio de la República, quedan prohibidas las reuniones de carácter político, las manifestaciones publicas, concentraciones de carácter estudiantil o laboral, los espectáculos públicos que puedan originar situaciones que afecten o entraben el normal desarrollo de las actividades ciudadanas, salvo que preceda expresa y previa autorización de los respectivos gobernadores.

"Artículo 2° Para que los Gobernadores puedan conferir las autorizaciones a que se refiere el artículo anterior, se deberá presentar por los interesados o por los organizadores, solicitud escrita con siete (7) días de anticipación, indicando el motivo de la reunión, manifestación o concentración y el lugar, fecha y hora de su ocurrencia.

^"Artículo 3° La solicitud que reúna los requisitos señalados en el artículo anterior se resolverá de plano, con una anticipación no menor a la de cuarenta y ocho (48) horas de aquella en que se pretenda efectuar la reunión.

^"La providencia que resuelva la solicitud podrá, por razones de orden público señalar hora y sitios de reunión diferentes a los indicados por los interesados.

^"Artículo 4° En los despachos de los gobernadores, se llevara un registro de solicitudes, en el cual deberá constar el día y la hora de su presentación, los nombres de las personas que las suscriben y presentan, registro en el cual deberá dejarse constancia de las decisiones que se tomen.

^"Artículo 5° Se prohíbe autorizar la celebración de manifestaciones simultaneas dentro de un municipio.

^"Artículo 6° Las reuniones publicas no podrán efectuarse, por ningún motivo antes de las seis (6) de la mañana ni después de las seis (6) de la tarde. Las en recinto cerrado deberán concluirse antes de las diez (10) de la noche, salvo que este rigiendo toque de queda.

^"Artículo 7° Las reuniones de que trata el presente decreto solo podrán efectuarse en el día, hora y lugar para las cuales se autoricen.

^"Artículo 8° Quienes desarrollen acciones tendientes a efectuar reuniones, concentraciones, manifestaciones o espectáculos sin previo permiso, o varíen sin autorización de la autoridad competente, la hora, el lugar o el día de una ya autorizada, incurrirán en multa de cien mil pesos ($100.000) a quinientos mil pesos ($500.000) a favor del Tesoro Nacional, convertibles en arresto a razón de un día por cada diez mil pesos ($10.000), multa que impondrá el alcalde municipal respectivo, de conformidad con el procedimiento establecido en el artículo 228 del Decreto número 1355 de 1970.

"Las respectivas providencias serán apelables en el efecto devolutivo ante el respectivo gobernador.

"Las apelaciones deberán ser resueltas dentro de los dos (2) días hábiles siguientes a su recibo en el despacho del Superior.

"Artículo 9° Para los efectos del artículo 309 del Código Penal, se consideran acciones tendientes a impedir o perturbar una reunión licita, las agresiones a participantes en ella, el obstaculizar el acceso al lugar de su realización, los ataques a vehículos, así como las incitaciones verbales, radiodifundidas, escritas o impresas para impedir su libre desarrollo, y las demás de naturaleza similar.

"Artículo 10. Los oradores que en una reunión política inciten a la violencia, al desconocimiento de las autoridades, o al delito, serán arrestados policivamente por un término de cuarenta y ocho (48) horas inconmutables, sin perjuicio de la correspondiente sanción penal y la autoridad procederá a disolver la reunión.

"Artículo 11. Los gobernadores no podrán delegar las facultades que por este decreto se les otorgan.

"Artículo 12. Este Decreto rige desde la fecha de su expedición y suspende todas las disposiciones que le sean contrarias.

"Comuníquese y cúmplase.

"Dado en Bogota, D. E., a 1° de mayo de mil novecientos ochenta y cuatro (1984).

