PROPOSICIÓN JURÍDICA COMPLETA. ESTRUCTURA DEL EJECUTIVO Y DE SUS ORGANISMOS DE ORIGEN CONSTITUCIONAL Y LEGAL.

Exequible art. 2º de la Ley 49 de 1983.

Corte Suprema de Justicia

Sala Plena

Sentencia número 45.

Referencia: Radicación número 1135.

Norma demandada: Artículo 2° de la Ley 49 de 1983. "Juntas Administradoras de Deportes".

Actor: Camilo Gutiérrez Jaramillo.

Magistrado Ponente: doctor Carlos Medellín.

Aprobada por Acta número 24 de junio 7 de 1984.

Bogotá, D. E., junio siete (7) de mil novecientos ochenta y cuatro (1984).

En ejercicio del derecho que le otorga la Constitución Política de Colombia, el ciudadano Camilo Gutiérrez Jaramillo ha acudido a la Corte para solicitarle que decida declarar inexequible,.por razones de constitucionalidad, el artículo 2º de la Ley 49 de 1983, cuyo texto es el siguiente:

"Artículo 2º. Las Juntas Administradoras Seccionales de Deportes, son unidades administrativas especiales del orden nacional, dotadas de personería jurídica y con patrimonio propio, subordinadas a los planes y controles del Instituto Colombiano de la Juventud y el Deporte, de acuerdo con las normas contenidas en la presente ley".

El actor señala como disposiciones constitucionales materia de violación las de los artículos 2º y 7º, 9°-10, de la Carta.

RAZONES DE LA DEMANDA

Luego de hacer el recuento de la evolución de los preceptos constitucionales en materia de facultades para diseñar la administración pública, establecer su estructura funcional, crear empleos y, en general, organizaría, a partir de la Constitución de 1886, advierte el actor que entre 1945 y 1968 la administración pública nacional "sufrió un desarrollo inusitado pues su actuación tuvo que multiplicarse para atender diversos frentes, para lo cual no fue bastante el aparato administrativo existente". Y que "Así surgieron infinidad de entidades creadas por el legislador a las cuales se les daba denominaciones diversas como: establecimientos públicos, corporaciones de desarrollo, fondos, cajas, institutos e inclusive algunas se conocían con la híbrida denominación de entidades oficiales y semioficiales". Agrega luego el demandante otras consideraciones de orden histórico sobre el desarrollo posterior de tales entidades gubernamentales en las leyes que las han venido creando, organizando y regulando.

La demanda llega después al punto de las unidades administrativas especiales de las cuales afirma:

"Ahora bien, se observa que el inciso 3° del Decreto número 1050 estableció el régimen de las llamadas 'unidades administrativas especiales' que según se lee allí (se refiere al Decreto número 1050 de 1968) son organizadas por el gobierno previa autorización legal, para atender solamente programas propios de los ministerios y departamentos administrativos, los cuales son 'organismos principales de la administración'. De modo que, en veces por el origen de los recursos o por exceptuar el régimen administrativo ordinario se organizan unidades administrativas especiales con ese propósito específico pero sólo respecto de ministerios o departamentos administrativos. Ciertamente esas 'unidades administrativas especiales' no son susceptibles de ser calificadas como entidades descentralizadas pues carecen de personalidad jurídica, ellas, participan de la personalidad jurídica de la Nación (Art. 80, Ley 153 de 1887) ejercida por el ministerio o departamento administrativo respecto de los cuales atienden ciertos programas, propios de tales organismos principales".

El demandante se refiere a los casos más importantes de creación de unidades administrativas especiales, citándolos a propósito de su naturaleza y sus objetivos, y también alude a jurisprudencias de la Corte y del Consejo de Estado sobre el particular. Tales la División de Campañas Directas del Ministerio de Salud Pública, los Colegios Mayores, la Comisión Nacional de Valores y la Superintendencia de Subsidio Familiar.

El libelo concluye así con respecto a las supuestas violaciones constitucionales que lo motivan:

"Visto lo anterior, no se encuentra necesario desplegar mayor actividad dialéctica para señalar cómo el artículo 2º de la Ley 49 de 1983 reviste vicios de inconstitucionalidad pues al ostentar tales 'Juntas Administradoras Seccionales de Deportes' la personalidad jurídica que la ley les atribuye se rompe el esquema que para la estructura de la administración colombiana ha diseñado el constituyente de 1968 según se vio atrás y con base en el cual los organismos y entidades de la rama ejecutiva admiten ser divididos en:

a) Aquellos que hacen parte del sector central esto es: presidencia, ministerios, departamentos administrativos y superintendencias los cuales no tienen cada uno individualmente considerados, personalidad jurídica propia sino que participan de la personalidad jurídica de la nación para actuar en el mundo del derecho y,

b) Aquellos que hacen parte del sector descentralizado, esto es: establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta, cuya característica uniforme, acorde con su naturaleza jurídica y la técnica de la descentralización vertical o por servicios se encuentran dotados de personalidad jurídica propia. En esa medida el artículo 2º de la ley es inconstitucional pues menoscaba la estructura que se desprende de los numerales 9º y 10 del artículo 76".

