EMERGENCIA ECONOMICA, LA POTESTAD LEGISLATIVA COMUN Y GENERAL CORRESPONDE AL CONGRESO.

Es inexequible el Decreto número 394 de 1983, por el cual se modifica y adiciona el Decreto número 3815 de 1982.

Corte Suprema de Justicia

Sala Plena

Sentencia número 43.

Referencia: Expediente número 1057 (146-E).

Revisión Constitucional del Decreto número 394 de 1983, "por el cual se modifica y adiciona el Decreto Legislativo numero 3815 de 1982".

Magistrados Ponentes: doctores Carlos Medellín y Manuel Gaona Crúz.

Aprobada por Acta número 26, de abril 12 de 1983.

Bogotá, D. E., abril doce (12) de mil novecientos ochenta y tres (1983).

Expedido en la forma prescrita por el artículo 122 y enviado en la oportunidad señalada en el mismo, llegó para su revisión constitucional el Decreto número 394 de 1983, que dice:

«DECRETO NUMERO 394 DE 1983

(febrero 10)

Por el cual se modifica y adiciona el Decreto Legislativo número 3815 de 1982.

El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades que le otorga el artículo 122 de la Constitución Política y en desarrollo del Decreto número 3742 de 1982,

DECRETA:

Artículo 1° El artículo 2° del Decreto Legislativo número 3815 de 1982 quedara así:

Artículo 2°. Este impuesto se liquidará sobre el promedio mensual de ingresos brutos del año inmediatamente anterior, expresados en moneda nacional y obtenidos por las personas y sociedades de hecho indicadas en el artículo anterior, con exclusión de devoluciones, ingresos provenientes de la venta de activos fijos y de las exportaciones, recaudo de impuestos y percepción de subsidios.

Sobre la base gravable definida en este artículo se aplicará la tarifa que determinen los Concejos Municipales dentro de los siguientes limites máximos:

1. El 7 por 1000 mil mensual para las actividades industriales; y

2. El 10 por 1000 mil mensual para las actividades comerciales y de servicios.

Los municipios podrán mantener hasta el 31 de diciembre de 1984, las tarifas que en la fecha de promulgación del presente decreto tengan establecidas por encima de los límites consagrados en el presente artículo.

Parágrafo. Para la aplicación de lo dispuesto en el presente artículo los Concejos Municipales expedirán los acuerdos respectivos antes del 30 de septiembre de 1984.

Artículo 2° El artículo 8° del Decreto Legislativo número 3815 quedara así:

Artículo 8°. No obstante lo dispuesto en el artículo anterior, continuarán vigentes:

1. Las obligaciones contraídas por el gobierno en virtud de tratados o convenios internacionales que haya celebrado o celebre en el futuro, y las contraídas por la Nación, los Departamentos o los Municipios mediante contratos celebrados en desarrollo de la legislación anterior.

2.. Las prohibiciones que consagra la Ley 26 de 1904. Además, subsisten para los Departamentos y Municipios las siguientes prohibiciones:

a). La de imponer gravámenes de ninguna clase o denominación a la producción primaria, agrícola o ganadera, sin que se incluyan en esta prohibición las fábricas de productos alimenticios o toda industria donde haya un proceso de transformación por elemental que este sea;

b). La de gravar los artículos de producción nacional destinados a la exportación;

c). La de gravar plazas de mercado;

d). La de gravar con el impuesto de industria y comercio la explotación de canteras y minas diferentes de sal, esmeraldas y metales preciosos, cuando las regalías o participaciones para el municipio sean iguales o superiores a lo que corresponderá pagar por concepto del impuesto de industria y comercio;

e). La de gravar con impuesto de industria y comercio los establecimientos educativos públicos, las entidades de beneficencia, las culturales y deportivas y los hospitales adscritos o vinculados al Sistema Nacional de Salud;

f) La de gravar la primera etapa de transformación realizada en predios rurales cuando se trate de actividades de producción agropecuaria;

g) La de gravar las actividades del Instituto de Mercadeo Agropecuario, IDEMA.

