CONTRATOS DE LA NACIÓN Y SUS ENTIDADES DESCENTRALIZADAS. DE LA CADUCIDAD. FACULTADES EXTRAORDINARIAS.

Exequible el inciso 2º del artículo 63 del Decreto número 222 de 1983.

Corte Suprema de Justicia

Sala Plena

Sentencia número 95.

Referencia: Proceso número 1090.

Norma acusada: inciso segundo del artículo 63 del Decreto-ley número 222 de 1983, sobre efectos de la caducidad.

Actor: Hernán Fabio López Blanco.

Magistrado ponente: doctor Manuel Gaona Cruz.

Aprobada por Acta número 60 de 15 de noviembre de 1983.

Bogotá, D. E., noviembre quince (1 5) de mil novecientos ochenta y tres (1983).

En escrito que ha reunido las condiciones formales para su admisión y consideración, el ciudadano Hernán Fabio López Blanco demanda ante esta Corporación la declaratoria de inexequibilidad de la disposición de la referencia, en la que se prescribe la restitución del bien en manos del particular arrendatario en favor de la administración arrendadora, por intervención de la autoridad policiva, una vez en firme la resolución de caducidad.

I. TEXTO DE LO ACUSADO

Es sólo el inciso segundo del artículo 63 del Decreto número 222 de 1983, que se subraya dentro del contexto que a continuación se transcribe del artículo y del encabezamiento del Estatuto, y que dice:

«DECRETO NUMERO 222 DE 1983

(febrero 2)

Por el cual se expiden normas sobre contratos de }}}}la Nación y sus entidades descentralizadas y se dictan otras disposiciones.

El Presidente de la República de Colombia, en uso de las facultades extraordinarias que le otorga la Ley 19 de 1982 y oída la Comisión a que ella se refiere

D E CRET A:

Artículo 63. De los efectos de la caducidad. En la cláusula de caducidad se establecerán los efectos que la misma produce y las prestaciones a que las parte quedan obligadas. En todo caso la resolución que declare la caducidad, en cuanto ordene hacer efectivas las multas y el valor de la cláusula penal pecuniaria, prestará mérito ejecutivo contra el contratista y las personas que hayan constituido las respectivas garantías y se hará efectiva por la jurisdicción coactiva.

"En firme la resolución que ha declarado la caducidad de un contrato di arrendamiento, en el que la Administración ha sido arrendadora, la restitución del bien se efectuará por la autoridad policiva del lugar de ubicación del inmueble".

II. FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA

El actor señala como violados por el inciso demandado los artículos 26, 30 76-12 y 318-8 de la Constitución Nacional, conforme a los siguientes razonamientos:

1. Hay violación de los artículos 76-12 y 118-8 de la Carta porque el gobierno se extralimitó en el ejercicio de las facultades conferidas por la Ley 19 de 1982, al legislar sobre aspectos no contemplados en ella, ya que en parte alguna suya se otorgaron autorizaciones para comisionar para la restitución del bien a la autoridad policiva del lugar de ubicación del inmueble.

Hace alusión a la sentencia de la Corte de 1º de diciembre de 1977 por la que se declaró inexequible el artículo 52 del Decreto número 1 50 de 1976 por extralimitación de la ley de facultades 28 de 1974, y en la que esta Corporación expresó que "la creación de títulos con fuerza ejecutiva y la atribución de competencia a determinadas autoridades, sean del orden jurisdiccional o no, son facultades exclusivas del legislador ordinario…", y que, "no hallándose en el texto de la Ley 28 de 1974 estas facultades expresas se evidencia en las normas acusadas un exceso en el ejercicio de las concedidas, que vulnera el estatuto supremo".

Al entender del demandante, "idénticos argumentos a los sostenidos en la sentencia del 1º de diciembre de 1977 son de aplicación al caso que nos ocupa en lo que respecta a la disposición acusada".

2. Se infringe también el artículo 26 de la Carta, en el que se consagra el debido proceso, por cuanto el inciso acusado priva al arrendatario de la posibilidad de controvertir jurisdiccionalmente y mediante el adecuado proceso la efectividad de sus derechos, y no deja en claro cuáles son sus derechos ni los de terceros afectados, ni las oportunidades procesales para que unos y otros puedan alegarlos.

3. El citado precepto viola además el artículo 30 superior que garantiza la propiedad privada y los derechos constituidos con justo título, pues los desconoce en relación con el arrendatario y los terceros.

4. Advierte que en su demanda no se controvierte la "legalidad" de la cláusula de caducidad, como privilegio exorbitante de la Administración, sino la ejecución de su determinación y la forma como el gobierno otorga competencia, sin estar autorizado, a la autoridad policiva para llevar a cabo la diligencia.

