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EMERGENCIA ECONOMICA. TARIFAS DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA Y COMPLEMENTARIOS.
Inexequible el Decreto número 397 de 1983.
Corte Suprema de Justicia
Sala Plena
Sentencia número 57.
Referencia: Proceso número 1060 (149-E).
Revisión constitucional del Decreto número 397 de 1983 "por el cual se establecen las tarifas del impuesto sobre la renta y complementarios para el año gravable de 1983 y siguientes".
Ponentes: doctores Manuel Gaona Crúz, Carlos Medellín, Ricardo Medina Moyano.
Aprobada por Acta número 29 de 21 de abril de 1983.
Bogotá D. E., abril veintiuno (21) de mil novecientos ochenta y tres (1983).
I. REVISION
Luego de haber sido enviado oportunamente a la Corte por parte del Gobierno el Decreto de la referencia, mediante oficio número 5180 de 11 de febrero del año que cursa, suscrito por la Secretaría Jurídica de la Presidencia, y una vez devuelto el expediente por la Procuraduría, se procede a examinar su constitucionalidad, en cumplimiento de lo prescrito en los artículos 122 y 214 de la Constitución.
II. TEXTO DEL DECRETO
Es el siguiente:
DECRETO NUMERO 397 DE 1983
(febrero 10)
Por el cual se establecen las tarifas del impuesto sobre la renta y complementarios para el año gravable de 1983 y siguientes.
El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 122 de la Constitución Política, y en desarrollo del Decreto número 3742 de 1982,
DECRETA:
Artículo 1° Para el año gravable de 1983 y siguientes, el impuesto correspondiente a la renta gravable de las personas naturales colombianas, de las sucesiones de causantes colombianos, de las personas naturales extranjeras residentes en el país, de las sucesiones de causantes extranjeros residentes en el país y el de los bienes destinados a fines especiales, en virtud de donaciones o asignaciones modales, es el determinado en la tabla que contiene este decreto.
El impuesto para cada uno de estos contribuyentes es el indicado frente al intervalo al cual corresponde su renta líquida gravable. En el último intervalo el impuesto es el que resulte de aplicar a la renta líquida gravable del contribuyente la tarifa del 49%.
Artículo 2º. Entiéndese por Tarifa del promedio del intervalo, la correspondiente al promedio de los límites de un intervalo. Dicha tarifa, que tiene una aproximación de dos (2) decimales, corresponde al resultado de dividir el impuesto del intervalo por el promedio de los límites del mismo.
Artículo 3º. Para los contribuyentes señalados en el artículo 1° de este decreto, el impuesto complementario de patrimonio para el alto gravable de 1983 y siguientes, es el indicado en el artículo 2º del Decreto número 3743 de 1982, ajustado en Ios términos establecidos en los artículos 4º del Decreto número 3743 de 1982 y 5° de este decreto.
Artículo 4º. El reajuste de los valores absolutos expresados en moneda nacional, en lo que se refiere a la tabla del impuesto sobre la renta, se efectuará de conformidad con lo establecido en los artículos 4° del Decreto número 3743 de 1982 y 5" del presente decreto y sólo operan a partir del año gravable de 1984.
Artículo 5º. Para los efectos de que trata el artículo 4º del Decreto número 3743 de 1982, y en lo que se refiere a las tablas del impuesto sobre la renta y patrimonio, el reajuste operara sobre el promedio de los límites de Ios respectivos intervalos, asignando al intervalo que incluya el promedio reajustado, la tarifa correspondiente al intervalo que incluía el promedio original y de esa manera, determinar el impuesto correspondiente como aquella cifra entera que al ser dividida por el promedio del intervalo genere un resultado con aproximación de dos decimales, igual a la tarifa asignada.
Cuando en un intervalo queden incluidos dos (2) o más promedios reajustados, se asignará la tarifa más baja de éstos promedios.
Cuando se presenten intervalos en Ios cuales no queden incluidos promedios reajustados, se procederá de la siguiente forma:
1° Se dividirá el punto medio del intervalo por la cifra utilizada para realizar el reajuste.
2° Se le aplicará la tarifa correspondiente al intervalo que incluya el resultado obtenido en el numeral anterior.
Parágrafo. Podrán agregarse nuevos intervalos en los niveles superiores de renta líquida gravable y patrimonio líquido gravable, respetándose los límites tarifarios señalados en el Decreto número 3743 de 1982 en lo referente al impuesto de patrimonio, y en el presente decreto, en lo referente al impuesto sobre la renta.
Artículo 6°. Están obligados a presentar declaración de renta por el año gravable de 1983, los contribuyentes que hayan obtenido ingresos brutos superiores a $200.000, en el año, o que hayan poseído patrimonio bruto de valor superior a $540.000, en 31 de diciembre de 1983.
Artículo 7º. El Gobierno podrá establecer para los diferentes ejercicios fiscales, los niveles mínimos de ingresos brutos y patrimonio bruto a partir de los cuales los contribuyentes se encuentran obligados a presentar declaración de renta y complementarios.
