CONTRATOS DE LA NACIÓN Y SUS ENTIDADES DESCENTRALIZADAS. CADUCIDAD ADMINISTRATIVA, FACULTADES EXTRAORDINARIAS.

Exequible parcialmente los artículos 60 y 61 del Decreto número 222/83.

Corte Suprema de Justicia

Sala Plena

Sentencia número 90.

Referencia: Expediente número 1085.

Artículos 60 y 61 (ambos parcialmente) del Decreto número 222/83. Contratos de la Nación y sus entidades descentralizadas. Caducidad administrativa.

Magistrado ponente: doctor Luis Carlos Sáchica.

Aprobada por Acta número 52 de 29 de septiembre de 1983.

Bogotá, D. E., veintinueve (29) de septiembre de mil novecientos ochenta y tres (1983).

I. ANTECEDENTES

El ciudadano Alvaro Galvis Pino pide que se declaren inconstitucionales las expresiones que aparecen subrayadas en el texto de los artículos 60 y 61 del Decreto número 222 de 1983, que dicen:

"Artículo 60. De las cláusulas que forzosamente deben contener los contratos. Salvo disposiciones en contrario, en todo contrato se estipularán las cláusulas propias o usuales conforme a su naturaleza y, además, las relativas a la caducidad administrativa; sujeción a la cuantía y pagos a las apropiaciones presupuestales; garantías, multas, penal pecuniaria, y renuncia a reclamación diplomática cuando a ellas hubiere lugar.

"Así mismo en los contratos administrativos y en los de derecho privado de la administración en que se pacte la caducidad, se incluirán como cláusulas obligatorias los principios previstos en el Título IV de este estatuto. Siempre deberán precisarse el objeto, la cuantía y el plazo para la ejecución completa del contrato" (Subrayados los textos acusados).

"Artículo 61. De la obligación de pactar la caducidad. La caducidad será d forzosa estipulación en los contratos que no fueren de compraventa de bienes muebles de empréstito. No será obligatoria en los contratos interadministrativos. En la cláusula respectiva deberán señalarse claramente los motivos que den lugar a la declaratoria de caducidad" (Subrayados los textos acusados).

El demandante considera que los fragmentos acusados son viólatenos de los artículos 76-12, 118-8 y 55, al excederlas precisas facultades que le fueron concedidas por la Ley 19 de 1982.

Para sustentar su petición, el actor argumenta lo siguiente:

Las facultades que otorgó al gobierno la Ley 19 mencionada, en lo pertinente fueron concedidas para:

"1o. De acuerdo con las disposiciones generales de la presente Ley:

a)……

"b) Establecer la manera como hayan de operar en los contratos a que se refiere el Decreto-ley número 150 de 1976 los nuevos principios jurídicos consagrados en esta Ley;

"c)………..

"d) Reclasificar y definir los contratos que celebren la Nación y demás entidades sometidas al estatuto contractual administrativo, pudiendo señalar regímenes especiales para ellos".

De estas disposiciones deduce que la Ley 19 distinguió dos categorías especiales de contratos del Estado, el contrato administrativo y el de derecho privado de la administración, los cuales obedecen a distintos principios que expone ampliamente, principios que a su juicio sirven de límite a las facultades conferidas por aquélla, las que fueron infringidas por el gobierno, así:

"La Ley señala que los contratos administrativos están sometidos a los principios de interpretación, modificación y terminación unilateral bien por inconveniencia o por incumplimiento, ese régimen excepcional y exorbitante a las normas ordinarias sobre contratación es exclusivo de éstos. No puede ser impuesto a los contratos de derecho privado de la administración, ya que sus efectos están regidos según la misma ley, por las disposiciones civiles, comerciales o laborales, de acuerdo con su naturaleza. Por esta razón es inconstitucional la disposición que ordena pactar como cláusulas obligatorias los principios contenidos en el título IV del Decreto-ley número 222 en los contratos de derecho privado de la administración, por su obvia contradicción con el principio establecido en la Ley, de que los efectos de estos contratos se rigen por las normas corrientes en materia civil, comercial y laboral, régimen que no puede ser variado en el decreto ley que desarrolló las facultades.

"Por el solo hecho de pactar en un contrato una determinada cláusula, la naturaleza de este no cambia. Es posible sí, como lo prevé la ley, que la jurisdicción competente para conocer de los conflictos que surjan como consecuencia de ese contrato, cambie, lo que no implica que las normas que rigen los efectos del mismo sean diferentes. Los tribunales administrativos tendrán que aplicar normas civiles, comerciales o laborales cuando juzguen los litigios surgidos de los contratos de derecho privado de la administración, si en ellos se ha pactado la cláusula de caducidad, puesto que según el mandato legal, la legislación aplicable no cambia excepto en lo referente a ésta, en razón de que la caducidad no existe en el derecho privado.

"El ejecutivo no puede extender a estos contratos, como consecuencia de haber pactado la cláusula de caducidad, los principios excepcionales de la contratación administrativa del Título IV del decreto. Esto es, que no puede cambiar la naturaleza de un contrato, por la voluntad de una de las partes de incluir o no una determinada cláusula".

Agrega el demandante:

"C) La cláusula de caducidad tampoco puede incluirse en todos los contratos como lo establece el artículo 60, ya que el legislador limitó su inclusión a los contratos previstos en el Decreto número 150 de 1976, con las limitaciones allí impuestas; esto es, que sólo se puede pactar en los contratos de obras públicas, suministro, compraventa o permuta de bienes muebles, prestación deservicios, venta de bienes inmuebles, donación y recuperación de bienes ocultos, sin importar la nueva clasificación del Decreto-ley número 222, en contratos de derecho privado de la administración o administrativos.

