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NATURALEZA, INDOLE Y ORIGEN DE; LOS TRIBUTOS O CARGAS IMPOSITIVAS AL CIUDADANO. INCONS'T'ITUCIONALIDAD DE NORMAS DEROGADAS O SUBROGADAS. MODIFICACION A LAS TARIFAS DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA Y COMPLEMENTARIOS. EMERGENCIA ECONOMICA.
Inexequible el Decreto numero 3743 de 1982.
Corte Suprema de Justicia
Sala Plena
Sentencia número 8.
Referencia: Proceso número 1015 (115-E).
Revisión del Decreto de Emergencia Económica número 3743 de 23 de diciembre de 1982, "por el cual se modifican las tarifas del impuesto sobre la renta y complementarios".
Magistrados Ponentes: doctor Manuel Gaona Cruz, Carlos Medellín, Ricardo Medina Moyano.
Aprobada por Acta número 10 de febrero 23 de 1983.
Bogotá, D. E., febrero veintitrés (23) de mil novecientos ochenta y tres (1983).
De conformidad con lo prescrito en el parágrafo del artículo 122 de la Constitución, el ejecutivo, por intermedio de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, hizo llegar oportunamente a la Corte copia del Decreto de la referencia.
I. TEXTO DEL DECRETO
Es el siguiente:
«DECRETO NUMERO 3743 DE 1982 (Diciembre 23)
Por el cual se modifican las tarifas del impuesto sobre la renta y complementarios.
El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 122 de la Constitución Política, y en desarrollo del Decreto número 3742 de 1982,
DECRETA:
Artículo 1° El impuesto correspondiente a la renta gravable de las personas naturales colombianas, de las sucesiones de causantes colombianos, de las personas naturales extranjeras residentes en el país, de las sucesiones de causantes extranjeros residentes en el país y el de los bienes destinados a fines especiales, en virtud de donaciones o asignaciones modales, es el determinado en la tabla que contiene este Decreto.
El impuesto para cada uno de estos contribuyentes es el indicado frente al intervalo al cual corresponde su renta líquida gravable. En el último intervalo el impuesto es el que resulte de aplicar a la renta líquida gravable del contribuyente la tarifa del 49%.
Artículo 2° Para los contribuyentes señalados en el artículo anterior, el impuesto complementario de patrimonio es el indicado frente al intervalo al cual corresponde su patrimonio líquido gravable, de conformidad con la siguiente tabla.
En el último intervalo el impuesto es el que resulte de aplicar al patrimonio líquido gravable del contribuyente la tarifa del dieciocho (18) por mil (1.000).
Artículo 3° Entiéndese por tarifa del promedio del intervalo, la correspondiente al promedio de los límites de un intervalo. Dicha tarifa, que tiene una aproximación de dos (2) decimales, corresponde al resultado de dividir el impuesto del intervalo por el promedio de los límites del mismo.
Artículo 4° Los valores absolutos expresados en moneda nacional en las normas relativas a los impuestos sobre la renta y complementarios y sobre las ventas, se reajustarán anual y acumulativamente en el ciento por ciento (100%) del incremento porcentual del índice de precios al consumidor para empleados que corresponde elaborar al Departamento Nacional de Estadística en el período comprendido entre el 1° de julio del respectivo año gravable y la misma fecha del año anterior.
Antes del 1° de agosto del respectivo año gravable, el gobierno determinará por decreto los valores absolutos reajustados de acuerdo con lo previsto en este artículo y los artículos 2° y 3° de la Ley 19 de 1976.
Parágrafo 1° Los contribuyentes podrán reajustar anualmente el costo de los bienes muebles e inmuebles que tengan el carácter de activos inmovilizados en el porcentaje señalado en este artículo.
Parágrafo 2° Para efectos de los valores expresados en el presente Decreto, el gobierno determinará el procedimiento para realizar los ajustes de que trata este artículo.
Artículo 5° Están obligados a presentar declaración de renta por el año gravable de 1982, los contribuyentes que hayan obtenido ingresos brutos superiores a $150.000 en el año, o que hayan poseído un patrimonio bruto de valor superior a $450.000 en 31 de diciembre de 1982.
Artículo 6° El gobierno podrá establecer para los diferentes ejercicios fiscales, los niveles mínimos de ingresos brutos y patrimonio bruto a partir de los cuales los contribuyentes se encuentren obligados a presentar declaración de renta y complementarios.
Artículo 7° Cuando resultaren saldos a favor del contribuyente en el impuesto sobre la renta y complementarios por el año gravable de 1982, provenientes de excesos en la aplicación de la retención en la fuente o el anticipo, tales sobrantes se abonarán al impuesto de renta y complementarios que deba pagar el contribuyente por los años gravables de 1983 y siguientes.
Artículo 8° El presente Decreto rige desde la fecha de su promulgación.
Publíquese y cúmplase.
Dado en Bogotá, a 23 de diciembre de 1982.
BELISARIO BETANCUR
El Ministro de Gobierno, Rodrigo Escobar Navia; el Ministro de Relaciones Exteriores, Rodrigo Lloreda Caicedo; el Ministro de Justicia, Bernardo Gaitán Mahecha; el Ministro de Hacienda y Crédito Público, Edgar Gutiérrez Castro; el Ministro de Defensa Nacional, General Fernando Landazábal Reyes; el Ministro de Agricultura, Roberto Junguito Bonett; el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, Jaime Pinzón López; el Ministro de Salud, Jorge García Gómez; el Ministro de Desarrollo Económico, Roberto Gerlein Echeverría; el Ministro de Minas y Energía, Carlos Martínez Simahan; el Ministro de Educación Nacional, Jaime Arias Ramírez; el Ministro de Comunicaciones, Bernardo Ramírez Rodríguez; el Ministro de Obras Públicas y Transporte, José Fernando Isaza».
II. IMPUGNACIONES
Hallándose fijado en lista este proceso, fueron presentados dos escritos que impugnan la validez constitucional del decreto: uno conjunto, por los ciudadanos Lucio Enrique Manosalva Afanador, Pablo Manrique Convers y Rafael Germán Castillo Triana, contra sus artículos 6° y 7°, y otro por el ciudadano Raimundo Mendoza Medina contra todo su articulado.
1. Aquéllos estiman que el artículo 6° impugnado, que dispone que el gobierno podrá establecer para los diferentes ejercicios fiscales los niveles mínimos de patrimonio e ingresos brutos que indican cuáles son los contribuyentes obligados a declarar renta, es violatorio de los artículos 55 y 76-1 de la Carta, que prevén para el Congreso la función de hacer las leyes, en cuanto faculta al gobierno para expedir normas que por su naturaleza y materialidad son leyes. Consideran además que el artículo 7°, que ordena que los saldos que resulten en favor del contribuyente como consecuencia del exceso de retención en la fuente sobre el año gravable de 1982 se abonarán al impuesto de renta y complementarios que deba pagar el contribuyente por los años gravables siguientes, infringe los artículos 30 y 34 de la Constitución por desconocer la propiedad privada y porque su imposición equivale a una confiscación.
2. El ciudadano Raimundo Mendoza estima que el decreto es contrario a los artículos 2°, 55, 122 y 215 de la Carta.
A su juicio, cada uno de los preceptos impugnados, comentados por él sucintamente, constituyen una desviación de poder ya que el ejecutivo al proferirlos se desvió de la exclusiva finalidad que motivó la declaratoria de emergencia que era el déficit fiscal y el debilitamiento del ahorro público y privado, lo cual nada tiene que ver con el propósito de "hacer justicia tributaria y delinear una política fiscal, labor que corresponde al Congreso de la República" (artículos 1°, 2° y 3°), ni con la facultad de introducir un mecanismo normativo de carácter permanente que tienda a facilitar y hacer flexible la aplicación de valores absolutos de normas tributarias (artículo 4°), ni con la de hacer política tributaria (artículos 5° y 6°).
De otra parte, se viola el artículo 30 de la Carta en cuanto se autoriza liquidar el impuesto sobre hechos generadores del tributo que se han venido causando y consolidando con antelación a la fecha en que con carácter retroactivo se expidió el decreto.
III. EL PROCURADOR
El señor Procurador considera constitucionales los artículos 1° a 6° y 8° del Decreto, e inconstitucional el 7°. Las siguientes son sus razones fundamentales:
1. Los preceptos en examen "constituyen ejercicio del poder impositivo... ", según el análisis particularizado que de ellos hace, lo cual es válido si tienen conexidad directa y específica (material) con los considerandos del decreto que declaró la emergencia, de una parte, y, de la otra, si además se ajustan a las exigencias formales para su expedición de finalidad, de tiempo y de respeto a los derechos sociales de los trabajadores consagrados en leyes anteriores.
2. En cuanto a lo segundo, formalmente, el decreto se aviene a los requisitos de la Carta, pues invoca las facultades del artículo 122 y del Decreto número 3742 que declaró la emergencia, lleva la firma del Presidente y de todos sus Ministros y fue expedido dentro del término previsto de emergencia.
3. En relación con lo primero, luego de hacer una comparación detallada del contenido de cada uno de los preceptos del Decreto número 3743 con algunos de los considerandos del Decreto número 3742, sostiene que existe una conexidad directa y específica entre unos y otros y que por lo tanto no se infringe el artículo 122, ni otro alguno de la Carta.
4. Estima sin embargo que el artículo 7° es violatorio del 30 de la Carta porque desconoce el derecho del contribuyente a exigir devolución de sus sobrantes de retención en la fuente, lo cual, aunque en la práctica se dé "mientras no quede en firme la declaración privada”, como "bien lo advierte la Federación Nacional de Comerciantes (FENALCO)... `pueden existir algunos contribuyentes que dejan de ser tales y, por lo mismo, no existirán vigencias fiscales a las cuales se pueden aplicar saldos favorables' ".
5. En relación con el alcance de la declaratoria de exequibilidad de los decretos de emergencia por parte de la Corte, manifiesta textualmente:
«... este Despacho se permite solicitar a la Corte Suprema que modifique su jurisprudencia en relación con el alcance de los fallos que profiera al ejercer la revisión de constitucionalidad de los decretos con fuerza de ley que el gobierno dicte en uso de las facultades propias del estado de emergencia económica, y así, sin desmedro del carácter "definitivo" que la Constitución le atribuye a dichos pronunciamientos, se precise que éstos no tienen carácter "absoluto", pues no agotan todas las cuestiones de constitucionalidad que pudieran plantearse.
En ese entendimiento, los efectos propios de la cosa juzgada, deben contraerse a las cuestiones de constitucionalidad que efectivamente se examinen, bien que hayan sido propuestas por los impugnantes defensores del decreto, bien que hayan sido planteadas por la Procuraduría, o bien que procedan de la misma Corte».
Así se abriría la posibilidad para que por la vía de acción se plantearan en el futuro, si a ello hubiere lugar, nuevas cuestiones de constitucionalidad referidas a la legislación de emergencia. Cita en apoyo de su propuesta las sentencias de la Corte expedidas en similar sentido, en cuanto permiten la vigencia de fallos definitivos pero no absolutos, de 6 de mayo de 1971 sobre el Código de Procedimiento Civil, y de 27 de mayo de 1982 sobre la Ley 25 de 1981.
IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE:
Primera. La competencia.
Por ser el examinado un decreto de emergencia económica expedido con fundamento en las atribuciones señaladas en el artículo 122 de la Constitución, y en desarrollo del Decreto número 3742 de 1982 que la declaró, es competente la Corte para conocer sobre su exequibilidad según lo previsto en dicho precepto y en el 214 de la misma.
Segunda. Los presupuestos: orden social, orden institucional y orden público.
1. Pártese de la base de que el orden es un fenómeno de predisposición a la armonía, así ésta nunca se logre de manera total en la realidad, y de que el orden social es un principio de humana convivencia colectiva que atañe más al mundo del deber ser o axiológico que al mundo del ser u ontológico, puesto que aunque siempre se busque nunca se logra de manera completa y permanente. Si la sociedad se mantuviera en perfecta y perenne armonía, sobraría lo jurídico, la normatividad, el derecho, pues éste tiene por razón de ser el imperio coactivo y regulativo del comportamiento humano, que nunca se supone unánime, para adecuarlo a los fines sociales e individuales prescritos por la sociedad política. De ahí por qué el orden jamás podrá ser un fin en sí mismo, sino que debe ser entendido como un principio de relativa organización hacia fines más trascendentes para el grupo.
Y el orden institucional es el reflejo del querer predominante del orden social, es la forma como la sociedad quiere su organización. El orden público no es más que la correlación armoniosa entre el orden social y el orden institucional, y el desorden público es la sensible ruptura de esa correlación. En este contexto, el orden jurídico es la expresión de validez y eficacia del orden institucional para lograr los fines del grupo, pero nunca su imperio debe ir contra el propio orden institucional que lo legitima y justifica, pues si desbordara su razón de ser institucional en vez de contribuir al orden lo desquiciaría, contribuiría al desorden. Tal, en síntesis, en lo que atañe al papel de esta institución, la razón de la función de guarda de las demás, plasmadas en nuestra Constitución Política.
