ORGANOS GUBERNATIVOS EN LOS QUE SE ORIGINAN LOS IMPUESTOS, DECLARATORIA DE UNA AMNISTIA PATRIMONIAL. EMERGENCIA ECONOMICA Y SUS PARÁMETROS.

Exequible el Decreto número 3747 de 1982.

Corte Suprema de Justicia

Sala Plena

Sentencia número 9.

Referencia:  Proceso número 1019 (119-E).

Revisión constitucional del Decreto número 3747 de 1982, "por el cual se decreta una amnistía patrimonial y se dictan otras disposiciones".

Magistrado Ponente: doctor Luis Carlos Sáchica.

Aprobada por Acta número 12 de 1983.

Bogotá, veintiocho (28) de febrero de mil novecientos ochenta y tres (1983).

I. ANTECEDENTES

Oportunamente el gobierno, por intermedio de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, hizo llegar a la Corte copia del Decreto de la referencia, en cumplimiento de lo ordenado en el parágrafo del artículo 122 de la Constitución.

II. EL TEXTO DEL DECRETO

Es el siguiente:

«DECRETO NUMERO 3747 DE 1982

(diciembre 23)

Por el cual se decreta una amnistía patrimonial y se dictan otras disposiciones

El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 122 de la Constitución Política, y en desarrollo del Decreto número 3742 de 1982,

DECRETA:

Amnistía patrimonial

Artículo 1° Los contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios que hubieren omitido activos o declarado pasivos inexistentes podrán incluir los primeros y prescindir de los segundos en sus declaraciones correspondientes al año gravable de 1982.

Los aumentos patrimoniales que se registren por tales conceptos no ocasionarán sanciones ni investigaciones, ni darán origen a la determinación de renta por el sistema de comparación de patrimonios.

Los contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios a quienes se hubiere notificado requerimiento o liquidación, podrán acogerse a lo dispuesto en el artículo 6° de este Decreto.

Para que los contribuyentes tengan derecho a la amnistía patrimonial consagrada en este artículo, se requiere que la renta líquida gravable declarada por el año de 1982 no sea inferior a la denunciada por el período fiscal de 1981, salvo que no se hubiere presentado declaración por este año.

Artículo 2° El aumento del patrimonio ocasionado por la utilización del beneficio de la amnistía, podrá estar representado en 31 de diciembre de 1982, por uno o varios de los siguientes bienes poseídos en Colombia:

1. Inmuebles.

2. Acciones o derechos en sociedades colombianas de cualquier naturaleza.

3. Depósitos en las instituciones financieras de que trata el artículo 24 del Decreto Legislativo número 2920 de 1982.

4. Bonos y títulos emitidos por Entidades Públicas.

5. Créditos activos a cargo de personas naturales o jurídicas que consten en documentos debidamente legalizados. Cuando se trate de documentos en que consten créditos a cargo de personas jurídicas no sometidas a la vigilancia del Estado, dichos documentos deberán ser de fecha cierta.

6. Vehículos u otros activos fijos materiales y semovientes.

Artículo 3° Los contribuyentes que hagan uso del derecho de la amnistía para incorporar a su patrimonio bienes distintos de los enumerados en el artículo anterior, o que se posean en el exterior en 31 de diciembre de 1982, podrán utilizarlo siempre que antes del primero (1°) de mayo de 1983 realicen una o varias de las siguientes inversiones:

1. Adquisición de Cédulas del Banco Central Hipotecario, Bonos del Instituto de Fomento Industrial -IFI-, títulos que emita la Financiera Eléctrica Nacional y de otros títulos de deuda pública oficial que señale el Gobierno Nacional.

2. Adquisiciones de nuevas colocaciones de acciones de sociedades anónimas.

3. Depósitos en las instituciones financieras de que trata el artículo 24 del Decreto Legislativo número 2920 de 1982, siempre y cuando tales depósitos se conserven hasta el 31 de diciembre de 1983.

Artículo 4° A los contribuyentes que hagan uso del beneficio de la amnistía patrimonial no se les exigirá ninguna prueba sobre origen o preexistencia, en el país o en el exterior, de los bienes incorporados en las declaraciones de renta y patrimonio de 1982, ni estarán sujetos, en el caso de los bienes poseídos en el exterior, a investigaciones y sanciones por violación al Régimen de Control de Cambios.

Artículo 5° En desarrollo de lo previsto en el artículo anterior y para efecto de las inversiones que se lleven a cabo con el producto de la venta o liquidación de los bienes poseídos en el exterior, autorízase al Banco de la República hasta el 1° de septiembre de 1983, para comprar las divisas respectivas.

AMNÍSTIA DE IMPUGNACIONES

Artículo 6° Los contribuyentes del impuesto sobre la renta, a quienes a la fecha de vigencia del presente Decreto, se les haya notificado requerimiento o liquidación de corrección, de revisión o de aforo y desistan de las objeciones o impugnaciones correspondientes, o acepten deber el mayor impuesto que surja de tales actos administrativos, podrán pagar los impuestos que se deriven de los actos notificados, sin sanciones ni intereses, siempre y cuando cumplan los siguientes requisitos:

a) Presentar un memorial ante las oficinas que señala la Dirección General de Impuestos Nacionales, a más tardar el 1° de abril de 1983, en que acepten la obligación de pagar el total de los impuestos, sin sanciones ni intereses;

b) Acompañar a dicho memorial:

1. La prueba del pago de la liquidación privada correspondiente al año gravable 1981.

2. La prueba del pago del mayor impuesto determinable, si se trata de requerimiento, o del mayor impuesto determinado, si se trata de liquidaciones oficiales.

Parágrafo. Las manifestaciones y desistimientos de que trata este artículo, tienen carácter de irrevocables.

Artículo 7° Los recursos en materia de impuesto sobre la renta y complementarios, que a la fecha de vigencia del presente Decreto hubieren cumplido dos (2) o más años de interposición sin haber sido resueltos, en la vía gubernativa, se considerarán fallados y, por consiguiente, quedarán en firme las correspondientes liquidaciones privadas o las privadas para reclamar, según el caso, sin necesidad de pronunciamiento previo. Lo dispuesto en este artículo incluirá los recursos con relación a los cuales no se hubieren cumplido los respectivos presupuestos procesales.

Artículo 8° La competencia para resolver las solicitudes de amnistía prevista en el artículo 6° del presente Decreto, radica en los respectivos Jefes de las Divisiones de recursos tributarios o en sus delegados, o en los funcionarios que hagan sus veces.

AJUSTES AL VALOR COMERCIAL

Artículo 9° Para el año gravable de 1982, los contribuyentes podrán ajustar el costo de los activos fijos al valor comercial. Este ajuste no se tomará en cuenta para fines catastrales.

Para las acciones que se coticen en bolsa, el costo fiscal no podrá ser superior al promedio del precio en bolsa en el último mes de 1982; para las demás acciones, el costo fiscal no podrá ser superior al valor intrínseco a 31 de diciembre de 1982.

Artículo 10. Los ajustes autorizados en este Decreto, se tomarán en cuenta para determinar la renta o ganancia ocasional obtenida en la enajenación de los activos fijos. Para los demás efectos operan las condiciones establecidas por el parágrafo del artículo 52 y los artículos 53 y 54 del Decreto número 2247 de 1974.