Artículo 3°. Este decreto rige a partir de la fecha de su expedición y deroga las disposiciones que le lean contrarias.

Publíquese y cúmplase.

Dado en Bogotá, D.E., a 10 de febrero de 1983”.

Fijado en lista este asunto, no se presentaron impugnaciones ni coadyuvancias.

El Procurador en concepto emitido bajo el número 647 del 4 de marzo de 1983, opinó que el decreto referido es constitucional, y para sustentar tal opinión reprodujo las consideraciones generales que ha expuesto respecto de los demás decretos de la emergencia económica, y en la materia específica de que se trata añadió:

"En su artículo primero, precisa la base gravable para el impuesto de industria y comercio y las tarifas máximas que los Concejos Municipales pueden fijar para dichas bases, según la clase de actividad (industrial, comercial o de servicios) que constituya su materia imponible.

"El artículo segundo enuncia las hipótesis en que subsisten prohibiciones a los Concejos Municipales para gravar con el impuesto de industria y comercio.

"Una y otra disposición, constituyen reformas a previsiones contenidas en el Decreto número 3815 de 1982 (artículos 2° y 8°). Por manera que, cabe reiterar la tesis expuesta por este despacho sobre la constitucionalidad de dicho decreto. Entonces se sostuvo, en lo sustancial, que este Despacho no descarta, a priori, que en ejercicio de las facultades excepcionales propias del estado de emergencia se ejerza el poder impositivo, si, por otra parte, se reúnen las exigencias constitucionales que precisa el artículo 122 del ordenamiento superior. Y:

" Ahora bien: las medidas adoptadas se encuentran en conexión directa y específica con la situación que determine la declaración del estado de emergencia y se hallan finalísticamente inspiradas, de manera inequívoca en el propósito de conjurar la crisis de la economía nacional, pues lógicamente, puede esperarse de ellas un efecto positivo en la superación de las penurias fiscales de los municipios, factor que fue señalado como uno de los hechos generadores de la situación de crisis descrita en el Decreto número 3742.

" De tales medidas también es dable esperar, racionalmente, que produzcan un efecto positivo en la superaci6n del déficit fiscal de la Naci6n (señalados por el gobierno) entre otras razones porque, si Ios municipios incrementan sus ingresos, tendrán menos necesidad de acudir en peticiones de apoyo a la naci6n para la financiación de los servicios a su cargo".

"Por ello considero que el gobierno, al expedir las disposiciones acusadas observe los limites constitucionales que precisa el articulo 122.

"Por otra parte, las facultades que en el Decreto se otorgan a los Concejos Municipales y al Concejo del Distrito Especial de Bogotá, corresponden al poder de imposición derivado, que dichas Corporaciones administrativas de elecci6n popular tienen, conforme a lo previsto en los artículos 43 y 197-2 de la Carta Constitucional"

CONSIDERACIONES DE LA CORTE

Las disposiciones del Decreto número 394 de 1983 son simples modificaciones del Decreto número 3815 de 1982, en particular a sus artículos 2° y 8°. La revisión constitucional que de este hizo la Corte concluyó con la declaratoria de su inexequibilidad, mediante las consideraciones que aquí se reproducen para reiterarlas, dado que el Decreto número 394 versa sobre la misma materia del 3815, que es 1 tributaria:

"a) En materia impositiva o tributaria, la Constituci6n se ha mostrado especialmente celosa en preservar de manera exclusiva para el Congreso la potestad legislativo común y general según nos lo enseñan los artículos 43 y 76-14, los cuales constituye vallas infranqueables al alcance temporalmente ilimitado de los decretos del artículo 122.

