CONSULTORES COLOMBIANOS, CONSULTORES EXTRANJEROS. NO SE VISLUMBRA DESBORDAMIENTO NINGUNO EN EL EJERCICIO DE LAS FACULTADES EXTRAORDINARIAS CONCEDIDAS AL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA POR LA LEY 19 DE 1982 PARA REFORMAR EL RÉGIMEN DE CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA, YA QUE NO ESTA REGULANDO MATERIA DISTINTA DEL DICHO RÉGIMEN.

Exequible el art.126 del Decreto número 222 de 1983.

Corte Suprema de Justicia

Sala Plena

Sentencia número 19.

Referencia: Expediente número 1114.

Disposición acusada: Inciso cuarto del artículo 126 del Decreto número 222 de 1983, sobre reglamentación de consultaría nacional.

Actor: Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

Magistrado Ponente: doctor Héctor Gómez Uribe.

Aprobada por Acta número 10 de marzo quince (1 5) de mil novecientos ochenta y cuatro (1984).

Bogotá, D. E., marzo quince (15) de mil novecientos ochenta y cuatro (1984).

I. LA ACCIÓN

El ciudadano Jaime Orlando Santofimio Gamboa acusa por inconstitucionalidad el último inciso del artículo 126 del Decreto número 222 de 1983 y demanda a la Corte su declaratoria de inexequibilidad.

II. TEXTO DEL PRECEPTO ACUSADO

Aunque sólo ha sido demandado el último inciso, se transcribe además de éste, que se subraya, el resto del artículo 126 y el encabezamiento del Decreto número 222 de 1983 del que forma parte:

"Artículo 126. De la protección a la consultaría nacional. Las entidades a que se refiere este estatuto deberán celebrar contratos de consultaría preferencialmente con consultores o firmas consultoras colombianas.

"Cuando se considere necesaria la participación de consultaría extranjera, se exigirá que ésta sea en asocio o consorcio con un consultor nacional o en forma de asesoría al mismo. Para tal efecto se tendrán en cuenta las normas previstas en el inciso 2º del artículo siguiente.

"En ningún caso el ejercicio de la consultaría extranjera podrá ser realizada en forma directa o exclusiva.

"En desarrollo de la potestad reglamentaria, el Gobierno Nacional definirá qué se entiende por consultores colombianos".

III. LOS FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA

Considera el actor que el inciso acusado del artículo 126 del Decreto número 222 de 1983 es violatorio de lo previsto en los artículos 55, 118-8º y 120-3º de la Constitución Nacional.

Da como razones las siguientes:

1. El Presidente de la República en su condición de "suprema autoridad administrativa” ejerce como atribución '"propia" la potestad reglamentaria de las leyes, conforme a lo ordenado en el artículo 120-3º de la Constitución, y por lo tanto ni el legislador ordinario, por medio de ley, ni el extraordinario, por decreto-ley, pueden asumir funciones de reglamentación ni usurpar aquella competencia.

2. Se viola además el artículo 55 con el inciso demandado, porque:

"Actos de una rama del poder (legislativa) que son por mandato constitucional privativos de otra rama del poder (ejecutivo) como es el caso de la potestad reglamentaria se encuentran materializados en el Decreto numero 222 de 1983. Hay claramente una interferencia funcional de un poder sobre el otro".

3. Y concluye:

"Se viola el artículo 118 número 8, por cuanto no se ejercieron las facultades otorgadas mediante la Ley 19 de 1982 con los límites en ella indicados, sobrepasando el Presidente de la República sus fronteras de legislador extraordinario".

IV. EL PROCURADOR

El Jefe del Ministerio Público estima que el inciso impugnado se ajusta a la Constitución y pide a la Corte declararlo exequible.

De su amplia sustentación se extraen las formulaciones esenciales:

1. La potestad reglamentaria es propia del Presidente de la República como suprema autoridad administrativa, según lo señala expresamente el artículo 120-3º de la Constitución y es tan esencial a su función que, aunque no la reconociera la Carta  se consideraría como facultad natural suya.