Artículo 8° Cuando resultaren saldos a favor del contribuyente en el impuesto sobre la renta y complementarios por el año gravable de 1982, provenientes de excesos en la aplicación de la retención en la fuente o el anticipo, tales sobrantes se abonarán a los saldos del impuesto de renta y complementarios a cargo del contribuyente.
No obstante lo anterior, podrán solicitar la devolución de los saldos a favor:
a) Las personas naturales o sucesiones ilíquidas que habiendo estado sujetas a retención en la fuente durante el año de 1982 no se encuentren obligadas a declarar por el año gravable correspondiente a dicho período;
b) Los contribuyentes a quienes se les haya hecho retención en la fuente por el año de 1982, que supere en un cincuenta por ciento (50%) o mes el monto del impuesto de renta y complementarios determinado en su respectiva declaración;
c) Las personas jurídicas liquidadas o en proceso de liquidación durante el año gravable de 1982.
Artículo 9°. El presente decreto rige desde la fecha de su expedición.
Públíquese y cúmplase.
Dado en Bogotá, D. E., a 10 de febrero de 1983.
BELISARIO BETANCUR
El Ministro de Gobierno Rodrigo Escobar Navia, el Ministro de Relaciones Exteriores Rodrigo Lloreda Caicedo, el Ministro de Justicia Bernardo Gaitán Mahecha, el Ministro de Hacienda y Crédito Público Edgar Gutiérrez Castro, el Ministro de Defensa Nacional General Fernando Landazábal Reyes, el Ministro de Agricultura Roberto Junguito Bonett, el Ministro de Trabajo y Seguridad Social Jaime Pinzón López, el Ministro de Salud Jorge García Gómez, el Ministro de Desarrollo Económico Roberto Gerléin Echeverría, el Ministro de Minas y Energía Carlos Martínez Simahán, el Ministro de Educación Nacional Jaime Arías Ramírez, el Ministro de Comunicaciones, Bernardo Ramírez Rodriguez, el Ministro de Obras Publicas y Transporte José Fernando Isaza.
Ill. INTERVENCION CIUDADANA
El presente proceso fue fijado en lista (f. 21) mediante auto dictado el día 16 de febrero del presente año, para dar cumplimiento a lo ordenado por los artículos 214 de la Constitución y 14 del Decreto número 432 de 1969. No se presente ataque ni defensa alguna.
IV. CONCEPTO DE LA PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION
El Ministerio Público en cumplimiento de lo dispuesto por la Constitución emitió la Vista Fiscal número 650 de marzo 4 del presente año (f. 25 y ss.) en la cual solicita a la Corte "declare exequibles Ias disposiciones que conforman el Decreto número 397 de 1983".
De dicho concepto conviene destacar los siguientes aspectos:
1° Reafirma la Procuraduría su concepto de que no es dable descartar:
"a priori que, en uso de las facultades excepcionales propias del estado de emergencia económica, el Gobierno ejerza el poder impositivo si se observan las exigencias constitucionales que se desprenden del carácter exceptivo del artículo 122 de la Carta".
2° Precisa así mismo que al ejercerse el control constitucional en tales casos:
"es preciso evaluar, no sólo la relación directa y específica de la disposición que se revisa con la situación que determine el estado de emergencia, sino también, frente a los resultados que de ella pueden esperarse racionalmente, en la superación de la crisis". De lo anterior concluye que en el marco de la mentada situación no es dable expedir disposiciones que meramente tengan relación mediata con aquella, o de las cuales sólo puede esperarse "un efecto mediato en la superación de la crisis", y que las normas del Decreto en exámen, desde dicho punto de vista causal guardan conexión directa y específica con la situación que determine la declaratoria de emergencia, y que quedó expresada en el decreto matriz. Explica igualmente que a su juicio la modificación de las tarifas del impuesto de renta y complementarios resulta constitucional, tanto si se trata de aumentarlas como de reducirlas, y que la obligación de presentar declaración de renta, si bien tiene un carácter reglamentario, es sin embargo susceptible de la revisión automática, toda vez que "cualquiera que sea su naturaleza es evidente que se expidió invocando las facultades propias de la situación de emergencia".
3° Termina la Procuraduría, considerando lo mismo que en los demás procesos de constitucionalidad originados en los decretos de emergencia que:
"cuando se ejerce el control judicial de constitucionalidad por la vía de la revisión automática, los efectos propios de la cosa juzgada, deben contraerse a las cuestiones de constitucionalidad que efectivamente se examinen, bien que hayan sido propuestas por los impugnantes o defensores del Decreto, bien que hayan sido planteadas por la Procuraduría, o bien que procedan de la misma Corte".
