RE IUDICATA. COSA JUZGADA PARCIALMENTE. FACULTADES DE CARÁCTER EXTRAORDINARIO, DEBEN SER PRO TEMPORE Y PRECISAS COMPETENCIAS DE RESERVA EXCLUSIVAMENTE LEGISLATIVA. FACULTADES PROPIAS DEL LEGISLADOR ORDINARIO QUE SON INDELEGABLES POR VÍA DE AUTORIZACIÓN PERMANENTE AL EJECUTIVO.

En cuanto a los arts. 64, 65, 66 y 68, la Corte remite a sentencia del 29 de mayo de 1984. Los artículos 67 y 68 de la misma Ley son inexequibles.

Corte Suprema de Justicia

Sala Plena

Sentencia número 42.

Referencia; Radicación número 1142.

Normas demandadas: Artículo 64, 65, 66, 67, 68 y 69 de la Ley 2ª de 1984.

Actor: José Roberto Herrera Vergara.

Magistrados sustanciadores: doctor Carlos Medellín, doctor Manuel Gaona Cruz.

Aprobada por acta número 22 de 29 de mayo de 1984.

Bogotá, D. E., mayo veintinueve (29) de mil novecientos ochenta y cuatro (1984).

El ciudadano José Roberto Herrera Vergara, en ejercicio del derecho que le otorga la Constitución Política de Colombia, acusa de inconstitucionales los artículos 64, 65, 66, 67, 68 y 69 de la Ley 2^a de 1984, "Por la cual se establece la competencia de las autoridades de policía; se fija el respectivo procedimiento; se crean cargos de jueces especializados y se establece un procedimiento especial para la investigación y juzgamiento de los delitos de secuestro extorsivo, extorsión y terrorismo; se dictan normas sobre captura, detención preventiva, excarcelación; se fijan competencias en materia civil, penal y laboral, y se dictan otras disposiciones".

El texto de las normas demandadas, cuya inexequibilidad solicita el actor, es como sigue:

"LEY 2ª DE 1984

(enero 16)

“…………

"Artículo 64. Créanse en el Departamento de Cundinamarca los Distritos Judiciales de Bogotá y Cundinamarca.

"Artículo 65. En el Departamento de Antioquia créanse los Distritos judiciales de Medellín y Antioquia.

"Artículo 66. Autorízase al Gobierno Nacional para fijar las sedes de los Tribunales de Cundinamarca y de Antioquia, y para organizar y determinar su jurisdicción territorial.

"Artículo 67. El Gobierno Nacional determinará, en consulta con la Corte Suprema de Justicia, el número de Magistrados para cada Tribunal, que estará conformado por Salas: Civil, Penal y Laboral.

"Artículo 68. El Gobierno Nacional podrá suprimir cargos de Magistrados en los actuales Tribunales Superiores de los Distritos judiciales de Bogotá y Medellín, y crear plazas de Magistrados para los Tribunales de Cundinamarca y Antioquia.

"Igualmente podrá crear y suprimir cargos de jueces Laborales de Circuito y de Jueces Superiores en el número que sea necesario para que haya una adecuada distribución de procesos penales y laborales en los dos Distritos Judiciales.

"Los Magistrados de los actuales Tribunales del Distrito judicial de Bogotá y Medellín, cuyos cargos fueren suprimidos por el Gobierno Nacional en desarrollo de esta ley, serán trasladados por la Corte Suprema de justicia, a los respectivos Tribunales de Cundinamarca y Antioquia.

"Artículo 69. El Gobierno Nacional hará la redistribución y los traslados necesarios y la fijación de nuevas sedes respecto de Juzgados Superiores y de Circuito que actualmente dependen de los Distritos Judiciales de Bogotá y Medellín, para adaptarlos a la división judicial prevista en esta ley".

