EMERGENCIA ECONOMICA. IMPUESTO PREDIAL.
Inexequible el Decreto número 389 de 1983, por el cual se modifica el Decreto número 3745 de 1982.
Corte Suprema de Justicia
Sala Plena
Sentencia número 55.
Referencia: Expediente número 1052 (141-E).
Revisión constitucional del Decreto Legislativo número 389 de 1983; "Por el cual se modifica el Decreto Legislativo- 3745 de 1982".
Magistrados ponentes: Doctores Manuel Gaona Crúz, Carlos Medellín, Ricardo Medina Moyano.
Aprobada según Acta número 29 de 21 de abril de 1983.
Bogotá D.E., abril veintiuno (21) de mil novecientos ochenta y tres (1983).
I. REVISION:
Oportunamente fue enviado por la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República para la revisión de constitucionalidad que debe practicar la Corte Suprema, el Decreto número 389 del 10 de febrero de 1983, dictado con base en el Decreto número 3742 del mismo año, mediante el cual se declare el estado de emergencia económica, y dentro del término fijado para ejercitar Ias atribuciones correspondientes a esa situación.
El Procurador General termina su concepto número 642 de marzo 4 de 1983 así: "
...a juicio de la Procuraduría, las disposiciones que conforman el decreto objeto de revisión no resultan violatorias del artículo 122 ni de ninguna otra disposición constitucional".
II TEXTO DEL DECRETO
El siguiente es el texto del Decreto revisado:
«.DECRETO NUMERO 389 DE 1983
(febrero 10)
Por el cual se modifica el Decreto Legislativo número 3745 de 1982.
El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades que le otorga el artículo 122 de la Constitución Político y en desarrollo del Decreto número 3742 de 1982,
DECRETA:
Artículo 1 Sin perjuicio de lo establecido en los artículos 9° y 10° del Decreto Legislativo número 3745 de 1982, los ajustes previstos en el artículo 3° del mismo Decreto no serán inferiores al 50% ni superiores al 100% del índice de precios al consumidor para empleados que determine anualmente el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE.
Artículo 2° El artículo 17 del Decreto Legislativo número 3745 de 1982 quedara así:
"Artículo 17. A partir del 1° de enero de 1983, las tarifas del impuesto predial, incluidas todas las sobretasas municipales, serán fijadas por Ios Concejos Municipales y el del Distrito Especial de Bogotá entre el 4 y el 12 por 1000, sin perjuicio de que las entidades territoriales conserven las tarifas y sobretasas que en la fecha de promulgación del presente Decreto tengan establecidos por encima de estos límites.
Exceptúanse de la limitación anterior los lotes urbanizados no edificados.
Artículo 3° El parágrafo 1º del artículo 21 del Decreto Legislativo número 3745 de 1982 quedara así:
"Parágrafo. Para los predios rurales el avalúo catastral señalado en el inciso anterior, sólo se tomará en el 85% de su valor".
Artículo 4°. El inciso 2° del artículo 24 del Decreto Legislativo número 3745 de 1982 quedara así:
"A los propietarios o poseedores de predios y mejoras que dentro del término de un (1) año, contado a partir de la vigencia de este decreto, no cumplieren con la obligación prescrita en este artículo, se les establecerá de oficio el avalúo catastral tomando en cuenta el valor de la escritura, que se reajustará en un ciento por ciento (100%) del incremento porcentual del índice de precios al consumidor que indique el Departamento Administrativo Nacional de Estadística para el respectivo período por coda año transcurrido a partir de la fecha de la correspondiente escritura de adquisición.
Cuando las mejoras no estén incorporadas en la escritura, se tendrá en cuenta el valor fijado por la Oficina de Catastro previa inspección ocular".
Artículo 5°. Adiciónase el artículo 25 del Decreto Legislativo 3745 de 1982 con el siguiente inciso:
La sanción anterior no se aplicará a los predios rurales cuando el avalúo catastral de oficio de que trata el presente artículo, no exceda de $200.000.
Artículo 6°. El artículo 26 del Decreto Legislativo 3745 de 1982 quedara así:
Artículo 26. Para protocolizar actos de transferencia, constitución o limitación de dominio de bienes inmuebles, el Notario, o quien haga sus veces, exigirá e insertará en el instrumento el certificado catastral expedido por la Oficina de Catastro o el Tesorero Municipal.
Cuando se trate de inmuebles procedentes de la segregación de uno de mayor extensión, el certificado catastral exigido podrá ser el del inmueble del cual se segrega.