CONCEPTO DEL PROCURADOR

Considera en primer lugar el Procurador que como la Corte en anterior demanda del mismo actor no la aceptó en cuanto al artículo 2º de la Ley 49 de 1983, pero sí en lo relativo a los artículos 6º (parcialmente) y 29 de la misma Ley, de esa manera se rompió entonces la unidad de la proposición jurídica; y que ahora, al acusar el demandante, en asunto separado, dicho artículo 2º, ocurre de nuevo el fenómeno de la proposición jurídica incompleta: "En nuestro concepto número 721 para el proceso 1125 -dice el Jefe del Ministerio Público-anotábamos que el artículo 2° de la Ley 49 de 1983 es fundamental, básico en la estructuración del plan previsto inicialmente por el actor para presentar el conjunto de inexequibilidades de que trata el libelo respectivo. Sin tal artículo 2º, pues, indudablemente vienen a quedar recortadas las argumentaciones sobre el artículo 29 y la parte cuestionada del artículo 6º. En idéntica forma, en el presente proceso contra el artículo 2° únicamente, se escinde el ataque frontal planteado por el demandante al no quedar involucrados en la demanda los artículos 6º y 29. Es que realmente los tres preceptos varias veces mencionados, esto es, los artículos 2º, 6º y 29, integran una proposición jurídica completa".

Agrega el Procurador que, en consecuencia, la Corte debe proferir un fallo inhibitorio.

No obstante, dice después que si la Corporación estima que debe fallar de fondo, formula estas consideraciones:

"repitiendo lo ya indicado en el sentido de que las razones pertinentes serán similares a las que rendí en el concepto número 721, del expediente 1125:

a)... "el legislador ordinario bien puede disponer, modificando lo ya sentado al respecto en el Decreto-ley número 1050 de 1968, que el mismo Legislador ordinario o el extraordinario o bien el Gobierno Nacional con previa autorización legal, pueda establecer u organizar unidades administrativas especiales como entes administrativos dependientes, no ya de ministerios o departamentos administrativos, sino directamente de establecimientos públicos, para la más adecuada atención de ciertos programas específicos. En este sentido apunta precisamente el artículo 2° de la Ley 49 de 1983, con la grave diferencia de que allí se están creando directamente por la ley, en forma contraindicada y evidentemente antitécnica, aunque bajo el rótulo de unidades administrativas especiales, diversos establecimientos públicos dependientes de otro establecimiento público (Coldeportes).

b) "Considerado cada uno individualmente, los organismos o entes de la administración central no tienen personalidad jurídica propia, toda vez que participan de la personalidad jurídica de la Nación. En cambio, los entes de la administración descentralizada, dada su naturaleza jurídica, su carácter eminentemente técnico, según las modernas concepciones administrativas, que obedecen a la llamada descentralización vertical o por servicios, tiene o goza cada uno de ellos de su propia personalidad jurídica, con las consecuencias que esto apareja: ser sujetos activos v pasivos de derechos, capaces de adquirir derechos y contraer obligaciones. De ahí por que se reputa inexequible el artículo 2º de la Ley 49 de 1983, al contrariar la estructura de la administración pública nacional a que aluden los numerales 9^o y 10 del precepto número 76".

c) "El legislador ordinario tiene libertad constitucional para crear los establecimientos públicos que juzgue menester, con los nombres que a bien tenga, de acuerdo con la facultad que le otorga la Carta Política en el artículo 76-9-10, pero para ello debe acatar estrictamente los parámetros que la misma Carta quiso que tuviera la administración pública en Colombia".

Termina el Procurador transcribiendo fragmentos de sentencias de la Corte relativas a la Ley 25 de 1981 sobre Superintendencia de Subsidio Familiar y al Decreto Extraordinario número 1050 de 1968 en lo que versa sobre las unidades administrativas especiales.

CONSIDERACIONES DE LA CORTE

1º. Como lo demandado es norma de ley, la Corte es competente por virtud de lo que dispone el artículo 214 de la Constitución.

2º. "Recuerda la Corte, en primer término, que el actor en el presente asunto recientemente acusó los artículos 2º, 6º (parcialmente) y 29 de la misma Ley 49 de 1983 (radicación número 1125) mediante demanda que fue admitida con respecto a los dos últimos pero rechazada en cuanto al artículo 2^o, debido a deficiencia formal. De ahí que el Procurador, entonces como ahora, haya considerado que aquella separación de los artículos demandados había determinado, como también, según él, ocurre en el actual caso, que se produjera el fenómeno generalmente conocido como de proposición jurídica incompleta, y de ahí que en aquélla como en esta oportunidad haya pedido fallo inhibitorio.

En la aludida oportunidad anterior la Corte negó la existencia de tal situación procesal, y como la causa de aquella posición sigue siendo la misma en el presente, sus razones continúan teniendo validez:

"La Corte reitera su reciente fallo de 24 de mayo de 1984 (Proceso número 1125), conforme al cual quedó definido por ella que la tesis de la proposición jurídica incompleta, como causa inhibitoria para el juez de constitucionalidad, ha sido reducida a los casos excepcionales en que la o las normas total o parcialmente acusadas imposibilitan pronunciamiento de fondo. Es evidente que en este caso los artículos que fueron admitidos como demandados de la Ley 49 de 1983 no dependen de ningún otro en cuanto a su validez, vigencia, operancia o significado, ni han quedado desintegrados en su unidad textual ni contextual".