III. EL PROCURADOR

En su Vista Fiscal número 684 de agosto 23 de 1983, el Jefe del Ministerio Público acoge los planteamientos del actor y concluye en la solicitud ante la Corte de la declaratoria de inexequibilidad del inciso segundo del artículo 63 del Decreto número 222 de 1983, según lo que sigue:

1. No se encuentra disposición alguna de la Ley 19 de 1982 en la que se haya otorgado al gobierno competencia delimitada y precisa de habilitación para dictar una norma como la acusada.

Una es la declaración motivada de razones estrictamente administrativas que mueve a la expedición de la respectiva resolución de caducidad y otra es la expresión litigiosa que debe ser formulada y satisfecha sólo ante la jurisdicción competente para ello, según atribución expresa de la ley, que en este caso no se encuentra respecto de la autoridad policiva como competente para restituir el inmueble arrendado.

2. De otra parte, la Corte en sentencia de 1º de diciembre de 1977 se pronunció sobre asunto similar y declaró el exceso en las facultades y la violación de los artículos 76-12 y 118-8 de la Carta.

IV.   CONSIDERACIONES DE LA CORTE

1. Es competente esta Corporación para decidir sobre la exequibilidad del inciso segundo acusado del artículo 63 del Decreto número 222 de 1983, por cuanto éste es un Decreto con fuerza de ley.

2. Transcríbense en seguida las disposiciones de la Ley de facultades extraordinarias número 19 de 1982, cuya conexidad con el precepto acusado resulta ineludible:

«LEY 19 DE 1982

(enero 22)

Por la cual se definen nuevos principios de los contratos administrativos y se conceden facultades extraordinarias al Presidente de la República para reformar el régimen de contratación administrativa previsto en el Decreto número 150 de 1976 y se dictan otras disposiciones.

EL CONGRESO DE COLOMBIA,

DECRETA:

“………….

Artículo 2° Los contratos administrativos están sometidos a los principios de interpretación por parte de la administración, y de terminación que ella ordene bien por inconveniencia del contrato o por incumplimiento del mismo por parte del contratista, mediante resolución motivada.

No obstante en los contratos que prevé el Decreto número 150 de 1976 podrá contemplarse la caducidad, en los términos allí establecidos. Los actos administrativos dictados con ocasión de las decisiones a que se refiere este artículo están sujetos a los recursos previstos por la ley dentro de la vía gubernativa.

Artículo 4° Serán de conocimiento de la justicia contencioso administrativa los litigios surgidos de los contratos administrativos y de aquellos en los cuales se haya pactado la cláusula de caducidad; de la ordinaria los demás.

…………

Artículo 8^o En los casos de terminación unilateral por inconveniencia o inoportunidad del contrato se contemplará dentro de la liquidación del mismo un estimativo de los perjuicios que deban pagarse.

“…………..

Artículo 10 Concédeme facultades extraordinarias al Presidente de la República por el término de un (1) año contado a partir de la promulgación de la presente ley para lo siguiente:

"1º De acuerdo con las disposiciones generales de la presente Ley:

“……………

b) Establecer la manera como hayan de operar en los contratos a que se refiere el Decreto-ley número 150 de 1976 los nuevos principios jurídicos consagrados en esta Ley.

“………….

2º. Reformar el régimen de contratación de }{}{la Nación y sus entidades descentralizadas previsto en el Decreto número 150 de 1976 y normas concordantes, sobre los siguientes aspectos:

“…………

C) Requisitos y formalidades para la celebración, perfeccionamiento y ejecución de los contratos.

“……………

e) Régimen de garantías y sanciones, nulidades, y liquidación de los contratos.

“…………

3. Reitera la Corte, conforme quedó sentado en la Sentencia número 83 de 24 de agosto de 1983 (Proceso número 1079), con ponencia de quien sustancia esta Providencia, que en relación con las leyes de facultades extraordinarias, "no es admisible identificar como coextensivo de lo preciso lo restringido o lo expreso", y que por lo tanto el gobierno puede válidamente legislar sin extralimitarse respecto de materias legales amplias aunque precisas otorgadas por el Congreso, así no hayan sido expresas.

4. Dispone el inciso segundo acusado del artículo 63 del Decreto número 222 de 1983 que una vez en firme la resolución de caducidad de un contrato de arrendamiento en el que la Administración haya sido la arrendadora, la restitución del bien se efectuará "por la autoridad policiva del lugar" del inmueble. Ciertamente, en parte alguna de la Ley de facultades se otorgó expresa autorización al gobierno para que las autoridades policivas actuaran en la restitución de bienes inmuebles respecto de los cuales hubiera una resolución de caducidad en firme, proveniente de un contrato de arrendamiento. Pero no por esa circunstancia hay en este caso extralimitación de parte del gobierno.