El demandante afirma que las normas por él impugnadas son lesivas de los artículos 7^o, 58, 76-5-10 y 12, y 160 de la Constitución. Sus razones se resumen así:

ARGUMENTOS DE LA DEMANDA

Mediante los artículos 64 y 65 se crean los Tribunales Superiores de Cundinamarca y de Antioquia, "al parecer segregándolos de los Tribunales de su misma estirpe que han venido funcionando hasta la fecha en los Distritos Judiciales de Bogotá y Medellín, respectivamente", pero sin señalar los límites de su jurisdicción territorial, "al punto que se ignora absolutamente cuál es el límite territorial sobre el cual prestará el servicio de justicia cada uno de los cuatro Tribunales que aparentemente quedarían donde hoy sólo hay dos". De esta manera se produce violación del artículo 7º de la Carta según el cual es función de la ley señalar la división del territorio para efectos de los servicios públicos como el de la justicia. El legislador se limitó a decir que se crean dentro de cada Departamento los Tribunales en referencia, "y guardó silencio respecto de su sede, territorio, atribuciones y composición... Siendo esta una función primigenia del legislador, que tiene sus fundamentos en principios esenciales de organización democrática y jurídica del servicio público, cuando ella se ejerce, como en este caso, en forma incompleta, al punto de que se ignora el ámbito y la tarea de los nuevos Tribunales, éstos deben tenerse por no creados, pues a tanto equivale el haberlo hecho sin llenar las exigencias de la Constitución".

De otra parte, si de facultades extraordinarias al Gobierno se trata, resulta lesionado el artículo 76-12 de la Carta por imprecisión de la materia de éstas y por ausencia de temporalidad. "El Gobierno no puede, por meras facultades administrativas permanentes, señalar la composición, ámbito jurisdiccional y atribuciones de los tribunales, sin violar en forma directa y flagrante los preceptos constitucionales señalados en el primer punto. Y tampoco puede hacerlo con ejercicio de unas facultades extraordinarias que no se arreglan en su otorgamiento, a los mandatos de la Carta".

Por último, el acusado artículo 68 es violatorio del 160 de la Constitución, por cuanto al facultar al Gobierno para suprimir cargos de magistrados en los Tribunales de Bogotá y Medellín, pone fin a períodos constitucionales en corso, y dispone traslados de funcionarios judiciales a otras sedes, "con detrimento de principios que garantizan la independencia del poder judicial y la garantía de estabilidad de los Magistrados".

EL MINISTERIO PÚBLICO

El Procurador General de la Nación, en su concepto de fecha 28 de marzo del año en curso, manifiesta:

a) Con respecto a los artículos 64 y 65 de la Ley 2^a de 1984, "el Congreso, simple y llanamente ejerció la facultad de crear Tribunales que le confieren los artículos 76-1, 76-10 y 152 de la Constitución. Es cierto que la creación de Tribunales puede resultar inane o incompleta, y seguramente ineficaz si el propio legislador omite precisar la órbita de competencia territorial de dichos Tribunales. Empero el control judicial de constitucionalidad no ha sido concebido como un mecanismo de evaluación o garantía sobre la eficacia de la ley, sino de su validez, en cuanto se ajuste a las formalidades, principios y valores que expresa el constituyente";

b) El legislador puede crear en un departamento más de un Tribunal Superior, pues el artículo 152 de la Constitución lo que estatuye es que en cada departamento debe existir por lo menos uno;

c) En cuanto a los cargos formulados contra los artículos 66, 67, 68 y 69 de la 2^a de 1984, ellos deben prosperar porque "el legislador facultó indefinidamente al Gobierno para:

- Fijar las sedes de dos Tribunales.

- Determinar, en consulta con la Corte Suprema de justicia, el número de magistrados 'para cada Tribunal'.

- Organizar y determinar la jurisdicción territorial de dichos Tribunales.

- Suprimir 'cargos de magistrados', 'crear plazas de Magistrados' y hacer la 'redistribución y los traslados necesarios y la fijación de nuevas sedes' (inciso 2^o,
artículo 68 y artículo 69)".