Artículo 11. Este Decreto rige a partir de la fecha de su promulgación.

Publíquese y cúmplase.

Dado en Bogotá, a 23 de diciembre de 1982.

BELISARIO BETANCUR

El Ministro de Gobierno, Rodrigo Escobar Navia; el Ministro de Relaciones Exteriores, Rodrigo Lloreda Caicedo; el Ministro de Justicia, Bernardo Gaitán Mahecha; el Ministro de Hacienda y Crédito Público, Edgar Gutiérrez Castro; el Ministro de Defensa Nacional, General Fernando Landazábal Reyes; el Ministro de Agricultura, Roberto Junguito Bonett; el Ministro de Trabajo y Seguridad Social Jaime Pinzón López; el Ministro de Salud, Jorge García Gómez; el Ministro de Desarrollo Económico, Roberto Gerléin Echeverría, el Ministro de Minas y Energía Carlos Martínez Simahan; el Ministro de Educación Nacional, Jaime Arias Ramírez; el Ministro de Comunicaciones, Bernardo Ramírez Rodríguez; el Ministro de Obras Públicas y Transporte, José Fernando Isaza.

Es copia auténtica tomada de su original.

María Angela Tavera

Subsecretaria General»

No se presentaron impugnaciones ni coadyuvancias ciudadanas en relación con la validez constitucional de este decreto.

III. EL PROCURADOR

A juicio del Jefe del Ministerio Público el Decreto número 3747 de 1982 es constitucional en su integridad, por lo cual pide a la Corte declararlo exequible.

La vista fiscal se sustenta en los siguientes fundamentos:

1. El Decreto reúne las exigencias formales prescritas en la Carta para su validez por cuanto invoca las facultades del artículo 122 y el Decreto número 3742 que declaró la emergencia, lleva la firma del Presidente de la República y de todos los ministros y fue expedido dentro del término señalado para la emergencia.

2. Existe conexidad directa y específica entre los preceptos del Decreto número 3747 y varios de los considerandos del Decreto número 3742 que declaró la emergencia, establecida de la siguiente manera:

"Así, las disposiciones sobre amnistía patrimonial y la autorización de ajustar el costo de los activos fijos al valor comercial (artículos 1°, 2°, 3°, 4°, 5°, 9° y 10 del Decreto), corresponden a la necesidad de que las declaraciones patrimoniales de una base significativa de contribuyentes, que actualmente se hallan, por diversos motivos, artificialmente distorsionadas (ocultación de activos, posesión de bienes en el exterior, creación de pasivos inexistentes) o inexactas, se ajusten a la realidad, pues, como resulta evidente, en virtud de dicha situación:

"a) El sistema tributario no opera sobre significativos recursos de capital con obvio deterioro de los ingresos públicos y

b) Recíprocamente, los particulares que vienen ocultando sus activos o creando pasivos inexistentes, usan toda clase de prácticas dolosas para evadir los controles de la administración (lo cual opera como factor de corrupción de ésta) y, a efecto de evadir los mismos controles, se abstiene de realizar inversiones en múltiples actividades lícitas y productivas (por el mero hecho de que son fácilmente detectables por la Administración tributaria), desplazando sus recursos, con frecuencia, a operaciones puramente especulativas (mercado extrabancario), y, en veces inclusive, a actividades que contrarían los valores esenciales del orden social'.

Por lo cual, según el Procurador, las medidas adoptadas en los artículos 1° a 10 del Decreto se encuentran en conexión directa y específica con la situación que determinó la declaración del estado de emergencia y se hallan inspiradas en la finalidad inequívoca de conjurar la crisis de la economía nacional al permitir que se incorporen al sistema tributario recursos de capital que antes no lo estaban, pudiéndose esperar un efecto positivo en el incremento de los ingresos públicos y en la superación del déficit fiscal a que alude el gobierno, además de que se logra el desplazamiento de recursos de capital de operaciones especulativas o ilícitas a actividades lícitas y productivas, generadoras de empleo.

3. Hace además algunas observaciones específicas sobre las conexidades de los artículos 6° y 8° respecto del incremento de ingreso público, sobre el alcance del silencio administrativo prescrito en el artículo 7° y de la amnistía patrimonial a que se refiere el 4°, comparada con la amnistía por delitos políticos, para concluir que se ajustan a la Constitución.

4. Insiste ante la Corte en solicitarle su pronunciamiento sobre las disposiciones del Decreto número 3747 que se examina, en forma definitiva pero no absoluta, pidiéndole relacionarlas apenas con el artículo 122 de la Carta y con los demás aspectos que propongan los impugnantes o defensores de los decretos, la Procuraduría, o la propia Corte, pero dejándole a la acción ciudadana la posibilidad de volver sobre los mismos preceptos en ulterior reclamación de inconstitucionalidad por razones diferentes a las que determine el fallo de la Corte.

IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

Primera. La competencia.

Por ser el examinado un decreto de emergencia económica expedido con fundamento en las atribuciones prescritas en el artículo 122 de la Constitución, y en desarrollo del Decreto número 3742 de 1982 que la declaró, es competente la Corte para conocer sobre su exequibilidad según lo previsto en aquel precepto y en el 214 de la misma.

Segunda. El juzgamiento de la Corte sobre disposiciones de un decreto de emergencia que hayan sido derogadas, subrogadas o modificadas por otras.

Aunque al momento de emitir este fallo han entrado a regir diversos preceptos de un nuevo decreto de emergencia económica, a saber, el 236 de 1983, que modificó y adicionó el 3747 que se examina, sin embargo, esta Corporación decidirá en el fondo sobre la totalidad de las disposiciones del último decreto citado, así algunas de ellas se hallen derogadas, subrorgadas o modificadas por las de aquél, sin que opere para el caso la tesis de la inhibición para decidir sobre normas no vigentes al momento del fallo por carencia de objeto, porque en el presente caso la Corte tiene la inaplazable obligación de pronunciarse de manera oficiosa o forzosa por mandato del parágrafo del artículo 122 de la Constitución, acerca de la constitucionalidad de los preceptos del decreto de emergencia que se analiza, sin necesidad de examinar la vigencia de sus disposiciones, pues el constituyente es especialmente exigente en la guarda integral de la Constitución frente a las normas excepcionales. Antecedente igual se halla consignado en relación con el alcance del control de constitucionalidad de los decretos legislativos expedidos de conformidad con el artículo 121, en el fallo de esta Corporación de octubre 30 de 1977.

Tercera. El marco conceptual que servirá para analizar el Decreto que se juzga es este:

1° Debe señalarse que las facultades de excepción que ejerce el gobierno en caso de emergencia, y precisamente por serlo de tal naturaleza excepcional, no son un traslado ni una derivación de las competencias legislativas del Congreso, pues este organismo no está constitucionalmente habilitado para afrontar situaciones extraordinarias y todas sus funciones están previstas para tiempos de normalidad y, además, Porque no es la entidad estatal apta para este tipo de actuaciones.