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera. Por tratarse de un Decreto dictado en situación de emergencia económica, y expedido en desarrollo de las atribuciones otorgadas al Ejecutivo en el artículo 122 de la Constitución, es competente para conocer de su constitucionalidad la Corte Suprema de Justicia, previo estudio de la Sala Constitucional, al tenor de lo dispuesto por el artículo 214 de la Carta Fundamental.
Segunda. El Decreto en estudio, vale decir, el número 397 de 1983 por el cual se establecen las tarifas del impuesto sobre la renta y complementarios para el año gravable de 1983 y siguiente, fue dictado por el Ejecutivo el día 10 del mes de febrero del presente año, en ejercicio de Ias facultades conferidas por el artículo 122 de la Constitución y en desarrollo del Decreto número 3742 de 1982 que además declare el Estado de Emergencia Económica, el cual fue dictado el 23 de diciembre de 1982 y ha sido declarado exequible por la Corte. Tiene además la firma del Presidente de la República y de todos los Ministros. Significa lo anterior que desde el punto de vista simplemente formal, el Decreto refine las condiciones previstas en la Constitución.
No se llega sin embargo a la misma conclusión si se estudia el estatuto desde la óptica de su contenido, el cual tiene una naturaleza definitivamente tributaria. Efectivamente, el artículo 1º determina cual es el impuesto que corresponde pagar a los contribuyentes en el año gravable de 1983 y siguientes; el 2° define lo que se entiende por tarifa del promedio del intervalo y como se gradúa; el 3° determina cual es el impuesto complementario de patrimonio para los contribuyentes señalados en el artículo 1º remitiendo a los artículos 2° y 4º del Decreto número 3743 declarado inexequible por la Corte; el 4° alude al reajuste de los valores absolutos expresados en moneda nacional remitiendo igualmente al artículo 4º del Decreto número 3743; el artículo 5° se refiere al reajuste del impuesto y nuevamente remite al dicho artículo 4° del Decreto número 3743, autorizando igualmente en su parágrafo a agregar nuevos intervalos en los niveles superiores de renta líquida gravable y patrimonio líquido gravable; el 6° específica quienes eran obligados a presentar declaración de renta; el 7° autoriza al Gobierno para establecer en los diferentes ejercicios fiscales los niveles mínimos para determinar la obligación anterior; y finalmente el 8° ordena que los saldos a favor del contribuyente se abonarán a los saldos del impuesto de renta y complementarios a cargo de aquel, especificando no obstante ciertos casos en que se puede solicitar la devolución de los mismos. El artículo 9° y último, disciplina lo atinente a la vigencia del Decreto.
Tiene este Decreto como puede verse en el contenido que se acaba de sintetizar, naturaleza y alcance similares al Decreto número 3743 del 23 de diciembre de 1982 "por el cual se modifican las tarifas del impuesto sobre la renta y complementarios". Bastaría de contera para predicar la inexequibilidad del primero con tener en cuenta que mediante sentencia dictada el día 23 del mes de febrero del presente año, la Corte dentro del proceso número 1015 (115-E), resolvió "Declarar inexequible, por ser contrario a la Constitución, el Decreto número 3743 del 23 de diciembre de 1982".
Empero, conviene enfatizar, de una parte, que el Decreto tiene además un carácter general y permanente, que no corresponde a situaciones temporales y transitorias propias del Estado de Emergencia Económica; que contiene en sus artículos 5° y 7° autofacultades que se extienden indefinidamente; y que su contenido corresponde a atribuciones propias de la Rama Legislativa del Poder, por todo lo cual viola ostensiblemente los artículos 43, 55, 761 y 122 de la Constitución.
Tercera. De otra parte, conviene de todas suertes tomar en cuenta, que la Corte en numerosas oportunidades ha sintetizado en la siguiente forma los argumentos expuestos ampliamente entre otras, en la sentencia arriba citada, del 23 de febrero.
"2. Se parte de la base de que el orden social absoluto no existe, ni es un fin en sí mismo, sino una relativa predisposición axiológica hacia la armonía, un presupuesto de la humana convivencia colectiva; de que si la sociedad se mantuviera en perfecta y perenne armonía, sobraría lo jurídico; de que el orden institucional es el reflejo del querer predominante del orden social, o sea la forma como la sociedad quiere su organización; de que el orden público es la correlación armoniosa entre el orden social y el orden institucional; de que el desorden público es la sensible y profunda ruptura de esa correlación, y de que el orden jurídico, como expresión del orden institucional, no puede válidamente ir contra el propio orden social que lo justifica, pues si lo pudiera contribuiría al desorden público en lugar de servir precisamente de instrumento del orden.
3. En el aspecto socioeconómico, se hace énfasis en que nuestro sistema capitalista, de estirpe institucional democrático (cuyo concepto no corresponde al de "modelo económico"), asentado en el caso colombiano sobre inveterados pilares de penuria y subdesarrollo económicos, esta diseñado de tal manera que no puede ser tornado como un estado de permanente emergencia económica o de constante o total desorden, pues, si así fuera, ello supondría entonces que nuestro orden constitucional, que consagra la emergencia como una situación excepcional en su acaecer y en sus alcances, se habría convertido en el fundamento mismo del desorden y que lo normal sería lo anormal o excepcional.