"BELISARIO BETANCUR (fdo.). El Ministro de Gobierno, Alfonso Gomez Gomez (fdo.); el Ministro de Relaciones Exteriores (E), Laura Ochoa de Ardila ([do.); el Ministro de Justicia (E), Nazly Lozano Eljure (fdo.); el Ministro de Hacienda y Crédito Público, Edgar Gutierrez Castro (fdo.); el Ministro de Defensa Nacional (E), Miguel Vega Uribe (fdo.); el Ministro de Agricultura, Gustavo Castro Guerrero (fdo.); el Ministro de Desarrollo, Rodrigo Marín Bernal (fdo.); el Ministro de Minas y Energía, Carlos Martinez Simahan (fdo.); el Ministro de Educación, Doris Eder de Zambrano (fdo.); el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, Guillermo Alberto Gonzalez (fdo.); el Ministro de Salud, Jaime Arias Ramirez (fdo.); el Ministro de Comunicaciones, Noemí Sanin Posada (fdo.), el Ministro de Obras Públicas, Hernán Beltz Peralta (fdo.)^".

En la copia recibida el 2 de mayo último aparece en el artículo 9° mencionado el artículo 309 del Código Penal. En otra recibida el 9 de mayo el artículo 292 del citado Código. La segunda de las indicadas copias constituyo anexo a la comunicación número 9420, dirigida al Presidente de la Sala Constitucional por Liliam Suárez Melo, Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, en la cual manifestó lo siguiente:

"Por un error involuntario de mecanografía se cito el artículo 309 del Código Penal en el Decreto Legislativo número 1040 de 1984, artículo cuando el número correcto del artículo es 292. En su debida oportunidad se detecto esta falla y se corrigió el error. Desafortunadamente la copia que se envió a la Corporación no aparece con la enmienda respectiva, razón por la cual me permito hacerle llegar una fotocopia del citado decreto en la que aparece correctamente anotado el artículo del Código Penal a que se hace referencia.

Atentamente le solicito reciba mis disculpas por esta equivocación".

La Sala Constitucional se enteró el 9 de mayo de esa comunicación y determine que junto con su anexo fuera agregada al expediente.

En cumplimiento del artículo 14 del Decreto número 432 de 1969, el expediente fue fijado en lista en la Secretaria de la Corte, para efectos de la intervención ciudadana, por el termino de tres días. Tal término transcurrió en silencio.

II. CONCERTO DEL. PROCURADOR GENERAL

En su vista fiscal el Procurador General de la Nación manifiesta que considera Constitucional el decreto en referencia y pide a la Corte que lo declare exequible.

Conforme a dicho concepto los preceptos del Decreto número 1040 guardan debida relación con las manifestaciones de la perturbación del orden público aludidas en el Decreto número 1038 de 1984, que declare en estado de sitio todo el territorio de la República.

"El Decreto Legislativo materia del asunto sub examine expresa ese concepto al concluir fue dictado dentro de los limites Constitucionales y guarda relación con los hechos causantes de la situación de perturbación del orden público; invocados por el Gobierno Nacional en el Decreto Declarativo 1038 del ano en curso. En consecuencia, se cumple con el requisito de la conexidad y por lo mismo de la conducencia de las medidas, exigidas perentoriamente por el canon 121 de la Carta^".

III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

Primera. Según el parágrafo del artículo 121 de la Constitución, corresponde a la Corte decidir definitivamente sobre la Constitucionalidad del decreto en examen, dictado en ejercicio de las facultades previstas en tal artículo y en desarrollo del Decreto número 1038 de 1984 (mayo 1°). "Por el cual se declara turbado el orden público y en estado de sitio todo el territorio de la República".

En sentencia número 47, de 14 de junio del ano en curso, esta corporación decidió declarar ajustado a la Constitución el Decreto número 1038.

Segunda. El Decreto número 1040 cumple el requisito exigido por el inciso segundo del artículo 121 de la Constitución, de llevar la firma de todos los ministros, y para su examen por la Corte el Ejecutivo atendió la disposición del parágrafo del mismo artículo, de enviarlo ^.a la corporación al día siguiente de su expedición en copia autentica. El error cometido en la cita del artículo del Código Penal que se hace en el artículo 9° ha sido explicado por la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República.

Tercera. Mediante sentencia número 34, de 10 de mayo de 1984, la Corte resolvió declarar Constitucional el Decreto número 666 de 1984 (marzo 21), ^"por el cual se dictan algunas disposiciones sobre reuniones publicas, en los Departamentos del Caquetá, Cauca, Huila y Meta^". Las disposiciones de dicho decreto son idénticas a las del que ahora se examinan, salvo en lo siguiente:

Que aquel era aplicable únicamente a 1os Departamentos del Caquetá, Cauca, Huila y Meta y este a todo el territorio de la República.