El Notario se abstendrá de autorizar escritura sobre inmuebles cuyo precio de enajenación, para venta total del mismo, sea inferior al avalúo catastral vigente.
Cuando se trate de protocolizar escrituras que contengan contratos de compraventa de inmuebles que se vayan a construir o se estén construyendo, el Notario exigirá copia debidamente sellada y radicada, de la solicitud del avalúo del correspondiente inmueble acompañada del certificado de paz y salvo del lote donde se va a adelantar o se esta adelantando la construcción.
Los otorgantes de la respectiva escritura, dentro de los dos meses siguientes, deberán presentar copia auténtica de la escritura ante la Oficina de Catastro o la Tesorería Municipal, según el caso, para que realicen las actualizaciones a que haya lugar.
No se podrán rematar bienes inmuebles por valores inferiores al correspondiente avalúo catastral vigente en la fecha de la diligencia de remate".
Artículo 7°. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su expedición.
Publíquese y cúmplase.
Dado en Bogotá, a (10) de febrero de 1983.
El Decreto que se ha transcrito, aparece firmado por el señor Presidente de la República y la totalidad de sus Ministros.»
INTERVENCION CIUDADANA
Mediante auto (folio 9) dictado el 16 del mes de febrero del presente ano, y para dar cumplimiento a lo ordenado por el artículo 14 del Decreto número 432 de 1969, se dispuso que el proceso se fijara en lista en la Secretaria de la Corte por el término de tres días para los efectos propios de la intervención ciudadana, vale decir, para la impugnación o defensa del Decreto. Empero, el término venció sin que se presentara intervención alguna (folio 12).
IV. CONCEPTO DE LA PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION
El jefe del Ministerio Público emitió el concepto número 642 (folio 14) fechado el 4 de marzo del presente año, en el cual como ya se ha observado, solicita la declaración de exequibilidad del decreto revisado, y al efecto formula las siguientes observaciones:
1° En primer termino señala que el decreto revisado se limita a modificar y adicionar algunos preceptos del Decreto número 3745 de 1982, y como quiera que:
"Sobre el citado Decreto, emití concepto favorable sobre su constitucionalidad (excepci6n de su artículo 14, que no aparece reproducido en el Decreto que se revisa), las apreciaciones formuladas en la Vista Fiscal numero 613 de enero 31 de los corrientes, son igualmente validas para cimentar la presente".
2° A continuación el Ministerio Publico precisa en que consistieron las modificaciones revisadas, y
3° Concluye haciendo una síntesis de su pensamiento, según el cual:
"Desde luego resulta indiscutible que el Gobierno Nacional al dictar el Decreto que se revisa, ha procedido dentro de los límites que le señala la Constituci6n, por las razones siguientes:
1. Es evidente que dentro del estado de emergencia económica, puede derogar, modificar o adicionar los Decretos Legislativos que haya dictado, cuando estime que debe hacerlo por razones de conveniencia, o para llenar un vacío, o aclarar alguna disposición, como complemento necesario para la eficacia del decreto modificado; y
2. Es deber y no simple facultad del Gobierno durante el término que señala el Decreto Declarativo número 2742, mantener y ejercer las facultades dentro de los precisos límites requeridos para volver a la normalidad económica, como lo ha hecho al modificar, aclarar y adicionar algunos preceptos que por su concepción o redacci6n resultarían, según el caso, inconvenientes, oscuros e inaplicables.
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1 Por tratarse de un decreto dictado en situación de emergencia econ6mica y expedido en desarrollo de las atribuciones previstas para el Ejecutivo en el artículo 122 de la Constitución, es competente para juzgar del mismo, la Corte Plena, previo estudio de la Sala Constitucional, según lo dispuesto por el artículo 214 de la Carta Fundamental.
2. Como ya se ha visto el Decreto sub exámine fue dictado el 10 de febrero del presente ano, con el propósito de introducir modificaciones y de corregir errores en que había incurrido el Ejecutivo al proferir el Decreto Legislativo número 3745, el cual a su turno había sido dictado el día 23 del mes de diciembre del año próximo pasado, vale decir que tales correcciones y modificaciones se hicieron cuando apenas había transcurrido mes y medio después de dictado el primer estatuto. En síntesis, tales medidas consisten en lo siguiente:
Se modifica el artículo 3° del Decreto número 3745 a fin de que los ajustes en este previstos se realicen con base en el índice de precios determinado anualmente por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística; se reforma el artículo 17 y se otorgan facultades a As entidades territoriales en materia de tarifas y sobretasas; también se modifica el artículo 3° en el sentido de disminuir el porcentaje allí previsto; se modifica el artículo 4° en relación con los reajustes y las mejoras allí consagradas; y finalmente se modifica el artículo 25 respecto a la imposición de la sanción contemplada en él; y el artículo 26 en relación con la exigencia del certificado del avalúo catastral y su operancia en materia de autorización de escrituras.