IV. EL PROCURADOR

2. Es innecesario que la ley autorice al Presidente su reglamentación, pero no inconstitucional, salvo cuando el mandato de aquella se refiera a materias que no correspondan al poder reglamentario.

3. La amplitud de la facultad reglamentaria de la ley es inversamente proporcional a la extensión y detalle con que ésta regule la materia, y "se le podría deducir al Mandatario responsabilidad... por omisión" cuando no cumpla con su deber señalado en el artículo 120-3º de la Carta.

4. El Capítulo 2°, Titulo VIII del mismo Decreto número 222, correspondiente al artículo 107, se refiere a la protección de la ingeniería nacional, además del artículo 126 que parcialmente se acusa, y según las leyes 46 de 1904, artículo 1º y 64 de 1978, artículo 26, tanto la sociedad colombiana de ingenieros, como la de arquitectos, son centros consultivos del Gobierno para la resolución de las cuestiones relacionadas con las mejoras materiales del país en asuntos técnicos de su especialidad.

V. CONSIDERACIONES

Ante todo, cabe señalar que, según la atribución segunda del artículo 214 de la Carta Fundamental, esta corporación es competente para conocer de la demanda contra la parte acusada del artículo 126 del Decreto número 222 de 1983, estatuto este expedido en desarrollo de la Ley de facultades extraordinarias número 19 de 1982.

Por lo tanto, en orden a decidir sobre la cuestión planteada procédese a sentar las concernientes precisiones, así:

1. La Corte, atendidas las voces del artículo 39 de la Constitución Nacional, ha reiterado ciertamente criterio en el sentido de que la libertad de escoger profesión u oficio y la facultad para catalogar o definir las actividades tenidas como profesionales, son aspectos reglamentados por ley, que no por actos de autoridad administrativa (Sentencias del 14 de diciembre de 1970, 27 de mayo y 23 de julio de 1981).

Sin perjuicio, claro está, de la facultad reglamentaria que al Presidente de la República le confiere el artículo 120-3° de la misma Carta Fundamental; aunque, por supuesto, sea dado englobar en tal potestad la definición misma de lo que ha de tenerse por ejercicio profesional, sin haberse previamente ocupado de esa materia la ley, indicando las directrices de su desarrollo y ejecución.

2. Sucede, sin embargo, a contrario de lo que podría pensarse, que el legislador extraordinario, a través del artículo 126 del Decreto número 222 de 1983, no ha entregado al Ejecutivo facultad definitoria de actividad profesional alguna, puesto que el inciso que de la norma en mientes, ha sido acusado, en orden a la efectividad de las previsiones de la misma, se limita llanamente a señalar, que:

"En desarrollo de la potestad reglamentaria, el Gobierno Nacional definirá qué se entiende por consultores colombianos".

3. Véase, se insiste, que su propósito no es regular el ejercicio de ninguna profesión, ni siquiera en el ramo de la consultoría (que de por sí no implica  profesionalismo), cuestión que ya ha sido materia de estatutos legales diferentes al que ahora ocupa la atención de la Corte (Ley 64 de 1978, verbi gratia); sino apenas obtener una definición precisa respecto a quiénes puede calificarse como consultores colombianos y a quiénes como consultores extranjeros. Todo ello, como es obvio, dentro de las previsiones de derecho positivo que señalen los derroteros para hacer la clasificación

No se vislumbra, pues, desbordamiento ninguno en el ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la República por la Ley 19 de 1982 para reformar el régimen de contratación administrativa, vaque no está regulando materia distinta del dicho régimen.

4 De otra parte, en lo que atañe a los parámetros para hacer la susodicha clasificación de los consultores, es la misma Carta Política en su artículo 8º la que permite conocer quienes son nacionales colombianos y, por exclusión, quiénes son extranjeros en nuestro país, siendo además conocida la existencia de leyes que determinan los derechos y obligaciones de éstos en Colombia.