"Es más, según la Carta, aún en tiempos de no paz el Congreso conserva su potestad impositiva señalada en el artículo 43 y se cimenta mejor su competencia de poder decretar en forma directa o por iniciativa del ejecutivo impuestos extraordinarios según el artículo 76-14. Obviamente en tiempos de no, paz, por no prohibirlo el artículo 43, puede también el gobierno decretar específico y excepcionales tributos para afrontar guerra --única determinación tributaria que puede adoptar directamente al amparo– del artículo 121 en concordancia con el artículo 43 o en época de emergencia declarada, para superarla, con la precisa finalidad de conjurarla (artículos 122 y 43); pero en uno y otro casos tales decretos no pueden como ya se ha dicho, desbordar el marco limitativo de los impuestos extraordinarios que emanan del Congreso por ministerio del artículo 76-14.

"6° Claro esta que las limitaciones precedentemente descritas no van en detrimento del carácter permanente de las demás medidas de Indole económica que el gobierno pueda y deba tomar para conjurar la crisis y sus efectos.

"A guisa de ejemplo, como medidas económicas que ante situaciones de emergencia podría tomar el gobierno, sin comprometer el régimen impositivo ordinario, se enumeran las siguientes: devaluar o revaluar la moneda; aumentar salarios; incrementar industrias y empleo; establecer empréstitos forzosos; disponer moratorias en los pagos; expedir normas de intervención en los mercados y en las actividades económicas y financieras; reprimir actos de operaciones que atenten contra la seguridad, la confianza pública o la ética en los ámbitos financieros, fiscal o económico; acelerar el recaudo de tributos preestablecidos; contrarrestar la evasión tributaria; fomentar y estimular la producción o restringirla en determinadas áreas cuando resulte antieconómica.

"No es, entonces, que la Corte pretenda reducir a extremos impracticables la institución de la emergencia, sino mostrar como frente a la Constitución ella no puede desbordar su excepcional y limitada razón de ser”;

b) "Uno de los más antiguos gravámenes existentes en el país se encuentra constituido por el Impuesto de Industria y Comercio; según los especialistas se remonta al año de 1826, oportunidad en la cual se creó una contribución industrial, la cual ulteriormente se convirtió en el Impuesto de Industria y Comercio como renta municipal mediante la Ley 97 de 1913.

^"La problemática propia de este impuesto no corresponde por ningún aspecto a situaciones que se puedan considerar como emergentes o sobrevinientes o intempestivas y repentinas, según lo dispuesto por el artículo 122 de la Constitución. La regulación de los diversos aspectos de tal gravamen corresponde al Congreso, o al ejecutivo previo el otorgamiento de precisas facultades por parte de aquel, como quiera que ella se encuentra encaminada a la solución de problemas estructurales.

"2°. Encuentra la Corte que uno de los marcos de referencia para evidenciar el carácter estructural de una determinada institución económica, es el tratamiento que se le haya dado a la misma en los diversos Planes de Desarrollo Económico elaboradas en el país. Ciertamente, dada la naturaleza de dichos Planes instituidos en la Constitución Nacional, luego de un largo y complejo proceso histórico político, en la enmienda de 1968, que hace de ellos una auténtica meta nacional basada en un amplio diagnóstico de la Economía del Estado y que habitualmente comprende un numero indeterminado de programas, resulta difícil encontrar, como ya se expresó, un fundamento más idóneo para entender mejor el perfil estructural de una determinada institución económica.

"A partir de tal momento constitucional, han sido elaborados diversos planes de desarrollo económico y social, entre los cuales cabe mencionar el Plan de Desarrollo de 1968, el de 1969, el de 1971 formulado bajo el nombre de las 'Cuatro estrategias' y el de 1979, conocido como el Plan de Integración Nacional (PIN), y por supuesto todos ellos abundan en la búsqueda de soluciones de diversa índole a los aspectos tributarios de la economía nacional.

"El Plan de Desarrollo de las 'Cuatro estrategias' hacía énfasis particular en la productividad agraria, el incremento de las exportaciones, el desarrollo urbano y la redistribución de ingreso.