3. Las normas del Decreto que se revisa, son, pues, de la misma naturaleza y similar alcance a las contenidas en el Decreto numero 3745 modificado. Por otra parte el propósito perseguido por el legislador de excepción con la expedición de las mismas, resulta análogo a aquél que determinó la existencia del Decreto número. 3745.
Consiguientemente la posición doctrinaria de la Corte en relación con el Decreto que se revisa, no puede ser otra que la adoptada frente al Decreto numero 3745 y que llevó a la inconstitucionalidad de este. Así, pues, se encuentra que el Decreto número 389 debe igualmente ser declarado inexequible, por idénticas razones alas que condujeron a la inexequibilidad del 3745. Los argumentos expuestos ampliamente en esa ocasión son en síntesis los siguientes:
"2. Se parte de la base de que el orden social absoluto no existe, ni es un fin en sí mismo, sino una relativa predisposición axiológica hacia la armonía, un presupuesto de la humana convivencia colectiva; de que si la sociedad se mantuviera en perfecta y perenne armonía, sobraría lo jurídico; de que el orden institucional es el reflejo del querer predominante del orden social, o sea la forma como la sociedad quiere su organización; de que el orden publico es la correlación armoniosa entre el orden social y el orden institucional; de que el desorden público es la sensible y profunda ruptura de esa correlación, y de que el orden jurídico, como expresión del orden institucional, no puede válidamente ir contra el propio orden social que lo justifica, pues si lo pudiera contribuiría al desorden público en lugar de servir precisamente de instrumento del orden.
3. En el aspecto socio-económico, se hace énfasis en que nuestro sistema capitalista, de estirpe institucional democrática (cuyo concepto no corresponde al de "modelo económico"), asentado en el caso colombiano sobre inveterados pilares de penuria y subdesarrollo económicos, esta diseñado de tal manera que no puede ser tornado como un estado de permanente emergencia económica o de constante o total desorden, pues si así fuera ello supondría entonces que nuestro orden constitucional, que consagra la emergencia como una situación excepcional en su acaecer y en sus alcances, se habría convertido en el fundamento mismo del desorden y que lo normal sería lo anormal o excepcional.
Pero no es así. Nuestro sistema capitalista presupone una consistencia y flexibilidad suficiente, probada por siglos y en un amplio espectro geográfico, que ha permitido y permite que se den fenómenos cíclicos y coyunturales de tipo económico de sería trascendencia y magnitud, tales como la inflación, la recesión, el desempleo déficit fiscal constante, entre otros, dentro de mayores o menores grados de intensidad confluencia, sin que su ocurrencia tenga carácter insólito, exógeno o sobreviniente, si que son tenidos como consubstanciales a su contextura y estructura, como un acontecer regular y propio de él, y regulables por las vías institucional ordinarias y democráticas que tienen asidero en la ley, como expresión del Congreso y no por los medios excepcionales y monocráticos del estado de emergencia.
De otra parte, no se debe olvidar que la planeación estatal no es tanto y sólo la fulgurante medida jurídica del momento, de pretensión eficaz, sino ante todo Ia ponderada previsión con la que se precave precisamente la toma de intempestivas regulaciones de excepcional cauce y de relativo resultado.
Dada su naturaleza, la institución de la emergencia económica no es total ni permanente; puede entenderse apenas como el fruto de imprevistas situaciones que alteren fundamentalmente el inestable equilibrio relativo de la economía nacional de un sector determinado, o estar ocasionada por el acelerado y agudo proceso de agravamiento de una crisis estructural, mas no como un mecanismo recurrente? cotidiano, o como programa de político económica, que tienda a suplantar en forma general y progresiva la competencia y la materia del orden jurídico ordinario.
4. No es que la Corte desconozca una realidad, sino que reconociéndola tiene que decidir sobre la validez de las normas que juzga confrontándolas con los cauce institucionales que de manera imperativa se le ordena preservar, dejando de lado ópticas menores o circunstanciales; sin atender si convienen o no al legislador o gobernante, o si corresponden o no a una "realidad social" o "económica" reclamada por quienes ocasionalmente lo respalden o le nieguen apoyo. El magisterio institucional de control de constitucionalidad es intemporal y no de ocasión; para la Corte regla de oro es la Constitución y sus decisiones están guiadas por ella y no pueden ir en su contra, así se considere por otros o para otros efectos que la Constitución deba cambiarse por inconveniente. Compréndese que mediante las atribuciones excepcionales de la emergencia resultarían más rápidas las reformas sociales que teniendo que ceñirse a las vías constitucionales del debate parlamentario. Pero la razón de ser de la tarea de guarda de la integridad constitucional no estriba en contingentes apreciaciones de conveniencia o aproximación a realidades defendidas o pretendidas, sino que tiene raigambre en el incólume cumplimiento y respeto de la Constitución como presupuesto del Estado de Derecho.