2° De modo que las facultades del gobierno en estado de emergencia económica cuyo contenido concreto, por cierto, no está enunciado en la Constitución, exceptuada la general de expedir decretos con fuerza de ley, son las que resulten necesarias e idóneas para superar la crisis que motivó la declaratoria de aquélla y en relación específica con esa concreta circunstancia, sin referencia alguna a las del Congreso, o no se trataría de una verdadera situación excepcional; obviamente, las medidas gubernamentales no pueden desbordar ninguno de los preceptos constitucionales.

3° En consecuencia, el ejecutivo no desplaza al Congreso en tiempos de emergencia económica, ya que no está ejerciendo atribuciones que a él pertenezcan ni dicha situación impide el funcionamiento pleno de tal corporación la cual, por el contrario, ensancha sus poderes ordinarios con la posibilidad de examinar, y modificar o derogar las disposiciones dictadas con ocasión de la emergencia, así como con el ejercicio de su control político cuando el ejecutivo incurre en abuso.

4° Ciñéndonos a la Constitución, entonces, tenemos que en tiempo de plena paz es el Congreso el único que puede establecer contribuciones (artículo 43); en tiempo de guerra, y exclusivamente para los fines de la guerra, es también el Congreso el que debe establecer los impuestos (ordinal 14 artículo 76), y en tiempo de emergencia económica, tiempo que es distinto a la guerra y a la paz, por excepción, el gobierno puede crear y organizar los tributos que requiera la emergencia y los que se necesiten para conjurar sus efectos.

5° Como la perturbación económica o la amenaza de la misma pueden ser generadas por las más disímiles y variadas causas, no se puede descartar a priori que una de tales causas sea la agravación del déficit fiscal, así haya sido crónico y, por lo mismo, que, para sortearlo, el gobierno pueda dictar normas de carácter impositivo que creen o aumenten los gravámenes existentes, eliminen o reduzcan exenciones tributarias, den otro tratamiento al sistema de deducciones, afinen los procedimientos tendientes a impedir la evasión de los contribuyentes o hagan más rígido el sistema de sanciones contra los infractores del régimen de contribuciones. Si la causa que determina la implantación de la emergencia es esa, si es grave y es actual o inminente, no cabe duda de que el gobierno puede asumir extraordinaria y transitoriamente el poder de fijar impuestos o de variar el régimen tributario vigente, porque el incremento de los ingresos públicos es un recurso adecuado para conjurar aquella crisis, atenuar sus efectos o impedir su extensión.

6° Por consiguiente, no puede tacharse de antidemocrática a esta institución cuando, según algunos, el gobierno se apropiaría arbitrariamente de poderes del Congreso, como por ejemplo la facultad impositiva, porque lo que hace democrático un procedimiento no es qué órgano adopta las decisiones, sino la existencia y efectividad de controles que condicionen y puedan corregir los excesos, como sucede en el presente caso con el control moderador del Consejo de Estado, el control político que ejerce el Congreso, y el jurisdiccional que compete a la Corte Suprema, por intermedio de los cuales los gobernados vigilan las actuaciones de los gobernantes.

7° Igualmente, es necesario aclarar que, aunque la Reforma Constitucional de 1968, con muy buen criterio, distinguió el aspecto social y económico del aspecto policivo y político del orden público, en la realidad son dimensiones inseparables, pues el orden es integral, uno solo, y sus distintos aspectos son interdependientes y se influyen recíprocamente, por lo cual no obstante que en la actualidad no rige el estado de sitio no se puede considerar que haya paz, para efecto de la aplicación de los artículos constitucionales que a tal concepto se refieren, como el 43, ya que no hay orden en lo económico, es decir, hay crisis, esto es desorden, o anormalidad, que es lo que justifica los poderes de excepción del gobierno.

8° También se requiere hacer precisión sobre el concepto de emergencia económica y el carácter de "sobrevinientes" que el artículo 122 exige a los hechos constitutivos de aquélla, porque se ha identificado a estos conceptos con los de nuevo, insólito, sorpresivo, imprevisto, para sostener que los elementos o factores estructurales y las situaciones crónicas no están comprendidas en los poderes gubernamentales de emergencia. En sentido estricto, lo que emerge no es algo nuevo, aunque puede ser inesperado; es, por el contrario, algo preexistente, que se ha venido incubando, formando y que, en el momento de la crisis, tratándose de una anomalía, se agudizó, se agravó hasta convertirse en grave amenaza de perturbación inminente, o que ya produjo esa perturbación. De donde, la ocurrencia de crisis no implica que deba ser repentina o impredecible, pues los hechos económicos están encadenados dentro de un proceso, no son aislables, responden a unas tendencias y son de más o menos fácil o difícil diagnóstico según sus variables modos de manifestarse. Por eso, pretender que solo es emergente y sobreviniente lo accidental, lo casual, es ignorar el modo de ser de las relaciones económicas, dentro de las cuales, con una relativa permanencia de estructuras y frecuencia de fenómenos, caben no solo las sorpresas sino las catástrofes derivadas de la agravación de las anomalías crónicas.

Como lo afirmaron en 1974 algunos Consejeros de Estado "precisamente las grandes emergencias se han presentado por desequilibrios estructurales. Las grandes crisis y las grandes revoluciones no han sido sino eso: desequilibrios crónicos entre las estructuras económicas, políticas y sociales que en determinado momento se hacen agudos, dramáticamente agudos, y han destruido esas estructuras, los sistemas políticos y aun los Estados" (Legislación del Estado de Emergencia Económica, Imprenta Nacional, Bogotá, 1976, página 54). Por tanto, se repite, no es fácil separar el orden político del orden económico, y la anormalidad económica, aunque no perturbe el orden político, no es paz.

Solo emerge o sobreviene, pues, lo que viene gestándose y desarrollándose, como lo indican las expresiones empleadas en la motivación del Decreto número 3742, declaratorio de la emergencia, cuando se refiere a un "proceso de desequilibrio e incertidumbre en la actividad económica", a un "deterioro progresivo" de los ingresos públicos y a un menoscabo "paulatino" del fisco de las entidades estatales, fenómenos que no por ser crónicos, al agravarse, dejan de configurar una emergencia.

9° Debe reafirmarse el criterio de que el requisito constitucional de que estos decretos tengan por finalidad exclusiva conjurar la crisis o impedir la extensión de sus efectos, es una cuestión que escapa a la jurisdicción de la Corte, porque es necesario advertir, que la evaluación de la conveniencia y la eficacia de las disposiciones de tales decretos son extraños al problema de su validez constitucional, ya que se trata de aspectos políticos que son del resorte del Congreso.

10 Los decretos dictados con ocasión de la emergencia no tienen, per se, vigencia permanente, como se ha venido aseverando, pues toda situación excepcional se supone transitoria y, por tanto, las medidas dictadas para superar la crisis, si son realmente eficaces, deben dejar de aplicarse y se agotan al producir los efectos de eliminación de las causas de la crisis o neutralización de sus consecuencias. Dentro de esta idea, debe funcionar precisamente el control del Congreso o control político, cuyo objetivo es el de calificar la motivación de la emergencia y la oportunidad, conveniencia y eficacia de las medidas tendientes a conjurarla. Por eso mismo, su competencia específica en este caso lo autoriza no solo para modificar aquellas disposiciones y adicionarlas, sino para derogarlas, en cualquier tiempo y por su propia iniciativa, cuando las encuentre inconducentes o cuando crea que ya cumplieron su finalidad.

