GRADOS DE LAS ORGANIZACIONES GREMIALES DE LOS PENSIONADOS. LIBERTAD DE ASOCIACIÓN.

Exequibles parcialmente los artículos 2º y 3º de la Ley 42 de 1982.

Corte Suprema de Justicia

Sala Plena

Sentencia número 98.

Referencia: Radicación número 1091.

Norma demandada: artículos 2^o y 3°. (Parcialmente) de la Ley 42 de 1982.

Demandantes: Eutiquio Martínez P. y Esperanza Castillo.

Magistrado Sustanciados doctor Carlos Medellín.

Aprobada por Acta número 62 de diciembre 1º de 1983.

Bogotá, D. E., diciembre primero (1°) de mil novecientos ochenta y tres (1983).

Los Ciudadanos Eutiquio Martínez P. y Esperanza Castillo, en ejercicio del derecho que les concede la Constitución Política de Colombia, solicitan a la Corte Suprema de Justicia que declare inexequibles los artículos 2° y 3° (parcialmente) de la Ley 42 de 1982, por razones de constitucionalidad.

Para el mejor entendimiento de las normas acusadas, se transcribe el texto completo de la Ley 42 de 1982, con la advertencia de que la impugnación de los actores recae únicamente sobre las partes que aparecen con subraya, como figura en el libelo.

«LEY 42 DE 1982

(diciembre 14)

Por la cual se determinan los Grados de las Organizaciones Gremiales de los Pensionados y se dictan oirás disposiciones.

DECRETA:

Artículo 1º. Se denominarán organizaciones de primer grado, tanto del sector oficial como del particular, las asociaciones, sociedades, uniones, comités y agrupaciones similares, que afilien individualmente a pensionados.

Artículo 2° Serán organizaciones de segundo grado aquellas que agrupen un mínimo de cinco organismos de los que trata el artículo anterior, ya sean locales, regionales, de profesionales e industriales o de particulares, cuya denominación jurídica será la de Federaciones.

Artículo 3º. Se considerarán organizaciones de tercer grado, con carácter nacional, las que agrupen entidades de las que tratan los artículos 1º y 2^o de la presente Ley, en número no inferior a veinticinco y tendrán la denominación jurídica de confederaciones.

Artículo 4° Las afiliaciones de personas naturales sólo podrán hacerse en las organizaciones de primer grado de que trata esta ley.

Artículo 5° Las organizaciones a que se refiere la presente Ley deberán obtener su personería jurídica de acuerdo con las normas legales sobre la materia.

Artículo 6° La cuota del medio por ciento del valor de la pensión, de que trata el inciso 2° del artículo 10 de la Ley 4ª de 1976, se descontará obligatoriamente, cada mes, por las Cajas de las Empresas, entidades o patrones que pagan dichas pensiones. Estas cuotas serán entregadas de inmediato a la organización de tipo nacional de tercer grado, del sector correspondiente.

Artículo 7° La mensualidad adicional de que trata el artículo 5º de la Ley 4^a de 1976 no será objeto de descuento alguno, ni para las Organizaciones Gremiales ni para las entidades encargadas del pago de pensiones.

Artículo 8^o. Esta Ley regirá desde su sanción».

NORMAS VIOLADAS

Afirman los demandantes que las disposiciones acusadas son lesivas del artículo 44 de la Constitución Política de Colombia, como también de la Ley 26 de 1976, "por medio de la cual se ratifica el Convenio número 87 relativo a Libertad Sindical y a la Protección del Derecho de Asociación".

RAZONES DE LA DEMANDA

La demanda se funda en las siguientes apreciaciones:

El artículo 44 de la Carta tutela el Derecho de Asociación "en sus tres manifestaciones fundamentales:

1. El derecho del hombre a asociarse.

2. La autonomía interna de los grupos así formados, y

3. El establecimiento de un ordenamiento jurídico para el desarrollo, o mejor aún, para el logro de sus objetivos sociales".

El Estado debe vigilar a estas organizaciones para verificar que se cumpla "la defensa del bien público, a través de la licitud del objeto", y debe ejercer la tutela del orden legal, "sin llegar a intervenir en su formación, composición, dirección y decisiones". La injerencia del Estado en aquéllas debe limitarse a la licitud del objeto y a la tutela del orden legal, y exigir otros requisitos equivale a negar el derecho de asociación.

De otra parte, "el mandato constitucional del artículo 44 debe considerarse en conjunto con la Ley 26 de 1976 (septiembre 15), pues mediante ella, el Estado Colombiano se obligó a establecer los medios necesarios para la protección del derecho de Sindicación y para la Libertad de Asociación... en el artículo 3º del mencionado convenio, existe un expreso compromiso de abstenerse de toda intervención que "tienda a limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio legal". Dicha Ley es semejante a las que aprueban tratados públicos y por eso tiene un valor superior a las leyes ordinarias.