5. En rigor semántico y contextual halla la Corte que el artículo 122 condición, la validez de los decretos de emergencia económica al cumplimiento de Ias siguiente exigencias:
a) Por su causa, a la regulación de "hechos distintos de los previstos en c articulo 121", que además sobrevengan;
b) Por su objeto, al orden económico, propio del sistema, que se entiende afectado por hechos sobrevinientes, insólitos, impropios del mismo;
c) Por su instrumento, a la forma como deben ser expedidas tales normas, tanto al decreto declarativo como los que lo desarrollan, unos y otros ceñidos a requisitos de motivación, conexidad, oportunidad y cumplimiento de formalidades; y
d) Por su finalidad, es decir, que estén destinados de manera exclusiva a conjurar la crisis" y a "impedir la extensión de sus efectos", teniendo además que `estar referidos "a materias que tengan relación directa y especifica con la situación que determine el estado de emergencia".
Naturalmente, como ya se tiene visto, el semántico no es el Unico método del que se vale la Corte para interpretar en este caso el articulo 122 de la Constitución. Señálase que dicho método tampoco corresponde al de la mera exégesis, el cual es más propio del clásico mecanismo hermeneutivo declarativo del tenor literal de la norma, y sólo opera cuando lo que se juzga es un hecho (factum) frente a ella (ius) para aplicarla en forma deductiva y concreta. Pero en materia de juzgamiento de . constitucionalidad la tarea es diferente y algo más compleja, pues lo que en tal caso se confronta es la validez nomocrática y abstracta, y no fáctica y especifica, de una disposición inferior (la ley) frente a otra de jerarquía superior (la Constitución), teniendo como fundamento no sólo la máxima categoría de esta sino su contenido Informativo y su significado doctrinario y político, en cuanto Política es nuestra Constitución, y atendiendo respecto de la disposición juzgada no sólo la materia lino también las formalidades de su expedición y la competencia o facultad del organismo agente que la expide.
Como se palpa, obra aquí más la epiqueya que la exégesis, fuera de que ni la una ni la otra son la sustancia o el sustento primordial de esta providencia.
6. Además, orientada por nuestra historia institucional, hace ver esta Corporación que el artículo 122 nace en 1968 como un instrumento normativo de excepcional implantamiento, destinado apenas a morigerar los perniciosos efectos derivados del abuso de la legislación económica que hasta entonces habia soportado nuestro orden institucional y que habia tenido como fuente normativa esencial a los decretos legislativos de estado de sitio. El propósito del Constituyente de 1968 al instituir el artículo 122 no fue entonces el de ensanchar el ámbito ni el de multiplicar las practicas de Ios estados de excepción, sino el de encauzarlos y delimitarlos al máximo, tanto mas cuanto que al quedar abolida con la Reforma Constitucional de 1968 la prohibición del artículo 32 que regia para el Gobierno desde 1945, según la cual este no podía intervenir la economía por medio de decretos provenientes de leyes de facultades extraordinarias, quedo desde entonces cerrada la esclusa de la legislación económica sin la intervención o el mandato del Congreso.
7. Desde antiguo, el fundamento de la validez jerárquica y de la legitimidad doctrinaria de la ley, como expresión de la voluntad soberana de la Nación, es el origen deliberativo, representativo y parlamentario del tributo o del impuesto, con sustento en la consulta y vocería del común, en todo tiempo, y más en tiempo de paz, partiendo de la base de que no todo estado de excepción corresponde siempre y necesariamente a un estado de guerra o de "no paz", y de que el artículo 122 no es la vía idónea para lo bélico.
Según nuestra Carta, es el Congreso el que en tiempo de paz impone contribuciones o decreta impuestos ordinarios (artículo 43), o sea que es el legislador común y no el de excepción o de emergencia el competente para establecer o modificar impuestos en forma general, regular, normal, impersonal, objetiva, abstracta y permanente, y el que además en tiempo de no paz o bajo circunstancias intempestivas o de necesidad, decreta también impuestos extraordinarios (articulo 76-14).