2. Trátase en esta providencia, en sustancia, de determinar si frente a las exigencias de nuestro orden institucional es válida o no la expresión normativa que se juzga, o sea en este caso, el Decreto de emergencia económica número 3743 de 1982, sobre modificación de las tarifas del impuesto a la renta y complementarios.
Las más de las veces las anormalidades económicas son fenómenos técnicos que mientras no trasciendan el ámbito social para deteriorar gravemente el sosiego colectivo, no pueden quedar reguladas al amparo del artículo 122 de la Constitución, y además, no obstante las ceñidas excepciones que se señalarán, no justifican permisión al ejecutivo para valerse de dicho precepto con el fin de modificar el régimen general y ordinario de tributación.
Tercera. Los elementos configurativos del artículo 122.
Son de tres órdenes: los causales, los objetivos y los instrumentales.
1. El elemento causal.
Comienza el artículo 122 de la Carta por indicar con precisión las clases de hechos que son susceptibles de producir una emergencia económica, dentro de ciertas circunstancias específicas.
Se trata, en efecto, de "hechos distintos de los previstos en el artículo 121", que además, sobrevengan. Ello significa, en primer lugar, que tales hechos no pueden ser de los que afecten el orden público político, que es el bien jurídico protegido por aquella norma, sino otros diferentes lesivos no de aquel orden sino del llamado orden público económico o social del país, o constitutivos de grave calamidad pública. En esa diferencia radica lo nuevo de la institución que se configura en el artículo 122, y que nació precisamente para separar del 121 lo que en él hubiere podido existir de diferente naturaleza a ese orden público político, y que venía dando oportunidad para que, con su pretexto, se legislara irregularmente sobre asuntos extraños a esa naturaleza, como lo son, por lo general, los de índole económica. Ello significa, entonces, que el Constituyente previó con sabiduría la posibilidad de que existan situaciones anómalas que alteren el orden público político sin que necesariamente afecten el orden económico; y lo contrario, que en determinado momento del acontecer social, sucedan hechos perturbadores del orden económico, o amenazadores de él, o constitutivos de grave calamidad pública, sin que necesariamente produzcan alteración del orden público político. O que se den las dos situaciones simultáneamente pero de manera diferente en cuanto a sus motivos a sus consecuencias jurídicas y a su tratamiento.
Pero, además, los hechos causantes de la emergencia económica deben sobrevenir, lo que significa "venir improvisadamente", y también "acaecer o suceder una cosa, además o después de otra", según lo explica la Academia. Estos han de ser sobrevinientes en cuanto a situaciones ya dadas, en cuanto a los hechos que constituyen normalmente el orden económico y que, en muchos casos, lo distinguen y caracterizan, según se verá al tratar lo relacionado con el objeto de la emergencia y los medios que la Constitución permite utilizar a propósito de ella.
Por manera que, además de lo anotado, los hechos motivadores de la emergencia económica no pueden ser de los que suelen ocurrir cotidianamente, de los que suceden regularmente, de los que se producen de manera ordinaria, de los que se acumulan siendo normales, y menos aún de los que constituyen el acontecer sistemático que llamamos orden, y representan su fenomenología. Sino que tales hechos, para que sean sobrevinientes, como lo exige la Carta, han de tener, al contrario, características de ocurrencia insólita, de suceso irregular, de acontecer extraordinario, y por esta vía tornan el orden en desorden grave, o generan amenaza de grave desorden, o constituyen calamidad pública con la misma gravedad.
2. El elemento objetivo.
El objeto natural de la institución que configura el artículo 122 del Código Superior es el orden económico o social cuya perturbación o amenaza de tal, se requiere como circunstancia esencial de la emergencia. También lo es la tranquilidad social que se altera por grave calamidad pública.
No hay duda en cuanto al sentido con que se usa en el texto constitucional la expresión orden económico, pues se trata del orden propio de un sistema, del orden inherente a una organización, del orden que se produce como resultado del ordenamiento, como "colocación de las cosas en el lugar que les corresponde", como buena disposición de ellas entre sí y como regla o modo que se observa para hacerlas, según algunas de las acepciones que ofrece la Academia. En cualquiera de ellas se supone la normalidad en el sucederse las cosas dentro de su orden, y no se excluye, sino al contrario, la posibilidad de un orden con imperfecciones, insuficiencias, injusticias, desequilibrios, como las que se dan en el orden económico de los países en vía de desarrollo, y aun en el de países ya desarrollados, en los tiempos que corren. La existencia de tales defectos no le resta al sistema su carácter de orden, así entendido. Al contrario, ellos pueden constituir en un momento dado, signos, distintivos, características que sirven para identificar un orden y distinguirlo de otros. Idealmente un orden defectuoso puede depender de un sistema anómalo, o pertenecer a el, sin dejar de ser orden. Diríase, pues, que es posible la existencia de una normalidad dentro de la anormalidad, de un orden económico regular dentro de un sistema defectuoso.
Tal es, pues, el objeto de la emergencia económica, y por obvia implicación, según requerimiento constitucional, el de la perturbación o de la amenaza de ella, graves ambas, y efectos de hechos económicos, sociales o calamitosos, lo que quiere decir, en resumen, que todo ello debe suceder en circunstancias excepcionales, extraordinarias, fuera de lo común, esto es, fuera del orden y contra él. Todo ello tiene singular importancia para hacer distinción entre hechos ordinarios del orden económico, propios del correspondiente sistema, y hechos ajenos a él en cuanto insólitos y extraordinarios.
3. El elemento instrumental.
Debidamente comprobados los elementos causales, objetivos y circunstanciales que se acaban de anotar, que es lo que da lugar a la declaración del estado de emergencia, es jurídicamente procedente el empleo de los instrumentos que autoriza la Carta para ser utilizados por el gobierno en función legislativa excepcional. Tales son, concretamente:
a) El decreto con fuerza de ley declaratorio de la emergencia económica, con sus circunstancias temporales (término para el uso de las facultades, y por períodos que sumados no excedan de noventa días en el año), formales (firmas de todos los ministros, concepto previo del Consejo de Estado, motivación pertinente), consecuenciales (convocatoria al Congreso, si no estuviere reunido);
b) Decretos legislativos con el único, "exclusivo" fin de "conjurar la crisis" e "impedir la extensión de sus efectos", y que "solamente podrán referirse a materias que tengan relación directa y específica con la situación que determine el estado de emergencia" y que no deberán desmejorar "los derechos sociales de los trabajadores consagrados en leyes anteriores" (artículo 122, incisos 2° y 6°).
Clarísima se advierte la intención del Constituyente de 1968, al emplear ciertos términos de significado absoluto e indubitable connotación, para especificar y calificar rigurosamente los instrumentos de excepción con que quiso dotar al ejecutivo para la corrección adecuada y oportuna de los fenómenos también excepcionales determinantes de la emergencia económica. Tal propósito no ha sido otro que el de establecer insuperables limitaciones en el uso de aquellos medios y en la proyección de sus alcances. Términos tales como: exclusivamente, aplicado a los decretos que se dicten en desarrollo del artículo 122, para que ellos no puedan tener otra finalidad que la de conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos; solamente, aplicado a la materia de los mismos para explicar que ella no puede referirse sino a los hechos causantes de la emergencia; relación directa, entre éstos y aquélla, lo que excluye la simple relación incidental, indirecta, tangencial; y específica, vale decir, de la misma clase, de igual naturaleza, de idéntica especie, y por tanto en ningún caso genérica. Normas redactadas con tanta precisión en sus vocablos, con claridad tan a propósito, no dan lugar a que quienes las confronten ensayen interpretaciones de casi imposible ocurrencia.
Jurídicamente es preciso entender y destacar que el conjunto de poderes dados por la Carta al ejecutivo para enfrentar los fenómenos causantes de emergencia económica y social, y que se traducen en la utilización de determinados medios legales, no significan que el gobierno pueda devenir en legislador ordinario, sino que tales han de tener el mismo carácter excepcional de su objeto y de las causas de éste, y su misma dimensión en extensión y contenido, hasta el punto de que cualquier exceso sobre éstos, inevitablemente implica el mismo exceso en el uso de la facultad de excepción en que se apoyan.
Cuarta. Razón histórico-institucional de la emergencia económica. El orden público económico y el orden público político.
1. A partir de la expedición del Decreto Legislativo de Estado de Sitio número 2350 de 1944, que regulaba aspectos relativos al régimen laboral y al intervencionismo del estado en la economía, con vocación de permanencia, y que fue el que sirvió de inspiración al Congreso para expedir la Ley 6ª de 1945, comenzó a formalizarse en la práctica la tesis ambivalente de que el orden público podía verse alterado no sólo por razones de carácter político sino también de índole económica.
Desde entonces se abrió la brecha hacia la práctica perniciosa y desmedida, ajena a la finalidad específica prevista en el artículo 121, de legislar en materia económica por medio de Decretos Legislativos de Estado de Sitio, lo cual generó una desviación de la institución en cuanto a sus fines, que esencialmente apuntan al restablecimiento del orden público político o a la atenuación de los efectos del desorden, y en cuanto a su duración, pues las medidas excepcionales sólo rigen mientras se halle perturbado el orden público y no para después de levantarse el estado de sitio. Como quiera que mientras el Congreso no se prestara a aprobar mediante ley los decretos así expedidos no se levantaba el estado de sitio por el gobierno ya que el país no podía quedarse sin legislación económica, se fue gestando paulatinamente hasta volverse crónica la normalización de la anormalidad institucional engendrada por la distorsión del artículo 121 de la Constitución.
2. Con el propósito de hacer comprender mejor la dimensión del desbordamiento del estado de sitio hasta cuando tuvo lugar la Reforma Constitucional de 1968 y de hacer ver que el alcance que desde ese año se le dio al artículo 122 sobre estado de emergencia fue muy restringido, se destaca que, aparte de los hechos de orden social, doctrinario y político que hubieran podido contribuir a la hipertrofia del estado de sitio, cuya evaluación no atañe a la Corte, desde 1936 se había impuesto una férrea limitación en el artículo 32 de la Carta al intervencionismo del ejecutivo por medio de decretos-ley, la cual en gran medida repercutió en el abuso del artículo 121.
Mediante el artículo 11 del Acto Legislativo número 1 de 1936, el Constituyente instituyó el intervencionismo del Estado en el proceso económico (para la época artículo 28 de la Carta), pero desde ese mismo momento advirtió que sólo podría llevarse a cabo "por medio de leyes". Con ocasión de aquella norma se suscitó ardua polémica doctrinaria y jurisprudencial sobre el alcance de la competencia asignada a la ley para intervenir la economía: unos consideraban que el Estado no podía hacerlo sino por previsión directa, indelegable y exclusiva de la ley como expresión formal del Congreso, y que por tanto le estaba vedada esa atribución al ejecutivo aún por el mecanismo de los decretos-ley originados en normas de facultades extraordinarias, a las que se refiere actualmente el artículo 76-12 de la Carta; otros, por el contrario, sostenían que el Constituyente del 36 había exigido apenas que la competencia interventora tuviera origen en la ley, pero que podía ser ejercida no sólo en forma directa y completa por el Congreso, sino también de manera derivada o indirecta por el ejecutivo por la vía de la investidura legal de facultades extraordinarias a fin de que éste profiriera decretos-ley que las desarrollaran.
Se expidió luego el artículo 4° del Acto Legislativo número 1 de 1945 que modificó el 11 del Acto Legislativo número 1 de 1936, por el cual se dispuso que la intervención podía efectuarse ya no sólo "por medio de ley", sino "por mandato de la ley", o sea, con fundamento u origen en ésta pero sin necesidad de que ella se ocupara íntegramente de su regulación. No obstante el Constituyente de 1945 sentó paradójicamente la siguiente cláusula constitucional en el inciso segundo del mentado artículo, la cual perduró hasta 1968:
"Esta función no podrá ejercerse en uso de las facultades del artículo 69, ordinal 12 (hoy 76-12), de la Constitución".
Desde 1945 hasta la Reforma Constitucional de 1968 quedó en claro que el gobierno no podía intervenir el proceso económico por medio de decretos derivados de leyes de facultades extraordinarias del Congreso, previstas en el artículo 76-12 de la Carta, sino apenas, para ciertos efectos restringidos, mediante decretos especiales o de autorizaciones que expidiera con fundamento en las leyes que lo permitieran según lo prescrito en el artículo 76-11 de la misma.
El hecho es que durante todo aquel tiempo el Congreso, que era el competente para legislar en materia de intervención económica y social, por lo general no lo hacía, y que el ejecutivo, que buscaba hacerlo, no podía lograrlo sino por medio del mecanismo irregular de los Decretos Legislativos de Estado de Sitio amparado en la cada vez más consolidada teoría de la etiología económica y política de la perturbación del orden público.