A su vez, v en desarrollo de lo dispuesto por el artículo 12 de la propia Constitución, el Código de Comercio y otros estatutos fijan los criterios para clasificar las personas jurídicas, ya como colombianas, ora comí) extranjeras.

5. Ninguna innovación legal haría falta por lo tanto para que el Gobierno pueda cumplir la tarea que le encomienda el precepto impugnado; puesto que, basta aplicar en el caso concreto de los consultores lo estatuido en normas preexistentes.

Inclusive, el simple ejercicio de la potestad reglamentaria de las leyes que le atribuye al Presidente de la República el artículo 120-3º de la Constitución, le hubiera bastado para expedir la norma que el ordenamiento legal atacado le pide que dicte.

6. De consiguiente, no se relieva la pretendida autoprórroga de las facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la República por la Ley 19 de 1982, ni tampoco desde luego quebranto de la Carta, ya que, según se ha recalcado, es la misma la que le otorga al Presidente la potestad cuyo ejercicio le insinúa el texto objeto de censura.

7. Es axiomático que la simple referencia hecha en una norma de que una autoridad, para el caso el Presidente, puede ejercer una atribución que tiene de antemano, como acontece con la de reglamentar las leyes, cabe ser tildada de redundante, pero no implica desconocimiento por parte de aquélla de la que confiere la prerrogativa de que se trata, esto es, el ordinal 3^o del artículo 120 de la Constitución Nacional:

"Corresponde al Presidente de la República como Jefe del Estado y suprema, autoridad administrativa:

……..

Ejercer la potestad reglamentaria expidiendo las órdenes, decretos y resoluciones necesarios para la cumplida ejecución de las leyes”.

De ahí que, como precisa el Procurador en su concepto, "no porque el legislador extraordinario diga que el Presidente de la República reglamente la ley, está usurpando funciones o facultades que la Carta le otorga al Presidente, o está sobrepasando, excediendo o extralimitando las facultades temporales extraordinarias que le concedió el Congreso, o el poder legislativo extraordinario está incurriendo en una interferencia en funciones exclusivas del Poder Ejecutivo".

8. Viene de todo lo dicho el entendimiento de que el último inciso del artículo 126 del Decreto número 222 de 1983, no infringe los artículos 55, 118-8° y 120-3º de la Carta Fundamental, como tampoco quebranta ningún otro precepto de la misma.

VI. DECISIÓN

Por virtud de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en -Sala Plena- previo examen de la Constitucional, con audiencia del Procurador General de la Nación y en ejercicio de la atribución segunda del artículo 234 de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar exequible, por no ser contrario a la Constitución, el inciso 4° acusado del artículo 126 del Decreto Extraordinario número 222 de 1983, que dice:

"En desarrollo de la potestad reglamentaria, el Gobierno Nacional definirá qué se entiende por consultores colombianos".

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

Humberto Murcia Ballén, Presidente; Fabio Calderón Botero, Luis Enrique Aldana Rozo, Ismael Coral Guerrero, Manuel Enrique Daza A., José María Esguerra Samper, Dante L. Fiorillo Porras, Manuel Gaona Cruz (Con salvamento de voto); José Eduardo Gnecco Correa, Héctor Gómez Uribe, Fanny González Franco, Gustavo Gómez Velásquez (Con permiso); Juan Hernández Sáenz, Alvaro Luna Gómez (Ausente); Carlos Medellín (Con salvamento); Ricardo Medina Moyano (Con salvamento de voto); Horacio Montoya Gil, Alberto Ospina Botero (Salvo el voto); Alfonso Patino Rosselli (Con salvamento de voto); Alfonso Reyes Echandía, Jorge Salcedo Segura (Con salvedad); Pedro Elías Serrano Abadía (Con salvamento de voto); Arturo Linares Ortega, Darío Velásquez Gaviria.

Rafael Reyes Negrelli

Secretario General

SALVAMENTO DE VOTO

De los magistrados Manuel Gaona Cruz, Carlos Medellín, Ricardo Medina Moyano, Alberto Ospina Botero, Alfonso Patino Rosselli, Pedro Elías Serrano Abadía y Jorge Salcedo Segura.