Que el 1040 carece del parágrafo del artículo 4° del 666.

Que el artículo 8° del 1040 fija multas de cien mil pesos ($100.000) a quinientos mil pesos ($500.000), convertibles en arresto a razón de un día por cada diez mil pesos ($10.000); en tanto que el mismo artículo del 6661as fija en de diez mil ($10.000) a cincuenta mil pesos ($50.000), convertibles en arresto a razón de un día por cada mil pesos ($1.000), y

Que en el artículo 10 del 1040 figura la expresión "reunión política", en lugar de la de "reunión pública^" empleada en el 666.

Cuarta. La aplicación a todo el territorio nacional, mediante el Decreto número 1040, de las medidas sobre manifestaciones publicas dispuestas para el Caquetá, Cauca, Huila y Meta por el 666, es hecho consecuente con la extensión que el Decreto número 1038 hizo de la declaración de perturbación del orden público y del estado de sitio.

Las demás diferencias ya indicadas entre 1os Decretos números 1040 y e1666 son de alcance muy reducido: ni la falta del parágrafo del artículo 4°, ni la diferencia de las cuantías en el artículo 8°, ni la sustitución de "públicas^" por "políticas^" como calificativo de las reuniones en el artículo 10, alteran la naturaleza de las respectivas disposiciones.

Por tanto, la Corte, teniendo en cuenta las razones por las cuales resolvió declarar Constitucional el Decreto número 666, procederá a tomar la misma resolución con respecto al Decreto 1040, excepto el artículo 10, que según planteamientos que adelante se formularan, es estimado inexequible por esta corporación.

Tales razones, expuestas en la ya citada sentencia número 34, de 10 de mayo del año en curso, son, en síntesis, las siguientes:

a) La prohibición –salvo expresa y previa autorización de los respectivos gobernadores– de las reuniones de carácter político y demás que señale el artículo 1° del Decreto 1040, es medida que claramente concuerda con la necesidad de evitar mayores perturbaciones de las ya existentes en el territorio nacional y con la urgencia de poner fin a la situación de grave anormalidad que origino la apelación hecha el 1° de mayo, mediante el Decreto número 1038, al artículo 121 de la Constitución;

b) La reglamentación que para hacer efectiva tal prohibición establecen los artículos 2° a 7° es conjunto de normas que ni remotamente podrían exceder las atribuciones correspondientes al ejecutivo durante el estado de sitio;

c) Las sanciones previstas en el artículo 8° forman también parte de tal reglamentación, ya que la prohibición consagrada en el artículo 1° no tendría sino carácter teórico de no estar acompañada de sanciones por su incumplimiento;

d) El artículo 9° en nada puede transgredir las facultades derivadas de la declaración de estado de sitio, ya que tiende a precisar las garantías de que gozan quienes participen en reuniones licitas;

e) No cabria estimar adversas a la Constitución las normas del artículo 11, que establecen la restricción consistente en prohibir a los gobernadores delegar las facultades que se les otorgan por el decreto en referencia, y

f) La suspensión que consagra el artículo 12 de las disposiciones que le Sean contrarias atiende el inciso tercero del artículo 121 de la Constitución y no se halla que ninguna de aquellas vulnere otro precepto de la Carta.

Con excepción del artículo 10, las disposiciones del Decreto número 1040 de 1984, guardan, por consiguiente armonía con el artículo 121 de la Constitución y no se halla que ninguna de aquellas vulnere otro precepto de la Carta.

Quinta. El artículo 10 describe un hecho punible y le señala una pena, pero no indica cual es la autoridad que debe imponerla ni determina el procedimiento aplicable, aspectos estos que han de aparecer clara, expresa e inequívocamente precisados en la ley tal como lo exige el artículo 26 de la Carta Fundamental al recoger principios penales –sustitutivos y procesales– de imperativo cumplimiento en toda época, aún en periodos de estado de sitio.