3. Al entrar en vigencia el Acto Legislativo número 1 de 1968 se logró atenuar el uso desmedido del artículo 121 fortaleciendo su control de constitucionalidad (artículos 121 y 214 C. N.), restringiéndolo a sus finalidades institucionales originarias (artículo 121), aboliendo la prohibición de intervenir la economía por medio de decretos-ley (artículo 32), otorgándole al ejecutivo mayor injerencia en la elaboración y aprobación de las leyes mediante el mecanismo de la iniciativa exclusiva para presentar proyectos de ley sobre estructuración administrativa, gasto público, tributación, y organización del régimen fiscal, presupuestal y de planeación (artículo 79); permitiéndole al Presidente de la República intervenir en forma autónoma por vía reglamentaria constitucional en el Banco de Emisión y en el ahorro privado (artículo 120-14), y, finalmente, reservando para casos excepcionales o de emergencia económica y social distintos de los previstos en el artículo 121, la facultad restricta del ejecutivo para expedir decretos con vocación de vigencia permanente en materia económica y social (artículo 122), pero obviamente sin llegar a pensar que esta vía circunstancial se convirtiera en otra desbordante institución similar o mayor a la que precisamente con su creación se buscaba delimitar.
La mayoría de nuestra legislación económica expedida después de 1968 ha tenido que pasar desde entonces por el tamiz ordinario de la ley por vía directa o de facultades extraordinarias, teniendo como matriz de su gestación al Congreso como legislador ordinario y no al ejecutivo como legislador excepcional de estado de sitio o de emergencia. De otra parte, desde hace más de una década el ejecutivo no ha vuelto a legislar en asuntos que no correspondan al orden público político por la vía de los Decretos Legislativos de Estado de Sitio. El resultado es entonces positivo para nuestro régimen constitucional.
En rigor, por imperio de la historia, conclúyese que lo que con mayor fuerza condujo a la distorsión institucional del artículo 121 antes de 1968, no fue la falta del artículo 122 que sólo se utilizó por primera vez seis años después de su creación, lo cual denota la excepcionalidad de su implatamiento, sino esencialmente la prohibición del Constituyente al Congreso de investir al ejecutivo de facultades extraordinarias y a éste de utilizarlas en materia de intervención económica. Fue así como una vez abolida la prohibición, el Estado de Derecho se encauzó por los derroteros institucionales ordinarios del intervencionismo económico.
Quinta. El alcance de las atribuciones del gobierno en estado de emergencia.
1. Nuestro sistema capitalista de estirpe institucional democrática, asentado en el caso colombiano sobre inveterados pilares de penuria y de subdesarrollo económicos, está diseñado con la suficiente consistencia y flexibilidad para resistir como inherentes a su contextura y estructura los fenómenos cíclicos y coyunturales normales de la inflación, de la devaluación monetaria, del déficit fiscal constante, de la emisión monetaria recurrente, de la crisis en los precios internacionales de los productos de exportación, del desempleo, de la estanflación, entre otros, dentro de mayores o menores grados de intensidad y confluencia, como fenomenología propia del mecanismo, y esta situación se ha vuelto regular y no es por lo tanto "sobreviniente", de conformidad con su significado precisado atrás, sino propia del sistema, de su dinámica, de su acaecer, sin que dé lugar entonces a inminente e irreparable agrietamiento del orden social, del orden institucional, del orden público, ni del orden jurídico, y por ende resulta regulable por las vías institucionales y jurídicas democráticas y ordinarias y no por los medios monocráticos y excepcionales de la emergencia.
No es que la Corte desconozca una realidad, simplemente reconoce que su existencia no es siempre emergente y que apenas clama por una legislación que trate de adecuarse a ella por las vías normales previstas en la Carta.
La delicada teoría económica reposa sobre bases científicas conforme a las cuales la previsión anticipada de los fenómenos cíclicos y coyunturales de la economía capitalista exige la planeación estatal y no su negligente previsión que contribuya a la agudización de fenómenos "paulatinos" o "acelerados", al decir del Decreto número 3742, como justificación única constitucional y doctrinaria de la competencia de legislación tributaria excepcional expedida al margen de la función del Congreso.
Además, dada su naturaleza, la institución de la emergencia económica no es total ni permanente; puede entenderse como el fruto de imprevistas situaciones que alteren profundamente el inestable equilibrio relativo de la economía nacional en un sector determinado, o estar ocasionada por el acelerado y agudo proceso de agravamiento de una crisis estructural, mas no como un mecanismo recurrente y cotidiano que suplante en forma general y progresiva el orden jurídico ordinario.
2. Ciertamente, de conformidad con los artículos 32, 43, 55, 76, ordinales 12 y 14 y 79 inciso segundo de la Carta, es el Congreso el que debe decidir sobre la legislación económica impositiva, fiscal, presupuestal, de planeación y de gasto público en forma directa o por vía de facultades extraordinarias al Presidente de la República cuando la necesidad lo exija o las conveniencias públicas lo aconsejen; pero repárase en que el ejecutivo tiene también la competencia, compartida o exclusiva, de impulsión legislativa en esas materias, hasta el extremo de que el Constituyente de 1968 condicionó de tal manera la colaboración funcional al respecto que si el gobierno no presenta proyectos de ley sobre ellas el Congreso no puede por sí solo lograr su completa y oportuna regulación, ni ser, por lo tanto, el responsable de tal omisión.
Sexta. El consentimiento deliberativo y representativo del impuesto y del presupuesto y los impuestos extraordinarios y excepcionales.
1. De otra parte, sobre el mismo tema, el punto esencial de referencia del nacimiento histórico y doctrinario del Estado democrático en Occidente, como ya tuvo oportunidad de hacerlo ver esta Corporación en la sentencia de 8 de abril de 1981 sobre "retención cafetera" (Proceso número 83 5), es el del origen deliberativo y parlamentario del tributo o del impuesto, desde cuando el Rey Juan Sin Tierra aceptó otorgar la "Carta Magna" de 1215, en la que se consagró que los representantes de la comunidad tributarían al erario parte de sus rentas siempre y cuando el monarca o gobernante parlamentara con ellos, quienes "en representación del común", deliberarían y expresarían válidamente su consentimiento para establecerlo (la ley). Tal fue el origen institucional de la Cámara Parlamentaria del Común ante el Rey, o "Cámara de los Comunes", y del principio institucional indeclinable de toda normatividad constitucional dentro de un Estado de Derecho, según el cual cualquier impuesto debe tener su origen en la ley como expresión del consentimiento representativo o de la voluntad soberana (art.4° + C.C.C.) de la Nación entera (artículo 105 C. N.).
Y, además, la historia de nuestra Patria registra como indeleble antecedente de la independencia nacional y de la consolidación republicana de nuestras instituciones, con el mismo sabor de legitimidad democrática, el movimiento de los Comuneros de 1781, que tuvo como asidero de su causa el reclamo por un régimen equitativo, deliberativo y representativo del "común" en la imposición de tributos.
Más tarde, del voto mayoritario, pluralista, deliberativo y representativo del impuesto se pasa a la aprobación idéntica del Presupuesto, lo cual le confirió al parlamento el control de toda la actividad impositiva y financiera del Estado.
2. Aquellos principios doctrinarios del consentimiento representativo a la imposición fiscal y al presupuesto público, por medio o por mandato de la ley, se hallan consagrados en nuestra Constitución, de manera esencial, en los artículos 43 y 206:
De acuerdo con el primero de ellos, "en tiempo de paz solamente el Congreso" Puede imponer contribuciones, en lo nacional. Esto significa que la potestad ordinaria de establecer, modificar o suprimir impuestos en forma general, regular, normal y permanente, sólo le atañe, por medio de ley, al Congreso. Entiende la Corte que en materia impositiva no sólo se requiere para la validez del tributo creado o modificado, su origen legal sino además, su carácter ordinario, impersonal, objetivo, abstracto y de vocación permanente.
Así mismo, la competencia de modificación de las fuentes impositivas del presupuesto y del gasto público es función propia del legislador ordinario según lo prescrito en el artículo 206 de la Constitución.
3. Naturalmente, la Constitución establece en forma expresa y restringida algunas salvedades y precisiones al principio anteriormente enunciado, tanto en relación con el señalamiento de la tributación como con la organización del presupuesto público. Ellas son las siguientes:
1ª Cuando a juicio del gobierno deba decretarse un gasto imprescindible, estando en receso el Congreso y no habiendo partida votada o siendo ésta insuficiente, aquél puede abrir un crédito suplemental o extraordinario, previa consulta al Consejo de Estado (C. N. artículos 141 y 212).
2ª Mediante el artículo 76-14 de la Carta, el Constituyente le señala al propio Congreso la facultad especial y restringida, para "cuando la necesidad lo exija" de "decretar impuestos extraordinarios".
Dichos impuestos se denominan extraordinarios por las siguientes razones: porque son imposiciones efectuadas por la ley en caso de necesidad y no en todo tiempo, erigidas en forma excepcional con respecto al régimen ordinario de tributación que comporta facultades permanentes, regulares y generales, es decir, ordinarias; porque están autorizadas para responder a situaciones de orden económico o fiscal o tributario o presupuestal, que se presenten por fuera de las circunstancias normales; porque, además, suponen una imposición específica por una sola vez, con determinado fin concreto y sin que se modifique el régimen general y ordinario de la tributación, y, finalmente, porque su destinación específica, y su carácter concreto y excepcional, es decir, extraordinario, pugna con la fisonomía permanente de los impuestos ordinarios.
Observa la Corte a este respecto que el Constituyente es tan precavido en la guarda del principio del artículo 43, que le exige aún al propio Congreso especial cautela y le autoriza apenas una competencia restrictiva cuando se trata de "decretar impuestos extraordinarios".
3ª Es entonces dentro de estos rigurosos linderos como debe examinarse el alcance de la atribución del gobierno en materia impositiva en época de emergencia económica. Con tales presupuestos llégase a la conclusión de que, por hermetismo institucional, la competencia gubernamental excepcional del artículo 122 en materia de tributación y fiscal, jamás podrá ser mayor, ni más amplia, ni de carácter general, ni de naturaleza ordinaria, sino por lo menos igual a la que el propio Constituyente le permite al Congreso en casos de necesidad o extraordinarios.
No se niega la posibilidad de que el ejecutivo en estado de emergencia económica pueda decretar, pero con carácter excepcional, restrictivo, específico, concreto, ciertos impuestos que correspondan a situaciones sobrevinientes de crisis económica o fiscal y que se hallen destinados exclusivamente a conjurarlas o a impedir su extensión, pero sin que esa facultad excepcional pueda ir más allá de la atribución extraordinaria prevista en el artículo 76-14 para el mismo Congreso. O sea que las facultades del artículo 122 no permiten el ejercicio de la potestad de reformas generales del régimen impositivo y fiscal ordinario vigente, ni dan lugar a la sustitución permanente y total de la atribución ordinaria del Congreso en estas materias, porque dejaría de ser excepcional.
Aunque no descarta entonces la Corte, por las expresadas y restringidas razones, que dentro de estos ceñidos derroteros específicos pueda el ejecutivo en estado de emergencia crear tributos excepcionales, o fijar una tasa adicional y única a un impuesto ordinario, es inadmisible frente a la Constitución que también pueda válidamente, por esa vía excepcional, modificar el régimen ordinario y general de la tributación o de la legislación fiscal y presupuestal del Estado; de admitirse esa posibilidad se desquiciaría uno de los pilares de la organización democrática representativa e institucional que a la Corte corresponde guardar.
4. Circunstancialmente podría pensarse, en gracia de argumento, que como quiera que el ejecutivo ya en ocasión anterior, durante la emergencia económica de 1974, expidió decretos legislativos sobre régimen tributario, por los cuales se implantó todo un nuevo sistema impositivo con carácter permanente y se sustituyó el anterior que venía rigiendo por ley, quedó abierta definitivamente la brecha a todo tipo de reforma fiscal, presupuestal y tributaria sin limitaciones, aduciendo que una competencia excepcional suscita otra y así sucesivamente.
Deja sin embargo en claro la Corte que precisamente por esa razón se abstiene de prohijar en este aspecto la jurisprudencia del año de 1974, ya que por vía de emergencia, que es de carácter excepcional y restringido, no pueden hacerse válidamente reformas tributarias de naturaleza general, ordinaria y permanente, y que por lo mismo, lo que formalmente aquí se juzga no es si el actual Decreto número 3743 de 1982 modifica otro de su misma naturaleza para justificar dicha competencia, sino que la atribución impositiva ordinaria que en él se señala no se aviene a las condiciones excepcionales que la Constitución prevé en el artículo 122 para que el ejecutivo pueda ejercer esa clase de atribuciones.