Registrada ya la ponencia para su consideración en la Sala Constitucional, precisamente el día en que ésta se ocupó de ella, el 21 de septiembre del año en curso, el ciudadano José Bolívar Manjarrés presentó un memorial en el que dice impugnar la demanda, el cual ha sido agregado al expediente.

CONCEPTO DEL PROCURADOR

El Procurador General de la Nación manifiesta:

El control de constitucionalidad que corresponde a la Corte, como ella misma lo ha sostenido, debe hacerse mediante la confrontación de la norma impugnada con los preceptos de la Carta y no con las leyes que aprueban tratados internacionales, "puesto que no gozan dentro de la jerarquía normativa de una categoría especial que las coloque entre la Constitución y la ley ordinaria". El derecho de asociación consagrado en el artículo 44 de la Constitución no es de aquellos a los cuales ella reconoce un carácter absoluto, "'comoquiera que inequívocamente para efectos de su ejercicio le fija dos parámetros, dentro de los cuales pueden ejercitarse: la moral y el orden legal".

Sobre este particular el Procurador transcribe apartes de dos fallos de la Corte, y termina:

"En virtud a que la Carta Fundamental no le prohíbe al Legislador reglamentar el derecho de asociación, éste dictó los preceptos impugnados que se limitan a establecer un criterio meramente numérico, mediante el cual se puede diferenciar una organización de pensionados de otra de la misma clase, y que desde la óptica que se le analice no eliminan ni cercenan el ejercicio pleno de tal derecho", razón por la cual el Ministerio Público no encuentra que "las normas impugnadas resulten violatorias del artículo 44 ni de ninguna otra disposición constitucional".

CONSIDERACIONES DE LA CORTE

Primera. La competencia de la Corte para conocer y decidir del presente negocio está determinada en el artículo 214 de la Constitución Política.

Segunda. Mediante los artículos 1°, 2° y 3º de la Ley 42 de 1982, el Legislador ha establecido una clasificación de las organizaciones de pensionados, así:

a) De "primer grado", las asociaciones, sociedades, uniones, comités y similares agrupaciones,  de naturaleza estatal o particular,  que afilien individualmente a pensionados;

b) De "segundo grado",  las que se constituyen con un mínimo de cinco organismos de los de primer grado, con carácter local, regional, de profesionales e industriales o de particulares, las cuales se llamarán "Federaciones";

c) Y de "tercer grado", con carácter nacional, las formadas con entidades de primero y segundo grados, en número no inferior a veinticinco, y que se denominarán "Confederaciones".

Como lo advierten los actores, lo demandado es el artículo 2° y el artículo 3º, "en cuanto exigen para la formación de las Federaciones 'un mínimo de cinco organismos' de Primer Grado y un 'número no inferior a veinticinco' afiliados para la constitución de las denominadas Confederaciones de Pensionados".

Tercera. La libertad de asociarse las personas en las distintas formas que la ley distingue, y los derechos que de ella se derivan, son emanaciones de la norma primordial contenida en el artículo 44 de la Carta.

La condición fundamental que en esta se impone para formar asociaciones, compañías y fundaciones, extensiva así mismo a las demás maneras de constituir sociedad, es que todas ellas se ajusten al orden moral y al orden legal, y en ello se advierte, contrario sensu, la prohibición de asociarse con detrimento alguno de los principios y las normas que informan a aquéllos.

Disposición constitucional complementaria del precepto del estatuto superior que consagra la libertad de asociación, es la del artículo 12. Lo que éste determina es que en cuanto a capacidad, reconocimiento y, en general, régimen de sociedades, y de otras personas jurídicas, toca al legislador proveer lo conveniente y necesario. El orden legal al que se refiere el artículo 44, como límite indispensable de la libertad para asociarse, es precisamente el que conforman las disposiciones de la Ley relativas a las formas posibles de asociación. La Ley 42 de 1982, de la que son parte los fragmentos acusados de sus artículos 2° y 3º, es justamente una de las más recientes declaraciones de voluntad del Congreso de la República sobre el asunto de las sociedades de personas, de las individuales de pensionados y de las de sus organismos.

La vigilancia y el control que, de acuerdo con su naturaleza, corresponde al Estado ejercer sobre unas y otras de aquéllas, requiere de ordenaciones y clasificaciones que sirvan para distinguirlas, a ese mismo propósito, dentro del cual se incluye el del reconocimiento de su personería jurídica, como lo autoriza la misma regla 44 de la Carta. Pues el derecho de formar sociedad, que ésta contiene, unido al de obtener personalidad jurídica, exigen que la ley organice las formas de asociarse así las personas naturales como las jurídicas, tal como lo determinan las normas impugnadas, a fin de que exista el orden legal requerido para ellas por la Constitución e impuesto por la misma como límite insuperable en el ejercicio de ese derecho.