Estas disposiciones contrarían la Constitución porque "el Congreso no puede desprenderse indefinidamente de atribuciones que le han sido reservadas por el ordenamiento superior";

d) Con las reformas introducidas por los artículos 11 y 41 del Acto Legislativo número I de 1968 se distribuyeron entre Congreso y Gobierno las facultades a este respecto y así, conforme a lo previsto en los artículos 76-9 y 120-21 de la Carta: "Primeramente se fija por la ley la estructura de la Administración y luego el Gobierno señala los empleos que se requieran para hacerla eficaz y dinámica" (honorable Corte Suprema, fallo de mayo 9/74). Empero, la facultad constitucionalmente conferida al Gobierno no tuvo el inusitado alcance de trasladar la atribución legal de determinar la composición de los Tribunales Superiores, crear, suprimir o fusionar en la rama jurisdiccional, pues el artículo 120-21 de la Carta, en cabal concordancia con el citado artículo 152 ibídem, sólo llegó hasta el punto de atribuirle la creación, supresión y fusión de empleos "que demande el servicio de los Ministerios, Departamentos Administrativos y los subalternos del Ministerio Público"'. De ahí que los referidos artículos 66, 67, 68 y 69 de la Ley 2^a de 1984, resulten contrarios a las disposiciones de los artículos 2, 55, 76-1-9-10-12, y 152 del ordenamiento superior, por lo cual deben ser declarados inexequibles.

CONSIDERACIONES DE LA CORTE

Primera. Por tratarse de una demanda contra disposiciones de ley, la Corte es competente para conocer de ella en virtud de lo dispuesto por el artículo 214 de la Constitución.

Segunda. Por sentencia de fecha 29 de mayo de 1984, en el asunto radicado con el número 1133 la Corte resolvió la demanda promovida por los ciudadanos Gerardo Gabriel Trejos y Humberto Cifuentes R., con resolución de exequibilidad de los artículos 64, 65 y 66, éste en la parte inicial que dispone: "Autorízase al Gobierno Nacional para fijar las sedes de los Tribunales de Cundinamarca y de Antioquia"; y de inexequibilidad del artículo 68, más la parte del artículo 66 que dice: "Y para organizar y determinar su jurisdicción territorial". Como en el presente proceso aparecen demandadas esas mismas normas, se configura el fenómeno de la cosa juzgada, por lo cual la Corte habrá de resolver en consecuencia.

Tercera. Resta entonces decidir sobre la constitucionalidad de los artículos 67 y 69 de la misma Ley 2^a de 1984.

La Carta Fundamental, en su artículo 76-9, determina como función propia del legislativo la de establecer la estructura de la administración nacional, mediante la creación de ministerios, departamentos administrativos y establecimientos públicos, y en el numeral 10 del mismo artículo, faculta también al Congreso para "regular otros aspectos del servicio público, tales como los contemplados en los artículos 62, 132 y demás preceptos constitucionales". Igualmente el Estatuto Superior en su regla 152, perteneciente al Título XV, “De la Administración de Justicia”, preceptúa que el territorio nacional se divide en distritos judiciales, que en cada uno de ellos ha de haber un tribunal superior, y que es la ley la que debe determinar la composición y las atribuciones de este. Claro se ve, pues, que la facultad constitucional de crear tribunales superiores y de disponer lo concerniente a su composición, sus atribuciones y su alinderación territorial para efectos de jurisdicción, es privativa del Congreso.

Caso distinto es el del artículo 67, de la precitada Ley, el cual contiene una facultad que el legislador le confiere al Gobierno, sin duda con carácter extraordinario, aunque no o exprese en estos términos, porque las atribuciones para establecer el número de magistrados de cada tribunal y definir su estructura orgánica, son de la pertinencia del Congreso, aunque éste podría como ahora lo ha hecho, concederlas de manera extraordinaria al ejecutivo.

Pero sabido es que cuando ello ocurra habrá de estarse íntegramente a lo ordenado en el artículo 76-12 de la Carta, esto es, que tal facultad extraordinaria de que se revista al I residente sea pro tempore y además precisa.