5. En materia tributaria, la Constitución se ha mostrado especialmente celosa en preservar de manera exclusiva para el Congreso la potestad legislativa común y general, según nos lo enseñan los artículos 43 y 76-14, los cuales constituyen vallas infranqueables al alcance temporalmente ilimitado de los decretos del artículo 122.
Es más, según la Carta, aún en tiempos de "no paz" el Congreso conserva su potestad impositiva ordinaria señalada en el artículo 43 y se cimenta mejor su competencia de poder decretar en forma directa o por iniciativa del ejecutivo "impuestos extraordinarios" según el artículo 76-14. Obviamente, en tiempos de "no paz", por no prohibirlo el artículo 43, puede también el gobierno decretar específicos y excepcionales tributos para afrontar guerra –única determinación tributaria que puede adoptar directamente al amparo del artículo 121 en concordancia con el artículo 43–, o para superar una emergencia económica declarada, con la precisa finalidad de conjurarla (artículos 122 y 43); pero en uno y otros casos tales decretos no pueden, como ya se ha dicho, superar el marco limitativo de los impuestos extraordinarios que emanan del Congreso por ministerio del artículo 76-14.
6. Claro está que las limitaciones precedentemente descritas no van en detrimento del carácter permanente de las demás medidas de índole económica que el gobierno pueda y deba tomar para conjurar la crisis y sus efectos.
A guisa de ejemplo, como medidas económicas que ante situaciones de emergencia podría tomar el gobierno, sin comprometer el régimen impositivo ordinario, se enumeran las siguientes: devaluar o revaluar la moneda, aumentar salarios, incrementar industrias y empleo, establecer empréstitos forzosos, disponer moratorias en los pagos, expedir normas de intervención en los mercados y en las actividades económicas y financieras, reprimir actos de operaciones que atenten contra la seguridad, la confianza pública o la ética en los ámbitos financieros, fiscal o económico; acelerar el recaudo de tributos preestablecidos, contrarrestar la evasión tributaria, fomentar y estimular la producción o restringirla en determinadas áreas cuando resulte antieconómica. No es, entonces, que la Corte pretenda reducir a extremos impracticables la institución de la emergencia, sino mostrar cómo frente a la Constitución ella no puede desbordar su excepcional y limitada razón de ser.
7. Arguméntase como antecedente indicativo de que el gobierno sí puede durante la emergencia decretar válidamente reformas ordinarias y generales de carácter tributario, el de la proposición número 160 que dos Senadores presentaron ante la Comisión Primera del Senado, en el curso de la segunda legislatura del debate a la Reforma Constitucional de 1968 (Sesión de noviembre 27 de 1968; Anales de 10 de septiembre de 1971), como propuesta modificatoria del que hoy es el artículo 122 y que decía:
"El gobierno no podrá establecer impuestos en uso de las facultades del estado de emergencia".
La argumentación estriba en que al no haber aprobado el Constituyente dicha proposición, resultaría obvia la interpretación según la cual es de la naturaleza de la institución del 122 la competencia del ejecutivo para modificar la estructura tributaria ordinaria vigente.
Pudiera acaso argumentarse que si se hubiera presentado como proposición modificatoria del artículo 121, por ejemplo, la de que "durante el estado de sitio no podrá imponerse la pena capital", y ésta se hubiése negado, la inferencia lógica fuese la de que su negativa implicaría la afirmación de lo contrario y la de que entonces la rotunda prohibición del artículo 29 según la cual el legislador no puede imponer la penal capital en ningún caso, ¿sólo obraría para tiempo de paz pero no para tiempo de estado de sitio? No. ¿Y por qué no? Porque repugna que los estados de excepción comporten competencias implícitas, o que se interpreten normas por su anecdotario de discusión y debate previos a su aprobación como prueba suficiente de lo contrario a lo que se niega, es decir, por lo que son, sino por lo que no son.
En lógica formal no faltaría quién argumentara aun que el ejemplo aquí propuesto no es similar al del caso de la proposición número 160, porque en éste, a diferencia de aquél, no le está prohibido al legislador ordinario imponer tributos en tanto que en el otro sí le está vedado decretar la pena de muerte; pero todavía así, queda una respuesta que emana de un principio rector de la Carta: el de que, como en varios y recientes fallos lo ha sostenido esta Corporación, la cláusula general de legislación sólo le corresponde al Congreso (artículo 76-1). No se olvide además que uno de los proyectos iniciales de revisión del artículo 122, que preveía la imposición transitoria y por ende excepcional de tributos, tampoco se aprobó.
De otra parte, leídos los Anales del Congreso en los que constan las discusiones previas a la negativa definitiva de la proposición número 160, no queda clara la razón de su no aprobación (si por enervar tácticas dilatorias de la reforma, o por razones diversas a las imaginadas como obvias).
Poco debió de haber pesado este argumento, más casual que causal, en la jurisprudencia de la Corte de 1974, cuando en ella no se mencionó dicho antecedente para sustentar precisamente la tesis de que sí era viable a la luz del artículo 122 admitir que el ejecutivo podía hacer reformas tributarias mediante decretos de emergencia económica.
8. La Corte se percata del origen democrático y representativo del Presidente de la República, pero el magisterio de legitimidad electoral del Jefe del Estado y del gobierno, que no se transmite a sus colaboradores, no le hace mella al principio del artículo 43 en materia tributaria, sobre el origen legal y "parlamentario” del impuesto por vía general y ordinaria, porque el Congreso es no sólo democrático y representativo, al igual que la investidura del Jefe del ejecutivo, sino también y ante todo, el organismo deliberativo y pluralista al cual concurre la representación de la totalidad de la Nación (artículo 105) y no únicamente una mayoría electoral (artículo 114). Además, la investidura presidencial es monolítica y no plural y deliberativa como la del Congreso.
Séptima. La inconstitucionalidad del Decreto número 3743 de 1982.
1. Formalmente el decreto se ajusta a las exigencias constitucionales, porque invoca las atribuciones excepcionales del artículo 122 y se sustenta en el 3742 de 1982 que declaró la emergencia y que fue hallado exequible, lleva la firma del Presidente de la República y de todos los ministros y ha sido expedido dentro del término señalado en aquél para la emergencia.
2. Sin embargo, desde el punto de vista material o de su contenido, habida consideración de los razonamientos precedentes, y de que tanto el encabezamiento como las disposiciones del Decreto número 3743 se refieren a la modificación del régimen tributario general y ordinario vigente, la Corte encuentra que éste es en su totalidad contrario a la Constitución, ya que, conforme a lo examinado, viola los artículos 43, 76-1 y 122 de la Constitución y resulta, además, incompatible con lo prescrito en los artículos 55, 76-14 y 105 del mismo estatuto.
Octava. El juzgamiento de la Corte sobre disposiciones de un decreto de emergencia que hayan sido derogadas, subrogadas o modificadas por otras.
Adviértese que, aunque al momento de emitir este fallo han entrado a regir diversos preceptos de un nuevo decreto de emergencia económica, a saber, el 397 de 1983, que modificó y adicionó el 3743 que se examina, sin embargo, esta Corporación decidirá en el fondo sobre la totalidad de las disposiciones del último decreto citado, así algunas de ellas se hallen evidentemente derogadas, subrogadas o modificadas por las de aquél, sin que opere para el caso la tesis de la inhibición para decidir sobre normas no vigentes al momento de fallo por carencia de objeto.
Porque en el presente caso la Corte tiene la inaplazable obligación de pronunciarse de manera oficiosa o forzosa, por mandato del parágrafo del artículo 122 de la Constitución, acerca de la constitucionalidad de los preceptos del decreto de emergencia que se analiza, sin necesidad de examinar la vigencia de sus disposiciones, pues el Constituyente es especialmente exigente en la guarda integral de la Constitución frente a las normas excepcionales.
DECISIÓN
A mérito de lo expresado, y por las razones anotadas, la Corte Suprema de Justicia en –Sala Plena–, previo el estudio de su Sala Constitucional, oído el Procurador General de la Nación, y en ejercicio de sus atribuciones consagradas en los artículos 122 y 214 de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar, INEXEQUIBLE, por ser contrario a la Constitución, el Decreto número 3743 del 23 de diciembre de 1982, "por el cual se modifican las tarifas del impuesto sobre la renta y complementarios".
Comuníquese, publíquese, infórmese al Gobierno y al Congreso, insértese en la Gaceta judicial y archívese el expediente.
José E. Gnecco Correa, Presidente (con salvamento de voto); Manuel Gaona Cruz, Carlos Medellín (Con aclaración); Ricardo Medina Moyano, Luis E. Aldana Rozo, Jerónimo Argáez Castello (Con salvamento de voto); Fabio Calderón Botero, (Con salvamento de voto); Ismael Coral Guerrero (Con salvamento de voto); Manuel Enrique Daza A. (Con salvamento de voto); José María Esguerra Samper (Con salvamento de voto); Dante L. Fiorillo Porras (Con aclaración de voto); Germán Giraldo Zuluaga (Con salvamento de voto); Héctor Gómez Uribe (Con salvamento de voto); Gustavo Gómez Velásquez (Aclaración de voto); Juan Hernández Sáenz (con aclaración de voto); Alvaro Luna Gómez, Humberto Murcia Ballén, Alberto Ospina Botero (Con salvamento de voto); Alfonso Reyes Echandía, Luis Carlos Sáchica (Con salvamento de voto); Jorge Salcedo Segura (Con aclaración); Pedro Elías Serrano Abadía, Fernando Uribe Restrepo (Salvo el voto); Darío Velásquez Gaviria.
Rafáel Reyes Negrelli Secretario
SALVAMENTO DE VOTO
No comparto los puntos de vista adoptados por la mayoría de la Corte Suprema en el asunto de la referencia, en primer término, por estas consideraciones:
La sentencia de que disiento es exegética, anacrónica y carente de dinamismo interpretativo. En efecto, se centra en bizantinas y académicas interpretaciones formalistas de conceptos como "paz", "hechos sobrevivientes", anomalías "crónicas o estructurales", ignorando la cruda realidad de los fenómenos económicos y sociales que vive el país, para los cuales, en una interpretación científica y pragmática, deben encontrarse soluciones eficaces en la Constitución, pues ésta debe tener respuestas acordes con los problemas y los tiempos, para que no se convierta en un fetiche. En tal la convierten el formalismo y el formulismo de quienes se apegan a su letra sin encontrar su espíritu.
Y es anacrónica la concepción del fallo del que estoy discrepando, porque simplistamente y con un sentido negativo entiende por paz, como en el siglo pasado, la guerra civil o la guerra exterior, al sostener que las emergencias económicas y sociales no son negación de la paz. Lo cual es contrario a la realidad patente de que las graves anomalías de un sistema económico y social producen mayor intranquilidad y causan desastres tanto o más graves que los de una guerra. La situación Argentina en la última década y la de México de los últimos años, son ejemplos de lo que implica el desquiciamiento de una economía.
Fue precisamente porque el viejo artículo 121 no alcanzaba a cubrir los nuevos frentes del orden, el social y económico, por lo que se necesitó adicionar la Constitución con el instituto "estado de emergencia económica y social" que, en una interpretación científica y actualizada, debe captar esta nueva problemática, para que sus aplicaciones no se limiten a conjurar las consecuencias de las calamidades públicas, terremotos, inundaciones y epidemias.
El intérprete de la Constitución debe poner su normatividad a tono con el tiempo presente y en el contexto histórico que se vive. Esa normatividad para ser viviente, dinámica, debe ser referida a la situación a que debe aplicarse. La interpretación contenida en el fallo que gloso no atiende esta exigencia, pues confronta el artículo 122, hecho para un Estado moderno, que debe asumir la dirección general de la economía, intervenirla y planificarla, con un estrecho concepto de lo que debe entenderse hoy día por "paz", para recortar con las restricciones del artículo 43 que atribuye para tales tiempos la competencia impositiva al Congreso, en forma privativa, las lógicas facultades del Presidente ante la destrucción o la amenaza de destrucción del orden económico.
Las instituciones del presente no pueden aplicarse con la mentalidad del siglo XIX.
Porque, debe tenerse en cuenta, que el orden es el conjunto de condiciones que hacen posible la convivencia; que la organización del Estado se justifica básicamente para asegurar ese orden y que, en consecuencia, la principal obligación constitucional del Presidente de la República es la conservación y restablecimiento del orden en todos sus aspectos: el político, el económico y el social.
No debe olvidarse que la concepción del orden varía con los tiempos. Hasta el siglo pasado y todavía en el momento en que se expidió la Constitución vigente, se airaba al desorden como un ataque a la autoridad legítima, que justificaba la presión consiguiente. Esa es precisamente la idea dentro de la cual se concibió el estado de sitio del artículo 121, y por eso en él al referirse a la duración de dicha situación excepcional se prescribía que la legislación dictada para la emergencia cesaría al "ser reprimido el alzamiento". Es decir, que sólo se trataba como problemas de orden público los delitos dirigidos contra la organización del Estado y su funcionamiento, tales como la rebelión, la sedición y la asonada. Y, en la práctica, la cuestión del orden público se reducía al enfrentamiento en guerra civil de los partidos políticos o a la rebelión y al golpe de Estado.