No se ve, entonces, que las disposiciones sobre las cuales versa el presente juicio de la Corte, contraríen las normas constitucionales que los actores han indicado ni otras de la misma jerarquía.

Cuarta. Pretenden además los demandantes que se declare la inexequibilidad de la norma acusada por supuesta violación del Convenio número 37 vigente en Colombia por virtud de la Ley 26 de 1970, como si la ley que lo incorporó al orden jurídico nacional tuviera rango constitucional. Pero ello no es así. Lo que sí es posible, en cambio, es que una ley que derogue o modifique un tratado, convenio o convención internacionales vigentes en Colombia, puede ser declarada inconstitucional en cuanto sea lesiva de los mandatos contenidos en los artículos 76-18 v 120-20 de la Carta Fundamental.

DECISIÓN

A mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de justicia, Sala Plena, con base en el estudio de la Sala Constitucional y oído el Procurador General de la Nación,

RESUELVE:

Son exequibles las expresiones "un mínimo de cinco organismos" y "Federaciones'' del artículo 2° de la Ley 42 de 1982; también son exequibles las expresiones "en número no inferior a veinticinco" y "confederaciones" del artículo 3º de la misma Ley.

Cópiese, comuníquese, insértese en la Gaceta judicial y archívese el expediente.

José E. Gnecco Correa, Presidente; Luis Enrique Aldana Rozo, Fabio Calderón Botero (con aclaración), Ismael Coral Guerrero, José María Esguerra Samper, Manuel Enrique Daza A., Dante L. Fiorillo Porras, Manuel Gaona Cruz, Héctor Gómez Uribe (aclaración); Gustavo Gómez Velásquez (salvedad de voto); Fanny González Franco, Juan Hernández Sáenz, Alvaro Luna Gómez (ausente); Carlos Medellín, Ricardo Medina Moyano, Florado Montoya Gil, Humberto Murcia Bailen (aclaro el voto); Alberto Ospina Botero, Alfonso Reyes Echandía, Luis Carlos Sáchica (con aclaración de voto); Jorge Salcedo Segura, Pedro E. Serrano Abadía (aclaración de voto); Fernando Uribe Restrepo (salvo el voto); Darío Velásquez Gaviria.

Rafael Reyes Negrelli

Secretario

ACLARACIÓN DE VOTO

No habiendo tenido oportunidad de participar en la discusión del estudio presentado por el magistrado Carlos Medellín y acogido por dos magistrados de la Sala Constitucional, presenté un punto de vista diferente en la Sala Plena, que fue adoptado por la misma. Pero, como al recoger mi tesis en bloque se escapan matices de mucha importancia que quiero hacer resaltar, especialmente su vinculación con la tradicional jurisprudencia de la Corte sobre la naturaleza de las leyes aprobatorias de tratados públicos y la incompetencia de ella para conocer de demandas de inconstitucionalidad contra tales actos, la reproduzco en su forma original como aclaración de voto.

No comparto la consideración 4^a del estudio de la Sala Constitucional, en tanto conduce a la conclusión práctica de que se pueden violar impunemente los tratados públicos, sin que exista un correctivo eficaz de tamaña anomalía.

En efecto: se dice en aquel estudio que las leyes aprobatorias de tratados públicos "no participan de la naturaleza jurídica de los preceptos constitucionales, …únicos que a la Corte le es dado confrontar con las normas que ante ella se denuncien en demanda de inexequibilidad". Razón por la cual no se accede a declarar inexequibles los artículos 2º y 3º, parcialmente, de la Ley 42 de 1982, que el demandante considera violatorios de la Ley 26 de 1976, aprobatoria del Convenio número 87, celebrado con la Organización Internacional del Trabajo, relativo a la libertad sindical y a protección de derecho de asociación. Negativa que, se repite, se traduce en que no hay control de los actos que puedan desconocer los compromisos internacionales.

Por esto, creo que la Corte no debe negarse a evaluar planteamientos como el hecho por el demandante, por las siguientes razones:

1ª. Las leyes aprobatorias de tratados públicos, por cuanto forman parte de un acto jurídico complejo de derecho internacional, no pueden ser derogadas ni modificadas unilateralmente por el Congreso mediante leyes ordinarias, pues tales modificaciones sólo pueden efectuarse por los procedimientos previstos en el derecho internacional público, es decir, mediante la denuncia del tratado o la celebración de uno nuevo.