La lógica transitoriedad de la normatividad de emergencia económica queda, entonces, en un todo, dependiente de la voluntad del Congreso.

11. La revisión que de oficio debe adelantar la Corte para determinar la constitucionalidad de las medidas de emergencia económica, de acuerdo con el parágrafo del artículo 122, debe ser definitiva y total. En efecto, así lo dispone dicho parágrafo, cuando determina que los respectivos decretos serán enviados a la Corte por el Gobierno "... para que aquélla decida definitivamente sobre su constitucionalidad". Por su parte, el artículo 13 del Decreto número 432 de 1969 reafirma el carácter definitivo de las decisiones que profiera la Corte, y en su artículo 29 obliga a que ésta confronte todas las disposiciones de los aludidos decretos, y no solamente las impugnadas, con la totalidad de la Constitución. Es en este sentido que el examen de constitucionalidad se califica no solo de definitivo sino de total, en tanto excluye cualquier acción posterior respecto de las normas que se declaren exequibles, pues los fallos con los que concluye la revisión forzosa de la Corte tienen fuerza de cosa juzgada, a fin de eliminar cualquier incertidumbre jurídica que contribuya a complicar la situación de emergencia.

12. Es igualmente pertinente dejar en claro, y esto es esencial, que las facultades constitucionales que para el gobierno emanan del artículo 122, son de ejercicio directo e inmediato de aquél, sin que sean admisibles por tanto ni su delegación ni su prórroga.

En consecuencia, son inconstitucionales todas las disposiciones de decretos de emergencia en los cuales el gobierno transfiera sus potestades de excepción a otros organismos del Estado, y aquéllas en las cuales pretenda autorizar un ejercicio posterior al vencimiento del término señalado para la emergencia de la capacidad legislativa de que está investido en dicha situación, pues ello implicaría o un ensanchamiento abusivo de su potestad reglamentaria, o una autoprórroga de estas facultades, evidentemente violatorias del artículo 122.

De lo que fluye la conclusión de que el órgano exclusivo para afrontar la emergencia es el gobierno, de que todas las medidas de emergencia económica deben tener origen directo en el gobierno, y de que todas esas medidas deben ser emitidas dentro de la misma emergencia.

13. Finalmente, es procedente establecer que, globalmente, el Decreto en examen tiene relación directa y específica con la situación que determinó la implantación del régimen de emergencia, puesto que sus disposiciones se enderezan sistemáticamente a combatir el "deterioro progresivo y acelerado de los ingresos públicos", atribuible a la evasión fiscal y tributaria, a que se refieren los ordinales 2° 5° y 6° de la parte motiva de aquel Decreto, fenómeno que imponía estos correctivos, ya que de acuerdo con la consideración 8ª del mismo estatuto, "la evasión y elusión tributaria ha adquirido enorme fuerza y generalidad como consecuencia de las altas tasas existentes, el abuso de la utilización de una serie de exenciones de impuestos, la inconveniencia de otras, la debilidad del régimen procedimental y de los sistemas de determinación del tributo, así como de la ausencia de un régimen legal adecuado de infracciones y sanciones". Son estos hechos los que justifican la política tributaria general y la preceptiva de cada una de sus disposiciones particulares.

En cuanto a los aspectos concretos del decreto en estudio, es preciso afirmar que una amnistía tributaria es una normatividad de naturaleza impositiva, en cuanto implica exoneración de los efectos del incumplimiento de leyes tributarias y, por lo mismo, habiéndose aceptado que el artículo 122 autoriza para variar el régimen tributario, cuando el déficit fiscal y la evasión de impuestos son algunos de los motivos justificativos del estado de emergencia, las normas de aquel decreto son claramente constitucionales, por esa conexidad y porque están enderezadas a conjurar los efectos derivados de aquellas violaciones, con lo cual se está diciendo que ninguna de sus disposiciones exceden en el aspecto temporal los términos de aquel artículo.

De otra parte, admitida la capacidad excepcional del gobierno para regular con fuerza de ley la materia tributaria, por razón de un estado de emergencia económica, es forzoso aceptar que puede tanto establecer impuestos como suprimirlos, variar sus tarifas, determinar los procedimientos de liquidación y pago de los mismos, modificar las sanciones por su incumplimiento y, desde luego también, las exenciones de los mismos y el perdón por los incumplimientos, que es el caso presente.

Es preciso advertir, de otro lado, que los efectos de una amnistía de esta clase tienen alcances puramente fiscales y no desbordan los límites de las correspondientes actuaciones administrativas.

Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia –Sala Plena–, con base en estudio de su Sala Constitucional y oído el Procurador General de la Nación,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE el Decreto número 3747 de 1982, "por el cual se decreta una amnistía patrimonial y se dictan otras disposiciones".

Cópiese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta judicial y archívese el expediente.

José Eduardo Gnecco Correa, Presidente; Jerónimo Argáez Castello, Luis Enrique Aldana Rozo (con aclaración de voto en la motivación); Fabio Calderón Botero, Ismael Coral Guerrero, Manuel Enrique Daza A., José María Esguerra Samper, Dante Luis Fiorillo Porras (con salvedad de voto); Manuel Gaona Cruz (con salvamento de voto aclarativo); Germán Giraldo Zuluaga, Héctor Gómez Uribe, Gustavo Gómez Velásquez (salvedad de voto) Juan Hernández Sáenz (discrepo de la motivación); Alvaro Luna Gómez (salvamento de voto); Carlos Medellín (con salvamento); Ricardo Medina Moyano (con salvamento de voto); Humberto Murcia Ballén (discrepo de la motivación); Alberto Ospina Botero, Alfonso Reyes Echandía (con salvamento aclarativo); Luis Carlos Sáchica, Jorge Salcedo Segura (con salvamento de voto sobre la motivación); Pedro Elías Serrano Abadía (con salvamento de voto); Fernando Uribe Restrepo, Darío Velásquez Gaviria (discrepo de la motivación).

Rafael Reyes Negrelli

Secretario General

SALVAMENTO DE VOTO

Aunque creo que el artículo 122 de la Constitución no habilita al Presidente de la República para establecer impuestos, sean ellos ordinarios o extraordinarios, ni para variar en forma directa o indirecta las tarifas de gravámenes preestablecidos, según lo hemos expuesto varios magistrados, considero que el Decreto Legislativo número 3747 de 1982 es constitucional en su totalidad, por las siguientes razones:

a) Porque ninguno de sus preceptos crea nuevos tributos ni modifica las tarifas de los hoy existentes;

b) Porque sus normas se acomodan a varios de los móviles expuestos por el Presidente de la República para declarar el estado de emergencia económica: que la evasión tributaria ha llegado a límites anormalmente intolerables y que, por esta causa, el déficit en los recaudos públicos condujo a un alarmante e insólito desequilibrio presupuestario;

c) Porque la amnistía que concede a quienes hasta el año gravable de 1982 han eludido o evadido el pago del impuesto sobre la renta y sus complementarios es medida que encaja claramente dentro de los límites prefijados a la dicha emergencia económica y que tiende en forma directa a remediar sus efectos, al propender por un aumento real del número de los contribuyentes, y porque quienes no han denunciado de manera honorable y completa sus rentas y haberes procedan a hacerlo, con el consecuencial y previsible incremento en los recaudos, si es que los gobernados, como debe esperarse, corresponden de buena fe y con patriotismo a este gesto generoso del gobierno;

d) Porque la susodicha medida no tiene alcance permanente sino único: para el año gravable de 1982, nada más.