Pero el país cambió radicalmente a partir de 1910 y especialmente en la década de los años veintes, al hacer el despegue hacia su industrialización, financiada con los millones que recibió el país en compensación por la pérdida de Panamá. De ser exclusivamente campesino y de economía puramente agraria pasó a instalar las primeras empresas industriales, gracias a la importación de capital y tecnología extranjeros, proceso de modernización que atrae una migración rural hacia los principales centros urbanos, en el que inicia la formación de una nueva clase, la proletaria, y en el que se sufren las primeras explosiones de las luchas sociales.
Es la época de las primeras huelgas, los primeros sindicatos y la organización del Partido Comunista. Es la época de las huelgas de sastres en Bogotá, reclamando la protección del trabajo nacional, y de la huelga de los cultivadores bananeros de Santa Marta, protestando contra la dependencia externa, ambas reprimidas violentamente.
La presencia de esa nueva fuerza social y política y el planteamiento de los nuevos conflictos, tienen una respuesta teóricamente aceptable en la Reforma Constitucional de 1936, dirigida a construir un estado de derecho social que legaliza la huelga, da paso a una legislación laboral protectora, recorta los privilegios de la clase propietaria, interviene la economía y proclama la justicia social.
Ante estos hechos la situación es completamente distinta a la del siglo XIX y el concepto de orden ha tenido la transformación consiguiente. Ya no se acepta que los conflictos sociales tengan origen y motivación exclusivamente políticos. Se entiende que la lucha política encubre los desequilibrios sociales y económicos y que ellos concurren o son con causa del desorden. Es entonces cuando se requiere adicionar el artículo 121, que tiene un enfoque de orden exclusivamente político, al partir de una mentalidad y una estrategia represivas que no son adecuadas para el tratamiento de las anormalidades sociales y económicas. Obedece, pues, la regulación del artículo 122 a la necesidad de integrar al concepto de orden público, con sus nuevas dimensiones y de dotar al Estado de instrumentos idóneos para resolver esos problemas nuevos.
Por la misma razón, y así como sucede con el artículo 121 en el que no es posible enunciar todos los hechos que pueden dar ocasión a que se produzca la "conmoción interior" que justifica implantar el estado de sitio, tampoco en el caso del artículo 122 se puede agotar la enunciación de los procesos económicos que se convierten en situaciones críticas que imponen el establecimiento del estado de emergencia. De ahí, que un déficit fiscal crónico y creciente pueda desestabilizar todo el sistema económico y político constitucional de un país, como en el presente caso, pues el artículo 122 no excluyó ninguna de estas eventualidades y menos una, que como la nombrada, es obvia, por frecuente y, más, por recurrente.
Así mismo, ni el artículo 121 ni el 122 pueden prefijar las medidas con las cuales debe enfrentarse el gobierno a las respectivas situaciones extraordinarias, precisamente porque no puede preestablecer las causas particulares que puedan generarlas. De donde se deduce que, de antemano, no se puede descartar ningún mecanismo o dispositivo económico, si no contrarían las disposiciones constitucionales.
De modo que, y esta es la conclusión lógica, del posible contenido normativo de los decretos que se dicten para superar la emergencia económica, sólo están excluidos aquellos que no estén en relación directa con los motivos y la situación cuyos efectos se quiere conjurar y los que afecten negativamente los derechos sociales de los trabajadores, únicas restricciones explícitas del artículo 122.
Debe tenerse en cuenta también que en el trámite dado al artículo 122, hubo un rechazo expreso de la propuesta de prohibir al gobierno establecer impuestos por la vía de la emergencia económica, lo cual indicaba que esa era una de las facultades obvias derivadas de dicha situación.
Igualmente, es preciso anotar que por las anteriores razones no cabe regulación legislativa ni de las facultades del estado de sitio ni de las de emergencia económica, por ser ambas de ejercicio directo y ser indeterminables las causas y las medidas procedentes en tales casos, y que tampoco es posible que el Congreso invista de facultades extraordinarias al gobierno para establecer impuestos, en tiempos normales, ya que entonces sólo las corporaciones de elección popular pueden establecerlos, de lo que se deduce que las competencias del ejecutivo son de una naturaleza diferente.
Ni hay necesidad de remontarse a 1.215 ni de rastrear la historia de Inglaterra para sostener que los impuestos deben ser consentidos por los contribuyentes o votados por sus representantes, pues en nuestra propia historia la revolución comunera de hace 200 años no fue sino un movimiento revolucionario contra los tributos del rey y la afirmación de la necesidad del consenso a la obligación tributaria.
Pero ese antecedente, tampoco deja sin piso la excepción del artículo 122, porque la emergencia supone zozobra, inseguridad, desasosiego y tales estados no son paz. Para restaurarla es necesario aplicar las competencias de excepción previstas en el mismo estatuto constitucional.
La esencia democrática de esta institución está en su control judicial, y especialmente, en el control parlamentario, con capacidad para anular cualquier exceso para dar el viraje total a una política de emergencia.
Por esto el marco interpretativo del artículo 122 debe ser éste:
1° Debe señalarse que las facultades de excepción que ejerce el gobierno en caso de emergencia, y precisamente por serlo de tal naturaleza excepcional, no son un traslado ni una derivación de las competencias legislativas del Congreso, pues este organismo no está constitucionalmente habilitado para afrontar situaciones extraordinarias y todas sus funciones están previstas para tiempos de normalidad, y además, Porque no es la entidad estatal apta para este tipo de situaciones.
2° De modo que las facultades del gobierno en estado de emergencia económica cuyo contenido concreto, por cierto, no está enunciando en la Constitución, exceptuada la general de expedir decretos con fuerza de ley, son las que resulten necesarias e idóneas para superar la crisis que motivó la declaratoria de aquélla y en relación específica con esa concreta circunstancia, sin referencia alguna a las del Congreso, o no se trataría de una verdadera situación excepcional; obviamente, las medidas gubernamentales no pueden desbordar ninguno de los preceptos constitucionales.
3° En consecuencia el ejecutivo no desplaza al Congreso en tiempo de emergencia económica, ya que no está ejerciendo atribuciones que a él pertenezcan ni dicha situación impide el funcionamiento pleno de tal corporación la cual, por el contrario, ensancha sus poderes ordinarios con la posibilidad de examinar, y modificar o derogar las disposiciones dictadas con ocasión de la emergencia, así como con el ejercicio de su control político cuando el ejecutivo incurra en abuso.
4° Ciñéndonos a la Constitución, entonces, tenemos que en tiempo de plena paz es el Congreso el único que puede establecer contribuciones (artículo 43); en tiempo de guerra, y exclusivamente para los fines de la guerra, es también el Congreso el que debe establecer los impuestos (ordinal 14 artículo 76), y en tiempo de emergencia económica, tiempo que es distinto a la guerra y a la paz, por excepción el gobierno puede crear y organizar los tributos que requiera la emergencia y los que se necesiten para conjurar sus efectos.
5° Como la perturbación económica o la amenaza de la misma pueden ser generadas por las más disímiles y variadas causas, no se puede descartar a priori que una de tales causas sea la agravación del déficit fiscal, así haya sido crónico y, por lo mismo, que, para sortearlo, el gobierno pueda dictar normas de carácter impositivo que creen o aumenten los gravámenes existentes, eliminen o reduzcan exenciones tributarias, den otro tratamiento al sistema de deducciones, afinen los procedimientos tendientes a impedir la evasión de los contribuyentes o hagan más rígido el sistema de sanciones contra los infractores del régimen de contribuciones. Si la causa que determina la implantación de la emergencia es ésa, si es grave y es actual o inminente, no cabe duda de que el gobierno puede asumir extraordinaria y transitoriamente el poder de fijar impuestos o de variar el régimen tributario vigente, porque el incremento de los ingresos públicos es un recurso adecuado para conjurar aquella crisis, atenuar sus efectos o impedir su extensión.
6° Por consiguiente, no puede tacharse de antidemocrática a esta institución cuando, según algunos, el gobierno se apropiaría arbitrariamente de poderes del Congreso, como por ejemplo la facultad impositiva, porque lo que hace democrático un procedimiento no es qué órgano adopta las decisiones, sino la existencia y efectividad de controles que condicionen y puedan corregir los excesos, como sucede en el presente caso con el control moderador del Consejo de Estado, el control político que ejerce el Congreso, y el jurisdiccional que compete a la Corte Suprema, por intermedio de los cuales los gobernados vigilan las actuaciones de los gobernantes.
7° Igualmente, es necesario aclarar que, aunque la Reforma Constitucional de 1968, con muy buen criterio, distinguió el aspecto social y económico del aspecto policivo y político del orden público, en la realidad son dimensiones inseparables, pues el orden es integral, uno solo, y sus distintos aspectos son interdependientes y se influyen recíprocamente, por lo cual no obstante que en la actualidad no rige el estado de sitio no se puede considerar que haya paz, para efecto de la aplicación de los artículos constitucionales que a tal concepto se refieren, como el 43, ya que no hay orden en lo económico, es decir, hay crisis, esto es desorden, o anormalidad, que es lo que justifica los poderes de excepción del gobierno.
8° También se requiere hacer precisión sobre el concepto de emergencia económica y el carácter de "sobrevinientes" que el artículo 122 exige a los hechos constitutivos de aquélla, porque se ha identificado a estos conceptos con los de nuevo, insólito, sorpresivo, imprevisto, para sostener que los elementos o factores estructurales y las situaciones crónicas no están comprendidas en los poderes gubernamentales de emergencia. En sentido estricto, lo que emerge no es algo nuevo, aunque puede ser inesperado; es, por el contrario, algo preexistente, que se ha venido incubando, formando y que, en el momento de la crisis, tratándose de una anomalía, se agudizó, se agravó hasta convertirse en grave amenaza de perturbación inminente, o que ya produjo esa perturbación. De donde, la ocurrencia de crisis no implica que deba ser repentina o impredecible, pues los hechos económicos están encadenados dentro de un proceso, no son aislables, responden a unas tendencias y son de más o menos fácil o difícil diagnóstico según sus variables modos de manifestarse. Por eso, pretender que sólo es emergente y sobreviniente lo accidental, lo casual, es ignorar el modo de ser de las relaciones económicas, dentro de las cuales, con una relativa permanencia de estructuras y frecuencia de fenómenos, caben no sólo las sorpresas sino las catástrofes derivadas de la agravación de las anomalías crónicas.
Como lo afirmaron en 1974 algunos Consejeros de Estado "precisamente las grandes emergencias se han presentado por desequilibrios estructurales. Las grandes crisis y las grandes revoluciones no han sido sino eso: desequilibrios crónicos entre las estructuras económicas, políticas y sociales que en determinado momento se hacen agudos, dramáticamente agudos, y han destruido esas estructuras, los sistemas políticos y aun los Estados" (Legislación del Estado de Emergencia Económica, Imprenta Nacional, Bogotá, 1976, pag. 54). Por tanto, se repite, no es fácil separar el orden político del orden económico, y la anormalidad económica, aunque no perturbe el orden político, no es paz.
Sólo emerge o sobreviene, pues, lo que viene gestándose y desarrollándose, como lo indican las expresiones empleadas en la motivación del Decreto número 3742, declaratorio de la emergencia, cuando se refiere a un "proceso de desequilibrio" e incertidumbre en la actividad económica, a un "deterioro progresivo" de los ingresos públicos y a un menoscabo "paulatino" del fisco de las entidades estatales, fenómenos que no por ser crónicos, al agravarse, dejan de configurar una emergencia.
9° Debe reafirmarse el criterio de que el requisito constitucional de que estos decretos tengan por finalidad exclusiva conjurar la crisis o impedir la extensión de sus efectos, es una cuestión que escapa a la jurisdicción de la Corte, porque es necesario advertir, que la evaluación de la conveniencia y la eficacia de las disposiciones de tales decretos son extraños al problema de su validez constitucional, ya que se trata de aspectos políticos que son del resorte del Congreso.
10. Los decretos dictados con ocasión de la emergencia no tienen, per se, vigencia permanente, como se ha venido aseverando, pues toda situación excepcional se supone transitoria y, por tanto, las medidas dictadas para superar la crisis, si son realmente eficaces, deben dejar de aplicarse y se agotan al producir los efectos de eliminación de las causas de la crisis o neutralización de sus consecuencias. Dentro de esta idea, debe funcionar precisamente el control del Congreso o control político, cuyo objetivo es el de calificar la motivación de la emergencia y la oportunidad, conveniencia y eficacia de las medidas tendientes a conjurarla. Por eso mismo, su competencia específica en este caso lo autoriza no sólo para modificar aquellas disposiciones y adicionarlas, sino para derogarlas, en cualquier tiempo y por su propia iniciativa, cuando las encuentre inconducentes o cuando crea que ya cumplieron su finalidad.