2ª. No es enteramente cierto que la Corte Suprema no confronte a veces las disposiciones legales que ante ella se acusen por inconstitucionalidad con las de otras leyes, pues lo tiene que hacer cuando se trata de la violación indirecta de la constitución por infracción de las leyes orgánicas y normativas, como es el caso de la ley del plan de desarrollo económico y social y la de la ley orgánica del presupuesto nacional, numerales 3° y 4^o de la Constitución, en relación con la ley anual de presupuesto, según la previsión del artículo 210 del mismo estatuto. En estas circunstancias, si algún precepto de la ley anual de presupuesto es violatoria de cualquiera de las prescripciones de la ley orgánica del presupuesto, debe ser declarada inconstitucional por la Corte, pues aquella violación no sólo vulnera en forma directa esta ley sino también, en forma mediata, la Constitución, en cuanto dispone la sujeción y jerarquía entre esas dos clases de leyes.

De igual manera debe proceder la Corte cuando la cuestión propuesta es la del exceso del gobierno en el ejercicio de facultades extraordinarias otorgadas por ley según el numeral 12 del artículo 76 de la Constitución. En dicha situación, la Corté tiene que comparar la ley de facultades con el acto en que se desarrollan, para establecer su correspondencia, y en el evento de que el segundo desborde la primera hacer el consiguiente pronunciamiento de inconstitucionalidad. Luego, la Corte sí confronta leyes para resolver problemas de constitucionalidad.

4ª Pues bien, las leyes aprobatorias de tratados públicos, como las orgánicas y normativas, son de grado superior a las comunes y ordinarias, condicionan su contenido y subordinan sus efectos. Tanto que su violación acarrea declaración de inexequibilidad. De lo que se deduce no sólo la existencia de vanas categorías de leyes, subordinantes las unas de las otras, sino el rango cuasi-constitucional de tales leyes que, para el caso colombiano, ya que este fenómeno es común a todos los ordenamientos constitucionales, son, según se vio, las orgánicas, las normativas y las que aprueban tratados públicos.

5ª. En todo caso, es evidente que estas leyes, las aprobatorias de tratados, ocupan un nivel "supralegal", frente a todas las demás de lo cual se desprende que su violación no es una simple cuestión de legalidad, sino de constitucionalidad de competencia por tanto de la Corte Suprema, dentro del ámbito de la jurisdicción constitucional que le confiere el artículo 214 de la Constitución.

6ª. En este orden de ideas, es preciso concluir en que una ley ordinaria que derogue o modifique el contenido y alcances de una ley aprobatoria de un tratado público, debe ser declarada inconstitucional no sólo por la superioridad o supremacía de las normas del derecho internacional público sobre las del derecho público interno, reconocidas implícitamente en nuestra Constitución, sino en especial porque tal ley excede la competencia legislativa del Congreso y su jurisdicción nacional, ya que nadie puede sostener con seriedad que los tratados públicos se pueden modificar por decisión de una sola de las partes que concurrieron a su concertación; al Congreso sólo le compete "hacer las leyes" y, en el plano internacional, únicamente debe ocuparse de la aprobación legislativa de los tratados públicos, sin que pueda modificar su contenido, limitándose a improbarlos o a darles aprobación en la forma como fueron concluidos por el gobierno.

7^a. En consecuencia, la tarea de la Corte en el presente caso no puede limitarse al análisis de las disposiciones acusadas a la luz del artículo 44 de la Constitución, ya que debe extenderse a su confrontación con lo dispuesto en el artículo 3° del Convenio número 87 de la O. I. T., aprobado por la Ley 26 de 1976, en particular en cuanto implica una expresa obligación para el Estado colombiano de abstenerse de "toda intervención que tienda a limitar o a entorpecer su ejercicio legal", refiriéndose al derecho de los trabajadores y los empleadores a constituir organizaciones gremiales autónomas y al de la libre afiliación a las mismas.

8^a. Hecha con cuidado tal confrontación, resulta que no existe contradicción alguna entre el citado Convenio y las disposiciones legales acusadas, porque aquél se refiere a los trabajadores y los empleadores, en tanto que la Ley 42 de 1982 se concreta a regular los grados de las organizaciones gremiales de los pensionados, campo bien distinto, así haya conexidad entre las organizaciones sindicales de trabajadores y las asociaciones de quienes han dejado de serlo.

Luis Carlos Sáchica, Pedro Elías Serrano Abadía (adhiero); Fabio Calderón Bolero, Héctor Gómez Uribe, Humberto Murcia Ballén.

SALVAMENTO DE VOTO

1. El derecho de asociación.

El artículo 44 de la Carta, que hace parte del Titulo III sobre "derechos civiles y garantías sociales", consagra el derecho de asociación, que es reconocido hoy universalmente en la categoría privilegiada de derecho natural, inalienable e inviolable. Ignorando en el siglo XVIÍ por acción del liberalismo económico individualista, es reconocido en el mundo moderno como derecho fundamental, como "elemento indispensable en la vida social, especialmente en las sociedades modernas industrializadas" (Juan Pablo II, Laborem Exercens, número 20).