Ello significa, entonces, que por la explicación antedicha, la solicitud del Procurador para que la Corte se inhiba de fallar de fondo, por una supuesta existencia de proposición jurídica incompleta, ya había sido materia de una apreciación que la Corte repite y ratifica.

3ª. Los organismos de la Administración Nacional que la Constitución indica (artículos 57, 76-9, 132 y 135), son en primer lugar los ministerios, los departamentos administrativos y los establecimientos públicos; luego, las corporaciones autónomas regionales, las sociedades de economía mixta y las empresas industriales o comerciales del Estado. Los demás son de creación legal, como las superintendencias, las unidades administrativas especiales y los organismos consultivos o coordinadores.

Al resolver recientemente la demanda que el mismo actor formuló contra los artículos 6^o (parcialmente) y 29 de la Ley 49 de 1983, a la cual pertenece también la norma que ahora se analiza, la Corte expresó:

"Respecto de los organismos legalmente clasificados en el artículo 1º del Decreto número 1050 de 1968 como 'no principales' y que además no tienen origen constitucional, como las superintendencias, las unidades administrativas especiales y los órganos consultivos o coordinadores, hay que entender no sólo que la ley puede 'determinar su estructura administrativa', por idénticas razones constitucionales a las precedentes, sino que también se halla facultada para suprimirlos y por lo tanto para variar su estructura, dado que su nomenclatura no es de estirpe constitucional.

Deja claramente sentado la Corte que la terminología y clasificación técnica de la denominada 'descentralización por servicios' es esencialmente doctrinaria y didáctica y circunstancialmente legal, pero en ningún caso de estirpe constitucional, por lo cual el legislador puede variarla sin infringir mandatos constitucionales. Y corresponde también a la facultad de modificación o variación de la estructura administrativa la de combinar esa misma estructura en fisonomías diversas a las del marco legal tradicional, a lo cual apuntan los preceptos tildados de inconstitucionales, sin serlo, de la Ley 49 de 1983".

4^a Se ha dicho que la norma acusada es contraria a la Carta porque no se acomoda a la estructura que de Ja administración nacional diseña ésta, debido a la personería jurídica que el artículo 2° demandado concede a las juntas Administradoras Seccionales de Deportes, a tiempo que las define como unidades administrativas especiales. No es, en verdad, muy consecuente con sus propios esquemas que de la organización administrativa ha hecho el legislador, y ello ha ocurrido en otros casos con detrimento de la estructura unitaria que en aquella debería haber, pero tales casos singulares y excepcionales encajan, según lo ya expresado, dentro de las facultades ordinarias que la Carta concede de manera permanente al Congreso. El asunto es más de conveniencia, o de inconveniencia, que otra cosa, pero no de constitucionalidad.

Y en cuanto a la personería jurídica a que alude el artículo 2^o que se examina, también la Corte, en el citado fallo sobre los artículos 6° y 29 de la Ley 49 de 1983, llegó a pronunciarse así, con motivo de la personería que el primero de éstos otorga al Director Ejecutivo de las Juntas Administradoras Seccionales de Deportes:

"Ciertamente, disponer por ley, como se hace en la parte final demandada del artículo 6º de la Ley 49 de 1983, que el Director Ejecutivo de las Juntas Administradoras Seccionales de Deportes 'será su representante legal', deja suponer personería jurídica de aquellas entidades. Pero ello no vicia de inconstitucionalidad el aparte acusado. Por el contrario, como ninguna norma constitucional empece que sea la ley, sino que precisamente en el artículo 12 se ordena que sea ella la que otorgue personalidad jurídica, el resultado es de exequibilidad".

DECISIÓN:

Con base en las anteriores consideraciones, la Corte Suprema de justicia, Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional, y oído el Procurador General de la Nación,

RESUELVE:

Es exequible el artículo 2º de la Ley 49 de 1983, en su totalidad.

Cópiese, publíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta judicial y archívese el expediente.

Humberto Murcia Ballén, Presidente; Luis Enrique Aldana Rozo, Fabio Calderón Botero, Ismael Coral Guerrero, Manuel E. Daza Alvarez, Dante L. Fiorillo Porras, Manuel Gaona Cruz, Héctor Gómez Uribe, Gustavo Gómez Velásquez, José Edo. Gnecco Correa, Fanny González Franco, Iván Hernández Sáenz, Alvaro Luna Gómez, Carlos Medellín, Ricardo Medina Moyano, Horacio Montoya Gil, Alberto Ospina Botero, Nicolás Pájaro Peñaranda, Alfonso Reyes Echandía, Alfonso Patino Rosselli, Jorge Salcedo Segura, Pedro  Serrano Abadía, Fernando Uribe Restrepo, Darío Velásquez Gaviria.

Rafael Reyes Negrelli

Secretario