Discrepamos del fallo mayoritario de Sala Plena, con fundamento en el cual se declaró exequible el precepto de la referencia, que a nuestro juicio es inconstitucional por las siguientes razones:

Primera. La reglamentación del ejercicio de las profesiones y de los derechos civiles de nacionales y extranjeros.

1.  En relación con el ejercicio de las profesiones se dispone en el artículo 39 de la Constitución lo siguiente:

"Artículo 39. Toda persona es libre de escoger profesión u oficio. La ley puede exigir títulos de idoneidad y reglamentar el ejercicio de las profesiones.

"Las autoridades inspeccionarán las profesiones y oficios en lo relativo a la moralidad, seguridad y salubridad públicas".

“….”

Tiene definido la Corte que, conforme al mandato de este precepto constitucional la libertad de escoger, aprender y desempeñar o ejercer profesión, así como la facultad de definir o catalogar las actividades consideradas como profesionales, es reglamentable por la ley y no por medio de actos de autoridad administrativa. Así lo ha sostenido, entreoirás, en las sentencias de 14 de diciembre de 1970, 27 de mayo de 1981 y 23 de julio de 1981.

Aclarase que aunque sea la ley la fuente exclusiva de reglamentación directa de las profesiones y de la determinación de su actividad, sin embargo, una vez que el legislador lo haya hecho no le está vedado en estas materias al Presidente de la República ejercer la competencia ordinaria de reglamentación de aquélla, en virtud de la atribución del artículo 120-3º de la Constitución. No se niega aquí que el ámbito de desarrollo de la facultad de reglamentación ordinaria de la ley es el que ésta señale o permita como necesario y bastante para su cumplida ejecución, sin importar si dicha permisión es expresa o implícita, o si el mandato legal proviene de un acto formal del Congreso como legislador ordinario o del Gobierno en su condición de legislador extraordinario debidamente facultado para hacerlo. Sobre esta facultad del ejecutivo no se planteaba discusión alguna, como puede haberlo dado a entender erróneamente el fallo.

Pero lo que no permite la Constitución es que, como en el precepto que aquí se cuestiona el legislador ordinario o el extraordinario trasladen a la órbita de la reglamentación legal ordinaria la potestad legislativa de definición misma de la actividad profesional, ni que el ejecutivo como reglamentador de la ley o del decreto-ley lo haga de manera espontánea o directa, sin que previamente la ley se haya ocupado de la materia y haya trazado las pautas y los derroteros de su desarrollo y cumplimiento debido de su ejecución. La competencia implícita de legislación no es equiparable a la facultad explícita y restringida de reglamentación de la ley, como resulta de las afirmaciones de la sentencia.

3. En consecuencia, en este caso el legislador extraordinario violó la Carta mediante el precepto acusado, aunque por razones distintas de las invocadas por el demandante, al entregarle indebidamente al ejecutivo reglamentador la facultad de definir "qué se entiende por consultores colombianos", es decir, de catalogar directamente el campo de aplicación y la materia de la actividad profesional de la consulto-ría en relación con el régimen de contratación administrativa en las profesiones de ingeniería y arquitectura, entre otras, lo cual sólo es de competencia de la ley o del propio decreto-ley previa y debida habilitación legal, pero no atribución del decreto reglamentario a que alude el artículo 1211-3º de la Carta.