El derecho inalienable tanto de la persona como del grupo (individual y colectivo), y hace parte de las libertades públicas fundamentales, de los derechos humanos, cuya eficaz tutela se busca con angustia en nuestra época. El derecho de asociación, además, está en el origen mismo de la sociedad civil y del poder político, limita la autoridad del Estado, y es la clave de la legitimidad de los gobiernos.

De los derechos civiles y garantías sociales ha dicho la Corte que: "... esencialmente constituyen el núcleo intangible del sistema político de la democracia constitucional; rigen como principios superiores al orden jurídico positivo... Encarnan ellos, en su conjunto, la dignidad del hombre" (fallo de mayo 22 de 1975. Magistrado ponente doctor Eustorgio Sarria).

La doctrina social, filosófica y ética, observa concretamente sobre el derecho de asociación en el campo laboral, con énfasis en que los derechos de la persona se hacen extensivos al grupo organizado, que:

"Cuando la persona es considerada como empeñada en un grupo, los derechos que le son reconocidos son también, y al mismo tiempo, los derechos del grupo en cuestión". Los derechos del obrero como individuo están ligados a los derechos del grupo obrero, de los sindicatos y otros grupos profesionales, y el primero de esos derechos es la libertad sindical. La libertad sindical -la libertad de los trabajadores de agruparse en los sindicatos de su elección, la autonomía de los sindicatos, libres de federarse como lo deseen sin que el Estado pueda unificarlos por la fuerza o regimentarlos... surge del derecho natural de asociación. La libertad de los grupos y asociaciones de jerarquía inferior al Estado, su calidad de personas jurídicas institucionalmente reconocidas y hasta con un cierto poder de jurisdicción acordado a cada uno dentro de sus límites propios, deben ser considerados como una etapa primordial del pasaje a un régimen auténticamente humanista. La sociedad civil no se compone únicamente de individuos, sino de sociedades particulares formadas por ellos, y una ciudad pluralista reconocerá a estas sociedades particulares una autonomía tan amplia como sea posible, diversificando su propia estructura interna según las conveniencias típicas de su naturaleza (Jacques Maritain, los Derechos del Hombre y la Ley Natural- ed. Biblioteca Nueva, Buenos Aires, 1943, páginas 123, 133 y^: 138 Humanismo Integral, ed. Lohlé -1966, página 126- Subrayas fuera del texto).

El derecho de asociación, que tiene su fundamento en la naturaleza humana no se puede limitar o parcelar por grados, admitiendo unos y prohibiendo otros, artificiosamente. Este derecho, como la libertad de la cual hace parte, constituye una unidad integral e indisoluble -con las demás manifestaciones normales de la asociación y con los demás derechos humanos-, de suerte que cercenado un aspecto se están recortando los demás, así como cuando se viola un derecho fundamental de la persona humana, se están violando en cadena sus demás derechos básicos.

Conviene tener presente que el derecho de asociación tiene un valor instrumental, hoy insustituible en la vida civil, política, económica y cultural, y que por lo tanto de él depende en la práctica la efectividad de los demás derechos, que la asociación protege y asegura. En el campo laboral la asociación es además instrumento necesario de la justicia social, para procurarla y defenderla.

2. Las asociaciones de pensionados.

Uno de los problemas sociales más graves y complejos del mundo actual es el de la llamada "tercera edad", cuando la población que ha sido activa durante su vida útil, se convierte inexorablemente en improductiva y pasiva, y depende en un todo de la sociedad. De una sociedad que todos los días abandona más al anciano, por efecto de múltiples factores: desintegración de la familia, urbanismo hipertrofiado, crisis de vivienda, inflación galopante, etc. El sector más importante de este grupo social desprotegido -llamado a aumentar entre nosotros a causa de la evolución demográfica (pirámide de edades)- lo constituye sin duda los jubilados o pensionados laborales, que se enfrentan además en Colombia a las enormes limitaciones y deficiencias de los sistemas de segundad social, públicos y privados.

Surge con nitides <sic> entonces la urgente necesidad vital que tienen los pensionados de asociarse, como sector sin duda débil, víctima de toda clase de discriminaciones. Sólo la unión organizada y permanente -libre frente al Leviatán que es para ellos la administración pública- les permite luchar por la defensa y mejoramiento de sus condiciones de vida y de sus intereses vitales. I .a salud,- la vivienda y la recreación, el pago oportuno de sus menguadas pensiones y la posibilidad de que sean oportunamente reajustadas, depende en mucho de las posibilidades de acción común organizada que les permite, por ejemplo, estar auténticamente representados ante los organismos de seguridad social, lo que logran como es lógico a través de federaciones y confederaciones de pensionados, de las cuales las asociaciones primarias pueden esperar además una indispensable asesoría.