La lógica transitoriedad de la normatividad de emergencia económica queda, entonces, en un todo, dependiente de la voluntad del Congreso.
11. La revisión que de oficio debe adelantar la Corte para determinar la constitucionalidad de las medidas de emergencia económica, de acuerdo con el parágrafo del artículo 122, debe ser definitiva y total. En efecto, así lo dispone dicho parágrafo, cuando determina que los respectivos decretos serán enviados a la Corte por el gobierno "...para que aquélla decida definitivamente sobre su constitucionalidad". Por su parte, el artículo 13 del Decreto número 432 de 1969 reafirma el carácter definitivo de las decisiones que profiera la Corte, y en su artículo 29 obliga a que ésta confronte todas las disposiciones de los aludidos decretos, y no solamente las impugnadas, con la totalidad de la Contitución. Es en este sentido que el examen de constitucionalidad se califica no solo de definitivo sino de total, en tanto excluye cualquier acción posterior respecto de las normas que se declaren exequibles, pues los fallos con los que concluye la revisión forzosa de la Corte tienen fuerza de cosa juzgada, a fin de eliminar cualquier incertidumbre jurídica que contribuya a complicar la situación de emergencia.
12. Es igualmente pertinente dejar en claro, y esto es esencial, que las facultades constitucionales que para el gobierno emanan del artículo 122, son de ejercicio directo e inmediato de aquél, sin que sean admisibles por tanto ni su delegación ni su prórroga.
En consecuencia, son inconstitucionales todas las disposiciones de decretos de emergencia en los cuales el gobierno transfiera sus potestades de excepción a otros organismos del Estado, y aquellas en las cuales pretenda autorizar un ejercicio posterior al vencimiento del término señalado para la emergencia de la capacidad legislativa de que está investido en dicha situación, pues ello implicaría o un ensanchamiento abusivo de su potestad reglamentaria, o una auto prórroga de estas facultades, evidentemente violatorias del artículo 122.
De lo que fluye la conclusión de que el órgano exclusivo para afrontar la emergencia es el gobierno, de que todas las medidas de emergencia económica deben tener origen directo en el gobierno, y de que todas esa medidas deben ser emitidas dentro de la misma emergencia.
13. Finalmente, es procedente establecer que, globalmente, el decreto en examen tiene relación directa y específica con la situación que determinó la implantación del régimen de emergencia, puesto que sus disposiciones se enderezan sistemáticamente a combatir el "deterioro progresivo y acelerado de los ingresos públicos", atribuible a la evasión fiscal y tributaria, a que se refieren los ordinales 2°, 5° y 6° de la parte motiva de aquel decreto, fenómeno que imponía estos correctivos, ya que de acuerdo con la consideración 8ª del mismo estatuto, "la evasión y elusión tributaria ha adquirido enorme fuerza y generalidad como consecuencia de las altas tasas existentes, el abuso de la utilización de una serie de exenciones de impuestos, la inconveniencia de otras, la debilidad del régimen procedimental y de los sistemas de determinación del tributo, así como de la ausencia de un régimen legal adecuado de infracciones y sanciones". Son estos hechos los que justifican la política tributaria general y la preceptiva de cada una de sus disposiciones particulares.
Además, y específicamente en relación con las disposiciones del Decreto número 3743 de 1982, considero:
a) No contraría este Decreto lo que disponen los artículos 32, 72-12, 79 y 118-8 de la Constitución, porque el estado de emergencia es una situación con regulación especial en el artículo 122, distinta a la de intervención económica ordinaria o de tiempos normales prevista en el primero de los artículos citados, como también es diferente y extraña a la institución denominada en nuestro derecho "facultades extraordinarias", de modo que ]as facultades gubernamentales de que aquí se trata no se derivan de la ley sino de la Constitución directamente. Ni tampoco se presenta infracción del artículo 79 en lo tocante a la iniciativa legislativa porque, se repite, las facultades del gobierno en este caso no sólo son distintas a las del Congreso sino que son autónomas e independientes de la ley;
b) No es acertada la apreciación de que el Decreto tiene efecto retroactivo en cuanto a la modificación de la base impositiva para 1982, pues la circunstancia de que sus disposiciones se refieran y funden en hechos anteriores a su expedición no implica retroactividad, ya que todos sus efectos se producen hacia el futuro, sin incidir de ninguna manera respecto de situaciones jurídicas consolidadas y operan sólo en relación con las simples expectativas suscitadas por la ley anterior;
c) En cambio, debe aceptarse que hay base para declarar inexequibles los artículos 6° y 7° del Decreto número 3743; el primero porque la determinación de quienes deben presentar declaración de renta y complementarios equivale a determinar quiénes son contribuyentes, materia propia de la ley y no de un mero reglamento, y porque dejar tal cuestión a éste envuelve una prórroga de las facultades de la emergencia incompatible con su natural transitoriedad. El segundo porque es una retención y apropiación indebida de los remanentes de los impuestos captados en la fuente por parte del Estado, que pugna frontalmente con la garantía de la propiedad privada contenida en el artículo 30 de la Constitución.
Dos observaciones finales:
1. El Estado de Derecho es la seguridad jurídica; giros jurisprudenciales como éste de la Corte, frente a lo que decidió en 1974, son por el contrario la inseguridad jurídica.
2. Paradójicamente, la Corte al declarar inexequibles estos decretos revive los de la emergencia económica de 1974 dictados con base en el artículo 122. ¿A qué atenernos ante tanta incongruencia?
Luis Carlos Sáchica, Jerónimo Argáez Castello, Ismael Coral Guerrero, Manuel Enrique Daza A., Alberto Ospina Botero, Fernando Uribe Restrepo, Héctor Gómez Uribe, Fabio Calderón Botero, José María Esguerra Samper, Germán Giraldo Zuluaga.
SALVAMENTO DE VOTO
Me permito agregar al Salvamento de Voto que he suscrito las consideraciones que presenté durante el debate en Sala Plena.
1. EL. MODELO ECONÓMICO
Insiste la mayoría de la Sala Constitucional en calificar de "liberal" y "capitalista" al modelo económico colombiano. Puede tener algo de cierto este juicio, pero sólo desde el punto de vista formal, jurídico y político (no económico), que resulta secundario en este caso. Considero entonces que es necesario hacer algunas precisiones al respecto, pues ese concepto es básico para configurar científicamente lo que puede llamarse nuestro "orden público económico", e incide también en la posible configuración de verdaderos hechos emergentes o sobrevinientes dentro de la estructura económica.
La noción de modelo en las ciencias sociales fue introducido por el sociólogo Max Weber, quien estudió un tipo ideal o paradigma de desarrollo económico. Se refirió precisamente al modelo de desarrollo capitalista dentro de una economía liberal, aunque ciertamente con un renovado acento en los aspectos sociales (Historia Económica General). Dentro de la metodología de Weber el "modelo" equivalía al concepto de "tipo ideal", concretamente en el desarrollo europeo del siglo XIX. En cuanto método consistió en elaborar teóricamente los rasgos principales de un fenómeno histórico de crecimiento, acentuándolos más o menos arbitrariamente.
La ciencia social moderna se inclina a favor de nociones más depuradas y técnicas de lo que debe ser un "modelo económico", bien sea entendido con un criterio físico-matemático, corno teoría cuantitativa (series de hipótesis cuantificadas: formalización de relaciones isomórficas), o mejor aún, entendido el modelo como un "tipo real", en oposición al paradigma ideal de Weber. La sociología actual prefiere este último concepto de modelo, que es concreto e histórico, y que permite mejor la debida consideración de variables sociales y políticas, definitivas para configurar un modelo económico realista, funcional y humano.
El modelo económico colombiano, dentro de esta noción más moderna y científica, no es ni mucho menos "capitalista-liberal". Corresponde a la especial morfología socioeconómica que ha sido denominada "estructura del atraso" (P.Baran), que se atribuye a una economía no industrial, y en una fase ulterior, menos primitiva, consiste propiamente en la especial estructura llamada subdesarrollo. Este nuevo modelo es particular, propio del siglo XX y si bien entre nosotros parte de la base de la existencia de una "economía de mercado", se aparta fundamentalmente del modelo clásico de Weber, principalmente por la importancia que aquí tiene el intervencionismo de estado, la planificación y la consideración de lo colectivo (justicia social).
La economía del subdesarrollo se caracteriza por una estructura primaria y dual, por un funcionamiento inestable y dependiente, y principalmente por vivir asediada por el círculo vicioso de la pobreza (a nivel individual: pobreza-hambre-enfermedad-desempleo-pobreza) Raymond Barre. Resulta evidente que ninguno de estos rasgos característicos se presenta en el modelo económico "liberal-capitalista", ni corresponde a su tipología.
2. EL. ORDEN ECONÓMICO
La economía de un país subdesarrollado goza de un equilibrio relativo e inestable, como producto difícil y efímero de fuerzas en pugna, de intereses contrapuestos y de tendencias encontradas. Está básicamente sometido a la llamada "causación circular acumulativa", en virtud de la cual los factores, ligados causalmente, se autoimpulsan y se autoaceleran recíprocamente, constituyendo así verdaderos círculos viciosos cuando el signo o tendencia es negativo, o cuando es positivo, para permitir la esperanza de llegar al "punto de despegue" o "gran impulso" que es la "arrancada hacia el crecimiento sostenido" (Rostow) a partir del cual el enriquecimiento y el progreso resultan tan fatales, acelerados y automáticos como antes lo eran el atraso y la miseria. A propósito de lo cual recuerda Myrdal (Teoría económica y regiones subdesarrolladas) la tremenda sentencia bíblica según la cual "al que tiene se le dará y abundará; pero a quien no tiene, aún lo que tiene se le quitará" (Mateo XXV, 29).
El desequilibrio propio de los países en vía de desarrollo ha sido identificado así como una "economía deficitaria acumulativa", que implica un desajuste estructural: déficit crónico de la balanza de pagos, financiamiento deficitario del presupuesto público, inestabilidad institucional del sistema monetario (Antonio García, la Estructura del atraso en América Latina).
La motivación del gobierno al declarar la emergencia económica que se estudia señala como una de sus causas ese desequilibrio general y crónico. También se refiere col, precisión y claridad a otros círculos viciosos del subdesarrollo: inflación-déficit público-recurso a la cuenta especial de cambios (9°) mayor inflación. Itero más: déficit público-alteración del sector financiero-debilitamiento del ahorro-baja producción y oferta- mayor inflación-mayor déficit.
Se tiene entonces que el orden económico propio del país, es un orden en equilibrio inestable, que implica desajustes crónicos más o menos acentuados, pero que resultan ser una "normalidad" aceptable dentro de la malformación estructural, a Menos que en un momento dado tales desajustes se acumulen excesivamente, se entrelacen, agudicen y descontrolen.
3. LOS HECHOS SOBREVINIENTES
El orden público económico propio del subdesarrollo implica así una deficiente estructura, como mal crónico suyo. Pero ese orden se puede "agravar", por así decirlo, de manera imprevisible y súbita, dando lugar a que sea claramente aplicable el estado de excepción previsto por el artículo 122 de la Carta, en caso de verdadera emergencia económica.
Fácil es entender, frente al anterior esquema de orden o modelo económico, que dentro de la estructura del subdesarrollo puede emerger en un momento dado la agravación inusitada y aguda de los factores negativos, acumulables y mutuamente entrelazados, que conviertan así inesperadamente la crisis crónica de que adolecemos de una amenaza inminente y real de gran catástrofe.
El principio científico de la "causación circular acumulativa", en sentido negativo, explica de por sí suficientemente cómo puede sobrevenir o emerger el detonante causal y casual que convierta a uno o a varios factores crónicos de desequilibrio, de un momento a otro, en un verdadero torbellino o ciclón que amenace empujar inminentemente al "orden" económico a un vórtice catastrófico sin retorno posible.
Es el gobierno el naturalmente llamado a detectar con premura esta insidiosa y a veces sutil etiología emergente, reflejada en el agudo deterioro de los índices económicos. Y constituye deber elemental del gobierno, frente al país, el de aplicar sin dilación alguna, si lo estima del caso, los más drásticos remedios que prevé nuestra Constitución frente a hechos "que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico".
De otra parte el diagnóstico realista del subdesarrollo, que registra en la práctica una crisis institucional permanente, no quiere decir en ningún caso que el artículo 122 de las Constitución se convierta por ello en recurso normal. La crisis crónica no equivale a una verdadera emergencia, la cual sólo se presenta, estructuralmente, aparte de otras catástrofes, cuando la causación circular acumulativa desbocada –como en el presente caso–, resulta inmanejable por los medios normales, de manera adecuada y oportuna. El Presidente es responsable de cualquier abuso al declarar la emergencia o al hacer uso de ella. La Corte lo controla jurídicamente y el Congreso en plenitud, permanentemente. Y bien se ha dicho que el orden democrático está más en los controles y en su eficacia, que en la distribución de poderes o facultades que siempre serán, en principio, susceptibles de abuso, o de responsabilidad directa por omisión, en la acción o en su oportuno control.