Obsérvese además que precisamente la actividad de consultoría a la que se refiere el inciso acusado, ha sido reglamentada en lo referente al ejercicio de las profesiones de ingeniería y de Arquitectura, directamente por la Ley 64 de 1978, y que el gobierno no estaba expresamente facultado para modificaría. Según los artículos 1º y 26 de dicha Ley, que no pueden ser válidamente derogados por preceptos de un decreto reglamentario, ya se hallaba definida por el legislador ordinario la reglamentación de la actividad profesional de consultoría de ingenieros y arquitectos, asociados o no, nacionales o no; y aunque dicha modalidad no hubiera sido definida ni reglamentada por ley, y así ella se refiera a otras profesiones cuya actividad no haya sido legalmente definida, no es permisible frente a la Constitución, por lo expresado, que el legislador le haya otorgado al gobierno nacional, como se dispuso en el inciso 4º acusado del artículo 126, la facultad reglamentaria para definir qué se entiende por consultores colombianos. Pues según el artículo 39 de la Constitución, sólo mediante ley o decreto con fuerza de ley con previa facultad de aquélla, se pueden reglamentar inicialmente y definir las actividades del ejercicio de una profesión.

4. Agregase que frente a lo prescrito en el artículo 11 de la Carta, en el que se expresa que es la ley y no el decreto reglamentario la que "podrá, por razones de orden público, subordinar a condiciones especiales o negar el ejercicio de determinados derechos civiles a los extranjeros", y en relación con lo ordenado en los artículos 12 y 44 del mismo estatuto superior, que deja en claro que el régimen de sociedades y de personería jurídica se determina y se limita únicamente por "la ley colombiana" o de acuerdo con el "orden legal", y no por lo que al respecto "defina" el ejecutivo reglamentador de la ley, conforme se dispone en el inciso acusado, éste resulta igualmente contrario a tales preceptos mayores y por lo tanto, también por estas razones, inconstitucional.

Segunda. La extralimitación de la ley de facultades.

En la Ley de Facultades Extraordinarias número 19 de 1982, que invocó el gobierno para expedir el Decreto número 222 de 1983 cuyo inciso acusado del artículo 126 se juzgó, se precisó además que una de las limitaciones fundamentales señaladas en cuanto a la materia al legislador extraordinario para establecer el nuevo ordenamiento de la contratación administrativa era el régimen previsto en el Decreto número 150 de 1976, y así se dispuso en el inciso 2º del artículo 1º, en el inciso 2º del artículo 2º, en la letra b) del ordinal 1º del artículo 10, y en el ordinal 2º del mismo, de aquella Ley. Por lo demás, en ninguna de las disposiciones restantes de la misma se concedió al gobierno la facultad de reglamentar actividad profesional alguna, o en concreto la de consultoría profesional.

Dadas las prescripciones precedentemente indicadas de la Ley 19 de 1982 y en virtud de que en parte alguna suya fuera de ellas se infiere tampoco facultad al respecto, es axiomático que el Gobierno excedió su investidura legal extraordinaria y violó el artículo 118-8º de la Constitución en relación con el 76-12 de la misma, puesto que en el Decreto número 150 de 1976 sólo se regulaba de manera específica la interventoría para determinados contratos, pero en precepto alguno de dicho estatuto se hacía relación a la actividad profesional de lo consultaría, la cual unas veces es genérica y otras paralela con respecto a aquella, pero no igual.

Y como quiera que además en el inciso acusado el legislador extraordinario subdelegó en el ejecutivo como reglamentador ordinario una competencia exclusiva de la ley, como es la de definir qué se entiende por consultores colombianos, para la que ni siquiera había sido facultado, hubo también una violación de los mismos preceptos constitucionales últimamente mentados, por pretender el gobierno extender en el tiempo o autoprorrogarse de manera indefinida, una competencia propia del legislador ordinario.

Tercera. Con fundamento en los razonamientos precedentes, que no fueron dilucidados ni menos rebatidos, sino acaso apenas eludidos o entendidos de manera diversa en el fallo de mayoría, nos apartamos respetuosamente de las consideraciones y de la parte motiva de éste, por cuanto a nuestro entender, según lo demandado, la decisión ha debido ser de inexequibilidad respecto del inciso cuarto acusado del artículo 126 del Decreto número 222 de 1983.

Marzo 15 de 1984.

Manuel Gaona Cruz, Carlos Medellín, Ricardo Mediría Moyana, Alberto Ospina Botero, Alfonso Patiño Rosselli, Pedro Elías Serrano Abadía, Jorge Salcedo Segura.