Nuestra legislación laboral consagra en términos amplios el "derecho de federación", así: "Todos los sindicatos tienen, sin limitación alguna, la facultad de unirse y coaligarse en federaciones locales, regionales, nacionales, profesionales o industriales, y éstas en confederaciones... 2. Las confederaciones pueden afiliar sindicatos, si sus estatutos lo permiten" (C. S. del T., artículo 417). El Decreto Reglamentario número 1400 de 1976 fijó número mínimo de sindicatos y federaciones, para formar organizaciones de grado superior, excediendo sin duda el alcance de la Ley.

3. El Derecho Internacional del Trabajo.

"El derecho de asociación o libertad sindical se encuentra solemnemente consagrado en instrumentos precisos y categóricos, con la categoría de derecho humano fundamental, y que constituyen, por decir lo menos, una regla consuetudinaria de derecho internacional.

Se ha dicho con autoridad que: "... las normas contenidas en los convenios y recomendaciones (de la OIT) se han convertido en una especie de testo de consulta a] que los Estados recurren normalmente, y en el campo social, representan un poco el papel de derecho común internacional que en el campo del Derecho Civil representaron en Europa el Derecho Romano en la Edad Media, el Código de Napoleón en el siglo XIX, y más cerca de nosotros, los códigos civiles alemán y suizo" (V. Jenks, The Corpus of social justice. Cfr. Nicolás Válticos, Derecho Internacional del Trabajo, ed. Tecnos- Madrid, 1977, página 139-140).

El Convenio 87 de la Organización Internacional del Trabajo -OIT-, sobre "la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación" (sic), aprobado por la Conferencia General en 1948, "que constituyó el primer tratado internacional que consagrase formalmente una de las libertades fundamentales del hombre" (Válticos, op. cit., página 241), estipula:

Artículo 3^o -1-. Las organizaciones de trabajadores y empleadores tienen el derecho de redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, el de elegir libremente sus representantes, el de organizar su administración y sus actividades y-el de formular su programa de acción.

2. Las autoridades públicas deberán abstenerse de toda intervención que tienda a limitar este derecho o entorpecer su ejercicio legal.

Artículo 5° Las organizaciones de trabajadores y empleadores tienen el derecho de constituir federaciones y confederaciones, así como el de afiliarse a las mismas.... (subrayas fuera del texto).

Los organismos de control establecidos por la OIT que cumplen funciones cuasi-judiciales, que son independientes o al menos equilibrados, han precisado en razón de su oficio la que ha sido llamada "jurisprudencia" relativa a las normas internacionales.

El Comité de Libertad Sindical (de naturaleza tripartita), ha precisado en relación con las normas del Convenio 87 arriba transcritas:

174. El Comité recordó la importancia que debe atribuirse al principio enunciado en el artículo 2° del Convenio, en virtud del cual los trabajadores deben tener derecho a constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a ellas, principio que, para las organizaciones mismas, implica el derecho de constituir las federaciones y confederaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a ellas.

177. La cuestión de saber si se plantea la necesidad de constituir federaciones y confederaciones incumbe solamente a los trabajadores y a las organizaciones de trabajadores después de que su derecho a constituirlas haya sido legalmente reconocido.

179. Una legislación que exija un número mínimo de sindicatos y federaciones para constituir organizaciones de grado superior e impida la constitución de federaciones y confederaciones en que pudieran unirse los sindicatos o federaciones... está en contradicción con los artículos 5 y 6 del Convenio número 87 -subrayas fuera del texto-. OIT (La Libertad Sindical, 2^a Ed. 1976).

Por su parte la Comisión de Expertos en aplicación de Convenios y Recomendaciones -organismo estrictamente independiente-, en el estudio general sobre Libertad Sindical y Negociación Colectiva presentado a la Conferencia en 1983, dijo sobre el derecho de federación y confederación:

"238. Para coordinar, unificar y centralizar sus actividades, para tener más peso y garantizar a los trabajadores una mejor protección, los sindicatos se agrupan generalmente en federaciones: federaciones de estructura vertical en las cuales se agrupan organizaciones que representan a las mismas categorías de trabajadores o a categorías afines, y federaciones de estructura horizontal que agrupan, sobre una base geográfica, sindicatos que representan a los trabajadores de diferentes ocupaciones o ramas de actividad. Persiguiendo la misma finalidad de unificación y de fortalecimiento de la protección que garantizan, las federaciones sindicales que constituyen, a su vez, confederaciones de carácter nacional e interprofesional".

"239. En muchos países, los sindicatos pueden ejercer con plena libertad el derecho de federación y de confederación. En cambio, en otros, la legislación limita este derecho y lo sujeta a restricciones".

"245. Las garantías previstas en el Convenio implican que las organizaciones han de tener la posibilidad de federarse libremente, cuando así lo deseen, tanto dentro del marco profesional como territorial- -Subrayas fuera del texto-. Conferencia Internacional 1983 - Informe III (4B).