Puede decirse que la economía del subdesarrollo es propensa a sufrir crisis, que está predispuesta a ello. Lo cual no significa que exista una verdadera crisis permanente, ni la amenaza inminente de que ella se presente, de donde resulta que remedio jurídico previsto en el artículo 122 de la Carta es realmente excepcional, para tiempos de grave perturbación económica.
La emergencia estructural, dentro del proceso dinámico del subdesarrollo, requiere remedios permanentes –como lo autoriza el artículo 122–, que tengan efecto prolongado y acumulativo, al igual que sus causas. De allí que no resulta lógico exigir que las medidas de emergencia tengan tan sólo efecto inmediato, descalificando a las que se proyectan en el tiempo, con efecto de futuro. Esta última clase de medidas, por el contrario, resultan ser las únicas adecuadas dada la naturaleza de los desequilibrios que se combaten, que son progresivamente acumulables.
4. TIEMPO DE PAZ
La expresión utilizada por el Constituyente en 1910 para limitar el poder fiscal en "tiempo de paz" al Congreso, las Asambleas y los Consejos, debe ser interpretada de manera científica, teniendo en cuenta los grandes avances de la sociología y de la economía modernas referentes al nuevo fenómeno del subdesarrollo. Después de las sabias innovaciones introducidas por Savigny en la doctrina jurídica, la hermenéutica no puede olvidar los elementos histórico y sistemático cuando se trata de darle un contenido jurídico a una expresión antigua de la ley de leyes, de acuerdo con el avance de las ciencias sociales.
La paz, que es "la tranquilidad en el orden" según la clásica definición de San Agustín (los criterios no envejecen aunque las expresiones sí), no se opone hoy únicamente a la noción de guerra propiamente dicha, civil o exterior. No puede hablarse de paz, de tranquilidad o de normalidad en un país en vía de desarrollo ante la emergencia producida por un remolino autoacelerado de factores negativos incontrolados, que actúan unos sobre otros como causa y efecto, simultánea y alternativamente, produciendo así una grave emergencia económica. Semejante desbarajuste implica normalmente también una verdadera emergencia de carácter social, dentro de la economía propia del subdesarrollo. Baste considerar los efectos del déficit fiscal en términos de desempleo masivo y erosión de los presupuestos familiares, mencionados por el gobierno en el decreto declarativo.
Conviene recordar la solemne declaración de Paulo VI en la Encíclica Populorum Progressio, en el sentido de que "el desarrollo es el nuevo nombre de la paz". Cuando una economía está amenazada en forma tan grave e inminente, como cuando se ve ciegamente impulsada por variados factores a la sima del desequilibrio propio del subdesarrollo, no puede hablarse de "tiempo de paz". La misma definición constitucional del estado excepcional de emergencia económica y social, equiparable a calamidad pública, que perturba el orden de manera "grave e inminente", excluye de por sí la noción de paz, como "tranquilidad en el orden", al menos que se le dé una connotación arcaica a la noción de paz.
No puede decirse que exista paz cuando una gran proporción de los integrantes de la comunidad están colocados frente al inminente peligro de carecer de los medios mínimos de subsistencia, a causa de los efectos de todo género ocasionados o agravados por un gigantesco déficit fiscal. Cuando ésto ocurre hay emergencia económica y es apenas lógico que el gobierno, en uso de las facultades excepcionales del artículo 122 de la Carta, tome toda clase de medidas que considere urgentes y que se relacionen directa y específicamente con ese déficit fiscal.
5. OTROS ASPECTOS
A este último propósito conviene observar que el gobierno anunció ante el Consejo de Estado, al oírlo en cuanto a la emergencia, que tomaría algunas medidas fiscales pero que no emprendería una reforma total o global en materia impositiva. Lo cual ha cumplido al hacer uso de la emergencia.
Y no se diga que el gobierno puede aprovechar su propia culpa para tener más amplio poder por medio del artículo 122, pues la competencia impositiva no le corresponde en épocas de normalidad, y la correcta administración de los impuestos, que sería más de su resorte, no resultaría suficiente para conjurar la compleja emergencia, y ni aun ella sería siquiera posible, en el grado requerido, si no se pueden obviar con oportunidad y certeza los escollos provenientes de una estructura y de un procedimiento consagrados en la ley.
La salvaguarda excepcional que estableció en su sabiduría el Constituyente en 1968, en el artículo 122 de la Carta, no es contraria ni mucho menos al constitucionalismo democrático. Por el contrario, consulta la tipicidad propia del subdesarrollo, o sea la realidad económica y social del país, para proponer una solución practica, expedita, prevista y controlada, si bien drástica como lo requieren los hechos, evitando así que la realidad del subdesarrollo desborde los límites jurídicos y haga imposible la legalidad propia del Estado de Derecho. La democracia funcional moderna tiene que consultar las nuevas realidades sociales y económicas. moderna que con
En el campo de la praxis, que ciertamente no es el que corresponde a la Corte, cabe observar que la simple recurrencia de factores críticos y la natural discrepancia en cuanto a los diversos efectos de las medidas de emergencia, simplemente vienen a ratificar la gran complejidad dinámica, intercausal y acumulativa de los hechos emergentes, según el enfoque global o integral que necesariamente debe tenerse en cuenta, conforme antes se indicó. Lo insólito, lo irregular y lo extraordinario no radica así en uno o varios factores aislados, sino en la constelación de elementos adversos, íntimamente entrelazados. No es un desequilibrio aislado, en sí mismo, lo que importa, sino el grado que pueden adquirir varios desequilibrios simultáneos ligados entre sí, y su previsible efecto acumulado en el sistema.
De otra parte es cierto que la planeación estatal es impotente para prevenir y evitar emergencias aleatorias y complejas en el conjunto económico, así sean recurrentes. De lo contrario, a no dudarlo, ya habría logrado el país el tan anhelado punto de despegue o gran impulso.
Por las razones expuestas estoy de acuerdo con la exequibilidad del Decreto número 3743 de 23 de diciembre de 1982, a excepción del artículo 6° que es inexequible por las razones expuestas en la ponencia minoritaria, y del artículo 7° que también lo es por las argumentos allí anotados, de acuerdo en esté último caso con el concepto del Procurador.
Febrero 21 de 1983.
Fernando Uribe Restrepo
ACLARACIÓN DE VOTO
Compartimos el criterio expuesto en el fallo en cuanto a que el estado de emergencia económica no equivale a una desaparición de la paz pública.
Entonces, rige dentro del estado a plenitud el artículo 43 de la Constitución, que le atribuye solamente al Congreso, a las Asambleas y a los Concejos la facultad de imponer contribuciones en tiempo de paz.
Tanto es así que, de aceptarse la tesis de que el estado de emergencia económica equivale a pérdida de la paz para efecto de establecer o variar el monto de impuestos permanentes (artículo 43 de la Constitución), la misma tesis permitiría predicar que, dentro de tal estado, podría implantarse la censura de prensa (artículo 42 ibíd.), podrían decretar expropiaciones autoridades distintas de la judicial (artículo 33 ibíd.), podría prohibirse la circulación postal de impresos (artículo 38 ibíd.) y aún acumularse la autoridad política o civil con la judicial o con la militar (artículo 61 ibíd.), cuestiones estas últimas que evidentemente no serían de ocurrencia ortodoxa dentro del régimen de una simple anormalidad económica emergente.
Como tanto las prohibiciones contenidas en los artículos 33, 38, 42 y 61 como la que establece el artículo 43, todos ellos de la Carta Fundamental, no son absolutas sino relativas y para el tiempo de paz, el mismo criterio debe aplicarse al indagar su sentido y alcances. Ninguna de ellas queda dispensada por la declaración del estado de emergencia económica, que no altera la paz pública.
Creemos también que el dicho estado de emergencia económica sí es una situación extraordinaria dentro de la vida institucional del país. Pero, aún así, es al Congreso y no a autoridad distinta a quien compete establecer impuestos extraordinarios, porque esto es lo que prevé el artículo 76, ordinal 14 de la Carta Fundamental.
Y como el artículo 122 de la misma Carta nada dice en cuanto a facultades del Presidente de la República para crear tributos dentro del estado de emergencia económica, no puede predicarse que ellas estén implícitas o subentendidas dentro de la norma, porque lo estatuido en el artículo 20 de la Constitución descarta rotundamente un criterio semejante. Las autoridades sólo pueden hacer aquello que les esté atribuido de manera expresa.
Los razonamientos anteriores, de claridad incontrastable, llevan a concluir forzosamente que dentro del estado de emergencia económica el Presidente de la República no puede establecer ni aumentar gravámenes, sean ellos ordinarios o extraordinarios.
Por ello, hemos votado favorablemente lo decidido en esta sentencia.
Carlos Medellín Forero, Dante Luis Fiorillo Porras.
Juan Hernández Sáenz
ACLARACIÓN DE VOTO
TIEMPOS DE GUERRA Y TIEMPOS DE PAZ
1.1 Nuestra opinión coincide con la salvedad de voto expuesta por los Magistrados Carlos Medellín, Juan Hernández y Dante Luis Fiorillo. Juzgamos que el concepto constitucional de falta de paz no puede ser la situación crítica que da lugar al estado de emergencia económica o social o por calamidad, indicado en el artículo 122, como tampoco la conmoción interior del artículo 121. Es algo más profundo, desde el punto de vista histórico, semántico y constitucional. No puede asimilarse a disturbio, desorden, desbarajuste, desorganización, perturbación, desestabilización, desajuste y similares denominaciones. La Carta reserva esta noción para oponerla a la de la guerra, extrema desgracia que explica la razón de ser del artículo 43 de la Constitución.
1.2 Si el concepto de no paz correspondiese a la conmoción interior del 121, se estaría auspiciando el traslado de facultad tan propia, exclusiva y permanente como la que tiene el Congreso de señalar las rentas y fijar la tributación, por obra de sucesos secundarios; y si la no paz correspondiese al estado de emergencia del artículo 122, se facilitaría el amordazamiento de la prensa libre (artículo 42) o la reunión de poderes políticos, civiles, judiciales y militares, en una misma persona, no siendo imposible prever, por esta vía, la conformación de una justicia económica administrativa o castrense (artículo 61). Y así podrían mencionarse otros muchos riesgos y contrasentidos.
1.3 Interesa, fundamentalmente, advertir que la definición de paz no puede ser otra, para estos fines, que "pública tranquilidad y quietud de los estados, en contraposición a la guerra" (acepción dos), la cual cobra mayor vigor cuando se advierte que el artículo 28 de la Constitución, en su primer inciso se refiere a la "guerra" y en el segundo a la "paz", mención conjunta que hace plena luz sobre la correlación específica de estas dos básicas ideas. Por eso nos aferramos a la rígida interpretación del artículo 43, máxime al advertir que, en esta clase de materias, no son dables apreciaciones extensivas. Valoración diferente sólo puede venir con la reforma de textos tan categóricos como los mencionados.
Otro aspecto que nos ha llevado a votar la inexequibilidad del Decreto número 3743, es el de entender la emergencia económica como un proceso de congruencias. Y así explicamos este tema:
LA EMERGENCIA ECONÓMICA, UN PROCESO DE CONGRUENCIAS
2.1 En virtud de la aplicación del artículo 122 de la Constitución Nacional el ejecutivo adquiere, excepcionalmente, la facultad legislativa, radicada en el Congreso. Lo propio ocurre cuando el país es declarado en estado de sitio (con la circunstancia de que entonces las normas legales que dicten sólo tienen fuerza transitoria), o cuando el Congreso lo reviste de precisas facultades extraordinarias. Entre la emergencia y las facultades extraordinarias existen enormes similitudes que pasan a observarse. Tanto es ello así que el artículo 122 emplea textualmente la expresión "facultades extraordinarias”.
2.2 En ambas el Presidente queda revestido de facultades.
Se parte de la base de que el ejecutivo no debe tener funciones legislativas. Antaño los regímenes autocráticos se caracterizaban por la acumulación del poder legislativo y ejecutivo en unas solas manos, si que también el jurisdiccional. Ese proceso inexorablemente propicia la tiranía. Los grandes sacrificios de la humanidad en procura de organizar una forma de estado digna llevaron a planteamientos doctrinarios según los cuales la división de los poderes públicos garantiza que el estado no sea autocrático y proteja debidamente la libertad individual. Con todo, los regímenes modernos consagran en forma por demás excepcional la posibilidad legislativa del ejecutivo (brechas del constitucionalismo) como en los eventos de estado de sitio, las facultades extraordinarias y la emergencia económica, social o por calamidad pública. El carácter eminentemente transitorio de la potestad legislativa del ejecutivo será siempre una pauta para la interpretación y ejercicio de esta prerrogativa de excepción.