No considera la Corte que la expresión ^"arrestadas policivamente" indique que es una autoridad de policía la encargada de imponer el arresto y que es el procedimiento de aquel Código el que ha de seguirse en tales casos. Arrestar policivamente no significa nada distinto de aprehender a una persona mediante intervención de la policía para ser sometida a pena de arresto; pero con ello no se indica que autoridad asume la potestad de imponer tal pena; aún suponiendo que se trate de una autoridad policial falta la necesaria precisión sobre ella, como que son autoridades de policía los agentes, suboficiales y oficiales de aquella institución, los comandantes de puesto, subestación, estación o comando, los inspectores de policía, los alcaldes y los gobernadores cual de ellos se refiere la norma? No se sabe.

Tampoco se menciona el procedimiento, ni siquiera imaginando que es uno de carácter policial se resuelve satisfactoriamente la cuestiona, porque el Código Nacional de Policía prevé dos procedimientos, uno para las contravenciones propiamente dichas (arts. 219/35) y otro para las llamadas contravenciones especiales (arts. 295/ 330), además de que aun hoy los Códigos Departamentales de Policía prevén mecanismos procesales propios. No solamente hay, pues, tres procedimientos policiales posibles, sino la probabilidad de interpretar la norma en el sentido de que ella describe un hecho sancionable con 48 horas de arresto sin necesidad de procedimiento alguno, interpretación esta nada despreciable si se tiene en cuenta que el artículo 8° del mismo decreto hace especifica referencia a la aplicación del procedimiento previsto en el artículo 228 del Código Nacional de Policía, de donde bien podría inferirse que si nada se dijo sobre ello en el artículo 10 fue porque se quiso imponer la pena allí indicada sin procedimiento previo.

IV. DECISION

Por 10 anteriormente expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el Procurador General de la Nación.

RESUELVE:

Declarar Constitucional el Decreto Legislativo número 1040 de 1984, "por el cual se dictan algunas disposiciones sobre reuniones publicas en todo el territorio de la República^", excepto el artículo 10, que es inexequible.

Cópiese, comuníquese al Gobierno Nacional, publíquese, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

Humberto Murcia Ballén, Presidente; Fabio Calderon Botero, Luis Enrique Aldana Rozo, Ismael Coral Guerrero, Manuel Enrique Daza A., Dante L. Fiorillo Porras, Manuel Gaona Cruz, Jose Eduardo Gnecco C. salvamento parcial de voto; Héctor Gomez Uribe, salvamento parcial de voto; Fanny Gonzalez Franco, Gustavo Gomez Velásquez, Juan Hernández Sáenz, Álvaro Luna Gomez, Carlos Medellín, salvamento parcial de voto; Ricardo Medina Moyano, Horacio Montoya Gil, Alberto Ospina Botero, con salvamento parcial de voto; Alfonso Patino Rosselli, con salvamento parcial de voto, Alfonso Reyes Echandía, salvamento parcial de voto; Jorge Salcedo Segura, con salvedad de voto; Pedro Elías Serrano Abadía, Nicolás Pájaro Peñaranda, Fernando Uribe Restrepo, con salvamento parcial de voto; Darío Velásquez Gaviria.

Rafael Reyes Negrelli

Secretario

SALVAMENTO DE VOTO PARCIAL

Los suscritos Magistrados, que compartimos en lo demás lo expuesto y resuelto en la sentencia de la Corte Suprema número 50 de 21 de junio de 1984, nos apartamos de ella en relación con el artículo 10 del Decreto Legislativo número 1040 de 1984, ^"por el cual se dictan algunas disposiciones sobre reuniones publicas en todo el territorio de la República^", artículo que estimamos exequible porque a nuestro juicio la expresión "policivamente^", que en el figura, implica que para lo relativo al arresto previsto en el mismo artículo es aplicable el procedimiento fijado en el Código de Policía y tal expresión es suficiente, por tanto, para configurar el "debido proceso^" exigido por el artículo 26 de la Carta.