No cabe duda entonces de que el derecho común internacional que es una nueva especie de verdadero derecho de gentes, consagra el derecho de las asociaciones a federarse y a confederarse, libremente, según los asociados lo estimen conveniente para el mejor cumplimiento de sus objetivos propios, sin injerencia de la autoridad, y sin que ésta pueda señalar un número mínimo de organizaciones para permitir ese derecho, que siempre resultaría arbitrario o excesivo.

4. El límite del orden Legal.

De acuerdo con el artículo 44 de la Constitución las manifestaciones del derecho de asociación no pueden ser "contrarias al orden legal". Esta limitación o condicionamiento debe ser bien entendido en lógica jurídica, teniendo en cuenta el principio cardinal según, el cual la "legalidad" no puede estar por encima de la "constitucionalidad". Si la Carta garantiza un derecho, la ley puede ordenarlo y racionalizarlo pero nunca puede, en ningún caso, cercenarlo o limitarlo arbitrariamente, pues entonces se invertiría la jerarquía normativa y "el orden legal" quedaría así por encima de la Constitución.

Que el derecho garantizado por la Carta deba ejercerse "dentro del orden legal", quiere decir tan solo que debe cumplirse dentro de la normalidad institucional, sin lesionar o desconocer otros derechos igualmente respetables. El derecho internacional ha resuelto con toda claridad esa aparente contradicción, que en ningún caso puede utilizarse para desvirtuar la garantía básica.

Precisamente el mismo Convenio 87 resuelve con claridad la antinomia. Dice en su artículo 8:

1. "Al ejercer los derechos que se les reconocen en el presente Convenio, los trabajadores, los empleadores y sus organizaciones respectivas están obligados, lo mismo que las demás personas o las colectividades organizadas a respetar la legalidad.

2. La Legislación Nacional no menoscabará ni será aplicada de suerte que menoscabe las garantías previstas por el presente convenio" (subrayas y mayúsculas fuera del texto).

Fórmulas modernas, que reconocen con más técnica que nuestra Carta el derecho natural de asociación, han previsto con mayor precisión sus posibles límites surgidos de la necesidad de respetar "el orden legal" o "la legalidad", pero sin cercenar el derecho mismo. Así, en el Pacto Internacional de derechos económicos, sociales y culturales adoptado en 1966 por la Asamblea General de las Naciones Unidas, se establece la plena libertad sindical, agregando:

"No podrán imponerse otras restricciones al ejercicio de este derecho que las que prescriba la ley, y que sean necesarias en una sociedad democrática, en interés de la seguridad nacional y del orden público, o para la protección de los derechos y libertades ajenos". En forma similar la Carta Social Europea, consagra la libertad de asociación y dice:

"El ejercicio de estos derechos no puede ser objeto de otras restricciones que las que, previstas por la ley_; constituyan medidas necesarias, en una sociedad democrática, para la seguridad nacional, la seguridad pública, la defensa del orden y la prevención del crimen, la protección de la salud o de la mora], o la protección de los derechos y libertades de otros" (artículo 5º-2°, subrayas fuera del texto).

No cabe duda de que señalar un número mínimo arbitrario de asociaciones, para limitar el derecho de los grupos a constituir federaciones y confederaciones, implica mutilar por grados la libertad de asociación, so pretexto de un "orden legal" mal entendido porque desconoce la plena garantía que la Constitución consagra. Impedir sin razones claras la espontánea y natural multiplicidad de asociaciones, es un primer paso hacia el establecimiento por ley del "sindicato único'' o del "partido único", característica de los modernos totalitarismos.

Baste imaginar dos o tres modestas asociaciones de pensionados en una región aislada o en un sector económico incipiente, con carencias y angustias comunes. ¿Será jurídico aducir "el orden legal" para impedirles que unan sus esfuerzos fundando una federación, o que organicen una confederación que los represente donde está el poder, y que los coordine y asesore? Si se tiene en cuenta la verdadera realidad del país se verá con claridad que tales casos pueden ser frecuentes, cada día más, y que el caso de justicia constitucional y social que nos ocupa dista mucho de ser inocuo o secundario, como podría parecer a primera vista.

5. Interpretación de la Constitución.

El Convenio 87 de la OIT está vigente en Colombia ya que fue ratificado por la Ley 26 de 1976, y no ha sido denunciado. Se ha citado esta norma internacional y su desarrollo jurisprudencial por parte de los organismos competentes no por su valor legal, interno, sin embargo, pues ésta no es superior a la Constitución como lo ha indicado la Sala Constitucional, sino tan sólo como punto de referencia o elemento de juicio fue resulta necesario tener en cuenta para una interpretación científica y actualizada del artículo 44 de la Carta, que consagra el derecho de asociación.