De estas dos condiciones esenciales que la Constitución impone al otorgamiento de facultades extraordinarias, en el caso de la concedida por el artículo 67 demandado, falta el de la temporalidad, pues en él, ni en toda la Ley 2ª de 1984 aparece el término durante el cual el ejecutivo puede realizar los actos de que allí se habla. En otras palabras, el Gobierno ha sido autorizado, o facultado, o investido de competencia para ejecutar acciones de índole legislativa en relación con la organización judicial de manera extraordinaria pues, según lo visto, ellas están reservadas al Congreso por el constituyente; y lo ha sido no pro tempore sino de modo permanente. Tal como se halla redactada la norma en cuestión, el Gobierno Nacional podrá establecer el número de magistrados sin que para esto tenga algún límite en el tiempo. De tal manera el ejecutivo sustituirá al legislativo en el ejercicio de funciones que la Carta atribuye a este, porque la Ley 2^a, en el mentado artículo, así lo ha dispuesto, desde luego que con lesión de los preceptos constitucionales, en particular del os que se encuentran contenidos en los artículos 76-10 y 12, 55 sobre separación de las ramas del Poder Público y 152.

De otra parte, el artículo 69 acusado, dispone que el Gobierno realice la redistribución y los traslados que se requieran, así como la fijación de las nuevas sedes de los juzgados superiores y de circuito que actualmente dependen de los Distritos judiciales de Bogotá y Medellín, a fin de que correspondan a la nueva división judicial prevista en la citada ley.

Este precepto es contrario a la Carta por cuanto atribuye al Gobierno competencias que son propias o que interfieren las que son propias del legislador ordinario e indelegables por vía de autorización permanente al ejecutivo. Redistribuir y trasladar juzgados superiores y de circuito de un Distrito Judicial a otro, fijando sus nuevas sedes no es mera función administrativa que puede autorizarse válidamente por parte del Congreso al Gobierno, sino que corresponde al ejercicio de competencias de reserva exclusivamente legislativa, pues tiene que ver con las funciones asignadas en la Carta a la "ley" para que ésta "establezca juzgados" (art 58 C.N.), regule los otros aspectos del servicio público, incluyendo el de la justicia (arts. 58 y 76-10 C.N.), y porque de conformidad con lo dispuesto en los artículos 152, 157 y 159 de aquélla es también de resorte de la ley señalar la competencia y el territorio de la jurisdicción de los jueces, lo cual resulta incompatible con la atribución meramente ejecutiva y no legislativa de redistribuir y trasladar juzgados y de fijar sus sedes.

Por lo tanto, el artículo 69 será también declarado inexequible.

DECISIÓN:

A mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, -Sala Plena-, previo estudio de la Sala Constitucional, y oído el Procurador General de la Nación,

RESUELVE

1º. En cuanto a los artículos 64, 65, 66 y 68 de la Ley 2^J de 1984, estése a lo resuelto por la Corte en providencia de fecha 29 de mayo de 1984, radicación No 1133.

2º. Los artículos 67 y 69 de la misma ley son inexequibles.

Cópiese, publíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

Humberto Murcia Ballén, Presidente; Luis Enrique Aldana Rozo, Fabio Calderón Botero, Ismael Coral Guerrero, Manuel Enrique Daza Alvarez, Dante L. Fiorillo Porras, Manuel Gaona Cruz, Héctor Gómez Uribe, Gustavo Gómez Velásquez, José Eduardo Gnecco Correa, Fanny González Franco, Juan Hernández Sáenz, Alvaro Luna Gómez, Carlos Medellín, Ricardo Medina Moyano, con salvamento de voto, Horacio Montoya Gil, Alberto Ospina Botero, Nicolás Pájaro Peñaranda, Alfonso Reyes Echandía, Alfonso Patino Rosselli, Jorge Salcedo Segura, Pedro Elías Serrano Abadía, Fernando Uribe Restrepo, Darío Velásquez Gaviria.

Rafael Reyes Negrelli

Secretario

SALVAMENTO DE VOTO

Dei Magistrado Ricardo Medina Moyano.

Mediante la sentencia anterior se dispone: En cuanto a los artículos 64, 65, 66 y 68 de la Ley 2^a, estar a lo resuelto por la Corte en providencia de fecha 29 de mayo de 1984 (Proceso No. 1133); y en cuanto a los artículos 67 y 69 de la misma Ley, declarar la Inexequibilidad de los mismos.

Respetuosamente me aparto de tal decisión. Ciertamente considero que los artículos cuya inexequibilidad se dispone, no vulneran de ninguna manera la Constitución Nacional. Las razones por las cuales llego a tal conclusión, fueron adecuadamente expuestas al separarme así mismo de lo dispuesto en la citada providencia del 29 de mayo del presente año (Proceso 1133) a la cual también se remite ahora la Corporación.