"Y en el Plan de Integración Nacional de 1979 al hacerse el diagnóstico de tales problemas, se expresa entre otras cosas lo siguiente:

“ De lo que se trata no es tanto de redistribuir los recursos existentes sino de captar parte de ese inmenso potencial de recursos regionales y municipales que esta implícito en los bajos catastros, por ejemplo, en las valorizaciones que apenas si se cobran, en los subsidios, en los servicios públicos, en las tarifas, en los impuestos de industria y comercio, y en las regalías. Hasta ahora se ha considerado que, como norma general, es la Nación la que debe redistribuir y aunque ello es así, en una gran medida, eso no significa que el esfuerzo de financiamiento no debe extenderse a todo lo largo y ancho del país en la misma forma que lo deben hacer los dividendos del desarrollo. Todo esto porque es parte del supuesto, confirmado por las estadísticas, de que la actual captación fiscal general no alcanza ni alcanzará a financiar todos los requerimientos financieros del desarrollo. Además, la actual estructura de distribución de responsabilidades fiscales contribuye poco a poco a que se logre la necesaria vigilancia que debe existir a todos los niveles del gasto sobre la eficiencia en la asignación de recursos, sobre la evaluación de los resultados y sobre los efectos realmente obtenidos de la erogación pública (Plan de Integración Nacional 1979-1982. Departamento Nacional de Planeación. Edic. Redactores Asociados. Bogotá 1980. Rig. 81. Tomo I)'.

"Todo lo anterior indica que los hechos regulados por el decreto que se revisa no pueden considerarse como sobrevinientes. Consiguientemente, al no ser regulados tales hechos por los canales normales previstos al respecto por la Constitución, sino por aquellos otros extremos propios de los estados de excepción, se esta violando el propio artículo 122 de la Carta Fundamental con la consecuencia de la declaratoria de inexequibilidad de dicho decreto".

DECISION

Con base en las anteriores consideraciones, la Corte Suprema de Justicia –Sala Plena–, conforme al estudio de la Sala Constitucional y oído el concepto del Procurador General de la Nación,

RESUELVE:

Declárase INEXEQUIBLE el Decreto número 394 de 1983 (febrero 10), "Por el cual se modifica y adiciona el Decreto Legislativo número 3815 de 1982.

Cópiese, publíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

José Eduardo Gnecco Correa, Presidente (con salvamento de voto); Jerónimo Argéez Castello (Con salvamento de voto); Luis E. Aldana Rozo, Fabio Calderón Botero (Con salvamento de voto); Ismael Coral Guerrero (Con salvamento de voto) José Marla Esguerra Samper (Con salvamento de voto); Manuel E. Daza Alvarez; (Con salvamento de voto); Dante L. Fiorillo Porras (Con aclaración de voto); Germán Giraldo Zuluaga (Con salvamento); Manuel Gaona Crúz, Héctor Gómez Uribe (Con salvamento); Gustavo Gomez Veláquez.. (Aclaración de voto); Juan Hernández Sáenz (Con aclaración de voto); Alvaro Luna Gómez, Carlos Medellín (Con aclaración); Ricardo Medina Moyano, Humberto Murcia Ballén, Alberto Ospina Botero (Con salvamento de voto); Alfonso Reyes Echandía, Luis Carlos Sáhica (Con salvamento de voto);Jorge Salcedo Segura (Con aclaración); Pedro E. Serrano Abadía, Fernando Uribe Restrepo (Salvo el voto); Dario Velásquez Gaviria.

Rafael Reyes Negrelli

Secretario

SALVAMENTO DE VOTO

Discrepamos de la decisión que antecede, por estas consideraciones:

10 Las disposiciones del Decreto que se examina son simples modificaciones al contenido del Decreto numero 3815 de 1982 y, en especial, de sus artículos 2° y 8°, las cuales son constitucionales por estas razones:

Como lo afirma el Procurador, las medidas adoptadas se encuentran en conexión directa y específica con la situación que determine la declaratoria del estado de emergencia, pues entre los motivos invocados por el gobierno para hacer tal declaración se enunció el de la grave crisis fiscal de los municipios, y porque aquellas medidas están inequívocamente enderezadas a conjurar tal crisis, ya que implican un adecuado y positivo reordenamiento del impuesto de industria y comercio, tendientes a obtener mayores ingresos por este concepto que permitan superar el déficit aludido;

Dichas medidas no implican afectación de los derechos sociales de los trabajadores, y;

Los Concejos Municipales y el Concejo del Distrito Especial de Bogotá tienen apenas un poder de imposición derivado, por lo cual ninguna de las restricciones contenidas en las disposiciones que se juzgan configuran violación de los artículos 43 y 197-2 ni de ningún otro de la Constitución.