Pero no es así. Nuestro sistema capitalista presupone una consistencia y flexibilidad suficiente, probada por siglos y en un amplio espectro geográfico, que ha permitido y permite que se den fenómenos cíclicos y coyunturales de tipo económico de seria trascendencia y magnitud, tales como la inflación, la recesión, el desempleo o el déficit fiscal constante, entre otros, dentro de mayores o menores grados de intensidad y confluencia, sin que su ocurrencia tenga carácter insólito, exógeno o sobreviniente, sino que son tenidos como consustanciales a su contextura y estructura, como un acontecer regular y propio de el, y regulables por las vías institucionales ordinarias y democráticas que tienen asidero en la ley, como expresión del Congreso, y no por los medios excepcionales y monocráticos del estado de emergencia.
De otra parte, no se debe olvidar que la planeación estatal no es tanto y sólo la fulgurante medida jurídica del momento, de pretensión eficaz, sino ante todo la ponderada previsión con la que se precave precisamente la toma de intempestivas regulaciones de excepcional cauce y de relativo resultado.
Dada su naturaleza, la institución de la emergencia económica no es total ni permanente; puede entenderse apenas como el fruto de imprevistas situaciones que alteren fundamentalmente el inestable equilibrio relativo de la economía nacional en fin sector determinado, o estar ocasionada por el acelerado y agudo proceso de agravamiento de una crisis estructural, más no como un mecanismo recurrente y cotidiano, o como programa de política económica, que tienda a suplantar en forma general y progresiva la competencia y la materia del orden jurídico ordinario.
4. No es que la Corte desconozca una realidad, sino que reconociéndola tiene que decidir sobre la validez de las normas que juzga confrontándolas con los cauces institucionales que de manera imperativa se le ordena preservar, dejando de lado ópticas menores o circunstanciales; sin atender si convienen o no al legislador o al gobernante, o si corresponden o no a una "realidad social" o "económica" reclamada por quienes ocasionalmente lo respalden o le nieguen apoyo. El magisterio institucional de control de constitucionalidad es intemporal y no de ocasión; para la Corte la regla de oro es la Constitución y sus decisiones están guiadas por ella y no pueden ir en su contra, así se considere por otros o para otros efectos que la Constitución deba cambiarse por inconveniente. Compréndese que mediante las atribuciones excepcionales de la emergencia resultarían más rápidas las reformas sociales que teniendo que ceñirse a las vías constitucionales del debate parlamentario. Pero la razón de ser de la tarea de guarda de la integridad constitucional no estriba en contingentes apreciaciones de conveniencia o aproximación a realidades defendidas o pretendidas, sino que tiene raigambre en el incólume cumplimiento y respeto de la Constitución como presupuesto del Estado de Derecho.
5. En rigor semántico y contextual halla la Corte que el artículo 122 condiciona la validez de los decretos de emergencia económica al cumplimiento de las siguientes exigencias:
a) por su causa, a la regulación de "hechos distintos de los previstos en el artículo 121", que además sobrevengan;
b) por su objeto, al orden económico, propio del sistema, que se entiende afectado por hechos sobrevinientes, insólitos, impropios del mismo;
c) por su instrumento, a la forma como deben ser expedidas tales normas tanto el decreto declarativo como los que lo desarrollan, unos y otros ceñidos a requisitos de motivación y conexidad, oportunidad y cumplimiento de formalidades, y
d) por su finalidad, es decir, que estén destinados de manera exclusiva a "conjurar la crisis" y a "impedir la extensión de sus efectos", teniendo además que estar referidos "a materias que tengan relación directa y específica con la situación que determine el estado de emergencia".
Naturalmente, como ya se tiene visto, el semántico no es el único método del que se vale la Corte para interpretar en este caso el artículo 122 de la Constitución. Señálase que dicho método tampoco corresponde al de la mera exégesis, el cual es más propio del clásico mecanismo hermenéutico declarativo del tenor literal de la norma, y sólo opera cuando lo que se juzga es un hecho (factum) frente a ella (ius) para aplicarla en forma deductiva y concreta. Pero en materia de juzgamiento de constitucionalidad la tarea es diferente y algo más compleja, pues lo que en tal caso se confronta es la validez nomocrática y abstracta, y no fáctica y específica, de una disposición inferior (la ley) frente a otra de jerarquía superior (la Constitución), teniendo como fundamento no sólo la máxima categoría de ésta sino su contenido normativo y su significado doctrinario y político, en cuanto Política es nuestra Constitución, y atendiendo respecto de la disposición juzgada no sólo la materia sino también las formalidades de su expedición y la competencia o facultad del organismo o agente que la expide.