Primera. Desde luego es preciso descartar en primer término que el propósito del Congreso hubiera sido el de conceder al ejecutivo las facultades extraordinarias previstas en el art. 76-12 de la Constitución Nacional. No hay duda de que si ese hubiera sido el sentido de la norma, lo hubiera dicho, señalando el término de las mismas. En este sentido no parece ilógico admitir que sí el Congreso manifiesta que le otorga autorizaciones al Presidente, su finalidad era justamente la de darle esas autorizaciones. En tal orden de ideas, resulta demasiado simple el cargo del libelista, de sostener que se trata de facultades extraordinarias y que como éstas no se ajustan a lo dispuesto por el ordinal 12 del artículo 76, entonces se viola esta disposición.

Segunda. Tradicionalmente se han intentado dos interpretaciones del citado ordinal 13 del artículo 76 de la Constitución Nacional. De una parte la que considera que de acuerdo con él, el ejecutivo puede ejercer facultades legislativas; por otra, la de quienes piensan que de conformidad con lo dispuesto en el mismo, el ejecutivo ejerce una actividad meramente administrativa.

La Corte en sentencia del 5 de octubre de 1939 adoptó por lo menos en parte la primera interpretación.

En efecto, en dicha sentencia (G. J. T. XLVIII, abril y mayo de 1939 - No. 1947. Pág. 649) precisó:

“El Presidente de la República ejerce facultades extraordinarias en tres casos, a saber: en caso de guerra exterior o de conmoción interna, al tenor del artículo 117 de la codificación constitucional; cuando el Congreso le otorga de manera precisa y pro tempore, en una época cualquiera, según el numeral 9^o del artículo 69 de la Constitución Nacional; y cuando el Congreso le otorga autorizaciones ordinarias pura celebrar contratos, negociar empréstitos, enajenar bienes nacionales y ejercer otras funciones dentro de la órbita constitucional, según lo estatuye el ordinal 8^o del mismo artículo 69 de la Constitución Nacional".

La tesis fue objeto de severa crítica por parte del constitucionalista Alvaro Copete Lizarralde (Lecciones de Derecho Constitucional, Edic. Lerner - Bogotá, 1960 – 3ª edición.- pág. 181 y ss.), el cual no sin desconocer que la norma "es muy confusa" sostuvo la segunda interpretación dando como único argumento el de que:

“La única interpretación lógica es la de aceptar que se trata de aquellas funciones propias del Gobierno, pero que requieren intervención del Congreso para tener la Plenitud de sus efectos".

Esta jurisprudencia, que ciertamente ha sido relativamente constante en la Corporación y que según el Profesor Vidal Perdomo "no aclara satisfactoriamente todas las facetas del tema y por contrario ofrece signos de contradicción" (Derecho Administrativo – 7ª edición Banco Popular - Bogotá, 1980 - pág. 59), es a no dudarlo de un admirable rigor técnico, cualidad de la cual de análoga manera participa la nueva ponencia. Empero, pienso respetuosamente que dicho rigor es esencialmente teórico, pues se aviene a lo que según sus autores debe ser la norma, pero no a lo que ésta es realmente: es decir, a lo que ella consagra, con lo cual se puede de veras esta_r en pleno desacuerdo desde el punto de vista académico, pero que de todas suertes establece un principio que no es dable desconocer desde el punto de vista positivo.

Tercera. El Diccionario de la Academia Española de la  Lengua, da ciertamente las dos mismas interpretaciones de la expresión "Autorizar"; expresa en efecto por un lado, que significa "Dar a uno facultad o autoridad para hacer alguna cosa", y de otro que significa "Aprobar o abonar".

Ocurre sin embargo que, cuando el Constituyente le ha dado a la locución mentada el alcance de un mero permiso así lo ha expresado, claramente. Así por ejemplo el artículo 98 de la Carta, contempla como atribución del Senado la de "Autorizar al Gobierno para declarar la guerra a otra Nación"; y armónicamente con dicha determinación, expresa luego al señalar las atribuciones del Presidente como suprema autoridad administrativa, que una de ellas es la de "'Declarar la guerra con permiso del Senado" (art. 120-9).