Luis Carlos Sáchica, Fabio Calderón Botero, Ismael Coral Guerrero, José Eduardo Gnecco C., Jerónimo Argáez Castello, Alberto Ospina Botero, Germán Giraldo Zuluaga, Fernando Uribe Restrepo, José María Esguerra Samper, Manuel Enrique Daza Alvarez, Héctor Gómez Uribe (Salvo voto).

ACLARACION DE VOTO

Compartimos el criterio expuesto en el fallo en cuanto a que el estado de emergencia económica no equivale a una desaparición de la paz pública.

Entonces, rige dentro de tal estado a plenitud el artículo 43 de la Constitución, que le atribuye solamente al Congreso, a las Asambleas y a los Concejos la facultad de imponer contribuciones en tiempo de paz.

Tanto es así que, de aceptarse la tesis de que el estado de emergencia económica equivale a pérdida de la paz para efecto de establecer o variar el monto de impuestos permanentes (artículo 43 de la Constitución), la misma permitiría predicar que, dentro de tal estado, podría implantarse la censura de prensa (artículo 42 ibid.), podrían decretar expropiaciones autoridades distintas de la judicial (artículo 33 ibid.), podría prohibirse la circulación postal de impresos (artículo 38 ibid.) y aún acumularse la autoridad política o civil con la judicial o con la militar (artículo 61 ibid.), cuestiones estas últimas que evidentemente no serían de ocurrencia ortodoxa dentro del régimen de una simple anormalidad económica emergente.

Como tanto las prohibiciones contenidas en los artículos 33, 38, 42 y 61 como la que establece el artículo 43, todos ellos de la Carta Fundamental, no son absolutos sino relativas y para el tiempo de paz, el mismo criterio debe aplicarse al indagar su sentido y alcances. Ninguna de ellas queda dispensada por la declaración del estado de emergencia económica, que no altera la paz publica.

Creemos también que el dicho estado de emergencia económica si es una situación extraordinaria dentro de la vida institucional del país. Pero, aún así, es al Congreso y no a autoridad distinta a quien compete establecer impuestos extraordinarios, porque esto es lo que prevé el artículo 76, ordinal 14 de la Carta Fundamental.

Y como el artículo 122 de la misma Carta nada dice en cuanto a facultades del Presidente de la República para crear tributos dentro del estado de emergencia económica, no puede predicarse que ellas estén implícitas o subentendidas dentro de la norma, porque lo estatuido en los artículos 20 y 63 de la Constitución descarta rotundamente un criterio semejante. Las autoridades sólo pueden hacer aquello que Ies esté atribuido de manera expresa, ya sea en la Carta Política, en la ley o en el reglamento.

Los razonamientos anteriores, de claridad incontrastable, llevan a concluir forzosamente que dentro del estado de emergencia económica el Presidente de la República no puede establecer ni aumentar gravámenes, sean ellos ordinarios o extraordinarios.

Por ello, hemos votado favorablemente lo decidido en esta sentencia, sin acoger la totalidad de su motivación.

Fecha, ut supra.

Carlos Medellín Forero, Dante Luis Fiorillo Porras, Juan Hernádez Sáenz, Jorge Salcedo Segura (Adhiero).

ACLARACICN DE VOTO

El voto de INEXEQUIBILIDAD para el Decreto número 3815 de 1982, lógicamente se extiende a este Decreto número 394 de 1983. Existen las mismas razones. De ahí que se den por reproducidas las consignadas en aclaraciones anteriores, especialmente las que se relacionan con los Decretos números 3746 de 1982 y 383 de 1983.

Gustavo Gómez Velásquez

(Magistrado).