Y en época de emergencia se le reconoce al Gobierno la facultad de decretar, al igual que al Congreso cuando la necesidad lo exija, impuestos extraordinarios, esto es, de manera excepcional respecto del régimen ordinario de tributación o imposición, para responder a situaciones señaladas en la declaración de emergencia y que deban atenuarse o conjurarse, que se presenten por fuera del acontecer normal de nuestro relativo orden económico, de carácter especifico, por una sola vez, con determinado fin y de naturaleza transitoria y no permanente, es decir, dentro de los marcos constitucionales señalados para similares circunstancias en el articulo 76-14 al propio Congreso.
Entiende la Corte que el Presidente de la República también tiene origen democrático y representativo, como quienes concurren al Congreso, pero que dada la investidura unipersonal y monolítica del Ejecutivo, frente a la plurinominal o pluralista y por ende deliberativa o parlamentaria del Congreso, y atendida la representatividad integral o de la "nación entera" del Congreso (artículo 105), diferente de la mayoría o de un sector nacional del Ejecutivo (articulo 114), el principio impositivo general del articulo 43, no es coextensivo con las limitadas y excepcionales competencias impositivas del Ejecutivo derivadas del articulo 122.
8. No le esta permitido a la Corte interpretar precepto alguno con fundamento en lo que no es, sino en lo que es. Es así como ella no se ha valido en 1974, ni ahora, de la negativa del Constituyente de 1968 a incluir en el artículo 122 una proposición senatorial en el sentido de que no podía el Gobierno durante la emergencia decretar impuestos, como fundamento para afirmar, en el primer caso, o para negar, en el segundo, la facultad impositiva del Ejecutivo por la vía del artículo 122. Como tampoco, ni entonces ni ahora, la Corte ha invocado la negación de uno de Ios proyectos iniciales del artículo 122, conforme al cual se preveía que el Gobierno sólo podría decretar impuestos extraordinarios por el término máximo de un año, pasado el cual sólo continuarían rigiendo si los aprobaba el Congreso por ley.
En cambio, se pone de relieve que la Carta, por su texto, por su contexto y por su inspiración doctrinaria, según lo ha afirmado en fallos anteriores esta Corporación, consagra el principio de que la cláusula general implícita de legislación corresponde al Congreso y no al Ejecutivo del Estado, y que para el caso en examen resulta mas claro el postulado en virtud de que por mandato explícito y excluyente de la Constitución el Congreso es no sólo el legislador ordinario (artículo 43), sino también extraordinario (artículo 76-14), de impuestos.
9. Ante el eventual argumento de que el artículo 43 consagra para el Congreso apenas la facultad de "imponer contribuciones", pero no la de modificar las ya creadas, ni tampoco la de crear cargas impositivas diferentes a las contribuciones (como los impuestos, las tarifas, las tasas, los gravámenes), reitera la Corte su jurisprudencia de abril 8 de 1981, conforme a la cual se afirmo que el Constituyente no sigue ni exige definiciones, clasificaciones, ni tipologías especificas sobre la terminología impositiva, y agrega ahora que tal afirmación dada para concluir que una vez que el Congreso creara un tributo perdería en adelante su competencia para modificarlo, la cual solo le correspondería siempre al Ejecutivo y por las vías excepcionales de los artículos 121 o 122, de una parte, y para colegir, de la otra, que de ser competente el Congreso, solo para crear "contribuciones", consideradas por la terminología hacendística como los gravámenes que suponen una contraprestación en favor de quien debe soportarlos, se llegaría al contrasentido de que el régimen impositivo ordinario y general estaría en manos de la implícita y permanente competencia del Ejecutivo y de que el articulo 43, en vez de ser un principio general, debiera entenderse erigido como cláusula excepcional de competencia para el Congreso en cuanto al tiempo (de paz), al tipo de gravamen (contribuciones solamente) y a la forma de su regulación (únicamente para crearlas, pero no para modificarlas). Ante tan enrevesados corolarios, lo único que puede admitirse en lógica es precisamente todo lo contrario.
10. Obviamente, las restricciones señaladas conforme a la Constitución para el artículo 122 en materia de impuestos no pueden llevar a sostener que dicho precepto haya quedado reducido a extremos impracticables. Recientes sentencias han dejado ver precisamente que la institución de la emergencia tiene su específica razón de ser, respecto de medidas económicas que no comprometan de manera general y permanente el régimen impositivo ordinario vigente, incluyendo obviamente la facultad de dictar impuestos de carácter extraordinario o excepcional.