Otro ejemplo elocuente al respecto lo da la Carta Política en el artículo 98-2 según el cual le corresponde al Senado "aprobar o improbar los ascensos militares que confiera el Gobierno desde oficiales generales y oficiales de insignia de las fuerzas militares, hasta el más alto grado" y en el artículo 120-6 que correlativamente dispone que le compete al Presidente de la República, como jefe del Estado v Suprema autoridad administrativa "conferir grados militares con las restricciones establecidas en el ordinal 2^o del artículo 98 y con las formalidades de la Ley que regule el ejercicio de esta facultad".

Así pues, si el propósito del Constituyente hubiera sido el de darle a tal expresión el sentido de un mero permiso, así lo hubiera expresado; si no lo hizo, es preciso atenerse a la primera interpretación.

Cuarta. Pero si a todo lo anterior fuera menester añadir otros argumentos de tipo estrictamente constitucional, obsérvese que el propio ordinal 8^o del artículo 118 que disciplina las atribuciones del Presidente en relación con el Congreso, le otorga jerarquía similar a las atribuciones en comento, al determinar que le corresponde a éste "ejercer las facultades a que se refieren los artículos 76, ordinales 11 y 12; 80, 121 y 122 y dictar los Decretos con fuerza legislativa que ellos contemplan".

Y si no se trata en efecto de otorgarle al Ejecutivo, dicho tipo de facultades legislativas, tampoco resultaría coherente la Constitución al otorgarle el  control constitucional de los mentados Decretos a la Corte Suprema de justicia, sino que se lo hubiera otorgado al Consejo de Estado.

Y el propio artículo 214 de la Carta al determinarla competencia constitucional de la Corte, también habla de atribuciones cuando alude al ordinal 11 del artículo 76 y lo trata al mismo nivel de las demás facultades extraordinarias del Gobierno, al disponer que le corresponde a la Corte decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los "Decretos dictados por el Gobierno en ejercicio de las atribuciones de que tratan los artículos 76, ordinales 11 y 12 y 80 de la Constitución Nacional cuando fueren acusados ante ella de inconstitucionalidad por cualquier ciudadano".

Quinta. Así pues, cuando se habla en tal norma de que las facultades allí previstas se ejercen dentro de la órbita constitucional, se está refiriendo a toda la Constitución, pues si fuera a parte de ella claramente lo habría dicho; no hubiera hablado aludiendo al Ejecutivo de "la órbita constitucional", sino de "su órbita constitucional". Por lo demás como lo dice Luis Carlos Sáchica "una norma aislada no tiene significado" (El Control de Constitucionalidad. Temis Bogotá, 1980, pág. 7ª).

Ni el artículo 78 de la Carta que dispone qué conductas le están prohibidas al Congreso ni ninguno otro de la Constitución, trae la de que el Congreso no pueda otorgarle al Ejecutivo tal clase de facultades legislativas.

Sexta. La tendencia del constitucionalismo contemporáneo, prácticamente sin excepciones es la de ampliar la esfera de fiscalización del Congreso, pero al propio tiempo la de restarle atribuciones legislativas trasladándoselas al Ejecutivo, mayormente en casos como el que aquí se discute, en que es éste último el que tiene los elementos de juicio de orden técnico y estadístico que le permitan ajustar las medidas correspondientes a la realidad del país y a las necesidades de la justicia en cada caso particular-La citada tendencia se encuentra plasmada ampliamente en la doctrina contemporánea, por ejemplo lo demuestran las conclusiones casi unánimes a que llegó el Coloquio sobre "La Reforma del Congreso" celebrado en la Universidad Externado de Colombia.

En dicho seminario participaron entre otros los profesores Gados Restrepo Piedrahíta, Gregorio Becerra Becerra, Alvaro Copete Lizarralde, Eduardo Fernández Botero, Jacobo Pérez Escobar, Jaime Vidal Perdomo, Hernán Salamanca y Ernesto Saa Velasco, y entre tales conclusiones se destaca que:

"Los participantes estuvieron de acuerdo con la necesidad de replantear el actual régimen jurídico de relaciones entre el Congreso y el Gobierno, en el sentido de reducir las facultades legislativas del primero y de ampliar y fortalecer, correlativamente, los poderes de control político del Legislativo sobre el Ejecutivo" (Edic. U. Externado de Colombia - Bogotá - 1966 - pág. 377).