Comparto, así mismo, las muy buenas y extensas razones que, en idéntico sentido, han expuesto el Magistrado Gaona Cruz y sus compañeros para salvar sus votos en cuanto a la motivación de este fallo.

Discrepo de manera rotunda y completa de la dicha motivación, que ha sido impuesta por una mayoría circunstancial y ojalá efímera de la Sala, que contradice en un caso poco propicio para el efecto la tesis imperante en cuanto a la imposibilidad constitucional de establecer impuestos permanentes o de variar sus tarifas dentro del estado de emergencia económica.

Juan Hernández Sáenz.

SALVAMENTO DE VOTO

Compartimos en su integridad la parte resolutiva de la sentencia por la cual se declaró exequible el Decreto número 3747 de 1982 sobre amnistía patrimonial, pero disentimos de las consideraciones en que se sustentó su parte motiva, respecto de la cual nosotros habíamos propuesto las siguientes fundamentaciones:

1. Tiene ya definido la Corte que no es admisible expedir por medio de decretos de emergencia económica y social una reforma impositiva general sobre la renta y el patrimonio en razón que esta clase de imposiciones solamente puede ser fijada o modificada por medio o por mandato de la ley, expresión formal del Congreso, al tenor de lo dispuesto en los artículos 43, 55 y 76-1 de la Constitución, y porque además los fenómenos estructurales del proceso económico nacional no son sobrevinientes como para justificar aquella legislación permanente y ordinaria por la vía excepcional del artículo 122.

2. Sin embargo, el Decreto que se examina corresponde a una legislación excepcional y no establece ni modifica impuestos; simplemente se limita a señalar las condiciones específicas y transitorias de favorecimiento a aquellos particulares que, aunque propietarios o poseedores de bienes y rentas de capital, no habían encontrado la vía legal propicia para declararlos ante el Estado, por circunstancias de exorbitante y hasta irregular etiología económica que han venido afectando el proceso normal de la riqueza y del intervencionismo económico, de ocurrencia inhabitual, para permitirles incorporar su patrimonio y su renta al sector productivo y al sistema tributario ya establecido en la ley.

En otros términos, el ejecutivo, como legislador excepcional, ante una específica situación de imprevisible agudización de la crisis fiscal, determinada en este caso por una acentuación desproporcionada y anormal del fenómeno ordinario de la evasión y de la elusión tributaria, se ha visto en la inminente necesidad de buscar atenuar o conjurar el déficit del erario creando normas no previstas para épocas normales, a tal extremo inusitadas que dichas disposiciones no existían antes, tendientes a neutralizar y morigerar los efectos perturbadores del aberrante ocultamiento de un amplísimo sector del capital privado que hasta antes de la declaración de la emergencia se encontraba fuera del comercio regular y del régimen ordinario de tributación, lo cual engendró una situación insólita dentro de un sistema capitalista que está basado en la legítima titularidad del dominio y en la obligación general de contribuir al fisco con fundamento en su productividad. Y esas normas han sido expedidas respetando los marcos de la legislación impositiva preexistente.

3. La amnistía, en rigor semántico, es el olvido por parte del Estado de lo irregular, con propósitos o finalidades excepcionales de atenuar o conjurar fenómenos de anormal magnitud y ocurrencia que inciden ostensiblemente en la alteración del orden económico o del orden político, que no alcanzan a ser regulados por las normas ordinarias previstas para situaciones cotidianas, las cuales por lo mismo deben ser complementadas por preceptos excepcionales, generalmente de vocación efímera así sean de vigencia formal permanente, y que supone la competencia excepcional de su expedición, con el fin de proveer al restablecimiento de la normalidad.

4. Analizadas las disposiciones del Decreto, encuéntrase que ellas son en su totalidad exequibles, no solo por estar íntimamente ligadas en grado de intensidad excepcional y de conexidad directa con los específicos propósitos invocados por el ejecutivo y aquí descritos, de atenuación del déficit fiscal, derivados de excepcionales circunstancias sin antecedentes y no reguladas anteriormente, sino también porque el ejecutivo no estableció impuestos ni generó por legislación excepcional formas nuevas de tributación: apenas buscó abrir cauces extraordinarios para lograr captar, adecuándose íntegramente a la vía preestablecida por el decurso ordinario impositivo. vigente, sin modificarla, unos impuestos ya prescritos en la ley.

El artículo 1° señala la amnistía a los contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios que hubieren omitido activos o declarado pasivos inexistentes para incluir los primeros o para prescindir de los segundos en sus declaraciones correspondientes al año gravable de 1982 y establece condiciones para acogerse a ese derecho excepcional. El artículo 2° indica qué bienes representan la nueva base declarativa. El 3° hace otro tanto en relación con los bienes que se posean en el exterior y no hayan sido declarados en 31 de diciembre de 1982 y regula la forma de invertirlos. El 4° especifica que no habrá lugar a investigaciones ni sanciones de índole tributario por los bienes anteriormente no declarados ni por los pasivos inexistentes indebidamente declarados ni por los bienes poseídos en el exterior no declarados. El artículo 5° autoriza al Banco de la República para comprar las divisas derivadas de las inversiones de bienes poseídos en el exterior que no se hayan declarado. El 6° condona los requerimientos sobre liquidación de correcciones o revisiones de aforo respecto de quienes se acojan a la amnistía. El 7° hace otro tanto retrotrayendo la condonación en el tiempo, El 8° se limita a señalar la competencia para resolver de las solicitudes de amnistía. El 9° permite que para el año gravable de 1982 los contribuyentes puedan ajustar el costo de los activos fijos y de las acciones que se coticen en bolsa al valor comercial y al costo fiscal promedio del último mes de aquel año. El 10 determina el tratamiento sobre la renta o ganancia ocasional derivado de la enajenación de activos fijos no declarados. Y, finalmente, el 11 preceptúa que el Decreto rige a partir de la fecha de su promulgación.

5. Como se ve, ninguno de los preceptos mentados establece impuestos ni modifica los vigentes. No se trata aquí de una reforma al régimen de tributación que implique derogatoria o modificación de las bases impositivas, ni de las tarifas de su liquidación, ni exoneración genérica de ciertos tipos de cargas.

El decreto solamente se contrae a trazar las pautas para quienes habiendo debido someterse a la imposición ordinaria no lo hayan hecho, y sin desconocerla lo autoriza porque al entender debidamente motivado e invocado del legislador excepcional, respaldado en la evidencia fáctica, se halla conminado a tratar de corregir el extremo deterioro de la política fiscal, postrada sensible y excepcionalmente por la singularísima circunstancia de que existe un considerable capital furtivo de proporciones gigantescas, cuya magnitud y antecedentes lo exceptúan de la situación estructural y ha generado ineludible trastorno en el proceso económico general que se ha visto doblemente afectado por un fenómeno inflacionario desproporcionado, de una parte, y de la otra por una grave e inusitada elusión y evasión tributaria que no podía estar prevista ni regulada por las vías cotidianas ni por los mecanismos normativos regalares preexistentes.