Deja en claro la Corte que si su jurisprudencia esta indicando que no todo lo relativo a la economía puede ser regulado por decretos de emergencia económica, ella misma también esta dejando ver que en ningún momento se ha afirmado que nada se pueda hacer por la vía del artículo 122".
VI. DECISION
A mérito de lo expuesto y por las razones expresadas, la Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional, escuchada la Procuraduría General de la nación y en ejercicio de las atribuciones consagradas en los artículos 122 y 214 de la Carta,
RESUELVE:
Declárase inexequible por ser contrario a la Constitución, el Decreto número 389 de 1983 "Por el cual se modifica el Decreto Legislativo número 3745 de 1982".
Cópiese, publíquese, comuníquese al Congreso y al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
José Eduardo Gnecco Correa (con salvamento de voto); Jerónimo Argáez Castello (con salvamento de voto); Luis Enrigue Aldana Rozo, Fabio Calderón Botero, (con salvamento de voto); Ismael Coral Guerrero (con salvamento de voto); José María Esguerra Samper (con salvamento de voto); Manuel Enrique Daza Alvarez (con salvamento de voto); Dante L. Fiorillo Porras (con aclaración de voto); Germán Girado Zuluaga (salvo el voto); Manuel Gaona Crúz, Héctor Gómez Uribe (con ' salvamento de voto); Gustavo Gómez Velásquez (aclaración de voto);Juan Fernández Sáenz (aclaro el voto); Alvaro Luna Gómez, Carlos Medellín (aclaración); Ricardo Medina Moyano, Humberto Murcia Ballén, Alberto Ospina Botero (con salvamento de voto); Alfonso Reyes Echandía, Luis Carlos Sáchica (con salvamento de voto); Jorge Salcedo Segura, Pedro Elías Serrano Abadía, Fernando Uribe Restrepo (salvo el voto); Dario Velásquez Gaviria.
Rafael Reyes Negrelli
Secretario General
SALVAMENTO DE VOTO
Disentimos del fallo que antecede, por las siguientes consideraciones:
1ª. El estado de emergencia económica y social, es una situación fáctica existente en la realidad del país, en tanto significa crisis o agravamiento de fallas crónicas o estructurales propias de un país subdesarrollado, esto es, que implica la agudización de procesos y tendencias que llevan a la perturbación de la relativa normalidad que en esos campos, el económico y el social, puede haber logrado un sistema que tiene ese carácter de subdesarrollo;
2ª. Por tanto, el Gobierno no crea esa situación, no la genera; se limita a reconocer su existencia, a describirla ante el Consejo de Estado para que se evalúe su gravedad, y la fórmula o enuncia en la parte motiva del decreto que declara su existencia;
3ª. Por consiguiente, los jueces de esos hechos como constitutivos de esa situación y justificativos de la implantación de ese régimen jurídico excepcional, lo son exclusivamente el Consejo de Estado, en una etapa previa, y el Congreso, a posteriori, el uno para tratar de impedir una aplicación arbitraria del artículo 122, y el otro para corregir una aplicación arbitraria, si la hubo, mediante un juicio de responsabilidad política contra el Presidente y sus Ministros;
4ª. Las circunstancias de hecho en que se funda el Gobierno para declarar el estado de emergencia, con base en la calificación previa que de su gravedad y procedencia hace el Consejo de Estado y que, se repite, son tomadas de la realidad porque son el supuesto fáctico de aquella institución condicionan totalmente el ejercicio de los poderes del Gobierno, en doble sentido:
a) De una parte limitan la potestad reguladora del Gobierno, pues todos sus decretos deben referirse exclusivamente a la situación de hecho a que esta ligada la emergencia, sin que puedan ocuparse de materia no contenida en el enunciado justificatorio del decreto que declara la emergencia, y
b) De otro lado, esos hechos determinan la naturaleza de las medidas que puede adoptar el Gobierno, ya que no quedan libradas a su capricho, sino que deben ser las que necesariamente conduzcan a superar el concreto desorden económico o social que se trata de superar.
5ª. En consecuencia, tan apriorístico resulta sostener que el artículo 122 no faculta al Gobierno para decretar impuestos, porque ello en un todo depende de la situación económica o social que se trata de normalizar y no de esa disposición, por que ella nada concreto prevé al respecto (salvo su conexidad con los hechos y la conducencia de sus medidas), como admitir que si goza de capacidad impositiva, pero solo por modo extraordinario y con alcance restrictivo inmediato, interpretación superficial que también desconoce la fuerza de los hechos generadores de la emergencia, cuando, imponen decretar impuestos para varios años o indefinidamente, si esa es la única manera de conjurar la extensión de sus efectos, como lo que prescribe el articulo que se comenta, y por lo cual también se malinterpreta tal texto.