Como se palpa, obra aquí más la epiqueya que la exégesis, fuera de que ni la una ni la otra son la sustancia o el sustento primordial de esta providencia.
6. Además, orientada por nuestra historia institucional, hace ver esta Corporación que el artículo 122 nace en 1968 como un instrumento normativo de excepcional implantamiento, destinado apenas a morigerar los perniciosos efectos derivados del abuso de la legislación económica que hasta entonces había soportado nuestro orden institucional y que había tenido como fuente normativa esencial a los decretos legislativos de estado de sitio. El propósito del Constituyente de 1968 al instituir el artículo 122 no fue entonces el de ensanchar el ámbito ni el de multiplicar las prácticas de los estados de excepción, sino el de encauzarlos y delimitarlos al máximo, tanto más cuanto que al quedar abolida con la reforma constitucional de 1968 la prohibición del artículo 32 que regía para el gobierno desde 1945, según la cual este no podía intervenir la economía por medio de decretos provenientes de leyes de facultades extraordinarios, quedó desde entonces cerrada la esclusa de la legislación económica sin la intervención o el mandato del Congreso.
7. Desde antiguo, el fundamento de la validez jerárquica y de la legitimidad doctrinaria de la ley, como expresión de la voluntad soberana de la Nación, es el origen deliberativo, representativo y parlamentario del tributo o del impuesto, con sustento en la consulta y vocería del común, en todo tiempo, y más en tiempo de paz, partiendo de la base de que no todo estado de excepción corresponde siempre y necesariamente a un estado de guerra o de "no paz", y de que el artículo 122 no es la vía idónea para lo bélico.
Según nuestra Carta, es el Congreso el que en tiempo de paz impone contribuciones o decreta impuestos ordinarios (artículo 43), o sea que es el legislador común y no el de excepción o de emergencia el competente para establecer o modificar impuestos en forma general, regular, normal, impersonal, objetiva, abstracta y permanente, y el que además en tiempo de "no paz" o bajo circunstancias intempestivas o de necesidad, decreta también impuestos extraordinarios (artículo 76-14).
Y en época de emergencia se le reconoce al gobierno la facultad de decretar, al igual que al Congreso cuando la necesidad lo exija, impuestos extraordinarios, esto es, de manera excepcional respecto del régimen ordinario de tributación o imposición, para responder a situaciones señaladas en la declaración de emergencia y que deban atenuarse o conjurarse, que se presenten por fuera del acontecer normal de nuestro relativo orden económico; de carácter específico, por una sola vez, con determinado fin y de naturaleza transitoria y no permanente, es decir, dentro de los marcos constitucionales señalados para similares circunstancias en el artículo 76-14 al propio Congreso.
Entiende la Corte que el Presidente de la República también tiene origen democrático y representativo, como quienes concurren al Congreso, pero que dada la investidura unipersonal y monolítica del ejecutivo, frente a la plurinominal o pluralista y por ende deliberativa o parlamentaria del Congreso, y atendida la representatividad integral o de la "Nación entera" del Congreso (artículo 105), diferente de la mayoritaria o de un sector nacional del ejecutivo (artículo 114), el principio impositivo general del artículo 43, no es coextensivo con las limitadas y excepcionales competencias impositivas del ejecutivo derivadas del artículo 122.
8. No le esta permitido a la Corte interpretar precepto alguno con fundamento en lo que no es, sino en lo que es. Es así como ella no se ha valido en 1974, ni ahora, de la negativa del Constituyente de 1968 a incluir en el artículo 122 una proposición senatorial en el sentido de que no podía el gobierno durante la emergencia decretar impuestos, como fundamento para afirmar, en el primer caso, o para negar, en el segundo, la facultad impositiva del ejecutivo por la vía del artículo 122. Como tampoco, ni entonces ni ahora, la Corte ha invocado la negación de uno de los proyectos iniciales del artículo 122, conforme al cual se preveía que el gobierno sólo podría decretar impuestos extraordinarios por el término máximo de un año, pasado el cual sólo continuarían rigiendo si los aprobaba el Congreso por ley.
En cambio, se pone de relieve que la Carta, por su texto, por su contexto y por su inspiración doctrinaria, según lo ha afirmado en fallos anteriores esta Corporación, consagra el principio de que la cláusula general implícita de legislación corresponde al Congreso y no al Ejecutivo del Estado, y que para el caso en examen resulta más claro el postulado en virtud de que por mandato explícito y excluyente de la Constitución el Congreso es no sólo el legislador ordinario (artículo 43), sino también extraordinario (artículo 76-14), de impuestos.