"Hacer obligatoria la inclusión de esa cláusula en todos los contratos sin distinción alguna, como lo confirma la excepción del artículo 61, que no incluye, como debiera, al contrato de arrendamiento, es exceder los precisos límites de las facultades extraordinarias concedidas por la Ley 19".

Finalmente, concluye:

"...Por las razones expuestas, las expresiones 'las relativas a la caducidad administrativa' 'y la caducidad será de forzosa estipulación en los contratos que no fueren de compraventa de bienes muebles o de empréstito' son inexequibles ya que extienden a todos los contratos, con la sola excepción de los de compraventa de bienes muebles y de empréstito el régimen de la caducidad, más allá de los límites impuestos por la Ley 19 de 1982, contenidos en: el Decreto-ley número 150 de 1976 y en la propia ley.

"Por su parte la expresión 'y en los de derecho privado de la administración en que se pacte la caducidad' es igualmente inconstitucional por cuanto implica la anulación del régimen de derecho privado previsto para los efectos de estos contratos, efecto no querido ni buscado por la Ley 19 y contrario a los principios establecidos en la misma".

Por su parte, el Procurador en el concepto número 680 considera que el actor no tiene la razón, porque el gobierno se ajustó estrictamente a la ley de facultades.

II.   CONSIDERACIONES DE LA CORTE

La Corte es competente para conocer de esta demanda, por tratarse de normas de un decreto dictado con base en una ley de facultades extraordinarias.

La cuestión sustancial que plantea el demandante se refiere a la generalización que hizo el gobierno de la estipulación de la cláusula de caducidad en los contratos de la administración, extensión de una de las denominadas "cláusulas exorbitantes" no es compatible con los contratos que aquélla celebre con el carácter de privados, los cuales únicamente deben regirse por las respectivas disposiciones ordinarias civiles, comerciales y laborales.

La aceptación por la doctrina y por la jurisprudencia y la formulación legislativa del principio de que el Estado puede contratar sujetándose indistintamente a régimen de derecho público o a un régimen de derecho privado no tiene otra finalidad que la de facilitar la actuación de aquél, pero no rompe en ningún momento la unidad del sujeto Estado que así se desdobla, ni afecta su identidad ni le impide el ejercicio de potestades de poder público de las que no puede desprenderse.

De modo que la ley puede, al adoptar el régimen de los contratos de derecho privado de la administración, incluir prerrogativas estatales de aquellas que se plasman en las Ramadas cláusulas exorbitantes y, entre ellas, la declaración administrativa de caducidad.

Así las cosas, al estatuto de esos contratos viene a ser en la práctica un régimen mixto: parte de derecho privado y parte de derecho público, pues el interés social representado por el Estado no puede quedar desprotegido ni el Estado puede despojarse totalmente de su condición política, para tratar en un plan de entera igualdad con los particulares.

Si se examinan las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la República por la Ley 19 de 1982, en el artículo 1º literales b) y d), es preciso advertir que no hay desbordamiento alguno de aquéllas al adoptar las prescripciones acusadas, ya que una facultad amplia como la de definir, reclasificar y señalar regímenes especiales para los contratos regidos por el estatuto contenido en el Decreto número 222 de 1983, implica clarísimamente la posibilidad de distinguir las diferentes especies de contratos y darle a cada una de la regulación específica que se crea más conveniente, ya de derecho público, ora de derecho privado, o combinando disposiciones de una y otra naturaleza según el interés del Estado. Ese es el sentido que debe darse al concepto de "regímenes especiales" incorporado en la Ley de facultades.

No asiste, pues, razón al demandante cuando afirma que la inclusión de la cláusula de caducidad desvirtúa la naturaleza de los contratos privados, porque la distinción entre unos y otros es de origen legal y no constitucional y, por tanto, el legislador extraordinario puede crear el régimen de cada clase de contratos autónomamente, puesto que la Ley de facultades no dictó en tal materia ninguna prescripción particular, limitándose a asignar al gobierno poder global para estatuir ese régimen contractual según la naturaleza de las distintas convenciones de que se trata.

En síntesis, no es posible extremar los efectos de una tesis doctrinaria de la cual la ley simplemente debe ser una traducción o aplicación fiel.

En consecuencia, la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena-, con base en estudio de su Sala Constitucional y oído el Procurador General de la Nación,

RESUELVE:

Declarar exequibles en los artículos 60 del Decreto número 222 de 1983 las expresiones "las relativas a la caducidad administrativa" e "y en los de derecho privado de la administración en que se pacte la caducidad", y en el 61 del mismo decreto, los términos "la caducidad será de forzosa estipulación en los contratos que no fueren de compraventa de bienes muebles o de empréstito'.

Cópiese, comuníquese, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

José Eduardo Gnecco Correa, Presidente; Luis Enrique Aldana Rozo, Fabio Calderón Botero, Manuel Enrique Daza Alvarez, José María Esguerra Samper, Ismael Coral Guerrero, Dante L. Eiorillo Porras, Manuel Gaona Cruz, Héctor Gómez Uribe, Gustavo Gómez Velásquez, Fanny González Franco, Juan Hernández Sáenz, Alvaro Luna Gómez, Carlos Medellín, Ricardo Medina Moyano, Horacio Montoya Gil, Alberto Ospina Botero, Humberto Murcia Ballén, Servio Tulio Ruiz, Luis Carlos Sáchica, Jorge Salcedo Segura, Pedro Elías Serrano Abadía, Fernando Uribe Restrepo, Darío Velásquez Gaviria.

Rafael Reyes Negrelli

Secretario