Pero es la propia Corte la que ha reconocido sin dubitación alguna los postulados anteriores; y precisamente en sentencia del 31 de mayo del presente año, dentro del proceso No. 1129 Sentencia No. 43 (demanda contra los artículos 1, 2, 3, 24 y 57 de la Ley 2^a de 1984), Ponente Dr. Manuel Gaona, ha dicho enfáticamente que:

"5. Ciertamente, hoy el 'poder legislativo' ya no legisla de manera exclusiva, ni siquiera predominante, y no sólo en Colombia sino en el Orbe, y cuando legisla y actúa ya no decide sino que fundamentalmente controla al que decide; es por esto que se afirma entonces que actualmente el poder jerárquico supremo de la ley es relativo y que el poder de decisión se desplazó del parlamento o congreso hacia el ejecutivo primordialmente. En cambio, no hay duda de que el 'poder ejecutivo' se exorbitó de su reducido campo tradicional, y hoy es el que decide, impulsa, orienta y hace luego posible la gestión política y económica; legisla, gobierna, administra, planifica, dirige la acción del Estado, y la ejecuta. Nadie discute tampoco que el judicial, además de sus tareas esenciales de juzgar y sentenciar, ha venido siendo reforzado y controla los actos jurídicos de los otros dos, y también desempeña tareas de naturaleza administrativa en lo que atañe a su propia y autónoma organización. Ni se puede desconocer que fuera de las funciones tradicionales redistribuidas y más complejas que se acaban de describir, hay otras que han sido otorgadas también a otros órganos, como las relativas al control de la función pública, a la supervisión y defensa de la legalidad, de las decisiones judiciales y de los intereses patrimoniales de la Nación y demás entidades públicas, asignadas al Ministerio Público, o las que se refieren a la vigilancia de la gestión fiscal o presupuestal pública, ejercidas por la Contraloría General de la República".

Y si esto resulta predicable en la actualidad, con cuánta mayor razón en la Carta del 86 que precisamente lo que buscó fue estructurar un Ejecutivo fuerte. Porque no se olvide que el ordinal materia del presente examen, ha permanecido intocado desde que se adoptó en la citada carta del 86, si bien allí correspondía al numeral 9^o del artículo 74, y el cual también es bueno observarlo, era idéntico al contenido en el Proyecto del señor Caro, en el cual correspondía al ordinal 8^o del mismo artículo, siendo por lo demás tan claro su sentido que según las Actas respectivas, los artículos correspondientes fueron "aprobados sin discusión ni modificación sustancial" (Antecedentes de la Constitución - pág, 183).

Y no se olvide que la interpretación constitucional, siempre debe partir del contexto ideológico de la Carta respectiva; precisamente por ello, Luis Carlos Sáchica, nos recuerda que:

"una interpretación constitucional es valedera en tanto se ubique ideológica y lógicamente, dentro del respectivo sistema o régimen político en que .pretende aplicarse. Su validez es relativa al contexto político a que pertenece" (Ob. cit. pág. 7ª).

Y es que no solamente el señor Caro y los demás Delegatarios de 1886 pretendieron darle fortaleza al Ejecutivo, contemplando la posibilidad de que el Congreso le otorgara incluso facultades extraordinarias, que no estuvieran sometidas a las limitaciones previstas en el artículo 76-12, sino que previeron como era natural que la evolución del Congreso, llevara a la corta o a la larga, a que éste le diera facultades amplias al Ejecutivo frente a las imperiosas necesidades del Estado, contrastadas con la limitada dinámica de aquél, tanto más si se tiene en cuenta que según la Constitución, con excepción del Congreso y del Ejecutivo, la competencia de los demás órganos superiores del Estado, puede ser ampliada por la ley.