9. Ante el eventual argumento de que el artículo 43 consagra para el Congreso apenas la facultad de "imponer contribuciones", pero no la de modificar las ya creadas, ni tampoco la de crear cargas impositivas diferentes a las contribuciones (como los impuestos, las tarifas, las tasas, los gravámenes), reitera la Corte su jurisprudencia de abril 8 de 1981, conforme a la cual se afirmó que el Constituyente no sigue ni exige definiciones, clasificaciones, ni tipologías específicas sobre la terminología impositiva, y agrega ahora que tal afirmación daría para concluir que una vez que el Congreso creara un tributo perdería en adelante su competencia para modificarlo, la cual sólo le correspondería siempre al Ejecutivo y por las vías excepcionales de los artículos 121 o 122, de una parte, y para colegir, de la otra, que de ser competente el Congreso sólo para crear "contribuciones", consideradas por la terminología hacendística como los gravámenes que suponen una contraprestación en favor de quien debe soportarlos, se llegaría al contrasentido de que el régimen impositivo ordinario y general estaría en manos de la implícita y permanente competencia del ejecutivo y de que el artículo 43, en vez de ser un principio general, debiera entenderse erigido como cláusula excepcional de competencia para el Congreso en cuanto al tiempo (de paz), al tipo de gravamen (contribuciones solamente) y a la forma de su regulación (únicamente para crearlas, pero no para modificarlas). Ante tan enrevesados corolarios, la única que puede admitirse en lógica es precisamente todo lo contrario.
10. Obviamente, las restricciones señaladas conforme a la Constitución para el artículo 122 en materia de impuestos no puede Ilevar a sostener que dicho precepto haya quedado reducido a extremos impracticables. Recientes sentencias han dejado ver precisamente que la institución de la emergencia tiene su específica razón de ser, respecto de medidas económicas que no comprometan de manera general y permanente el régimen impositivo ordinario vigente, incluyendo obviamente la facultad de dictar impuestos de carácter extraordinario o excepcional.
Deja en claro la Corte que si su jurisprudencia está indicando que no todo lo relativo a la economía puede ser regulado por decretos de emergencia económica, ella misma también está dejando ver que en ningún momento se ha afirmado que nada se pueda hacer por la vía del artículo 122.
VI. DECISION
A mérito de lo expuesto y por las razones anotadas, la Corte Suprema de Justicia en –Sala Plena–, previo estudio de la Sala Constitucional, escuchada la Procuraduría General de la Nación y, en ejercicio de las atribuciones consagradas en los artículos 122 y 214 de la Carta,
RESUELVE:
DECLARASE INEXEQUIBLE por ser contrario a la Constitución Nacional, el Decreto de Emergencia Económica número 397 de 1983 "por el cual se establecen las tarifas del impuesto sobre la renta y complementarios para el año gravable de 1983 y siguientes".
Cópiese, publíquese, comuníquese al Congreso y al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
José Eduardo Gnecco Correa, Presidente (con salvamento de voto); Jerónimo Argáez Castello (con salvamento de voto); Luis Enrique Aldana Rozo, Darío Velásquez Gaviria, Fabio Calderón Botero (con salvamento de voto); Ismael Coral Guerrero (con salvamento de voto); José María Esguerra Samper (con salvamento de voto); Manuel Enrique Daza Alvarez (con salvamento de voto); Dante L. Fiorillo Porras (con aclaración de voto); Germán Giraldo Zuluaga (salvo el voto), Manuel Gaona Crúz, Héctor Gómez Uribe (con salvamento), Gustavo Gómez Velásquez (aclaración de voto), Juan Hernández Sáenz (con aclaración de voto), Alvaro Luna Gómez, Carlos Medellín (con aclaración), Ricardo Medina Moyano, Humberto Murcia Ballén, Alberto Ospina Botero (con salvamento de voto), Alfonso Reyes Echandía, Luis Carlos Sáchica (con salvamento de voto), Jorge Salcedo Segura, Pedro Elías Serrano Abadía, Fernando Uribe Restrepo (salvo el voto); Darío Velásquez Gaviria.
Rafael Reyes Negrelli
Secretario General
SALVAMENTO DE VOTO
Magistrado: doctor Luis Carlos Sáchica.
Disentimos del fallo que antecede, por estas consideraciones:
1ª. El estado de emergencia económica y social, es una situación fáctica existente en la realidad del país, en tanto significa crisis o agravamiento de fallas crónicas o estructurales propias de un país subdesarrollado, esto es, que implica la agudización de procesos y tendencias que llevan a la perturbación de la relativa normalidad que en esos campos, el económico y el social, puede haber logrado un sistema que tiene ese carácter de subdesarrollo;
2ª. Por tanto, el Gobierno no crea esa situación. no la genera; se limita a reconocer su existencia, a describirla ante el Consejo de Estado para que se evalúe su gravedad, y la fórmula o enuncia en la parte motiva del Decreto que declara su existencia.
3a Por consiguiente, los jueces de esos hechos como constitutivos de esa situación y justificativos de la implantación de ese régimen jurídico excepcional, lo son exclusivamente el Consejo de Estado, en una etapa previa, y el Congreso, a posteriori, el uno para tratar de impedir una aplicación arbitraria del artículo 122, y el otro para corregir una aplicación arbitraria, si la hubo, mediante un juicio de responsabilidad política contra el Presidente y sus Ministros.