6ª. Para finalizar, es preciso advertir que, siendo la política tributaria ingrediente de cualquier política económica y mecanismo indispensable en el manejo de cualquier situación económica, la interpretación del artículo 122 que excluye la capacidad impositiva del Gobierno tiene, en la practica, efectos derogatorios de esa norma, puesto que anula la mas necesaria e importante de sus proyecciones, y la interpretación que pretende trasladar la competencia del Gobierno para determinar las medidas procedentes en una emergencia del Gobierno, radicada en el por la Constitución, a la Corte Suprema, es también contraria a la recta concepción de aquel artículo. Nada más anticientífico que este tipo de interpretaciones que olvidan que el derecho es un medio, que la Constitución es una herramienta al servicio de los intereses del país, un repertorio de soluciones para sus problemas, que no tiene su fin en si misma, y cuyas disposiciones sin efectos jurídicos pierden su razón de ser.
Por estas razones, consideramos que el Decreto número 389 de 1983 es constitucional.
Luis Carlos Sáchica, José Eduardo Gnecco C., Ismael Coral Guerrero, José María Esguerra Samper, Germán Giraldo Zuluaga, Jerónimo Argáez Castello, Alberto Ospina Botero, Fabio Calderón Botero, Hector Gómez Uribe, Fernando Uribe Restrepo, Manuel Enrique Daza Alvarez.
SALVAMENTO DE VOTO
Adiciono el salvamento de voto que he suscrito con las siguientes consideraciones que surgen de los nuevos planteamientos hechos por la mayoría de la Corte y que considero de interés.
Insiste la mayoría de la Corte en referirse a "nuestro sistema capitalista", cuando su tema propio e inexcusable es el orden público económico del país, el cual queda así desfigurado. Contradictoriamente se dice que tal sistema no corresponde al concepto de "modelo económico", pero simultáneamente se afirma que él hace parte del "aspecto socioeconómico", de la cuestión. Distinciones formalistas y convencionales, de apariencia académica, que ocultan o disfrazan la realidad de las cosas.
Acepta el fallo la existencia de males crónicos que perturban la realidad socioeconómica colombiana, pero se niega a admitir en un principio que ellos puedan llegar a configurar una grave alteración de la normalidad económica. ¿Será entonces que lo que es normal y crónico no puede nunca convertirse en anormal, de manera intempestiva o sobreviniente? Así parece considerarlo la sentencia, aunque ello no es óbice para que más adelante se contradiga para aceptar que la emergencia económica puede "estar ocasionada por el acelerado y agudo proceso de agravamiento de una crisis estructural".
El criterio anacrónico que hemos criticado, que desconoce verdades elementales establecidas por la sociología y la economía modernas, se confirma y ratifica cuando el fallo afirma que "el sistema capitalista presupone una consistencia y flexibilidad probada por siglos...".
El proceso histórico del capitalismo clásico, vivido en otros continentes, es un punto de referencia demasiado remoto para que pueda servir para caracterizar nuestra realidad económica. El hecho es que el fenómeno socioeconómico del sub-desarro-110 es totalmente moderno y cuenta con pocos decenios de existencia. Surge tan solo mediados del presente siglo después del proceso de descolonización. Presupone fenómenos nuevos y recientes como la explosión demográfica, el consumo masivo, la urbanización y el adelanto de las comunicaciones. La estructura económica dual y dependiente, característica del sub-desarrollo, y el desequilibrio agudo en los términos de intercambio, solo se ha presentado en las ultimas décadas de lo que va corrido del presente siglo.
Reitero entonces, que a mi modo de ver, los fallos negativos de la Corte a raíz de la última emergencia económica carecen de piso firme por no tener en cuenta la realidad socioeconómica del país y por no partir de un concepto actualizado, claro y científico de nuestro orden público económico, noción básica para una correcta interpretación del artículo 122 de la Carta. La consideración teórica de fenómenos históricos de carácter jurídico y político han impedido apreciar la verdadera naturaleza de la coyuntura económica.
Finalmente nos parece inexacto a impropio definir el orden social como "una relativa predisposición axiológica hacia la armonía" (?). El orden social es algo real y por tanto se le debería entender mas bien como una "disposición fáctica", para utilizar el léxico sofisticado de la ponencia. Según la ontología social la sociedad es "unidad de orden" que relaciona entre si a sus miembros. Y el orden constituye también un fin social –en contra de lo que afirma el fallo– pues no puede olvidarse que el bien común es también una especie de orden. En todo caso conviene no olvidar que "el orden económico o social del país", que el artículo 122 de la Constitución tutela, se refiere a realidades concretas y no a "predisposiciones axiológicas".