El hecho ostensible es que el origen exógeno y absolutamente extraño y a la vez el papel preponderante del enorme capital oculto que hoy circula inmune a la tributación y a sus anchas por los canales tradicionales de nuestra economía, no corresponde a un fenómeno estructural de nuestro sistema y ha modificado por lo tanto de manera cualitativa y esencial, y no apenas en forma intensa o cuantitativa, hasta llegar a trastornarla, los patrones de la política económica y fiscal ordinaria del Estado. De consiguiente, esta singular situación requiere un tratamiento rigurosamente excepcional que la regule, y presupone, a la luz de nuestra Carta, una específica situación de emergencia cuyos contornos contribuyen precisamente a delimitar la diferencia fundamental que existe entre crisis económicas y estructurales regulables por la vía ordinaria y hechos inhabituales e inusitados que, como en este particular caso, justifican de manera restringida y concreta la legislación de emergencia.

Aun cuando lo crónico y lo estructural tienen la genérica connotación de ser permanentes, sin embargo, lo crónico implica un desorden y nunca un orden, es exógeno y anormal, es una dolencia que "sobreviene" al sistema u orden económico, en cuanto no es propia o característica de él.

6° Trátase de una medida de política económica que por ser excepcional y de olvido supone una normatividad esencialmente provisoria, en este caso para las declaraciones de renta y patrimonio del año gravable de 1982, y que solo se explica precisamente porque el legislador excepcional no pretende con ella modificar la estructura ordinaria del régimen tributario vigente, sino hacer una excepción a ella, ni siquiera en cuanto a la obligación impositiva, la cual no se modifica, sino únicamente respecto de uno de los extremos de la correlación tributaria, a saber, algunos de los sujetos pasivos de ésta, quienes frente a la ley normal no estaban incluidos. Nadie niega que la amnistía patrimonial tiene que ver con la legislación tributaria, como tampoco que la amnistía penal tenga relación con el derecho penal, pero en uno y otros casos las referidas amnistías se explican no por modificar sino por aceptar la vigencia normativa ordinaria. La amnistía es apenas la no aplicación de los principios normativos generales de la legislación, no su revisión ni su desconocimiento. Así como la amnistía por delitos políticos no implica la derogatoria de las normas que tipifican esas conductas punibles, la amnistía tributaria tampoco comporta la modificación de las normas sobre tributación.

7° Como quiera que el decreto lleva la firma del Presidente de la República y de todos los ministros y ha sido expedido dentro del término previsto en el que declaró la emergencia con fundamento en las causales en éste invocadas que concretamente se examinaron en esta providencia, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 122 de la Constitución tampoco encuentra la Corte reparo alguno de inconstitucionalidad por razones de orden formal.

Fecha ut et supra.

Manuel Gaona Cruz, Luis E. Aldana Rozo, Juan Hernández Sáenz, Alvaro Luna Gómez, Humberto Murcia Ballén, Alfonso Reyes Echandía, Jorge Salcedo Segura, Pedro Elías Serrano Abadía, Darío Velásquez Gaviria.

SALVAMENTO DE VOTO

Comparto las razones expuestas por los M. M. Carlos Medellín Forero y Dante Luis Fiorillo Porras, en su disentimiento, las cuales son suficientes para estimar como inexequible el Decreto número 3747. Debo agregar las siguientes breves consideraciones:

1. La amnistía patrimonial y de impugnaciones encaja en la órbita del régimen impositivo y tiene que entenderse como aspecto propio de la Reforma Tributaria intentada en la emergencia económica del 23 de diciembre de 1982. Si todas estas materias forman parte de un todo, no puedo aceptar que se le dé un tratamiento individualizado e independiente. He rechazado como atribución del Gobierno el que pueda realizar una reforma tributaria en las circunstancias del artículo 122, porque estas no equivalen a la hipótesis de la falta de paz señalada en el artículo 43 de la Constitución Nacional, por argumentos indicados en anterior salvamento. En este contexto no es dable reducir el aspecto tributario al único cometido de fijar nuevos gravámenes o aumentar los existentes. Su radio de acción alcanza estadios económicos más amplios y adecuados. Con el señor Procurador General de la Nación, bien podría escribirse que "el poder impositivo (que es una clásica reserva del legislador) se manifiesta directamente en la determinación de los sujetos activo y pasivo de la obligación tributaria, en la definición de su hecho generador, en la precisión de la base gravable y en la fijación de las tarifas y descuentos aplicables" (Concepto sobre el Decreto número 3746 de 1982).

2. Después de haber apoyado la tesis que pregona la exclusividad de las reformas tributarias, en cabeza del Congreso, no logro explicarme cómo el concepto de reforma tributaria no comprende como tema propio lo relacionado con la amnistía patrimonial. Señalar quién debe pagar, cuánto, por qué y en qué forma, equivale a poder indicar quién no debe hacerlo o hacerlo en forma diferente o atenuada. No veo, pues, fundamento alguno para quebrantar la orientación señalada en el estudio y declaratoria de inexequibilidad de los Decretos números 3743 y 3746 de 1982, ni menos para aceptar que el Gobierno sí pueda remitir, perdonar, olvidar, condonar, indultar, exceptuar, un tributo causado legítimamente, todo porque el obligado no declaró o lo hizo de manera incompleta o fraudulenta. Es esta facultad propia del Congreso, que toca asunto tan delicado como los analizados en los dos mencionados decretos, sobre los cuales se produjo sanción de inconstitucionalidad.

3. Tampoco advierto, como lo precisé en salvamento de voto suscrito en asocio del Magistrado Jorge Salcedo Segura, un proceso de congruencia entre esta normatividad, la del Decreto número 3742 de 1982, las explicaciones del Gobierno ante el Consejo de Estado y el concepto de esta Corporación. Lo que puede constituir remotísima afinidad al respecto, y su mención destaca la desconexidad o falta de la relación "directa y específica" preceptuada en el artículo 122 de la Constitución Nacional, es el 8° considerando del comentado Decreto, o sea: “Que el fenómeno de evasión y elusión tributaria ha adquirido enorme fuerza y generalidad como consecuencia de las altas tasas existentes, el abuso en la utilización de una serie de exenciones de impuestos, la inconveniencia de otras, la debilidad del régimen procedimental y de los sistemas de determinación del tributo, así como de la ausencia de un régimen legal adecuado de infracciones y sanciones". Aquí se consagra, por el contrario, el triunfo de la maniobra evasora y no propiamente, como se indicará adelante, de la más benigna y tolerable.