Simplemente, esta Corporación halla que la competencia del ejecutivo sobre la materia se deriva claramente de lo prescrito por el Congreso en la Ley 19 de 1982 cuando lo facultó para que "de acuerdo con las disposiciones generales de la presente Ley" (artículo 10, ordinal 1º^o), procediera a "establecer la manera como hayan de operar en los contratos a que se refiere el Decreto-ley número 150 de 1976 los nuevos principios jurídicos consagrados en esta Ley" (artículo 10, ordinal 1º, letra b), uno de los cuales, según la misma, hace referencia a la "resolución de caducidad de los contratos" y a su régimen de estipulaciones (de conveniencia y oportunidad), garantías y sanciones (incumplimiento del contratista), siguiendo lo señalado en sus artículos 2^o, 4°, 8^o, 9º y 10, ordinal 2º, letra e).

Destácase que frente al contexto legal matriz precedentemente relatado el gobierno no se extralimitó al expedir el inciso acusado, ya que apenas se ciñó a formalizar una de "las maneras de operar" la caducidad en firme en el contrato de arrendamiento de inmuebles a que se refería el Decreto número 150 de 1976, según lo permitido en la letra b) arriba transcrita del ordinal 1º del artículo 10 de aquella ley; es decir, se contrajo a prescribir una "operación administrativa" derivada de una cláusula de caducidad en firme, por inconveniencia o inoportunidad (artículos 2^o y 8^o de la ley), o por incumplimiento que genere sanción (artículo 10, ordinal 2^o, letra e), a saber: la de restitución del bien en relación con el cual se halle en firme la resolución de caducidad, por intermedio de la autoridad policiva.

5. Naturalmente, la operación administrativa de entrega de un bien a la Administración, del que la Administración es arrendadora, y por parte de una autoridad de la Administración, en nada enerva ni condiciona o limita la facultad legal del arrendatario para hacer valer sus derechos, ora procesales, ora patrimoniales, por la vía jurisdiccional de lo contencioso-administrativo, tanto contra la resolución de caducidad del contrato, como respecto de la propia operación administrativa policiva de restitución del inmueble, según lo disponen de manera clara el artículo 4° de la propia Ley de facultades extraordinarias en el que se ordena que los litigios que surjan de los contratos administrativos y en los que se haya pactado la cláusula de caducidad "serán de conocimiento de la justicia contencioso-administrativa", y el artículo 68 de la Ley 167 de 1941 en el que se reconoce la acción por operaciones de la administración.

Ha quedado pues intacto para el arrendatario su derecho procesal de defensa y controversia judicial frente al acto y a la actuación de la Administración, así como el de restablecimiento de su patrimonio, y por lo tanto tampoco procede el cuestionamiento del actor contra el precepto acusado por violación de los artículos 26 y 30 de la Carta».

V. DECISIÓN

En virtud de lo expresado, la Corte Suprema de Justicia en-Sala Plena-, previo estudio de la Constitucional, oído el Procurador General de la Nación, y con fundamento en lo prescrito en el artículo 214 de la Carta,

RESUELVE

Declarar exequible, por no encontrarlo contrario a la Constitución, el inciso final que se demandó del artículo 63 del Decreto Extraordinario número 222 de 1983, que dice:

"En firme la resolución que ha declarado la caducidad de un contrato de arrendamiento, en el que la Administración ha sido arrendadora, la restitución del bien se efectuará por la autoridad policiva del lugar de ubicación del inmueble".

Cópiese, comuníquese, publíquese, infórmese al Gobierno, insértese en la Gaceta judicial y archívese el expediente.

José E. Gnecco Correa, Presidente; Manuel Gaona Cruz, Enrique Aldana Rozo, Fabio Calderón Botero, Ismael Coral Guerrero, Manuel E. Daza Alvarez, José María Esguerra Samper, Dante L. Fiorillo Porras, Héctor Gómez Uribe, Gustavo Gómez Velásquez, Juan Hernández Sáenz, Fanny González Franco, Alvaro Luna Gómez, Carlos Medellín, Ricardo Medina Moyano, Horacio Montoya Gil, Humberto Murcia Ballén, Alberto Ospina Botero, Alfonso Reyes Echandía, Luis Carlos Sáchica, Jorge Salcedo Segura, Pedro Elías Serrano Abadía, Fernando Uribe Restrepo, Darío Velásquez Gaviria.

Rafael Reyes Negrelli,

Secretario