4ª. Las circunstancias de hecho en que se funda el Gobierno para declarar el estado de emergencia, con base en la calificación previa que de su gravedad y procedencia hace el Consejo de Estado y que, se repite, son tomadas de la realidad porque son el supuesto fáctico de aquella institución, condicionan totalmente el ejercicio de los poderes del Gobierno, en doble sentido:
a) De una parte limitan la potestad reguladora del gobierno, pues todos sus decretos deben referirse exclusivamente a la situación de hecho a que esta ligada la emergencia, sin que puedan ocuparse de materia no contenida en el enunciado justificatorio del Decreto que declara la emergencia, y
b). De otro lado, esos hechos determinan la naturaleza de las medidas que puede adoptar el Gobierno, ya que no quedan libradas a su capricho, sino que deben ser las que necesariamente conduzcan a superar el concreto desorden económico o social que se trata de superar.
5a En consecuencia, tan apriorístico resulta sostener que el artículo 122 no faculta al gobierno para decretar impuestos, porque ello en un todo depende de la situación económica o social que se trata de normalizar y no de esa disposición, por que ella nada concreto prevé al respecto (salvo su conexidad con los hechos y la conducencia de sus medidas), como admitir que si goza de capacidad impositiva, pero sólo por modo, extraordinario y con alcance restrictivo inmediato, interpretación superficial que también desconoce la fuerza de los hechos generadores de la emergencia, cuando, imponen decretar impuestos para varios años o indefinidamente, si esa es la única manera de conjurar la extensión de sus efectos, como lo que prescribe el artículo que se comenta, y por lo cual también se malinterpreta tal texto.
6ª. Para finalizar, es preciso advertir que, siendo la política tributaria ingrediente de cualquier política económica y mecanismo indispensable en el manejo de cualquier situación económica, la interpretación del artículo 122 que excluye la capacidad impositiva del Gobierno tiene, en la práctica, efectos derogatorios de esa norma, puesto que anula la más necesaria e importante de sus proyecciones, y la interpretación que pretende trasladar la competencia del Gobierno para determinar las medidas procedentes en una emergencia, radicada en el por la Constitución, a la Corte Suprema; es también contraria a la recta concepción de aquel artículo. Nada más anticientífico que este tipo de interpretaciones que olvidan que el derecho es un medio, que la Constitución es una herramienta al servicio de los intereses del país, un repertorio de soluciones para sus problemas, que no tiene su fin en si misma, y cuyas disposiciones sin efectos jurídicos pierden su razón de ser.
Por lo expuesto, estimamos que el Decreto número 397 de 1983 es un Decreto constitucional, pues se tiene estrictamente a los límites que resultan de los hechos enunciados en el decreto que declare, la emergencia y, entre ellos, la disminución de Ios ingresos públicos y el consiguiente déficit fiscal, en concurrencia con la recesión económica, la desocupación creciente, y la evasión y elusión tributaria, todo lo cual exige una reestructuración de la principal fuente impositiva: el impuesto sobre la renta y complementarios.
Luis Carlos Sáchica, José Eduardo Gnecco C., Ismael Coral Guerrero, José María Esguerra Samper, Germán Giraldo Zuluaga, Alberto Ospina Botero, Manuel Enrique Daza Alvarez, Fabio Calderón Botero, Jerónimo Argáez Castello, Héctor Gómez Uribe, Fernando Uribe Restrepo.
SALVAMENTO DE VOTO
Adiciono el salvamento de voto que he suscrito con las siguientes consideraciones que surgen de los nuevos planteamientos hechos por la mayoría de la Corte y que considero de interés.
Insiste la mayoría de la Corte en referirse a "nuestro sistema capitalista", cuando su tema propio e inexcusable es el orden público económico del país, el cual queda así desfigurado. Contradictoriamente se dice que tal sistema no corresponde al concepto de "modelo económico", pero simultáneamente se afirma que el hace parte del "aspecto socioeconómico" de la cuestión. Distinciones formalistas y convencionales, de apariencia académica, que ocultan o disfrazan la realidad de las cosas.
Acepta el fallo la existencia de males crónicos que perturban la realidad socioeconómica colombiana, pero se niega a admitir en un principio que ellos puedan llegar a configurar una grave alteración de la normalidad económica. ¿Será entonces que lo que es normal y crónico no puede nunca convertirse en anormal, de manera intempestiva o sobreviniente? Así parece considerarlo la sentencia, aunque ello no es óbice para que más adelante se contradiga para aceptar que la emergencia económica puede "estar ocasionada por el acelerado y agudo proceso de agravamiento de una crisis estructural".
El criterio anacrónico que hemos criticado, que desconoce verdades elementales establecidas por la sociología y la economía modernas, se confirma y ratifica cuando el fallo afirma que "el sistema capitalista presupone una consistencia y flexibilidad, probada por siglos... ".