4. La Constitución no puede permitir un trato discriminatorio en este campo de la tributación, máxime cuando el mismo se refleja en una odiosa persecución del contribuyente honrado. En la estructuración de la amnistía patrimonial solo se obtuvo, en favor de éste, la exoneración de los intereses corrientes y moratorios, siempre y cuando cancelara antes del 15 de marzo de 1983, lo debido por concepto de impuestos (artículo 9°), lo cual contrasta, se reitera, con el alivio integral concedido al evasor. Este decreto fija un principio inadmisible: causa mayor perjuicio declarar la renta gravable y pagar parte de los impuestos, que no declararla y evadir en forma absoluta el tributo. Al primero no se le perdona el impuesto, sino los intereses obligándole a una inmediata cancelación del tributo adeudado; al segundo se le condona todo, tanto el gravamen como los intereses.

5. Por el contenido del articulado bien puede deducirse que la amnistía busca, en el mejor de los casos, recuperar para la economía y para la tributación los enormes capitales de la llamada economía subterránea, cumpliendo el artículo 3° el milagro de evitar la inflación. La opinión pública ha identificado plenamente su origen: el delito. En éste ámbito campean como factores decisivos de producción, el secuestro, el narcotráfico, el robo de vehículos y mercancías, el contrabando de armas, de café, y de toda clase de bienes, etc. etc.... Las actividades más peligrosas y lucrativas, en el campo de la criminalidad, son las más generosamente beneficiadas con esta amnistía patrimonial. Sobre esta insultante y nociva riqueza se refleja la plenitud del cuestionado beneficio, pasando a plano secundario la ventaja que pueda reportar el trabajador o empresario limpios, a los cuales solo cabe el reproche de haber sucumbido a la tentación de no tributar en un momento dado o no hacerlo en cuantía justa. Si la amnistía cubriera únicamente a estos últimos, bien podría atenuarse la crítica que suscita este Decreto. Pero cuando se observa que la protección se extiende preferentemente a esas oscuras zonas, el suscrito niega su apoyo a la exequibilidad de este estatuto. La obra iniciada por la llamada ventanilla siniestra del Banco de la República, que permitió el ingreso y circulación de ese dinero mal habido, recibe ahora la definitiva y total exoneración de los impuestos debidos, tan cuantiosos que, su deudor, quedaba impedido para disfrutar del producto de las graves transgresiones al orden social. Se sabía desde los tiempos de Roma de la carencia de olor del dinero, para su recaudador, pero al menos no se admitía que el originado en estas prácticas atrajese y gustase tanto al Estado.

6. Hace poco la Corte declaró inexequible el inciso tercero del artículo 148 del Código Penal (diciembre 9 de 1982) relacionado con el enriquecimiento ilícito. Se quiso vigorizar el efecto represor de esta norma al permitir aprovechar contra el procesado las pruebas aducidas para justificar el incremento sospechoso de su patrimonio. O sea, para no citar sino un ejemplo, que esas pruebas podían dar origen a la persecución de la evasión tributaria y reclamar lo no pagado. Ahora la Corporación encuentra que el Decreto número 3747 de 1982, que indica lo contrario, es norma más saludable y se acomoda mejor a la Constitución. También se ha anunciado una acción enérgica y generalizada contra el crimen organizado, pero ahora debe renunciarse al más calificado medio de lucha, tenido como el más adecuado y a veces único en países de más técnica organización policiva y judicial. Se ha creído más ajustado a la Constitución enervar la presión de los tributos sobre la riqueza de los empresarios del delito. Se espera, entonces, que no solo cesen en sus criminales ocupaciones, sino que descubran toda su potencialidad económica y tributen en proporción a sus inmensos bienes. La lógica puede señalar más bien un resultado diferente porque no está en la naturaleza de sus afanes este reacondicionamiento cívico, ni su seguridad se compagina con esta sinceridad, ni el orden de sus habituales relaciones comerciales permite desplazarlas hacia legítimas esferas.

El mal de la amnistía patrimonial, máxime cuando su indiscriminada concesión favorece en forma pervalente a la más profunda y devastadora delincuencia, no solo puede advertirse en este estricto terreno del derecho constitucional, sino en sus repercusiones en la vida social. No ha faltado quien diga, con visos de atendible seriedad, que el recrudecimiento de la más temible y productiva delincuencia, se debe a la necesidad de consolidar un fuerte patrimonio y gozar rápidamente de la amnistía patrimonial.

7. Debo destacar un llamativo contraste: entre lo difícil que fue aprobar una amnistía para la delincuencia política y lo fácil que ha resultado librar de las cargas tributarias al producto recogido por la de carácter común.

8. Juzgo la medida como contraindicada, aún dentro de los propios fines que orientan el núcleo de los remedios propuestos en esta emergencia económica. Si las elevadas tasas alentaron la evasión, ¿cómo podrá conseguir la amnistía patrimonial el efecto perseguido después de mantenerse los altos índices de la tributación en virtud de la declaratoria de inexequibilidad de los Decretos números 3743 y 3746 de 1982, que los atenuaban? Resulta difícil comprender lo de la docencia tributaria indicándole al contribuyente que, periódicamente, confíe en esta clase de licencias, demostrativas del triunfo final de la evasión. Es cuestión de esperar cinco o siete años y mientras tanto solucionar los problemas mediante la dádiva, la amenaza o la actividad comercial por fuera de la legalidad, acudiendo a los propios códigos que se da el gangsterismo. Y más imposible todavía comprender que las arcas vacías del erario se colman con la remisión de cuantiosos ingresos. Pero todo esto es cuestión de estrategias y diseños económicos, que no percibe el opaco cristal de la Magistratura.

Estos motivos me alejaron del voto de las mayorías.

Gustavo Gómez Velásquez

Magistrado

SALVAMENTO DE VOTO

Con atención y respeto discrepamos de la decisión de la Corte en el asunto de la referencia por las siguientes razones:

El Decreto Legislativo número 3747 de 1982, expedido en uso de las facultades que determina el artículo 122 de la Constitución, indubitablemente versa sobre asunto tributario: su propósito principal es el de conceder una "Amnistía Patrimonial" a los contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios que hubieren omitido activos o declarado pasivos inexistentes", para que puedan incluir los primeros y prescindir de los segundos en sus declaraciones correspondientes al año gravable de 1982.

Sabido es que quienes ocultan en sus declaraciones de renta para efectos tributarios bienes que legalmente deban estar sujetos a gravámenes, causan defraudación al fisco, lo mismo que quienes de otras maneras produzcan falsedades semejantes, las cuales constituyen evidentes causas de responsabilidad para los autores del engaño, y los someten, como es de rigor, a sanciones de distinta naturaleza. Tiénese, entonces, que tales hechos por su naturaleza, por su objeto, por sus consecuencias, son de índole tributaria, pues el agente activo del fraude procede en esos casos en su condición de contribuyente, la materia sujeta a aquél es la patrimonial en función tributaria, el ente jurídico lesionado es el fisco, y las consecuencias se producen necesariamente en la órbita propia del sistema tributario y dentro de su específicio régimen legal, incluido el de las sanciones. Cierto es que las normas del Decreto número 3747 no crean gravámenes, pero sí operan sobre su tratamiento jurídico nada menos que para condonar sanciones causadas con motivo de las defraudaciones al fisco, para modificar las consecuencias de éstas, previstas en normas especiales, para regularizar las circunstancias en que se encuentran ciertos contribuyentes en su condición de tales, por manera que en razón de su materia, del objeto a que se refieren, de los sujetos que están comprendidos, y de los objetivos que persiguen, las disposiciones de dicho Decreto son de clarísima índole tributaria y como tales deben tenerse para los efectos de la presente providencia. Así como la amnistía prevista en el artículo 76-19 de la Carta tiene verdadera connotación penal, y por eso está contemplada también en las normas de tal especie, esta amnistía patrimonial, por las razones antedichas, ostenta un carácter tributario que no es posible ignorar o desconocer.