Los principios sobre libertad sindical contenidos en el Convenio 87, lo mismo que los principios fundamentales de otros convenios especialmente importantes sobre trabajo forzoso y discriminación, vinculan a los Estados miembros de la OIT en virtud de su carácter de miembros de la organización, ya que tales principios están expresamente consagrados en la misma Constitución de OIT (preámbulo de la Carta original y Declaración de Filadelfia -1944, vigesimosexta reunión), y se consideran por lo tanto fuente directa del derecho internacional del trabajo (Vallicos, p. cit., número 1 50 y 630).

Es evidente que el derecho internacional laboral no puede estar por encima de la Constitución, pero es igualmente obvio que no se opone a ella. En cuanto la Carta consagra la libertad de asociación, como garantía social fundamental, y en cuanto el preámbulo afirma que asegurar el bien de la libertad es razón de ser básica de nuestra existencia como nación organizada, dentro de un estado de derecho, resulta apenas lógico considerar que el derecho internacional laboral debe ser pauta para determinar el contenido práctico y concreto de la libertad de asociación que la Carta consagra, en el mundo moderno. La unidad integral del Derecho y el valor universal de las libertades públicas, confirman la lógica de esa integración hermenéutica, al tiempo que la exigen, como imperativo ético, jurídico y humanístico, de indudable vigencia histórica.

La Corte, al interpretar la Constitución, debe tener en cuenta la interpretación evolutiva que resulta de considerar el contenido preciso de los derechos humanos en el siglo XX y las defensas que hoy requiere la sociedad para luchar con éxito contra las nuevas fuerzas deshumanizadoras. Hoy, por ejemplo, no sería adecuado interpretar el artículo 44 en función del 47 ibidem que prohíbe categóricamente "las juntas políticas populares de carácter permanente", del cual se ha dicho que fue el resultado de la aversión de Don Miguel Antonio Caro a "las sociedades democráticas" que apoyaron a José Hilario López a mediados del siglo pasado (Mario Madrid-Malo Garizábal, Los Derechos Humanos en Colombia, Univ. Externado -1979, página 104).

En conclusión, en virtud de lo antes explicado, resulta contraria á la Constitución (artículos 44 y 17) la ley que exige un número mínimo de asociaciones de pensionados, para que se puedan constituir asociaciones de segundo y tercer grado. La ley cercena así un derecho de los grupos organizados, que la Constitución, garantiza y protege, y que para los pensionados significa un valioso instrumento en, defensa de su dignidad personal y de su derecho a vivir en condiciones de libertad y de igualdad.

Luego del debate en Sala Plena, aunque parezca inverosímil, resulta necesario insistir en que este estudio no propone la aplicación directa del Convenio 87, y que únicamente lo tiene en cuenta como información importante para la correcta interpretación del artículo 44 de la Carta.

Las normas acusadas regulan el derecho de asociación de los pensionados y no hay duda de que éstos se encuentran por derecho propio en el campo específicamente laboral, aunque no como trabajadores activos. El origen de su condición de pensionados es el trabajo, y el fin principal de sus asociaciones es la defensa de sus derechos como tales, que son derechos laborales (caen incluso bajo la jurisdicción laboral). La analogía de las normas acusadas con el Convenio 87 son así evidentes: no sólo se trata del derecho de asociación -que ya sería un elemento común suficiente- sino que es la asociación en el campo laboral, para la defensa de los derechos que emanan del trabajo humano.

Es apenas obvio que los argumentos ex lege, tomados de la historia incompleta de nuestra antitécnica legislación sobre sindicatos, no son válidos en una discusión sobre el alcance de una norma constitucional. Sin embargo también resulta necesario hacer tan elemental aclaración.

Finalmente conviene insistir en que el "orden legal" que puede aducirse para limitar el derecho de asociación, sin que ello implique violación, es el que resulte de razones objetivas, pero no el que obedece al mero capricho del legislador. Exigir un; número mínimo de trabajadores para fundar un sindicato (aceptado por los organismos de control de la OIT siempre que ese número no sea "excesivo"), por ejemplo, o exigir un número mínimo de socios para la constitución de una sociedad anónima, son límites que se justifican plenamente, por claras razones laborales y comerciales.

La sola razón de dudosa conveniencia, de "evitar la multiplicidad de asociaciones", no es siempre válida, pues resulta evidente que para los titulares del derecho de asociación es mejor formar una asociación "débil" que no poder formar ninguna. Y¹ tiene claro derecho a ello, si no violan otros derechos y si no causan perjuicio alguno, al orden social. La ley, por simple capricho, no puede evitarlo sin violar la garantía constitucional.

Por todo ello creemos que las normas acusadas son inexequibles.

En estas razones fundamos nuestro desacuerdo con el fallo de la mayoría.

Fecha ut supra.

Fernando Uribe Restrepo, Gustavo Gómez Velásquez, Alvaro Luna Gómez (ausente por enfermedad).