Señalamos el hecho de que en el Decreto Legislativo número 666 de 1984, declarado Constitucional en todas sus disposiciones por sentencia número 34, de 10 de mayo del ano en curso, incluyo como artículo 10 una disposición del texto idéntico al del Decreto número 1040, con la sola deferencia de sustituir la expresión "reunión pública^" por "reunión política^".

Alfonso Patino Rosselli, Carlos Medellín, Héctor Gomez Uribe, Fernando Uribe Restrepo, Alberto Ospina Botero, Jose Eduardo Gnecco C.

SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO

Me aparto de la decisión mayoritaria de la Sala en cuanto considero que el artículo 12 del Decreto examinado (1040 de 1984) es inconstitucional, por las siguientes razones:

1. Señala el artículo 121 de la Constitución Nacional en su inciso 3° que mediante sus decretos legislativos el gobierno no puede derogar las leyes y que sus facultades "se limitan a la suspensión de las que sean incompatibles con el estado de sitio^"; esto significa, a nuestro juicio, que al ejercer su función de control Constitucional de esta clase de decretos la Corte Suprema de Justicia debe examinar si la norma o normas legales suspendidas por el gobierno son o no incompatibles con el estado de sitio, es decir, si su vigencia hace imposible el retorno de la normalidad social perturbada; solo cuando llegue a esta ultima convicción emitirá juicio positivo de Constitucionalidad respecto de la norma cuestionada. No creemos, pues, que este análisis corresponda al gobierno ni pertenezca a su fuero discrecional; si esa hubiese sido la intención del constituyente habría redactado de otra manera el inciso en cuestión; hubiese dicho, por ejemplo, ^"sus facultades se limitan a suspender las (leyes) que considere incompatibles con el estado de sitio", y no como claramente expresa... "que sean incompatibles..." y se trata, desde luego, de verdadera incompatibilidad, de irreductible divergencia con el estado de excepción, de obstáculo insalvable para regresar al orden institucional, y no de meras dificultades en el proceso de aplicación de la norma.

Pero es mas, este mandato Constitucional solamente puede cumplirse cuando el decreto legislativo expresamente señale las disposiciones de la legislación ordinaria que suspende por considerar que su vigencia rifle con el retorno a la normalidad institucional. Por manera que si el decreto en cuestión indica abstractamente que suspende las normas que le sean contrarias, esta violando el imperativo mandato del constituyente porque impide a la Corte examinar si las desconocidas normas que suspende son o no realmente incompatibles con el estado de sitio y porque mediante la tacita suspensión que una formula semejante implica, el gobierno se atribuiría la potestad de entender suspendidas con fundamento en un tal decreto cualesquiera normas legales, sin control alguno de la jurisdicción Constitucional, situación que no se compadece con la letra ni con espíritu del artículo 121 de la Carta.

Las leyes comienzan a regir después de su promulgación (art. 85 C. N.); los decretos que el Gobierno profiera en desarrollo del art. 121 de la Carta son sustancialmente leyes y deben, por eso, promulgarse; tal es la vía oficial que pone a los ciudadanos en conocimiento de los preceptos legales que deben cumplir. Esta obligación es aun mas perentoria cuando la ley crea hechos punibles pues los artículos 23, 26 y 28 de la Constitución descansan sobre el supuesto de la previa y oficial comunicación de la ley penal a sus destinatarios; solo así resulta imperativo su obedecimiento y reprochable su trasgresión. Pudiera pensarse que este criterio se opone al mandato del artículo 121 en cuanto dispone el envió a la Corte de los decretos respectivos ^"al día siguiente a su expedición^"; no lo creo; lo que allí se indica es que el Gobierno debe poner en conocimiento de esta Corporación esos decretos legislativos tan pronto se hayan expedido para que tal entidad se ocupe rápidamente de su control jurisdiccional, aun antes de que hayan sido promulgados, pero no supone derogación del principio ineludible de su promulgación; la norma en cuestión, no dispone, pues que rijan al día siguiente de su expedición sino que se remitan a la Corte en esa fecha. En resumen el Gobierno debe enviar esos decretos a la Corte al día siguiente de su expedición, pero ellos no obligan a sus destinatarios sino después de su promulgación.

Alfonso Reyes Echandía

Fecha ut supra.

Jorge Salcedo Segura.