Y si además se quiere recordar lo que el otro de los padres de la Carta de 1886, vale decir, Rafael Núñez pensaba acerca del Congreso, entonces son éstas sus palabras al respecto:

"los grupos o círculos aumentan; los frívolos adquieren mayor autoridad y los debates pierden brillo por la intervención de diputados cada día más inferiores… De ahí que la gente ilustrada teme y desdeña a la Cámara, creyendo que su intervención sea siempre más perjudicial que conveniente, en tanto que los menos ilustrados la acusan de no cumplir sus promesas y de ser peor que los precedentes". Y suyo es, también, este juicio: "El Congreso se puso muchas veces en abierta pugna con la voluntad del país, ya dictando arbitrarias medidas, ya resistiendo la expedición de otras de visible necesidad y urgencia" (Reforma Constitucional de 1979 - Primera parte - Legislatura de 1978 - Colección "Pensadores Políticos Colombianos" Cámara de Representantes, pág. 52).

Abundan los ejemplos demostrativos de esa limitadísima dinámica del Congreso, pero basta mencionar uno, el relacionado con la planeación, cuya trascendencia para el Estado Moderno nadie pone en cuestión y cuyas instituciones parlamentarias creadas en Colombia en e año de 1968, transcurridos ya dieciséis años, no han sido puestas en práctica por el Congreso.

Y dentro de este contexto histórico y sistemático, no se olvide tampoco que el Acto Legislativo número I de 1979, que pretendía rescatar y funcionalizar el trabajo
legislativo, en forma lógica y coherenfe con ese frustrado propósito (art. 14), le quitaba al Congreso la facultad de otorgarle al Gobierno las facultades que se comentan. Vale decir que el Constituyente de 1968, como todos los anteriores, sí tuvo conciencia de la magnitud y del alcance de las facultades consagradas en dicho artículo.

Séptima. Coherentemente la Constitución del 86, al precisar las facultades del Gobierno como Suprema autoridad administrativa, siempre que su ejercicio implicara como dice Copete Lizarralde, la intervención del Congreso, así lo dijo; de lo cual son buen ejemplo en tal artículo, los ordinales 11, 14, 16, 17, 19 y 20 que expresamente aluden a la "obligación de dar cuenta al Congreso".

Octava. Finalmente resulta oportuno hacer énfasis en que la jurisprudencia de la Corte, en la cual como se ha visto, la doctrina encuentra "signos de contradicción" ha reconocido de manera constante que las "autorizaciones" en comento consagradas en el artículo 76-11 constitucional, permiten fundar en ellas una trascendental y amplia gama de disposiciones como por ejemplo los Decretos de intervención del Estado en la Economía, en materias determinadas por la ley en lapso indefinido, a diferencia de las facultades previstas en el ordinal 12 del mismo artículo; como también permiten con pareja amplitud, según ley relativa a Zonas Francas Industriales y Comerciales, crear establecimientos públicos, lo cual corresponde normalmente al Congreso, lo anterior sin mencionar lo ocurrido desde el punto de vista legislativo y jurisprudencial con la aprobación del Estatuto de Capitales del Acuerdo Subregional Andino, en lo cual se desembocó finalmente en las autorizaciones contenidas en la norma glosada. Pienso respetuosamente que este modesto salvamento de voto resulta coherente con la posición que respecto a tales materias ha sostenido la Corte.

Y no parece lógico, que si se puede hacer todo lo anterior con base en el artículo 76.11, no sea dable en casos como el presente, determinar el número de Magistrados de los Tribunales, y fijar nuevas sedes respecto de los Juzgados Superiores y de Circuito que actualmente dependen de los Distritos Judiciales de Bogotá y Medellín.

Finalmente encuentro en forma también respetuosa, que las mismas razones aducidas en la sentencia del 29 de mayo de 1984 (Proceso 1133) para considerar exequible la parte inicial del artículo 66 demandado según la cual se autoriza al "Gobierno Nacional para fijar las sedes de los Tribunales de Cundinamarca y Antioquia", existen en el presente caso para haber declarado exequible el artículo 69 que autoriza al Gobierno para fijar las sedes de los Juzgados Superiores y de Circuito.

Fecha, ut supra.

Ricardo Medina Moyano.

Magistrado.