El proceso histórico del capitalismo clásico, vivido en otros continentes, es un punto de referencia demasiado remoto para que pueda servir para caracterizar nuestra realidad económica. El hecho es que el fenómeno socioeconómico del subdesarrollo es totalmente moderno y cuenta con pocos decenios de existencia. Surge tan sólo a mediados del presente siglo después del proceso de descolonización. Presupone fenómenos nuevos y recientes como la explosión demográfica, el consumo masivo, la urbanización y el adelanto de las comunicaciones. La estructura económica dual y dependiente, característica del subdesarrollo, y el desequilibrio agudo en los términos de intercambio, sólo se han presentado en las últimas décadas de lo que va corrido del presente siglo.
Reitero entonces que, a mi modo de ver, los fallos negativos de la Corte a raíz de la última emergencia económica carecen de piso firme por no tener en cuenta la realidad socioeconómica del país y por no partir de un concepto actualizado, claro y científico de nuestro orden público económico, noción básica para una correcta interpretación del artículo 122 de la Carta. La consideración teórica de fenómenos históricos de carácter jurídico y político han impedido apreciar la verdadera naturaleza de la coyuntura económica.
Finalmente nos parece inexacto e impropio definir el orden social como "una relativa predisposición axiológica hacia la armonía" (?). El orden social es algo real y por tanto se le debería entender más bien como una "disposición fáctica", para utilizar el léxico sofisticado de la ponencia. Según la ontología social la sociedad es "unidad de orden" que relaciona entre sí a sus miembros. Y el orden constituye también un fin social –en contra de lo que afirma el fallo– pues no puede olvidarse que el bien común es también una especie de orden. En todo caso conviene no olvidar que "el orden económico o social del país", que el artículo 122 de la Constitución tutela, se refiere a realidades concretas y no a "predisposiciones axiológicas".
Fecha ut supra.
Fernando Uribe Restrepo
ACLARACION DE VOTO
Compartimos el criterio expuesto en el fallo en cuanto a que el estado de emergencia económica no equivale a una desaparición de la paz pública.
Entonces, rige dentro de tal estado a plenitud el artículo 43 de la Constitución, que le atribuye solamente al Congreso, a las Asambleas y a los Concejos la facultad de imponer contribuciones en tiempo de paz.
Tanto es así que, de aceptarse la tesis de que el estado de emergencia económica equivale a pérdida de la paz para efecto de establecer o variar el monto de impuestos permanentes (artículo 43 de la Constitución), la misma permitiría predicar que, dentro de tal estado, podría implantarse la censura de prensa (artículo 43 ibidem), podrían decretar expropiaciones, autoridades distintas de la judicial (artículo 33 ibídem), podría prohibirse la circulación postal de impresos (artículo 38 ibidem) y aun acumularse la autoridad política o civil con la judicial o con la militar (artículo 61 ibídem), cuestiones estas últimas que evidentemente no sedan de ocurrencia ortodoxa dentro del régimen de una simple anormalidad económica emergente.
Como tanto las prohibiciones contenidas en los artículos 33, 38, 42 y 61 como la que establece el artículo 43, todos ellos de la Carta Fundamental, no son absolutas sino relativas y para el tiempo de paz, el mismo criterio debe aplicarse al indagar su sentido y alcances, ninguna de ellas queda indispensada por la declaración del estado de emergencia económica, que no altera la paz pública.
Creemos también que el dicho estado de emergencia económica si es una situación extraordinaria dentro de la vida institucional del país. Pero, aun así, es al Congreso y no a autoridad distinta a quién compete establecer impuestos extraordinarios, porque esto es lo que prevé el artículo 76, ordinal 14 de la Carta Fundamental.
Y como el artículo 122 de la misma Carta nada dice en cuanto a facultades del Presidente de la República para crear tributos dentro del estado de emergencia económica, no puede predicarse que ellas estén implícitas o subentendidas dentro de la norma, porque lo estatuido en los artículos 20 y 63 de la Constitución descarta rotundamente un criterio semejante. Las autoridades sólo pueden hacer aquello que les esté atribuido de manera expresa, ya sea en la Carta Política, en la ley o en el reglamento.
Los razonamientos anteriores, de claridad incontrastable, Ilevan a concluir forzosamente que dentro del estado de emergencia económica el Presidente de la República no puede establecer ni aumentar gravámenes, sean ellos ordinarios o extraordinarios.
Por ello, hemos votado favorablemente lo decidido en esta sentencia, sin acoger la totalidad de su motivación.
Fecha ut supra.
Carlos Medellín Forero, Dante Luis Fiorillo Porras, Juan Hernández Sáenz.
ACLARACION DE VOTO
Las razones del voto de inexequibilidad que me permití expresar en la Plenaria, aparecen en las explicaciones consignadas en las sentencias relacionadas con los Decretos números 3746 de 1982 y 383 de 1983.
Gustavo Gómez Velásquez
Magistrado
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