Fecha, ut supra
Fernando Uribe Restrepo
ACLARACION DE SU VOTO
Compartimos el criterio expuesto en el fallo en cuanto a que el estado de emergencia económica no equivale a una desaparición de la paz publica.
Entonces, rige dentro de tal estado a plenitud el artículo 43 de la Constitución, que be atribuye solamente al Congreso, a las Asambleas y a los Consejos la facultad de imponer contribuciones en tiempo de paz.
Tanto es así que, de aceptarse la tesis de que el estado de emergencia económica equivale a perdida de la paz para efecto de establecer o variar el monto de impuestos permanentes (artículo 43 de la Constitución), la misma permitiría predicar que, dentro de tal estado, podría implantarse la censura de prensa (artículo 42 ibídem), podrían decretar expropiaciones autoridades distintas de la judicial (articulo 33 ibídem), podría prohibirse la circulación postal de impresos (artículo 38 ibídem) y aun acumularse la autoridad política o civil con la judicial o con la militar (artículo 61 ibídem), cuestiones estas últimas que evidentemente no serían de ocurrencia ortodoxa dentro del régimen de una simple anormalidad económica emergente.
Como tanto las prohibiciones contenidas en los artículos 33, 38,42 y 61 como la que establece el artículo 43, todos ellos de la Carta Fundamental, no son absolutas sino relativas y para el tiempo de paz, el mismo criterio debe aplicarse al indagar su sentido y alcances. Ninguna de ellas queda dispensada por la declaración del estado de emergencia económica, que no altera la paz pública.
Creemos también que el dicho estado de emergencia económica si es una situación extraordinaria dentro de la vida institucional del país. Pero, aun así, es al Congreso y no a autoridad distinta a quién compete establecer impuestos extraordinarios, porque esto es lo que prevé el artículo 76, ordinal 14 de la Carta Fundamental.
Y como el artículo 122 de la misma Carta nada dice en cuanto a facultades del Presidente de la República para crear tributos dentro del estado de emergencia económica, no puede predicarse que ellas estén implícitas o subentendidas dentro de la norma, porque lo estatuido en los artículos 20 y 63 de la Constitución descarta rotundamente un criterio semejante. Las autoridades sólo pueden hacer aquello que les este atribuido de manera expresa, ya sea en la Carta Política, en la Ley o en el reglamento.
Los razonamientos anteriores, de claridad incontrastable, llevan a concluir forzosamente que dentro del estado de emergencia económica el Presidente de la República no puede establecer ni aumentar gravámenes, sean ellos ordinarios o extraordinarios.
Por ello, hemos votado favorablemente lo decidido en esta sentencia, sin acoger la totalidad de su motivación.
Fecha, ut supra
Carlos Medellín Forero, Dante Luis Fiorillo Porras, Juan Hernández Sáenz.
ACLARACION DE VOTO
Comparto la declaratoria de inexequibilidad de este decreto y doy por reproducidas, como fundamento de este voto, las razones expuestas en las explicaciones consignadas en las sentencias relacionadas con los Decretos números 3746 de 1982 y 383 de 1983.
Gustavo Gómez Velásquez
Magistrado
|
Cámara de Representantes de Colombia | Información legislativa www.camara.gov.co |
![]() |
Disposiciones analizadas por Avance Jurídico Casa Editorial Ltda.© ISSN 2145-6607, "Leyes 1968 a 1991 - Vigencia Expresa y Control de Constitucionalidad", 1o. de abril de 2011. |
Incluye análisis de vigencia expresa y análisis de fallos de constitucionalidad publicados hasta 1o. de abril de 2011. |
La información contenida en este medio fue trabajada sobre transcripciones realizadas a partir del Diario Oficial; los fallos de constitucionalidad fueron suministrados por la Corte Constitucional. Cuando fue posible se tomaron los textos del Diario Oficial publicados por la Imprenta Nacional en Internet. |
Las notas de vigencia, concordancias, notas del editor y forma de presentación están protegidas por las normas de derecho de autor. En relación con éstas, se encuentra prohibido el aprovechamiento comercial de esta información y, por lo tanto, su copia, reproducción, utilización, divulgación masiva y con fines comerciales, salvo autorización expresa y escrita de Avance Jurídico Casa Editorial Ltda. Para tal efecto comunicarse al teléfono 617-0729 en Bogotá. El ingreso a la página supone la aceptación sobre las normas de uso de la información aquí contenida. |