Identificadas de tal manera las normas que se revisan, resulta procedente reiterar aquí las apreciaciones de la Corte formuladas a propósito de la revisión constitucional de otros decretos también de carácter tributario y expedidos igualmente en uso de las facultades del artículo 122 de la Constitución.

Se repite, pues, en primer término, que "debe estudiarse el actual artículo 122 de la Carta Fundamental, para evitar así que dé instrumento maestro para etapas de verdadera crisis, se convierta en herramienta de uso constante a través de la cual se legisle normalmente en relación con las delicadas y complejas estructuras socioeconómicas del país".

Con respecto al fenómeno de la elusión y la evasión de impuestos, que parece haber motivado la expedición del Decreto número 3747, cabe esta reiteración:

"No hay duda en cuanto al sentido con que se usa en el texto constitucional la expresión orden económico, pues se trata del orden propio de un sistema, del orden inherente a una organización, del orden que se produce como resultado del ordenamiento, como `colocación de las cosas en el lugar que les corresponde', como buena disposición de ellas entre sí y como regla o modo que se observa para hacerlas, según algunas de las acepciones que ofrece la Academia. En cualquiera de ellas se supone la normalidad en el sucederse las cosas dentro de su orden, y no se excluye, sino al contrario, la posibilidad de un orden con imperfecciones, insuficiencias, injusticias, desequilibrios, como los que se dan en el orden económico de los países en vía de desarrollo, y aún en los países desarrollados, en los tiempos que corren. La existencia de tales defectos no le resta al sistema su carácter de orden, así entendido. Al contrario, ellos pueden constituir en un momento dado, signos, distintivos, características que sirven para identificar un orden y distinguirlo de otros. Idealmente un orden defectuoso puede depender de un sistema anómalo, o pertenecer a él, sin dejar de ser orden. Diríase, pues, que es posible la existencia de una normalidad dentro de la anormalidad, de un orden económico regular dentro de un sistema defectuoso

El sistema tributario del país tiene indudablemente relación directa, ordinaria y constante, con el orden económico en todos sus aspectos: en lo individual, en lo social, en lo financiero, en lo fiscal, etc. Dicho sistema ostenta sus propias características internas y externas, utiliza sus procedimientos para realizarse y está expuesto a factores distintos que pueden determinar su eficacia o producir su ineficacia y que, en conjunto, constituyen una fenomenología resultante de hechos más o menos constantes, más o menos regulares, que inciden sobre su operación habitual. En cuanto tales hechos y circunstancias formen parte ordinaria del sistema tributario y, a través suyo, del orden económico del país, su tratamiento legislativo debe ser de la misma naturaleza, ordinario también, por las vías comunes que la Constitución establece y por el órgano del poder público que regularmente tiene tal finalidad, a la luz del artículo 76 de la Carta Política.

Fecha ut supra.

Carlos Medellín, Ricardo Medina Moyano.

SALVAMENTO DE VOTO

No comparto la sentencia proferida por la Corte como resultado de la revisión constitucional del Decreto Legislativo número 3747 de 1982 porque, contra lo que en ella se declara, considero que las disposiciones en él contenidas violan la Constitución Política y, particularmente, mandatos suyos de tan esencial significación que su quebranto afecta las bases mismas de la organización social y la razón de ser del Estado, particularmente, los relativos a la facultad de imponer tributos y al deber inexcusable de velar por su exacta recaudación, por su debida administración y por su correcta inversión.

No existe en la Constitución, salvo respecto de delitos políticos, mediante votación calificada y por graves motivos de conveniencia pública, norma alguna que autorice al Congreso de la República para conceder amnistías de naturaleza fiscal o tributaria, de manera que las así llamadas son medidas de creación extraconstitucional que se oponen, además, a claros preceptos de la Carta.

Las autoridades de la República están instituidas, entre otros propósitos fundamentales, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y los que la propia Constitución y las leyes han impuesto a los particulares frente a la sociedad, razón misma de toda organización jurídica, uno de los cuales, de los mal importantes, es el referente a la obligación de cumplir con el pago de los aportes con los que cada individuo debe contribuir, proporcionalmente, según su capacidad económica, al sostenimiento del Estado y a la realización de sus fines mediante obras y servicios de interés social.

Excepto la obligación que se impone a los colombianos de tomar las armas cuando las necesidades públicas lo exijan para defender la independencia nacional y las instituciones patrias, ninguna otra es tan esencial para la Nación como la concerniente al deber de pagar los tributos debidos a ella, de modo que no se ajusta a la Constitución una ley, como la contenida en el Decreto revisado, por medio de la cual se reconoce que el Gobierno ha venido dejando de utilizar el poder coactivo de que ha sido investido para asegurar su pago, se declara que éste depone totalmente su autoridad para conseguirlo y se condonan definitivamente unas deudas cuya satisfacción requiere la sociedad, que eran ya patrimonio suyo y respecto de las cuales sus administradores no han sido facultados para transar su cuantía ni para desistir de su persecución, con el agravante de que esta forma de convenio tácito entre el recaudador y quienes han incumplido el deber social de contribuir a los gastos comunes, es determinación del Gobierno que repercute necesariamente en mayores cargas, compensatorias, sobre quienes dentro de los límites y cuantías señaladas por la ley, han cumplido honesta y oportunamente con sus obligaciones tributarias en la exacta medida en que estaban obligados a hacerlo, según las necesidades públicas y su propia capacidad económica.

La atribución de imponer contribuciones en tiempo de paz, de otra parte, por ser privativa del Congreso, de las Asambleas Departamentales y de los Concejos Municipales, dejaría de estar taxativamente atribuida a esas Corporaciones si no llevara, en sí misma, la correlativa de mantener los impuestos y recaudos por ellas decretados, por lo que ninguna otra autoridad diferente puede modificarlos o derogarlos, facultad que tampoco concede la Constitución ilimitadamente en cuanto al Congreso, porque si bien éste puede reducir y suprimir tributos y aún establecer exenciones personales de impuestos sobre la renta y complementarios, esa facultad no puede ejercerse con retroactividad a situaciones ya consolidadas ni, por tanto, a obligaciones, deudas y compromisos tributarios adquiridos por los particulares en el pasado, sino, como es bien sabido, sobre eventos futuros, esto es, producidos a partir de la fecha de la vigencia de las leyes que las establezcan.

Si, en suma, ni el propio Congreso de la República está constitucionalmente autorizado para concerder amnistías patrimoniales o tributarias a favor de quienes se han sustraído de su pago, es claro que mucho menos puede hacerlo el Gobierno Nacional invocando el artículo 122 de la Constitución.

Por estas consideraciones, salvo el voto.

Dante L. Fiorillo Porras