2.3 En ambas es preciso que exista un acto en virtud del cual el Presidente quede revestido de esa potestad.
En las facultades extraordinarias el Congreso debe dictar una ley en virtud de la cual se revista al Presidente de poder legislativo transitorio. En la emergencia cumple esa función el decreto que la declara, y mediante el cual el Presidente queda revestido, o mejor autorrevestido, por cuanto es causa y objeto, emisor y destinatario, de precisas y específicas atribuciones.
Como la facultad legislativa debe ser restringida, es absolutamente indispensable que tanto la ley de autorizaciones como el decreto de declaratoria de emergencia concrete en forma precisa el campo en el cual se va a desarrollar la insólita potestad que surge para el Presidente. Fácil queda pensar que cuando es una misma persona la que se reviste de la facultad y la ejerce, se debe ser más cuidadoso en determinar el campo exacto en que ejercerá el poder legislativo, pues sólo así se logra su efectivo control y la rendición de cuentas que apareja el ejercicio del mandato que él mismo se otorgó.
2.4 Corolario de lo anterior es que debe existir congruencia entre aquello para lo cual se facultó el Presidente y lo que éste haga en ejercicio de esas atribuciones.
Es de sentido común que solamente será válido lo que el Presidente haga dentro de la órbita en la cual está facultado para legislar. La falta de correspondencia entre la facultad y lo que se haga en desarrollo de la misma, vale decir, la incongruencia, apareja inexequibilidad por extralimitación de funciones o poderes. La congruencia implica entonces la posibilidad de que lo realizado pueda subsumirse dentro de la hipótesis planteada en el acto del autofacultamiento.
2.5 En la emergencia debe existir una doble congruencia.
Cuando el Presidente se autorreviste de facultades legislativas es preciso que cumpla previamente una serie de requisitos indispensables para la declaratoria de la emergencia. Debe oír previamente al Consejo de Estado. Se impone un diálogo entre el gobierno, de una parte, -que explica al Consejo las causas que determinarán la declaratoria y lo que piensa hacer, y éste, que opina favorable o adversamente. Como el concepto no obliga, pero debe obtenerse, importa mucho, entonces, que haya correlación o congruencia, entre lo planteado al Consejo y lo dicho en el decreto declarativo de emergencia. Si se solicitó licencia para decretarla con el fin de contrarrestar los efectos de una calamidad, no se puede declararla para corregir los bajos sueldos de los funcionarios del estado. Si se informó sobre una crisis económica que no requería el remedio de una reforma tributaria, situación recogida por el Consejo de Estado, no es dable invocar esos poderes legislativos extraordinarios para consagrar una reforma de esa índole. De tal suerte que debe existir una plena correspondencia entre lo planteado por el gobierno al Consejo de Estado y lo expresado en el decreto que declara el estado de emergencia y entre este decreto y los que lo desarrollan. Resulta esencial que los decretos con fuerza de ley que durante la emergencia dicte el Presidente tengan plena congruencia con los considerandos de ese decreto declaratorio y también con los planteamientos expuestos en el Consejo de Estado. Lo contrario sería tolerar la inexactitud o contradicción de los informes suministrados al Consejo, lo cual conduciría necesariamente a la inexequibilidad.
2.6 En ambas la facultad legislativa es transitoria aunque el efecto de las normas que se dicten en ese lapso sea permanente.
El artículo 76-12 expresa que la ley de facultades debe revestir al Presidente de atribuciones temporales. Lo importante es que las precise. El artículo 122, a su turno, expresa que la declaratoria de emergencia podrá hacerse por períodos que sumados no excedan de 90 días al año. La facultad legislativa del Presidente ha de ser, por naturaleza, eminentemente transitoria, determinada con precisión en el acto de revestimiento (ley de facultades o decreto de declaratoria de emergencia). En uno y otro caso las leyes que se dicten observando el principio de la congruencia tienen vigencia indefinida, como cualquier ley. Craso error sería predicar su transitoriedad por el hecho de que el legislador normal, que es el Congreso, pueda modificarlas en cualquier tiempo, como puede hacerlo con la propia Constitución y todas las leyes. No hay en Colombia leyes inmodificables, lo cual no permite predicar la transitoriedad de la legislación, como regla general, en relación con las leyes en sentido material que tengan como causa las facultades extraordinarias (76-12) o la emergencia (122).
2.7 No existe congruencia entre la posibilidad de una reforma fiscal o tributaria y lo expuesto por el gobierno ante el Concejo de Estado.
En el salvamento de voto de la sentencia de 15 de febrero, que decidió la constitucionalidad del Decreto número 3742 de 1982, indicamos el criterio de los suscritos Magistrados en relación con la incongruencia entre lo expresado por el gobierno ante el Consejo de Estado y el contenido del mencionado decreto. A lo allí dicho nos remitimos. Empero, vale hacer hincapié en que la tesis de la inconstitucionalidad de las normas tributarias, como regla general, que se señala en este fallo, fue expuesta en cierta forma por el propio gobierno en su solicitud al Consejo de Estado.
De otra parte, si se examina con detenimiento el Decreto número 3742, necesariamente hay que concluir que en modo alguno se precisa sobre qué puntos concretos queda revestido el Presidente de "facultades extraordinarias" para legislar. Los trece primeros considerandos apenas traducen una lamentación sobre la economía colombiana, reveladora de un "proceso de desequilibrio que ha afectado de manera severa la producción y el empleo", del "clima acentuado de incertidumbre en las actividades empresarial, comercial y laboral del país"; de la "crisis de inversión" por "el deterioro progresivo y acelerado de los ingresos públicos"; del "incremento del gasto público" y el "debilitamiento del ahorro privado"; del "estancamiento y receso económico" y el "notorio desgaste monetario"; de los "aumentos continuados y crecientes de los precios y erosión de los presupuestos familiares"; del desempleo e inflación; del menoscabo paulatino de la situación fiscal; de la "caída pronunciada del ahorro nacional que, a su turno, ha afectado el nivel de inversión y actividad económica"; de la "evasión fiscal y tributaria en proporciones gigantescas"; del abuso e inconveniencia en las exenciones; de la debilidad del régimen procedimental y "los sistemas de determinación del tributo"; de la ausencia de sanciones; de los efectos inflacionarios que causa la incorporación al presupuesto de algunos ingresos; de la criticable destinación específica de algunas rentas; de la inconveniente cobertura, programación, ejecución y control del presupuesto; de la desorganización administrativa tributaria; y, en fin, del aumento alarmante de prácticas inmorales e ilegales. No hay, pues término económico que no haya invocado para aludir a la emergencia. ¿Y cómo se pretende remediar esta catastrófica situación? El considerando número 7, ofrece como respuesta: "Que es necesario y urgente introducir ajustes en normas fiscales y presupuestales, con el propósito de afianzar el ahorro público como fuente insustituible de capitalización social". Y luego en el considerando número 14 se expresa que la situación descrita en los apartes anteriores debe corregirse a la mayor brevedad. Los temas tratados, tan vastos, y la forma como se corregirán los desajustes fiscales o presupuestales, no pueden ser más vagos, imprecisos y generales. Y esto contradice la exigible especificidad que debe gobernar el régimen de emergencia, en el cual el Presidente de la República se autorreviste de "facultades extraordinarias".
2.8 No existe congruencia entre lo expresado en el Decreto de la declaratoria y el que se analiza.
Dentro de la indudable ambigüedad que afecta tanto la relación de causas de la emergencia como las soluciones para las cuales el Presidente queda revestido de facultades extraordinarias, existe, a no dudarlo, contradicción entre lo que el Presidente podía hacer a la luz del Decreto número 3742 y lo que hizo en el 3743 analizado. Según aquel considerando 7, quedó revestido para "introducir ajustes en normas fiscales y presupuestales", y, en definitiva, se sustituyó íntegramente la normatividad reguladora del impuesto sobre la renta, modificado no solamente el sistema para calcularlo sino también la cuantía, su permanente revalorización, el procedimiento, la base humana tributaria y otros aspectos. No es este el significado de "ajustar", cometido insinuado ante el Consejo de Estado y mencionado en el decreto de declaratoria de emergencia. Es esta, al menos para los suscritos, una razón válida que justifica la declaratoria de inexequibilidad.
Dejamos así aclarado nuestro voto.
Fecha, ut supra.
Gustavo Gómez Velásquez, Jorge Salcedo Segura.
SALVAMENTO DE VOTO
Estamos de acuerdo con las consideraciones interpretativas del artículo 122 de la Constitución Nacional y con aquellas que conducen a la inexequibilidad de los artículos 6° y 7° del Decreto número 3743 de 1982 contenidas en el Salvamento de Voto elaborado por el Magistrado Luis Carlos Sáchica. Además, estimamos pertinente agregar los siguientes puntos de vista para sustentar la exequibilidad parcial de dicho decreto.
Al respecto entendemos:
1° La sentencia sostiene con apoyo en interpretaciones semánticas que sólo son hechos sobrevinientes los que aparecen de improviso o de manera sorpresiva o súbita, olvidándose del contexto del artículo 122 de la Constitución Nacional que condiciona esa expresión a la naturaleza de las cosas.
En efecto, según el precepto tales hechos son aquellos que perturban o amenazan con perturbar en forma grave e inminente "... el orden económico o social del país o que constituyan también grave calamidad pública...", lo que significa que la emergencia se decreta por la sobreviniencia de hechos perturbadores del orden económico o social, o bien, por la aparición de hechos constitutivos de calamidad pública, situaciones disímiles que predeterminan el concepto del hecho sobreviviente.
No cabe duda, que cuando el hecho perturbador tiene carácter económico o social, su advenimiento puede ser progresivo en el tiempo, pues nace, crece, se multiplica y hace crisis a semejanza del ciclo vital, en cuyo recorrido, por regla general, pueden transcurrir años. En cambio, cuando el hecho es constitutivo de grave calamidad pública su presencia es intempestiva. Un déficit fiscal no viene de repente, pero un terremoto se presenta de súbito.
2° La sentencia exige que las normas de la emergencia sean transitorias. Y, por tanto, vuelve a ignorar con tal exigencia lo que es apenas obvio. Precisamente si los decretos dictados bajo el imperio de la emergencia tienden exclusivamente "... a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos...", resulta forzoso admitir que las medidas que se tomen no sólo deben poner fin a la crisis de que se trata sino que deben impedir la extensión de sus efectos, tanto de los transitorios como de los permanentes, en cuyo caso la legislación queda condicionada a la naturaleza de las cosas. Esto pone de relieve que, si las circunstancias lo requieren, la legislación puede y debe tener carácter permanente.
3° La sentencia entiende que la emergencia económica no puede utilizarse para decretar impuestos o contribuciones en tiempo de paz, porque esa competencia es privativa del Congreso, de las Asambleas y de los Concejos Municipales según lo determina el artículo 43 de la Constitución Nacional. A nadie escapa que la expresión "en tiempo de paz" que trae la disposición citada se contrapone a la noción "en tiempo de guerra", pero ocurre que el estado de sitio (artículo 121) como el estado de emergencia (artículo 122), son nociones paralelas, pero recurrentes, pues ambas representan una situación de hecho contrario al orden o al acontecer normal y por lo mismo extraordinaria, lo que las hace incompatibles con la noción de paz. Aducir lo contrario es desconocer la naturaleza de las cosas.
4° La sentencia afirma que con el estado de emergencia no se pueden corregir fenómenos crónicos, estructurales o sistemáticos y que, por consiguiente, no cabe hacer reformas tributarias. Ya se ha sentado que los hechos económicos son esencialmente crónicos y que su etiología implica un desenvolvimiento progresivo que puede llegar a hacer crisis y poner en emergencia los factores de estabilidad sobre los cuales descansa la economía nacional. Si bajo esta premisa se miran los hechos aducidos por el gobierno, conclúyese que el deterioro de las estructuras fiscales, como causa que afecta gravemente aquellos factores de estabilidad, sólo puede conjurarse con medidas de índole estructural. Es lo que indica la naturaleza de las cosas.
5° Todo lo anterior nos lleva a concluir que el Decreto número 3743 de 1982, en cuanto modifica las tarifas de impuesto a la renta y complementarios se ajusta a la preceptiva del artículo 122 porque tiene una relación directa y específica con el déficit fiscal, uno de los hechos que dio origen a la declaratoria de emergencia en el Decreto número 3742, declarado exequible por la Corte, pues tiende a conjurarlo con medidas que a juicio del gobierno conducen a mayores ingresos, no importa que dicho déficit haya tenido origen en causas crónicas o estructurales.
Fabio Calderón Bolero, José Eduardo Gnecco Correa.
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